Принципи відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства верховної ради України

УДК 328.36 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Принципи відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління України

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Гудима Наталія Валеріївна

Київ 2008

Загальна характеристика роботи

відкритість прозорість державне управління

Актуальність теми. У процесах державотворення, що відбуваються в Україні на сучасному історичному етапі, особливого значення набувають проблеми формування загальної системи державного управління, її окремих інституцій та діяльності державних службовців. Якщо у західних країнах розвиненої демократії ці інститути створювалися і еволюціонували протягом століть, в Україні з певних історичних причин такого практичного досвіду бракує. Тому особливо важливим є усвідомлення відкритості та прозорості саме як правил, на яких має базуватися діяльність органів державного управління, або як принципів, дотримання яких сприятиме побудові такої системи органів державного управління, яка забезпечить упровадження загальносуспільних цінностей реальної демократії, що на сьогодні є практично малодослідженими.

Актуальність проблеми недостатнього стану реалізації відкритості і прозорості діяльності органів державного управління зумовлена необхідністю удосконалення існуючої системи державного управління в Україні, на чому неодноразово наголошували як зарубіжні так і вітчизняні аналітики, а нагальна потреба в її реформуванні пояснюється нестачею відповідних актів нормативно-правового характеру.

Сформульовані в дисертації теоретичні висновки, практичні рекомендації та методологія дослідження ґрунтується на працях українських і зарубіжних учених таких, як: В.Аверьянов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, С.Біла, В.Глиняний, М.Говлет, Т.Гожинська, В.Голубь, Я.Гонціяж, А.Гришковець, Е.Гроховська, В.Гурковський, А.Заєць, І.Ібрагімова, Е.Кац, В.Князєв, Л.Кормич, Т.Кондратюк, О.Копиленко, В.Котюк, В.Куйбіда, В.Олуйко, В.Майборода, С.Майборода, О.Машков, К.Мей, Т.Мотренко, Н.Нижник, В.Мельниченко, Я.Радиш, А.Рачинський, Й.Регульська, В.Рижих, С.Серьогін, О.Скрипник, К.Сорока, С.Стеценко, А.Турчинов, Д.Фентон, Ю.Хофман, В.Шамрай, В.Шаповал, Ю.Шаров, В.Шевчук, та ін.

Водночас, вирішення проблеми забезпечення необхідного рівня відкритості органів державного управління та прозорості діяльності його структур шляхом урахування відповідних принципів у нормативно-правових актах, що визначають основні засади діяльності цих органів, є одним з визначальних чинників забезпечення ефективного функціонування відповідних управлінських систем. Особливої актуальності тема дослідження набуває у зв'язку з необхідністю розбудови системи державного управління в Україні відповідно до обраного та конституційно закріпленого напряму будівництва демократичного устрою держави.

Відкритість і прозорість полягають в основі функції контролю за діяльністю органів державного управління з боку суспільства. Їх гарантування та реалізація забезпечують зворотний зв'язок у системі управління державою на етапах: суспільство - органи державного управління - суспільство.

Таким чином, стан реалізації принципів відкритості і прозорості є одним з показників ефективності системи державного управління, а вироблення об'єктивних критеріїв його оцінки має реальне практичне значення.

Згадані вище принципи є також факторами обмежувального характеру щодо запобігання негативним явищам у державному управлінні, таким як свавілля та суб'єктивність у вирішенні різних питань, неправомірні та злочинні дії окремих посадових осіб, прояви корупції тощо. Разом з тим упровадження цих принципів сприяє соціальній стабільності та усуненню соціального напруження, позитивно впливає на підвищення темпів соціально-економічного розвитку, оскільки вони гарантують дотримання правових засад здійснення відповідних повноважень органами державного управління та їх посадовими особами, невідворотність усунення можливих порушень законодавства, прав і свобод громадян та недоліків у роботі посадовців, а також притягнення винних до відповідальності.

Потребують обсяги і межі визначення управлінських рішень та інформації, яка за своїм характером та специфікою не може бути широко відкритою. Це, зокрема, стосується питань, конфіденційність яких передбачена чинним законодавством і пов'язаних з нерозголошенням інформації щодо конкретних осіб, суб'єктів господарської та іншої діяльності, а також питань, що мають характер державної таємниці.

