Актуальность темы исследования. По Конституции Российская Федерация - демократическое правовое государство, в котором человек, его права и свободы - высшая ценность, а их признание, соблюдение и защита являются важнейшей обязанностью государства. Успешное выполнение данной конституционной обязанности возможно при рациональном государственном устройстве, эффективном государственном аппарате и высоком профессионализме государственных служащих.

Трудности, возникшие в ходе прогрессивных преобразований всего уклада общественной жизни, во многом обусловлены несоответствием института государственной службы реалиям современной жизни, тем задачам, которые должен решать государственный аппарат в изменившихся политических и социально-экономических условиях.

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Вместе с тем, современное состояние государственной службы характеризуется наличием целого ряда серьезных проблем, которые требуют своего безотлагательного и конструктивного решения. Это проблемы организационно-управленческого, правового, кадрового и иного характера, связанные с необходимостью построения целостной системы государственной службы и обеспечения управления этой системой, ее комплексным правовым регулированием, использованием современных технологий кадровой работы, преодолением ряда негативных тенденций и явлений

Будучи сложно организованным социально-правовым институтом, государственная служба сама нуждается в упорядочении и организации эффективного управления служебной деятельностью. В противном случае самые совершенные законы, нужные и своевременные государственные решения не воплотятся в жизнь, если чиновники (содержащиеся на средства налогоплательщика) не обеспечат их надлежащую реализацию в интересах государства, гражданского общества и личности.

Объектом исследования является феномен государственной службы Российской Федерации как системное социальное и правовое образование, реализующее функции государства и пронизывающее все ветви государственной власти; государственно-служебные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления управление государственной службой Российской Федерации.

Предмет исследования - комплексное правовое регулирование государственной службы и формирование современной системы управления государственной службой Российской Федерации.

Цель работы - характеристика управления целостной системой государственной службы.

В соответствии с поставленной целью задачи работы предполагают:

1. Анализ организационных основ государственной службы в России;

2. Характеристику системы управления государственной службой в России.

государственный управление россия доктрина

1. Организационные основы государственной службы Российской Федерации

Понятие «управление государственной службой» было неизвестно законодательству в Советском государстве, да и не могло быть известно, в силу того положения, которое было отведено государственной службе в то время. Дореволюционному российскому законодательству институт руководства государственной службой был известен, и для этой цели в государственном механизме имелись специальные звенья:

· Инспекторский департамент гражданского ведомства;

· Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах.

Ряд вопросов организации государственной службы входил в компетенцию Сената.

С начала формирования нынешнего законодательства о государственной службе в комплекс отношений, подлежащих регулированию, был включен и вопрос об управлении государственной службой.

Но в каком смысле допустимо говорить об управлении государственной службой? Ведь сама служба и есть управление государственными делами? Надо ли надстраивать управление над управлением? И вот здесь следует вспомнить о том, что служба любом её виде, следовательно, и государственная служба, в своей структуре содержит два элемента:

-первый - организацию службы;

-второй - практическое, непосредственное исполнение служебных обязанностей по должности.

Организовать службу - непростое дело, необходимо на этой стадии решить и выполнить множество дел: учредить должности, определить их статус, определить весь перечень вопросов прохождения госслужбы и т.п.

Вот эти вопросы организации государственной службы и составляют предмет деятельности государственных органов по управлению госслужбой: общих и специальных.

Значение управления по организации государственной службы возрастает ещё и потому, что почти все вопросы, составляющие содержание организации госслужбы, требуют решения на государственном уровне. А это возможно лишь при условии руководства этим процессом со стороны определенных государственных органов Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2006 - С.556.

Вторая же сторона государственной службы - практическое осуществление служебных полномочий - сама по себе есть деятельность управленческая, построенная на определенных началах:

· контроль за исполнением полномочий;

· подчиненность одних лиц другим;

повседневное общение при исполнении служебных обязанностей и т.п.

Итак, вопросы организации госслужбы и составляют предмет и содержание управления ею со стороны государственных органов. Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995г. определял, что координацию деятельности по реализации задач, вытекающих из настоящего Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Новый ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» такой орган не назвал. В статье 17. «Управление государственной службой» записано: «Система управления государственной службой Российской Федерации создается на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе в государственных органах».

Значение научной составляющей в понимании и организации управления государственной службой возрастает в наступившем XXI в. В трудах ученых, затрагивающих методологические аспекты работы государственного аппарата, государственная служба - это сложная, открытая, динамичная и неравновесная социальная система, отличающаяся сверхдинамичностью и нелинейным характером, для описания и объяснения феномена которой, вряд ли удастся обойтись одной теорией, здесь нужны разные подходы, возможно - альтернативные. В настоящее время определены основные направления государственной политики в области реформирования госслужбы, однако это не снимает с повестки дня необходимость разработки основополагающей теории государственной службы.

