Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організація та діяльність виконавчих органів місцевих рад в Україні

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Організація та діяльність виконавчих органів місцевих рад є складовою проблеми становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні. Статус цих органів, порядок їх формування, форми та методи діяльності потребують наукового дослідження. Ця необхідність зумовлена тим, що виконавчі органи сучасних місцевих рад стали наступниками органів державного управління місцевого рівня часів радянської влади, які не були органами місцевого самоврядування, і мали інші структурні зв'язки, не характерні для сучасної системи публічної влади. Практика організації та діяльності виконавчих органів місцевих рад сьогодення багато в чому свідчить про невідповідність існуючих відносин тій ідеї місцевого самоврядування, яка закріплена в Конституції України 1996 року.

В сучасній юридичній науці проблеми організації та діяльності виконавчих органів місцевих рад не отримали належного висвітлення. Відсутні спеціальні комплексні дослідження, за винятком окремих статей, виступів на науково-практичних конференціях та праць науково-популярного характеру, які розкривають порядок функціонування цих органів. Дослідження радянської науки щодо організації та діяльності місцевих органів державного управління потребують відповідного аналізу відносно сучасного статусу виконавчих органів місцевих рад. Існує необхідність з'ясування місця, ролі та значення виконавчих органів для дієздатності системи місцевого самоврядування, забезпечення реалізації прав та інтересів територіальних громад.

Дослідження організації та діяльності виконавчих органів має безпосередній вплив на становлення державності України. Відповідно до Указу Президента України від 30 серпня 2001 року, яким затверджена Програма державної підтримки місцевого самоврядування в Україні, розвиток місцевого самоврядування є на сучасному етапі одним із найпріоритетніших напрямів державної політики України. Саме ці обставини визначають актуальність обраної теми дисертації, науково-практичну важливість її для місцевого самоврядування нашої держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Дисертація виконана відповідно до комплексної програми наукової діяльності Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого №0186.0.070865 за напрямком «Проблеми вдосконалення організації і діяльності органів законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні».

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у сприянні створенню цілісної моделі інституту виконавчих органів місцевих рад в Україні та розробці теоретико-прикладних питань їх організації і діяльності в системі місцевого самоврядування.

Для досягнення поставленої мети всебічного дослідження теми дисертант поставив своїм науковим завданням:

дати поняття виконавчих органів, розглянути їх систему та охарактеризувати кожний її елемент;

з'ясувати сутність виконавчих органів місцевих рад, визначити їх місце в системі місцевого самоврядування;

проаналізувати роль місцевої ради в організації і діяльності виконавчих органів;

визначити систему функцій виконавчих органів місцевих рад;

дати характеристику повноважень виконавчих органів;

розкрити особливості організаційних форм і методів діяльності виконавчих органів;

дослідити відповідальність виконавчих органів та їх посадових осіб.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі організації та діяльності виконавчих органів місцевих рад.

Предметом дисертаційного дослідження є соціальна сутність і правова природа виконавчих органів місцевих рад, їх система та організаційна структура, функції, повноваження, форми і методи діяльності, відповідальність органів та їх посадових осіб.

Методологічна основа роботи. Методологічною основою дисертаційного дослідження є принципи, закони і категорії діалектики, комплексний підхід до аналізу організації та діяльності виконавчих органів місцевих рад, зумовлений специфікою теми роботи і пов'язаний з використанням загальнонаукових методів. Застосовуючи історико-правовий і порівняльно-правовий методи, автор досліджує вітчизняне та зарубіжне законодавство стосовно регулювання правового статусу виконавчих органів, їх практичну діяльність на різних історичних етапах становлення. За допомогою методу класифікації розмежовуються групи функцій виконавчих органів; методу тлумачення права - з'ясовується зміст норм, що становлять нормативну основу організації та діяльності цих органів; формально-логічного - визначається сутність та природа виконавчих органів місцевих рад. Застосовувались також системний, соціологічний, статистичний, структурно-функціональний, політологічний та інші загальнонаукові та спеціальні наукові методи.