Таким чином, актуальність дослідження проблем застосування принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління зумовлена необхідністю підвищення ефективності функціонування системи органів державного управління, а також розробки теоретичної бази для підготовки відповідних пропозицій щодо можливого удосконалення їх структури.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалося на кафедрі державного управління та менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України і безпосередньо пов'язане з науково-дослідною роботою за темою „Централізація, децентралізація та нелінійність у державному управлінні” згідно з Комплексним науковим проектом Національної академії „Державне управління та місцеве самоврядування” (державна реєстрація № 0103U006819), у розробці якого дисертант взяла безпосередню участь.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Метою дослідження є виявлення і науково-теоретичне обгрунтування особливостей функціонування та розвитку принципів відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління, їх впливу на стан реалізації цими органами державної політики у взаємовідносинах із суспільством.

Відповідно до мети дослідження було поставлено такі завдання:

- охарактеризувати ступінь розробленості проблеми відкритості та прозорості в державному управлінні у вітчизняній та зарубіжній літературі;

- уточнити зміст понять „відкритість” та „прозорість” щодо державного управління в контексті його взаємовідносин з громадянським суспільством;

- виявити основні засади реалізації принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління на основі аналізу досвіду інших країн розвиненої демократії;

- розкрити правовий зміст понять „принцип відкритості” і „принцип прозорості” у системі державного управління, визначити критерії їх оцінки;

- дослідити в історичному аспекті становлення правових та інституціональних засад реалізації принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління;

- проаналізувати тенденції формування принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління;

- визначити і теоретично обґрунтувати суспільно-управлінські умови підвищення ефективності управлінської діяльності на основі результатів дослідження основних форм і методів упровадження регуляторних норм щодо принципів відкритості та прозорості в системі державного управління.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі розвитку принципів відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління.

Предмет дослідження - принципи відкритості та прозорості в діяльності органів державного управлінні України, умови їх застосування для підвищення ефективності державного управління.

Гіпотеза дослідження грунтується на припущенні, що застосування принципів відкритості та прозорості у державному управлінні є необхідним чинником забезпечення умов підвищення його ефективності. Зазначені принципи є суспільно-управлінськими за змістом, їх прояви супроводжують процес державного управління на всіх його етапах, а тому застосування цих принципів певною мірою детермінує рівень його ефективності.

Методи дослідження. У дослідженні було використано системний комплекс загальнонаукових і спеціальних підходів та методів.

Вивчення стану досліджуваної проблеми здійснено на основі теоретичних методів: теоретичного історико-ретроспективного, еволюційного, порівняльного та функціонального аналізу. У процесі визначення об'єкта і предмета дослідження, з'ясування сутності правового регулювання формування і практичної реалізації принципів відкритості та прозорості в державному управлінні використовували методи системного аналізу, критичного аналізу, синтезу та обгрунтування. Зазначені методи дали змогу встановити основні шляхи підвищення ефективності правового регулювання державного управління, приведення управлінської діяльності у відповідність з потребами суспільства.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є науковою роботою, в якій здійснено історико-теоретичне обгрунтування інституціональних та правових засад формування та функціонування принципів відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління в Україні. Наукові положення, що найбільшою мірою розкривають новизну дослідження, полягають у тому, що в дисертаційній роботі

вперше:

- сформульовано визначення поняття «принципу відкритості» органів державного управління як необхідна для забезпечення їх демократизації та розвитку правила діяльність, що полягає в обов'язку цих органів забезпечити можливість вільного доступу громадян до здійснення управління державними справами шляхом як безпосереднього волевиявлення, роботи на посадах державних службовців, так і опосередковано - шляхом вибору конкретних кандидатур у депутати або політичних партій, які будуть представляти інтереси громадян у парламенті та в органах місцевого самоврядування;

- визначено зміст «принципу прозорості» діяльності органів державного управління, який полягає у встановленні цими органами засад, що забезпечують залучення громадян та інших об'єктів управління до прийняття управлінських рішень за рахунок створення і гарантування високого рівня їх обізнаності щодо змістовного та процедурного аспектів державно-управлінської діяльності;

- установлено пріоритетність ролі і місця принципів відкритості та прозорості діяльності органів державного управління в контексті їх взаємовідносин з іншими принципами державного управління, їх застосування як основи підвищення ефективності управлінської діяльності;

- досліджено соціальні основи принципів відкритості і прозорості органів державного управління, які полягають в тому, що саме їх прояви забезпечують реальний, об'єктивний та дієвий вплив суспільства на ці органи через громадські об'єднання та організації, забезпечують участь громадян через політичні партії, громадські об'єднання та організації, інші недержавні громадські установи не тільки у виборі керівництва держави та представництва в органах законодавчої влади, а і в самому процесі державного управління;