Составной частью общей теории государственной службы должно стать научное обоснование управления ее единой системой. Формирование системы управления государственной службой продиктовано потребностями практики, согласуются с доктриной государственного управления и нашло свое юридическое закрепление в программных документах.

В новейшем российском законодательстве и правовой науке термином «государственная служба» обозначается институт права (или подотрасль права), определенная совокупность правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения.

В некоторых источниках говорится, что в России, не существует официально признанной самостоятельной научной дисциплины о государственной службе как системы теорий, идей, представлений о правовом регулировании государственно-служебных отношений.

Признание и поддержку встречает идея комплексного подхода в изучении государственной службы, так как она включает в себя правовые, организационные, политические, социальные, психологические и иные аспекты, являющиеся предметом изучения соответствующих наук общеметодологического, управленческого, правового направлений.

Серьезной попыткой решить проблему обеспечения единства государственной службы следует признать принятие (вступившего в полную силу с 2005 года) Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Главным методологическим достоинством Закона является комплексный, системный подход к организации, правовому регулированию и управлению государственной службой как единой целостной системой на всей территории Российской Федерации Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М.: Юристъ, 2007. - С.99.

Доктрина системной организации и правового регулирования государственной службы, обеспечения скоординированного управления данным видом профессиональной деятельности получила официальное одобрение и, как нам представляется, должна лечь в основу комплексной теории государственной службы.

С точки зрения теории и методологии вопроса важно уяснить сущность и основные признаки государственной службы, которые отражены в довольно многочисленных определениях о ней.

В современных правовых источниках пока не существует единого представления о феномене государственной службы, но его институциональная сущность представляется исследователям ее важнейшим, ключевым свойством. С принятием Закона о системе государственной службы исследования в этой области получат новый импульс.

Наиболее существенными признаками, характеризующими феномен государственной службы, являются: публичный характер деятельности государственных служащих в области государственного управления; институциональная сущность и ее социальное назначение; системная организация и комплексное правовое регулирование; профессионализм и компетентность госслужащих; правовая и организационная природа института государственной службы; правоприменительный и правоохранительный характер деятельности государственного аппарата и его персонала; принадлежность к государству и реализация его властных полномочий; взаимодействие государственных органов между собой и со структурами гражданского общества, координационная роль государственной службы; эффективность государственной службы.

В сфере государственной службы можно выделить следующие основные тенденции: дальнейшее совершенствование правовых основ государственной службы Российской Федерации; модернизация и рационализация управленческих структур; расбалансированность связей в системе государственного управления и организации государственной службы; сохраняющаяся бюрократизация государственного аппарата и другие негативные явления в системе государственной службы; корпоративность и замкнутость российского чиновничества, особенно высшего управленческого звена; естественное обновление (ротация) персонала госаппарата, возросшие квалификационные требования к его работникам; низкая эффективность работы государственного аппарата.

2. Проблемы управления системой государственной службы Российской Федерации

Начиная с 1991 г. государственная служба стала постепенно оформляться в самостоятельный институт, хотя и стоящий вне какой-либо ветви государственной власти, но, тем не менее, пронизывающий весь государственный механизм.

Общепризнано, что в нынешних условиях российский госаппарат явно не справляется с возложенными на него обязанностями, часто не способен действовать в новой экономической и политической обстановке, выполнять в полной мере свои функции. Видение этой проблемы логически выводит на постановку целей преобразования госслужбы, формулировку задач деятельности по их достижению и выявление, описание и нормативное оформление функций (основных направлений работы) в государственно-служебной деятельности.

Цели государственной службы можно рассматривать как конечный результат деятельности госаппарата и как векторное направление работы государственных органов и их персонала.

Стратегической целью государственной службы как конечного результата работы является обеспечение фактического состояния Российской Федерации как демократического и правового государства, в котором госаппарат признает и защищает права, законные интересы личности.