Теоретична основа дисертації. Теоретико-концептуальні засади дисертаційного дослідження складають наукові положення з теорії та історії держави і права, конституційного, адміністративного права, державного будівництва та місцевого самоврядування, державного (конституційного) права зарубіжних країн про сутність місцевого самоврядування, порядок формування, організаційну структуру, функції і компетенцію його органів, форми та методи їх діяльності, що містяться в працях українських і зарубіжних вчених різних історичних періодів: С.А. Авак'яна, В.Б. Авер'янова, Є.О. Агєєвої, Б.П. Андресюка, Г.В. Атаманчука, П. Ашлея, Г.В. Барабашева, В.О. Барахтяна, Д.Н. Бахраха, І.Л. Бачило, В.П. Безобразова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, В.І. Васильєва, В.Г. Вишнякова, М.П. Воронова, Б.Н. Габричидзе, А.З. Георгіци, Е. Деттона, І. Дитятіна, А.І. Єлістратова, В.В. Івановського, В.М. Кампа, Ю.М. Козлова, А.М. Колодія, М.М. Коркунова, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.О. Кряжкова, О.Є. Кутафіна, Б.М. Лазарєва, М.І. Лазаревського, О.Є. Луньова, П.М. Любченка, Л.В. Ніколаєвої, Б.І. Ольховського, М.П. Орзіха, В.С. Основіна, Р.С. Павловського, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, М.І. Свєшникова, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, В.В. Тордія, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка, Ю.С. Шемшученка, К.Ф. Шеремета, К.С. Шугриної, В.Д. Яворського та ін.

Нормативно-правову базу наукової роботи становлять Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», інші нормативно-правові акти України та зарубіжних країн, а також правові акти місцевих рад і їх виконавчих органів. Науковому аналізу піддавалися як діючі акти, так і ті, що втратили чинність, але мають наукову цінність в історично-правовому аспекті.

Емпіричною базою роботи стали матеріали практики діяльності виконавчих органів місцевих рад, зокрема, виконавчих органів Харківської міської ради.

Особливістю дисертаційного дослідження є комплексний підхід до розгляду організаційно-правових проблем діяльності, правового статусу і практики функціонування виконавчих органів місцевих рад із використанням результатів наукових досліджень теорії держави і права, конституційного права, адміністративного права, державного будівництва та місцевого самоврядування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше в науці конституційного права України, державного будівництва та місцевого самоврядування на теоретичному рівні проаналізовано місце виконавчих органів місцевих рад в системі місцевого самоврядування і місцевої ради, їх сутність, система, організаційна структура, функції, форми та методи діяльності, відповідальність. Дисертація являє собою перше комплексне дослідження питань організації і діяльності виконавчих органів місцевих рад, яка здійснена на основі чинного законодавства України.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій:

надається авторське визначення поняття виконавчого органу місцевої ради як відносно відокремленої частини ради, яку складає колектив громадян, що здійснює виконавчо-розпорядчі функції на підставі владних повноважень і діє за допомогою визначених форм організації та методів діяльності;

вперше комплексно характеризується система виконавчих органів місцевих рад: виконавчий комітет, відділи, управління та інші виконавчі органи (галузеві, функціональні, допоміжні); робиться висновок про необхідність її реорганізації та вдосконалення, ліквідування виконавчих комітетів місцевих рад; говориться про можливість та необхідність обласної і районної ради мати власні виконавчі органи;

обґрунтовується висновок про необхідність використання в законодавстві, теорії і практиці поняття «муніципалітет», яке має охопити структурну та функціональну єдність представницького і виконавчого органів місцевого самоврядування;

по-новому окреслюються функції виконавчих органів місцевих рад, пропонується їх класифікація на власні - виконавча, розпорядча, правоохоронна, «президіальна» й інші та делеговані функції державної виконавчої влади; говориться про можливість, доцільність і необхідність здійснення виконавчими органами місцевих рад делегованих функцій органів державної виконавчої влади;