- визначено адміністративно-організаційні засади регулювання принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління, які полягають у їх закріпленні відповідними нормами у правових актах, що регламентують діяльність цих органів;

- розкрито зміст організаційно-адміністративних умов упровадження принципів відкритості та прозорості в діяльність органів державного управління, який полягає в тому, що на етапі розробки та прийняття відповідних законів щодо регламентації діяльності державних органів як вищого, так і інших рівнів управління є необхідним відображення у зазначених актах законодавства принципів відкритості та прозорості відповідних органів державного управління як одних з основних засад демократичного здійснення державної влади;

удосконалено:

- змістове наповнення результативності діяльності органів державного управління через принципи відкритості і прозорості;

- нормотворчі функції органів державного управління: мотивування, планування, організації, контролю в аспекті реалізації принципів відкритості і прозорості у їх діяльності.

дістали подальшого розвитку:

- теоретичні засади державного управління в контексті соціальних взаємозв'язків принципів відкритості і прозорості органів державного управління із суспільством у цілому та його окремими елементами;

- наукові підходи щодо досліджень еволюції державного управління як процесу взаємодії держави і суспільства крізь призму принципів відкритості і прозорості;

- перелік та зміст специфічних компонентів державного управління, якими є принципи відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління;

- основні характеристики принципів відкритості і прозорості та оцінки впливу їх реалізації на ефективність управлінської діяльності в цілому.

Практичне значення отриманих результатів. Отримані теоретичні результати можуть бути використані в подальших дослідженнях з питань розвитку правового регулювання державного управління як елемента управлінської діяльності, при визначенні закономірностей його функціонування, шляхів та напрямів удосконалення та підвищення ефективності з метою забезпечення підвищення результативності управлінської діяльності. Результати дослідження можуть використовуватися в навчальному процесі при підготовці магістрів державного управління України, написанні монографій, підручників, навчальних посібників з теорії державного управління. Запропоновані науково-теоретичні основи дослідження проблеми та методологічні засади розробки відповідних управлінських рішень можуть бути використані в роботі органів державної влади, установ та організацій під час структурної перебудови в рамках адміністративного реформування.

Висновки дисертаційного дослідження враховано, зокрема, при проведенні реструктуризації апарату та визначенні функціональних обов'язків структурних підрозділів Білоцерківської районної державної адміністрації Київської області у 2005 році (довідка № 02-587/420 від 16 серпня 2006 р.), при підготовці плану підвищення кваліфікації кадрів Державної служби автомобільних доріг України (довідка № 5/15-17-973/04 від 10 серпня 2006 р.).

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Основні положення та результати дисертаційного дослідження використані у наукових доповідях, повідомленнях на науково-практичних конференціях за міжнародною участю, зокрема „Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002), „Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003), „Актуальні теоретико- методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), „Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), „Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006), пленарному засіданні та матеріалах науково-практичної конференції „Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження” (Одеса, 2006), матеріалах ІV Всеукраїнської науково-практичної конференції „Іноваційні технології у наукових дослідженнях і навчальному процесі вищого закладу освіти” (Полтава, 2007) .

Публікації. Основні положення, що увійшли в дисертаційне дослідження, відображено автором у 13 публікаціях, серед яких 1 - монографія (колективна), 3 - у наукових фахових виданнях за спеціальністю „Державне управління”, затверджених ВАК України, 7 - у матеріалах науково-практичних конференцій, 2 - в збірниках наукових праць.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 204 сторінки, з яких 180 сторінок основного тексту. Список використаних джерел складається з 232 найменувань.

Основний зміст дисертації

У вступі обгрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження, оцінено ступінь розробленості проблеми реалізації принципів відкритості та прозорості в державному управлінні, висвітлено наукову новизну й практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх практичне використання.

У першому розділі - „Теоретичні засади принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління в Україні” - здійснено аналіз проблеми незадовільного стану відкритості та прозорості в державному управлінні в Україні та розкрито існуючі підходи до її розв'язання. Показано, що проблема реалізації принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління грунтується на теоретико-філософському осмисленні процесу історичного розвитку та удосконаленні інститутів державної служби з об'єктивним глибинним становленням взаємовідносин держави та суспільства. Досліджуються основні складові вказаної проблеми: поняття відкритості та прозорості як характеристики демократизації державного управління; критерії цілеспрямованого впливу суспільства на розвиток і удосконалення державного управління; зміст понять відкритості та прозорості як принципів діяльності органів державного управління.