Тактические цели государственной службы могут включать: выявление, формулирование закономерностей развития госслужбы, разработку принципов ее организации и осуществления; формирование эффективной системы государственной службы и организацию управления ею посредством создания специализированных органов управления, а также путем адаптивного использования административно-правовых, экономических и социально-психологических форм и методов управления; разграничение компетенции между различными уровнями управления государственной службой; совершенствование структурно-функциональных связей и взаимодействия в системе государственной службы; упорядочение информационных потоков в сфере управления государственной службой; совершенствование системы контроля, отчетности и проверки исполнения в сфере государственной службы; обеспечение профессионализма и компетентности государственных служащих, а также организацию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников государственных органов; внедрение современных административно-управленческих процедур, технологий в деятельность государственного аппарата и его персонала; критический анализ и творческое использование отечественного и зарубежного опыта организации государственной службы Манохин В.М. Государственная служба в РФ: правовое регулирование. - М.: Юристъ, 2009. - С.67.

Цели государственной службы тесно взаимосвязаны с ее принципами, которые в современной юридической литературе определяются как фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления.

Закрепленные в базовом Федеральном законе принципы государственной службы Российской Федерации обстоятельно проанализированы в различных публикациях, и многие исследователи дали по этой проблеме свои научные комментарии.

Анализ программных документов, действующего законодательства в сфере государственной службы и литературных источников позволяет утверждать, что:

1) в современной российской правовой науке сложилось достаточно полное и теоретически обоснованное представление об основных исходных началах, руководящих идеях, лежащих в основе организации и функционирования государственной службы;

2) принципы государственной службы приобрели в настоящее время признаки нормативности, общеобязательности, иерархичности и системности;

3) принципы государственной службы ориентированы на цели управленческой деятельности и испытывают сильное опосредованное влияние законов общественного развития и законов управления;

4) являясь объективно обусловленными, принципы государственной службы носят субъективный характер, т.к. формулируются субъектами управления;

5) в настоящее время осуществляется их дальнейшее совершенствование.

Содержательная сторона работы госслужащих находит свое выражение в реализуемых функциях, занимающих одно из центральных мест в теории и практике государственного управления, так как они раскрывают сущность и содержание государственно-служебной деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Функции государственной службы - объективно возникающие из общественных потребностей, урегулированные действующим законодательством Российской Федерации, наиболее существенные направления деятельности по исполнению государственных полномочий государственными органами и их служащими в соответствии с принципами служебного поведения.

Перед органами исполнительной власти поставлена задача: отказаться от избыточных функций и внести предложения по структурной реорганизации. В Правительстве РФ появились новые структурные подразделения: управление кадров и госслужбы и управление по вопросам административной реформы.

Управление государственной службой -- это комплексное воздействие на государственный аппарат, осуществляемое на основе законов функционирования и развития институтов публичной власти, принципов и юридических норм, регламентирующих государственную службу, направленное на гармонизацию общественных отношений в области государственного управления, рациональную организацию и обеспечение эффективности государственно-служебной деятельности, ориентированное на удовлетворение прав и законных интересов личности, а также социальных запросов и потребностей всего российского общества.

Если обратиться к мировому опыту решения проблемы управления государственной службой, то следует отметить, что в зарубежных странах создана разветвленная система управления публичной службой. Прежде всего, это общеполитические органы, решающие стратегические вопросы организации и функционирования публичной службы Иванова Л.Л. Кадровая трансформация в воспроизводстве и обновлении профессиональной элиты страны // Политические институты и процессы в современной России: состояние и тенденции развития. Ростов н/Д, 2009. .

Общая политика государства по отношению к публичной службе вырабатывается при непосредственном участии парламента, который законодательно устанавливает статус публичной службы и ее отдельных видов, определяет размеры публичного сектора и во многих случаях структуру публичной службы. Роль парламента в руководстве публичной службой наиболее велика в странах англосаксонской правовой семьи.

К числу общеполитических органов руководства публичной службой относится и правительство, воплощающее в конкретные управленческие программы предписания законов и указания главы исполнительной власти.

Наряду с общеполитическими органами создаются и специализированные органы управления публичной службой - министерства, департаменты, директораты, управления, советы, комиссии.

С принятием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» становится понятным, что законодатель избрал путь преемственности правового регулирования госслужбы.

Достаточно сложной проблемой в процессе систематизации законодательства о государственной службе может стать проблема пределов ее правового регулирования в субъектах Российской Федерации, что связано с конституционными положениями о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Кроме того, если речь вести о Кодексе госслужбы, то этот юридический документ должен определить основные параметры правового регулирования муниципальной службы, приблизив ее к службе государственной и максимально унифицировав их правовое регулирование.

В настоящее время основы правового положения государственного служащего определены законом. Так, правовой статус федерального государственного служащего закреплен нормах Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Закон установил основы правового положения государственного служащего и сыграл в этом смысле прогрессивную роль, однако он страдает существенными недостатками, за что неоднократно и обоснованно подвергался критике.