удосконалюється класифікація форм діяльності виконавчих органів - правових, організаційно-правових, організаційних (внутрішньоорганізаційних, організаторських, організаційно-масових), матеріально-технічних, висвітлюються їх особливості;

виокремлюються і характеризуються організаційні методи діяльності виконавчих органів: організаційне планування, вироблення рішень, організація і контроль виконання рішень, організаційна координація, інформаційне забезпечення, метод роботи з кадрами, з нових позицій встановлюється особливість їх застосування;

по-новому розкривається зміст відповідальності виконавчих органів та їх посадових осіб, видові особливості і необхідність більш широкого застосування конституційно-правової та дисциплінарної відповідальності; виноситься пропозиція щодо зміни підстав і суб'єктів конституційно-правової відповідальності перед територіальною громадою з урахуванням її мети та можливостей застосування.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані у науково-дослідницькій роботі для подальших теоретичних розробок проблем місцевого самоврядування, при вдосконаленні чинного законодавства щодо організації і діяльності виконавчих органів місцевих рад. Результати дослідження поглиблять знання про інститут виконавчих органів місцевих рад в системі місцевого самоврядування, сприятимуть удосконаленню практики діяльності виконавчих органів України. Положення дисертації можуть бути також використані в навчальному процесі при читанні лекцій і проведенні семінарських занять у рамках таких курсів, як «Конституційне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», «Адміністративне право України».

Апробація результатів дисертації була здійснена у виступах автора на науково-методичних засіданнях кафедри державного будівництва та місцевого самоврядування Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, при читанні лекцій і проведенні семінарських та практичних занять із курсу «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні». Основні тези дисертації знайшли відбиття у виступах на науково-практичних конференціях молодих вчених «Актуальні проблеми формування правової держави в Україні (До 50-ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод)» (м. Харків, грудень 2000 р.), «Конституція - основа державно-правового будівництва і соціального розвитку України» (м. Харків, червень 2001 р.), «Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування» (м. Харків, грудень 2001 р.), «Сучасні проблеми юридичної науки і правозастосовчої діяльності» (м. Харків, грудень 2001 р.).

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені автором у п'ятьох наукових статтях і трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмету й логіки дослідження дисертація складається із вступу, двох розділів, шести підрозділів, висновків та списку використаних джерел (двісті вісімдесят два найменування). Загальний обсяг дисертації становить сто вісімдесят чотири сторінки, повний обсяг - двісті дев'ять сторінок.

Основний зміст дисертації

виконавчий місцевий самоврядування рада

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми; встановлюються об'єкт, предмет, мета і завдання дослідження; зазначаються методи, за допомогою яких можливо досягти поставленої мети; формулюється наукова новизна роботи, з'ясовується науково-теоретичне і практичне застосування основних положень дисертації і одержаних висновків; вказуються ступінь апробації результатів дослідження та наявність публікацій за темою дисертації.

Розділ перший «Загальна характеристика виконавчих органів місцевих рад» складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються поняття виконавчих органів, їх система, розглядаються елементи цієї системи, з'ясовується можливість створення та необхідність існування власних виконавчих органів для місцевих рад, їх значення для функціонування представницького органу та системи місцевого самоврядування, аналізуються основні напрямки діяльності цих органів.

Підрозділ 1.1. «Поняття і система виконавчих органів» присвячено дослідженню та визначенню поняття виконавчих органів місцевої ради, що є необхідною умовою для характеристики їх системи, а також щодо окреслення кола елементів, які її складають. В підрозділі міститься системно-структурний аналіз складових системи виконавчих органів, який дає змогу визначити недоліки в її організації та спрямувати шляхи їх вдосконалення.

Розглядаючи поняття виконавчих органів, автор виділяє їх організаційну відокремленість та характер владних повноважень. Адже саме ці ознаки мають концептуальне значення для встановлення адміністративно-правового статусу виконавчих органів. Розкривши зміст цих ознак, автор приходить до висновку, що виконавчі органи можуть бути як одноосібні, так і колективні. Останні, в свою чергу, поділяються на колегіальні та єдиноначальні. Характер їх повноважень обумовлений виконавчо-розпорядчою діяльністю, спрямованою на широке коло виконавців. Ця діяльність полягає у керівництві різними сферами суспільного життя.