Питання про відповідність системи управління інтересам і потребам носія влади в державі розглядається багатьма вченими як передумова гарантій ефективності державного управління в контексті дослідження розвитку демократичних засад державного управління. Цілком закономірно, що носій влади для досягнення своїх інтересів і задоволення власних потреб реалізує її щодо інших суб'єктів влади, в тому числі як щодо окремих громадян, так і щодо інших, складних системних індивідів суспільства і держави, якими є суб'єкти економічної, політичної, а також державно-адміністративної діяльності (К.Мей, К.Поппер, Дж.Сорос,). Таким чином, реалізація влади її носієм відбувається як через структуру державного управління, так і щодо неї. Разом з тим через систему державного управління реалізація влади здійснюється відносно до інших індивідів держави і суспільства, які в сукупності і є народом - носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Одночасно влада через процес управління здійснюється для досягнення мети, яку суспільство в особі держави ставить перед собою.

Зміст принципів відкритості і прозорості в державному управлінні розглядається сучасними науковцями (Т.Гожинська, Я.Гонціяж, Н.Гнидюк, І.Ібрагімова). Відкритість і прозорість діяльності органів державного управління розуміється як можливість людини одержувати інформацію не тільки відносно себе самої (якщо така інформація є в певних організаціях чи установах), й щодо соціальних, політичних, державних і регіональних питань відносно необмеженого доступу до всіх видів інформації, документів, діяльності і мотивів. Лише окремі дослідники, такі як як В.Мельниченко, ці поняття розмежовують, однак на рівні показників діяльності державних органів, тобто результативних проявів інших принципів державного управління.

Проте як відкритість, так і прозорість за змістовим навантаженням у діяльності органів державного управління мають чітке розмежування, а їх прояви зумовлені відповідними правилами цієї діяльності. Отже, відкритість і прозорість виступають як принципи діяльності цих органів.

Виходячи з конституційного устрою державної влади в Україні та проголошення права громадян брати участь в управлінні суспільними справами, права рівного доступу громадян до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування принцип відкритості державної влади можна визначити як її обов'язок із забезпечення можливості вільного доступу громадян до здійснення управління державними справами шляхом безпосереднього волевиявлення, роботи на посадах державних службовців, а також опосередковано - шляхом вибору конкретних кандидатур у депутати або політичних партій, які будуть представляти інтереси громадян у парламенті та в органах місцевого самоврядування. У свою чергу, принцип прозорості органів державного управління полягає у встановленні органами державного управління умов, що забезпечують залучення громадян та інших об'єктів управління до прийняття управлінських рішень за рахунок створення і гарантування високого рівня їх обізнаності щодо змістового та процедурного аспектів державно-управлінської діяльності.

У другому розділі - „Формування та функціонування принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління в Україні” - досліджуються проблеми, пов'язані із застосуванням цих принципів органами державної влади у своїй діяльності, нормативно-правовим врегулюванням їх функціонування та ефективністю у динаміці історичного розвитку.

Змістовий прояв принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління необхідно розглядати як комплексне поєднання процесів (етапів) їх формування, становлення та розвитку, які не є тотожними. Під формуванням цих принципів доцільно вважати дії органів державного управління щодо нормативного створення певних умов, гарантій, а також початковий етап їх впровадження у практичну діяльність. Становлення цих принципів на основі регламентованих правових норм, визначених критеріїв застосування та оцінки ефективності, результативності, відповідності інтересам суспільства і конкретних органів державного управління, їх утвердження у свідомості посадових осіб та у ментальності громадськості є наступним етапом. Розвиток цих принципів передбачає подальше забезпечення удосконалення відкритості і прозорості на основі вже запроваджених механізмів їх реалізації (завершальний етап).

Систему формування принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління слід розуміти як комплекс заходів, спрямованих на забезпечення прояву відкритості і прозорості у цій діяльності шляхом розробки елементів (правил діяльності, якими для органів державного управління є правові норми), що створювали б цілісність цих правил, взаємодіяли між собою та справляли вплив на взаємодію органів державного управління з його об'єктами, забезпечували належний зворотний зв'язок у процесі здійснення цими органами повноважень з реалізації державної влади. Крім того, за своїми специфічними особливостями, що проявляються у правилах забезпечення зворотного зв'язку, така система має гарантувати і власний розвиток та удосконалення.

Таким чином, відкритість та прозорість у діяльності органів державного управління можна вважати одними з основних принципів, що забезпечують функціонування та сталий розвиток системи державного управління на демократичних засадах. Урахування таких принципів на основі цілепокладання, що полягає в завданнях органів державного управління щодо демократичного розвитку суспільства як об'єкта управлінської діяльності та захисту його інтересів, тісно пов'язане з раціоналізацією структури цих органів та процедур здійснення державного управління.