Правовой статус государственного служащего - установленный государством комплекс нормативных правовых положений, определяющих его место в должностной иерархии, полномочия государственного служащего по реализации возложенных на него функций, а также правоограничения по службе, ответственность по закону и гарантии государственно-служебной деятельности такого лица.

Статус государственного служащего определяется правовой природой государственно-служебных отношений и юридически оформляется правовыми нормами, которые устанавливают:

1) основные права и обязанности государственного служащего;

2) ограничения, связанные с госслужбой;

3) социальные, правовые и иные гарантии лиц, состоящих на публичной службе;

4) материальное и иное обеспечение государственного служащего;

5) поощрения и ответственность персонала государственного аппарата.

Данные элементы в совокупности образуют основы правового положения государственного служащего.

Основные права и обязанности государственных служащих изложены в Законе «О системе государственной службы РФ», но с учетом осуществляемой реформы госслужбы их следует уточнить, что найдет свое отражение в новых нормативных правовых актах - законах о видах государственной службы и служебных регламентах.

По закону в силу специфики служебной деятельности в статусе государственного служащего предусмотрены определенные изъятия из гражданских прав, именуемые «ограничения». Ограничения и запреты - мера вынужденная и применять ее следует в разумных пределах, которые необходимо определить в новых условиях деятельности госаппарата.

Важным элементом правового статуса государственного служащего являются государственные социальные гарантии служебной деятельности и меры поощрения гражданина Российской Федерации, состоящего на государственной службе.

Государственной политикой в области государственной службы предусматривается усиление гарантий правовой и социальной защищенности государственного служащего.

Принципиально важное значение имеют новые положения, заключающиеся в следующем. Во-первых, государственным служащим обеспечивается единство основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы. Во-вторых, дополнительные государственные социальные гарантии устанавливаются с учетом особенностей вида государственной службы. В-третьих, государственные социальные гарантии предоставляются преимущественно в денежной форме.

Успех осуществляемых в России преобразований во многом будет определяться состоянием государственной службы, способностью государственного аппарата решать сложные и ответственные задачи социально-экономического развития страны, заинтересованностью государственных служащих осуществлять реформирование институтов власти и содействовать общественному прогрессу Измайлов Д. Приоритетные направления и пути совершенствования государственной службы Российской Федерации // Известия ВУЗов. Сер. Право. - 2006. - №5. - С. 91.

В реализации государственной политики по реформированию структур исполнительной власти сделаны первые практические шаги: выражена политическая воля осуществить реформы, частично подведена правовая база, приняты программные документы, разрабатываются механизмы реализации намеченного, планируется проведение экспериментов и реализация пилотных проектов.

Определенный интерес в решении проблемы обеспечения эффективности государственной службы представляет зарубежный опыт. В настоящее время в ряде стран намечается переход от повышения заработной платы госслужащим только за стаж работы, к увеличению ее за индивидуальную или групповую производительность. Учет качества работы проводится с помощью так называемой оценки заслуг работников, которая соответствует системе аттестации кадров, применяемой в нашей стране. «Оценка заслуг» работников -- обобщающее понятие для систем, с помощью которых оцениваются личные качества работника или личные качества и служебные успехи.

Действенным методом эффективного управления государственной службой является комплексное стимулирование труда работников госаппарата. Однако для того, чтобы управленческое воздействие достигло цели, необходим механизм, обеспечивающий адекватность оценки трудовых усилий работника. Отсутствие такого механизма в Российской Федерации и недостаточное внимание решению проблемы стимулирования труда государственных служащих существенно снижает эффективность государственно-служебной деятельности. В настоящее время принимаются меры по стимулированию труда государственных служащих и созданию механизма, побуждающего чиновников повышать производительность и качество своей служебной деятельности:

1. Создание условий для должностного роста (служебной карьеры) в зависимости от результатов служебной деятельности, уровня квалификации, стажа и опыта работы, иных показателей, установленных законом.

2. Стимулирование качества и результативности служебной деятельности, роста профессионального уровня путем повышения в классном чине, дипломатическом ранге, воинском или специальном звании.

3. Совершенствование оплаты труда служащих, усиление социальных гарантий на государственной службе.

4. Создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения госслужащими своих должностных (служебных) обязанностей.

5. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы.

Совершенствование кадровой работы является важным резервом повышения эффективности госслужбы. Путем внедрения на государственной службе новых методов управления и работы с кадрами, предполагается оптимизировать численность государственных служащих.

Заключение