При характеристиці системи виконавчих органів дисертант робить висновок: неможливо застосовувати цю категорію (система) до всіх органів відповідної місцевої ради, які займаються виконавчою діяльністю. Якщо в окремих випадках сукупність органів може набувати властивості системи, то вона не може бути самостійною, а є лише підсистемою, структурні зв'язки якої безпосередньо залежать від відносин підсистеми і системи, а також окремих елементів підсистеми з елементами системи.

До системи виконавчих органів належать виконавчий комітет, відділи, управління та інші виконавчі органи місцевої ради. Говорячи про статус сільського, селищного, міського голови, автор вказує, що він не є одноосібним органом місцевого самоврядування, як не є і посадовою особою такого органу. Законодавче визначення голови як головної посадової особи територіальної громади є не зовсім правильним, оскільки остання не є органом місцевого самоврядування. Адже, враховуючи функції голови, він може мати статус посадової особи лише такого органу, як муніципалітет.

Окремо дисертант аналізує статус секретаря місцевої ради, порівнює його зі статусом заступника голови районної в місті ради, тому і вважає за необхідне законодавчо надати йому повноваження заступника сільського, селищного, міського голови. Це дасть змогу секретареві місцевої ради у разі відсутності голови виконувати його права та обов'язки, що має запобігти роз'єднанню представницької та виконавчої частин місцевої ради.

Більшість повноважень у виконавчо-розпорядчій діяльності місцевої ради належить виконавчому комітету, який є центральним виконавчим органом. Проаналізувавши співвідношення принципів колегіальності та єдиноначальності в організації виконавчих органів, порівнявши статус виконавчого комітету зі статусом колегіальних виконавчих органів місцевого самоврядування інших країн та дослідивши структуру місцевої ради як управлінську систему, а також місце та роль в ній відповідного голови, автор робить висновок, що його діяльність неефективна, призводить до конфліктів, протистояння з радою, і що існування в системі місцевого самоврядування України виконавчого комітету є недоцільним. Його загальні управлінські функції мають бути перерозподілені між місцевою радою та відповідним головою, а функції з безпосереднього управління відповідно між головою й управліннями, відділами та іншими виконавчими органами.

Для безпосереднього керівництва відповідними галузями господарства або для здійснення окремих функцій, що зумовлені процесом управління, в місцевій раді створюються відділи, управління та інші виконавчі органи, які є самостійними органами ради. Наголошується, що в деяких наукових працях вчених радянської доби відділи та управління місцевих рад розглядалися як особливі органи, що входили до системи як виконавчого комітету, так і місцевої ради. Дисертант доводить, що відділи, управління та інші виконавчі органи є структурними підрозділами ради, де підпорядкованість виконавчому комітету та сільському, селищному, міському голові відбувається лише за її функціональним видом.

В залежності від того, які функції здійснюють відділи, управління та інші виконавчі органи, вони поділяються на галузеві та функціональні. До функціональних, зокрема, входять і допоміжні виконавчі органи, які є такими не за структурною будовою, а за напрямком своєї діяльності. Автор вважає, що потребує загальнодержавного правового регулювання питання щодо можливих найменувань виконавчих органів місцевих рад в залежності від їх призначення та організаційної структури.

Наприкінці підрозділу робиться висновок про те, що організація сучасних виконавчих органів несе на собі відбиток організації місцевих органів державного управління радянських часів. Система місцевого самоврядування України може стати дієвою управлінською системою лише завдяки радикальному реформуванню структури місцевої ради: скороченню кількісного складу ради, ліквідації виконавчого комітету, створенню оптимальної системи відділів і управлінь, посиленню ролі сільського, селищного, міського голови.