Вирішення проблеми формування принципів відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління виходячи з їх змістового навантаження як обов'язкових для цих органів правил передбачає створення певних норм щодо забезпечення у їх діяльності відповідних характеристик відкритості перед об'єктами управління, прозорості управлінських процедур та гарантій невідворотності реалізації і розвитку суспільних відносин між суб'єктом і об'єктами державного управління на основі цих норм.

Разом з тим, зазначені суспільні відносини - правові, моральні, управлінські та інші виникають на основі правових норм, створених або санкціонованих суб'єктом влади. Отже, вирішення проблеми формування та розвитку будь-яких управлінських принципів полягає, передусім, у їх закріпленні через відповідну систему норм права.

Реалізація принципу прозорості в діяльності державної влади до цього часу в Україні не має правового врегулювання. Йдеться, насамперед, про відсутність законодавчо визначених базових норм щодо формування та реалізації принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління в Україні, відсутність відповідних законодавчих норм щодо діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, недосконалість Закону України «Про Кабінет Міністрів України» в частині забезпечення механізму реалізації цих принципів.

Здійснення державного управління та державної служби передбачає керування у своїй діяльності насамперед нормами права. А відсутність законодавчо закріплених понять «принцип відкритості» і «принцип прозорості» державного управління залишає питання їх реалізації поза межами обов'язків та повноважень як органів влади, так і їх посадових осіб, що не сприяє упровадженню демократичних засад в процесі управління.

За таких обставин, а також без відповідного встановлення обов'язків і повноважень органів державного управління та їх посадових осіб щодо реалізації згаданих принципів, їх впровадження у повсякденну діяльність відбувається на рівні змістового навантаження на окремі функціональні та внутрішньогалузеві правові акти. Зокрема, сутність цих принципів знаходить відображення у нормативних документах, що регламентують питання управління корпоративною діяльністю, і можуть бути використані при вдосконаленні нормативно-правових актів з питань державного управління.

Питання функціонування органів виконавчої влади в основному були регламентовані прийнятим у 2006 році Законом України „Про Кабінет Міністрів України” як вищий орган виконавчої гілки державної влади. У цьому законі, зокрема, визначено принципи діяльності уряду, що формально є обов'язковими для міністерств, очолюваних членами Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади, які входять до сфери їх управління. До переліку основних принципів, на основі яких діє уряд, законом віднесено також принцип відкритості. Згідно з вимогами цього закону Кабінет Міністрів України має регулярно інформувати громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучати громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

Оскільки вказаним законом визначаються основні засади діяльності вищого органу виконавчої влади, питання регламентації конкретних видів і напрямів такої діяльності мають бути відображені у відповідних нормативно-правових актах Уряду на основі визначених законом принципів. Проте, на жаль, принцип відкритості, встановлений для діяльності Кабінету Міністрів України нормою закону, в прийнятому ним Регламенті не знайшов втілення. Зокрема, § 17 Регламенту, яким визначаються учасники засідання уряду, навіть не передбачено можливості запрошення на відповідні засідання, що мають важливе суспільне значення, представників громадськості, як це передбачено Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

Таким чином, з'ясовано, що впровадження принципів відкритості і прозорості в діяльність органів державного управління виконавчої гілки влади не забезпечується. Отже, функціонування цих принципів відбувається не на системній основі. Можна навіть стверджувати, що фактично гальмується їх розвиток.

Розвиток законодавчої та нормативно-правової бази державного управління демонструє певну позитивну динаміку в частині формування принципів відкритості та прозорості шляхом упровадження окремих їх положень у регламентації діяльності органів державної влади України. Зазначене, безперечно, сприяє подальшій демократизації державної служби, покращанню її функціонуванню на засадах відповідності суспільним інтересам та посиленню взаємозв'язків із суб'єктами управління.

Водночас, незважаючи на поширеність вживання понять відкритості і прозорості щодо діяльності органів державного управління, їх правове визначення на рівні дефініцій, змістового навантаження, зобов'язальних норм та норм координації і контролю в актах чинного законодавства досі не існує. Аналіз показує, що в нормативно-правові акти вони впроваджуються відбувається на емпіричному рівні, безсистемно і хаотично, виходячи переважно з популістських намагань зменшення збурень суспільної думки. Несистемний підхід до формування цих принципів проявляється, в першу чергу, у відсутності засад, ґрунтуючись на яких міг би розвиватися процес формування цих принципів у конкретних галузях суспільно господарського комплексу шляхом визначення відповідних норм у діяльності галузевих та регіональних органів державного управління, якими є міністерства, відомства центрального рівня та обласні і районні державні адміністрації.

Це створює передумови для неоднозначного та різнопланового тлумачення змісту цих принципів. За відсутності чіткого нормативного визначення вказаних принципів та умов їх застосування і забезпечення контролю за їх впровадженням, а також встановлених норм відповідальності за порушення цих принципів виникла інша проблема перекручування та підміни сутнісного значення цих принципів декларативністю їх проголошення.

Отже, ці принципи впроваджуються у законодавчі та нормативні акти з регламентації діяльності цих органів довільно, безсистемно та доволі хаотично, ґрунтуючись не на цілісній основі, а з урахуванням суспільної думки, внаслідок чого на сьогодні вони є переважно декларативними.

Третій розділ - „Розвиток принципів відкритості і прозорості в державному управлінні” - присвячений проблемі, досі практично не дослідженій у вітчизняній науковій літературі, а саме реалізації принципів відкритості та прозорості щодо державного управління через інструменти громадських об'єднань та організацій.

Функціонування громадських об'єднань та організацій слід розглядати як один з вагомих та дієвих факторів забезпечення реалізації принципів відкритості та прозорості в діяльності державних органів. Громадські об'єднання та організації є важливою складовою демократичного устрою держави і відіграють вагому роль у здійсненні контролю за діяльністю органів державного управління, забезпеченні виконання ними суспільних функцій організації та розвитку держави, захисту законних інтересів її суб'єктів.

Сутнісну динаміку функціонування громадських об'єднань можна визначити як спрямованість вираження певних інтересів окремих громадян від неформального групування за спільними професійними, майновими, культурними та іншими економічними та соціальними напрямами до формалізованих стосунків як усередині угрупування, так і з іншими суб'єктами держави і, в решті-решт, до їх реалізації через державні інструменти. І хоча інформація, яка надається громадськими групами інтересів органам, що ухвалюють політичні і адміністративні рішення, найчастіше буває однобічною, орієнтованою на інтереси даних груп, діяльність багатьох таких груп дає змогу владним структурам ознайомитися з усім спектром громадської думки стосовно тієї або іншої проблеми. І це, без сумніву, сприяє підвищенню ефективності діяльності влади, яка ознайомившись з громадською думкою, може проводити політичний курс, який відповідатиме реальним потребам громадян.

Необхідно зважити на те, що в сучасних принципах демократичного державного устрою, яке будується на засадах змагальності та конкуренції громадських об'єднань, передусім політичних партій, у їх прагненні до влади вже закладена періодичність змін та коливань у тандемі влада - опозиція. Це зумовлює потребу громадських об'єднань, що беруть участь у політичному процесі, в об'єктивній та достовірній інформації щодо дій органів державного управління, оскільки конструктивна критика відповідних управлінських рішень або ж їх схвалення та підтримка є передумовою створення власного позитивного політичного іміджу.

Водночас основною метою створення громадських організацій є захист інтересів своїх членів за певними напрямами суспільного буття, їх участь у функціонуванні суспільства через вираження цих інтересів за допомогою організаційних громадських механізмів. Досягнення ж цієї мети є можливим лише за умови досягнення належного рівня відкритості та прозорості державної влади, тобто достатньої інформованості щодо їх діяльності, розуміння причин та процедур прийняття управлінських рішень, а також доступу до участі в управлінні державними справами.

Розглядаючи питання інформаційно-комунікативних відносин громадських об'єднань і організацій з органами державного управління, необхідно зазначити, що провідну роль у регламентуванні відповідних процесів відіграє держава.

На основі низки наукових досліджень проаналізовано досвід зарубіжних країн розвиненої демократії щодо реалізації принципу прозорості державного управління як обов'язкової складової принципу відкритості державної влади та забезпечення основних засад демократичного розвитку суспільства. Проведений аналіз свідчить про необхідність урахування в побудові ефективної системи органів державного управління в Україні, поряд із загальними напрямами реформування діяльності органів державного управління, історичних, культурних та інших особливостей, притаманних вітчизняному суспільству.