У підрозділі 1.2. «Сутність виконавчих органів, їх місце і роль в системі місцевого самоврядування» міститься аналіз статусу виконавчих органів з позицій можливого та необхідного, їх структурно-функціональне становище щодо представницького органу та територіальної громади. При цьому виконавчі органи сприймаються як цілісне явище, що має місце в організації місцевого самоврядування.

З урахуванням історичного бачення призначення місцевого самоврядування головним суб'єктом самоврядування має визначатися територіальна громада, а сама його система повинна будуватися за принципом горизонтальної субсидіарності. Цей принцип визначає місце і роль кожної складової системи, причому становище складових зумовлено становищем територіальної громади. Характеристика організації та діяльності виконавчих органів, яка не враховує взаємозв'язку з територіальною громадою, є неповною, а частіше й неправильною.

Розглядаючи взаємовідносини виконавчих органів та відповідної місцевої ради, автор приходить до висновку, що головною ознакою, яка визначає такі відносини, є співвідношення принципів демократизму та професійності. Наскільки правильно ці принципи поєднуватимуться в організації та діяльності всіх органів місцевого самоврядування, настільки всі елементи функціонування цих органів відповідатимуть інтересам населення та вимогам часу.

Функціонально-структурне становище представницького та виконавчих органів, відсутність принципу поділу влади в місцевому самоврядуванні дають уявлення про взаємозалежність та обумовленість діяльності цих органів. Така єдність має знайти свій вияв у застосуванні окремого терміну. Аналізуючи поняття «місцевої ради в широкому розумінні», що мало місце в радянській науці, дисертант вважає, що зараз існує необхідність використання терміну «муніципалітет», але не тільки в науковому обігу, а й у законодавстві. Вказуються позитивні наслідки такого введення, які послідовно знаходять своє обґрунтування в подальших підрозділах роботи.

Наявність у місцевої ради власних підконтрольних, підзвітних і відповідальних виконавчих органів є одним із головних чинників, які впливають на життєздатність та ефективність місцевого самоврядування, що, як засвідчує практика зарубіжних країн, є визначальним фактором додержання принципу організаційної автономії місцевого самоврядування. Порушення цього становища веде до підпорядкування органів місцевого самоврядування органам державної влади, до перетворення представницького органу на інституцію, яка не має можливості прямо впливати на вирішення питань місцевого значення, про що свідчить практика діяльності цих органів у нашій державі.

При визначенні можливості місцевої ради мати власні виконавчі органи мають місце також політичні причини, які часто не враховують важливості та необхідності існування виконавчих структур для діяльності представницького органу. Дисертант підтверджує цю думку тим, що, скажімо, сучасне законодавство України не передбачає для обласних та районних, Київської та Севастопольської міських рад наявності власних виконавчих органів. Проте вони є у сільських, селищних, міських радах, однак існуючі бюджетно-фінансові відносини в державі не дають повною мірою реалізувати можливість створення підзвітних, підконтрольних та відповідальних виконавчих органів, позбавляють місцеву раду спроможності впливати як на кількісну, так і на якісну сторону організації та діяльності цих органів.

Окремо досліджуються можливість створення та необхідність існування виконавчих органів місцевих рад Києва і Севастополя, а також районних у місті рад. Розглядаючи поняття місцевого самоврядування з позицій загального, особливого та одиничного, дисертант підкреслює, що міста, які мають особливий статус, не повинні позбавлятися права на місцеве самоврядування. Враховуючи значення виконавчих органів для реалізації прав територіальної громади, ці міста повинні мати підзвітні, підконтрольні та відповідальні виконавчі органи місцевої ради. Сучасний стан паралельного виконання функцій виконавчих органів місцевими державними адміністраціями, крім того, що порушує цілісність соціальних систем, позбавляє організаційної автономії та управлінської єдності територіальні громади зазначених міст.

Навпаки, районні в місті ради не є представницькими органами територіальних громад, як якісних категорій, а є лише представниками частини населення міста, тому організація та діяльність їх виконавчих органів повинна будуватися у взаємодії з міським рівнем, причому останній має пріоритет. Більше того, дисертант на основі аналізу доводить, що районні в місті ради зайві, пропонує створювати лише територіальні структури виконавчих органів загальноміського рівня.

У підрозділі 1.3. «Функції виконавчих органів» розкриваються поняття, зміст і класифікація функцій виконавчих органів, їх співвідношення з функціями інших суб'єктів місцевого самоврядування.

Розглядаючи функції виконавчих органів, дисертант визначає їх як основні сторони соціального призначення, основні напрямки діяльності виконавчих органів. Підкреслюється важливість дослідження функцій для правильного визначення всіх інших елементів організації та діяльності цих органів. Беручи до уваги становище виконавчих органів, як частини системи місцевого самоврядування і місцевої ради, їх функції можна виділяти через функції територіальної громади та місцевої ради, що співвідносяться як частка до цілого, тобто вони похідні від них, але не тотожні їм. Однак, такий шлях визначення функцій не дає можливості з'ясувати місце і роль цих органів в системі місцевого самоврядування.

Сучасна організація місцевих рад передбачає здійснення виконавчими органами двох груп функцій: власних та делегованих функцій органами державної виконавчої влади, що мають різний вплив на структуру, компетенцію, форми та методи діяльності, відповідальність цих органів тощо. Якщо власні функції мають всі ознаки системовстановлюючих категорій, то друга група функцій характеризується як «обов'язковий факультатив», який не може самостійно існувати без першої групи функцій.

Критерієм класифікації власних функцій було обрано характер діяльності виконавчих органів. Ці функції поділяються відповідно на виконавчу, розпорядчу, правоохоронну, «президіальну» й інші функції.

Аналізуючи другу групу функцій виконавчих органів місцевих рад, автор приходить до висновку, що, не заперечуючи можливості та необхідності здійснення таких функцій, їх реалізація в сучасних умовах місцевого самоврядування України має окремі недоліки. Адже їх здійснення виконавчими органами створює в системі місцевої ради такі відносини, які йдуть всупереч існуючим при здійсненні власних функцій. Представницький орган не має можливості прямого впливу на виконавчі органи щодо питань здійснення ними функцій виконавчої влади. Останні підпадають лише під контроль місцевих органів державної виконавчої влади, що в кінцевому підсумку призводить до протистояння ради та виконавчих органів. Як свідчить світовий досвід, здійснення функцій виконавчої влади органами місцевого самоврядування в окремих країнах дорівнює 90% від усього обсягу діяльності, тому існуюче становище в Україні може призвести до повного роз'єднання діяльності місцевої ради та її виконавчих органів, утворення з них двох незалежних інституцій.

Другий розділ «Повноваження, форми і методи діяльності виконавчих органів місцевих рад» складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються питання повноважень виконавчих органів, форм і методів їх діяльності, відповідальності виконавчих органів та їх посадових осіб.

У підрозділі 2.1. «Повноваження виконавчих органів» досліджуються питання закріплення та розподілу повноважень виконавчих органів, недоліки, що мають місце в сучасному законодавстві України, пропонуються шляхи вдосконалення правового регулювання і розподілу їх повноважень.

Зазначається, що повноваження виконавчих органів є тим засобом, що допомагає дослідити фактичне місце та їх роль в управлінському процесі, яке встановлюється відповідно до функцій, завдань і мети діяльності цих органів. Повноваження дозволяють окреслити межу відповідальності виконавчих органів та їх посадових осіб. Аналіз реалізації повноважень допомагає з'ясувати ефективність управлінської діяльності кожного елементу та управлінської системи в цілому.

Сучасний стан закріплення та реалізації повноважень виконавчих органів має недоліки, які безпосередньо позначаються на їх діяльності. Так, одним із головних недоліків є дублювання повноважень виконавчих органів місцевих рад та місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів загальноміського та районного в місті рівнів. Спостерігається також безсистемність у розподілі повноважень між представницьким і виконавчими органами, в системі виконавчих органів, що призводить до їх неузгодженої та малоефективної діяльності, розпливчастості відповідальності. Сучасна форма закріплення повноважень створює умови розмежування діяльності ради та її виконавчих органів, принижує місце представницького органу в системі реалізації функцій місцевого самоврядування.