Висновки

У дисертації наведені теоретичні узагальнення й нове вирішення актуального завдання, що виявляється і науково обґрунтовується особливостями функціонування та розвитку принципів відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління, їх впливу на стан реалізації цими органами державної політики у взаємовідносинах із суспільством. Отримані у процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета і завдання дають змогу зробити такі висновки:

1. На підставі аналізу наукових літературних вітчизняних та зарубіжних джерел з проблематики дисертаційної роботи встановлено, що хоча окремі аспекти проявів відкритості і прозорості, зокрема їх використання як характеристик процесу державного управління і показників діяльності органів державного управління, і привертали увагу провідних вітчизняних та зарубіжних науковців, до цього часу питання реалізації відкритості і прозорості як принципів діяльності органів державного управління системно і комплексно не досліджувалися. На сьогодні в науковій літературі при розгляді питань відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління превалює підхід щодо висвітлення цих понять, як результативних проявів інших принципів державного управління, зокрема принципу гласності, що не сприяє визначенню загальнотеоретичних засад функціонування органів державного управління та не дає змоги окреслити шляхи удосконалення їх діяльності.

2. Відкритість і прозорість органів державного управління є невід'ємними характеристиками здійснення державної влади на засадах реальної демократії. Наявність та динамічне підвищення рівнів відкритості та прозорості державної влади перед громадськістю є якісними ознаками демократичних перетворень суспільства на шляху його еволюційного розвитку.

Разом з тим, відкритість і прозорість діяльності органів державного управління виступають важливими чинниками демократичного устрою держави, оскільки саме їх прояви справляють реальний, об'єктивний та дієвий вплив суспільства на органи державного управління через громадські об'єднання та організації. Можна стверджувати, що відкритість і прозорість у діяльності органів державної влади забезпечують участь громадян через політичні партії, громадські об'єднання та організації, інші недержавні громадські установи не тільки у виборі керівництва держави та представництво в органах законодавчої влади, й у в самому процесі державного управління. Забезпечення сталого функціонування та розвитку цих принципів за умови їх закріплення у нормах права надає можливість громадянам об'єктивно оцінювати діяльність державницько-владних органів та вживати передбачених законодавством заходів щодо коригування такої діяльності з метою максимально ефективного виконання цими органами обов'язків та повноважень щодо соціально-економічного розвитку та захисту суспільних інтересів.

В умовах здійснення державної влади на демократичних засадах, що передбачає періодичність та змінюваність її реалізації громадськими об'єднаннями з різними політичними програмами, підходами до механізмів їх виконання, принципи відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління є достатніми гарантіями сталого розвитку демократизації та підвищення ефективності функціонування державної влади, наближення її інститутів до потреб суспільства.

Підвищення рівня відкритості та прозорості в діяльності органів державної влади та управління, сприяє забезпеченню достовірності, оперативності та повноти інформації щодо управлінських рішень, які зачіпають права та інтереси об'єктів державного управління. Крім того, відкритість і прозорість у діяльності органів державного управління здатні не тільки нівелювати напруження в суспільстві, пов'язане з неадекватними діями влади, найбільш повно та якісно ураховувати потреби різних соціальних груп, структурованих у громадські угрупування, а й суттєво підвищити ефективність влади та управління за рахунок залучення громадськості до опрацювання управлінських рішень на різних стадіях їх підготовки й прийняття.

3. Досвід зарубіжних країн розвиненої демократії свідчить, що процес формування принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління є історично тривалим і безпосередньо пов'язаний із соціально-економічним розвитком держави на основі демократичних перетворень у суспільстві. В свою чергу, демократичні перетворення в суспільстві та відповідні зміни у менталітеті його громадян значною мірою залежать від результатів діяльності державницько-владних органів, що визначається відповідними правовими нормами.

Реалізація принципів відкритості та прозорості в діяльності цих органів та їх посадових осіб є дієвим заходом боротьби з такими негативними явищами в державному управлінні, як бюрократизм і корупція. Отже, формування та розвиток принципів відкритості та прозорості можна віднести до головних завдань органів державного управління. Водночас практика правового регулювання в кожній країні має свої особливості залежно від історії розвитку суспільства, культурних і ментальних традицій тощо і, з урахуванням цього, не може бути автоматично поширена на управлінські норми у вітчизняному законодавстві.

4. Виходячи з наукового розуміння державного управління як процесу, цілеспрямованого впливу суб'єкта управління на об'єкти управлінської дії, є необхідним визначити поняття відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління як принципіи їх функціонування, тобто правила, якими мають керуватися ці органи у своїй діяльності, і які полягають у функціональному забезпеченні ними відповідних характеристик управлінських дій.