На думку автора, шлях подолання згаданих недоліків - одночасна загальнодержавна і місцева зміна принципів закріплення повноважень за виконавчими органами. Так, використовуючи поняття місцевої ради в широкому розумінні, закон має передбачати тільки її повноваження. Причому, це повинно носити здебільшого загальний характер, тим самим буде надана можливість визначати на рівні відповідної територіальної громади їх конкретний характер для всіх частин місцевої ради.

Якщо ж існуючі форми закріплення делегованих повноважень органами виконавчої влади залишаться за органами місцевого самоврядування незалежно від рівня та визначення критеріїв делегування, то вони мають закріплюватися за місцевою радою, оскільки остання повинна контролювати їх здійснення та впливати на реалізацію прав та обов'язків виконавчими органами прямим шляхом.

Дисертант підкреслює, що визначення в законодавстві лише повноважень муніципалітету надасть можливість місцевій раді спрямовувати та координувати діяльність власних виконавчих органів з урахуванням місцевих умов і особливостей. Спільні акти органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади про делегування повноважень, акти місцевої ради і сільського, селищного, міського голови щодо розподілу, перерозподілу, передачі повноважень допоможуть діяльності виконавчих органів набути характеру доцільності та економічності. Одночасно кожна територіальна громада зможе самостійно вирішувати, який принцип - демократизму чи професійності - має для неї пріоритетне значення при вирішенні того чи іншого питання.

Підрозділ 2.2. «Форми та методи діяльності виконавчих органів» присвячено дослідженню поняття, змісту та класифікації форм і методів діяльності виконавчих органів, їх співвідношенню з відповідними елементами роботи місцевої ради.

Форми та методи є складовими елементами діяльності, з'ясування яких дає поняття про функціонування органу публічної влади в часі та просторі. Вони безпосередньо впливають на функціонування всієї системи місцевої ради та місцевого самоврядування. Наскільки форми та методи діяльності виконавчих органів будуть відповідати принципам демократизму і професійності, настільки ці принципи будуть забезпечуватися у всіх частинах системи місцевого самоврядування.

Різновид завдань і функцій виконавчих органів, необхідність залучення різного кола осіб до їх реалізації, характер суспільних відносин, які складаються в практичній діяльності, зумовлює декілька форм. Поєднання правового регулювання з організацією і матеріально-технічним забезпеченням зумовлює відповідний поділ цих форм на правові, організаційні та матеріально-технічні: видання нормативних та індивідуальних правових актів, засідання виконавчого комітету та інших колегіальних органів, проведення нарад, зустрічей, персональна діяльність сільського, селищного, міського голови, керівників відділів та управлінь, видача довідок, звітів тощо. Системне використання в практичній діяльності виконавчих органів цих форм забезпечує здійснення ними своїх повноважень на відповідному рівні.

Досягнення певної мети на кожному етапі діяльності виконавчих органів з реалізації своїх функцій та повноважень передбачає наявність відповідних методів. Головні організаційні методи діяльності (організаційне планування, вироблення рішень, організація і контроль виконання рішень, організаційна координація, інформаційне забезпечення та метод роботи з кадрами) спрямовані на організацію роботи самих виконавчих органів, її злагодженість. На практиці всі ці методи поєднуються, оскільки кожна дія становить елемент системи заходів виконавчих органів з діяльності у різних сферах з вирішенням окремих завдань. При відносній самостійності організаційних методів вони існують у тісному зв'язку з управлінськими методами і в своїй сукупності дають змогу з'ясувати причинну залежність між діяльністю виконавчих органів, засобами та методами її здійснення і результатами, що їх одержують в об'єктах управління.

Будучи елементами діяльності виконавчих органів, форми і методи мають повною мірою задовольняти вимогам часу, надаючи їй характеру демократичності, професійності та сучасності. Постійне вдосконалення форм і методів діяльності, наповнення старих форм новим змістом безпосередньо залежать від керівного складу виконавчих органів.

У підрозділі 2.3. «Відповідальність виконавчих органів та їх посадових осіб» визначається, що поняття відповідальності виконавчих органів місцевих рад використовується в законодавстві в двох значеннях: як особливий обов'язок або механізм, який розкриває існуючі залежності між відповідними суб'єктами, та як ретроспективна відповідальність органів та посадових осіб. Таке визначення допомагає чітко з'ясувати відносини відповідальності, які мають місце в діяльності виконавчих органів. В першому випадку всі виконавчі органи та їх посадові особи є учасниками таких відносин і мають відповідні права та обов'язки в залежності від другого учасника (територіальна громада, місцева рада, державний орган) і форм відповідальності (підконтрольність та підзвітність). Ретроспективній відповідальності (адміністративна, кримінальна, дисциплінарна, матеріальна) підлягають службовці виконавчих органів, а також виконавчі органи (цивільно-правова).

Конституційно-правова відповідальність має місце при відповідальності виконавчих органів перед територіальною громадою і державою. Беручи до уваги зміст та мету даного виду відповідальності, автор стверджує, що відносно системи виконавчих органів вона має бути застосована лише до сільського, селищного, міського голови, як ключової фігури в цій системі. Застосування такої відповідальності до виконавчого комітету, відділів та управлінь є недоцільним, оскільки діяльність їх та посадових осіб виконавчих органів має окреслену межу включення до загального управлінського процесу, і їх відповідальність у формі дострокового припинення повноважень не вирішить проблеми цілісної зміни системи діяльності.

Потребує законодавчих змін визначення підстав ретроспективної відповідальності виконавчих органів перед державою та територіальною громадою. Якщо в першому випадку підставою повинно бути порушення норм Конституції та законів України, то в другому - втрата довіри. Завдяки такому положенню закону територіальна громада матиме змогу притягнути до відповідальності сільського, селищного, міського голову, достроково позбавивши його повноважень. Сучасні ж підстави такої відповідальності, дублюючи одна одну, створюють труднощі з оцінкою діяльності головної посадової особи територіальної громади, що безпосередньо принижує становище останньої і практично позбавляє можливості застосування свого права.

Одним із головних напрямків розвитку відносин відповідальності в системі виконавчих органів має бути широке застосування дисциплінарної відповідальності місцевою радою на сесії щодо посадових осіб виконавчих органів. Представницький орган має якомога частіше використовувати своє право керівника, тим самим зміцнюючи своє становище як єдиного органу, наділеного територіальною громадою відповідними повноваженнями для вирішення власних потреб. Практична реалізація застосування дисциплінарної відповідальності представницьким органом залежить від створення відповідного механізму, який дасть змогу такої реалізації. Створення ж його безпосередньо залежить від нормативно-правових встановлень, які закріплять елементи такого механізму та порядок його функціонування. Таким нормативно-правовим актом може стати Дисциплінарний Кодекс службовців органів місцевого самоврядування, який має бути прийнятий Верховною Радою України.

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання статусу виконавчих органів місцевих рад, визначаються проблеми, вирішення яких може сприяти підвищенню ефективності функціонування виконавчих органів. Серед них виділяються наступні:

виконавчі органи місцевих рад є органами місцевого самоврядування, які створюються місцевою радою для здійснення відповідних функцій і повноважень у виконавчо-розпорядчій сфері місцевого управління. Виконуючи завдання забезпечення належного рівня професійності в місцевому самоврядуванні, виконавчі органи місцевих рад забезпечують необхідний рівень демократизму, є гарантом реалізації прав та інтересів територіальної громади;

аналіз організації та діяльності виконавчих органів місцевих рад свідчить про існування органічного взаємозв'язку, який має місце у структурно-функціональному відношенні між представницьким і виконавчими органами;

наявність в системі місцевого самоврядування виконавчих органів, які створюються місцевою радою і є підзвітними, підконтрольними та відповідальними перед нею, свідчить про забезпечення принципу організаційної автономії цієї системи;