Принцип відкритості державної влади є її обов'язком із забезпечення можливості вільного доступу громадян до здійснення управління державними справами шляхом безпосереднього волевиявлення, діяльності на посадах державних службовців, а також опосередковано - шляхом вибору конкретних кандидатур у депутати або політичних партій, які будуть представляти інтереси громадян у парламенті та в органах місцевого самоврядування. Принцип прозорості органів державного управління полягає у встановленні органами державного управління умов, що забезпечують залучення громадян та інших об'єктів управління до прийняття управлінських рішень за рахунок створення і гарантування високого рівня їх обізнаності щодо змістового та процедурного аспектів державно-управлінської діяльності.

Упровадження в інтересах держави принципів відкритості і прозорості в діяльність органів державного управління потребує врегулювання через визначені державою норми права. Питання правового регулювання принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління можна розглядати крізь призму змістового навантаження норм права, що регламентують їх визначення і функціонування і, передусім, через реальний зміст правових стимулів указаних норм права.

5. Принципи відкритості та прозорості як найважливіші ознаки функціонування та розвитку демократичних засад у державно-владних відносинах притаманні системі державного управління України та окремих її органів. Формування цих принципів та їх динамічне удосконалення безпосередньо пов'язане з розвитком самої вітчизняної системи державного управління виходячи з обраного суспільством шляху у напрямі демократичного розвитку.

Додатковим фактором гарантування впровадження принципів відкритості та прозорості в діяльність органів державного управління в Україні є необхідність їх урахування, зважаючи на євроінтеграційні орієнтири нашої держави, приєднання до цілої низки міжнародних угод та інших регуляторних актів, та заходи з адаптації вітчизняного законодавства до міжнародних норм.

Водночас на сучасному етапі розвитку державотворення і реформування системи та структури органів державного управління в Україні стан законодавчої та нормативно-правової бази щодо врахування цих принципів не забезпечує належної їх реалізації і не задовольняє достатньою мірою інтереси громадських об'єднань та організацій щодо можливості отримання необхідної інформації про діяльність цих органів. Недоліки чинного вітчизняного законодавства, що стосуються урахування принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління зумовлені, насамперед, недостатньою якістю нормативно-правових актів з цих питань, що потребує подальшого вдосконалення і впорядкування.

6. На сучасному етапі розбудови вітчизняної системи органів державного управління впроваджуються принципи відкритості та прозорості у діяльність цих органів переважно інтуїтивно, на емпіричному рівні, за відсутності системності та комплексності, а також при недостатності заходів з боку державної влади та органів державного управління щодо забезпечення реалізації цих принципів у своїй діяльності.

Поряд з об'єктивною потребою у здійсненні відповідних заходів, вони мають періодичний, хаотичний та розрізнений характер. Рішення вищих органів державного управління, які можна віднести до питань реалізації принципів відкритості та прозорості, як правило, є неконкретними, досі не мають нормативно-правового підґрунтя і залишаються неефективними. Як наслідок стан реалізації принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління на сучасному етапі державного розвитку можна характеризувати як незадовільний, з невизначеними напрямами та механізмами, а також з практично відсутньою інституційною базою забезпечення.

Зазначене зумовлено відсутністю загальної нормативної основи, правовою невизначеністю категорійно-понятійного апарату, відповідних дефініцій, організаційно-структурних засад та методології застосування принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління. В чинній системі законодавчих актів України досі немає понятійного визначення цих принципів, що також перешкоджає як їх застосуванню на практиці, так і науково-аналітичному опрацюванню.

7. З огляду на проголошені Конституцією України положення про те, що Україна є правовою державою, підставою для реалізації принципів відкритості та прозорості виступають норми права, а зміст самої реалізації полягає у визначенні засад та напрямів діяльності органів державного управління щодо суб'єкта управлінського процесу. Відповідно, першоосновою реалізації принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління має стати врегулювання питань, що стосуються впровадження цих принципів у законодавчу та нормативно-правову базу.

На етапі розробки та прийняття відповідних законів щодо регламентації діяльності державних органів як вищого, так і інших рівнів управління є необхідним урахування у зазначених актах законодавства принципів відкритості та прозорості відповідних органів державного управління як одних з основних чинників демократичного здійснення державної влади.

Отже, питання реалізації принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління мають бути вирішені саме на законодавчому рівні. Як один з варіантів вбачається можливим розробка та прийняття відповідного закону з подальшим упровадженням його норм і окремих положень в інші закони та підзаконні акти, що регламентують цю діяльність. Такий закон має містити понятійно-термінологічні визначення, основні механізми та інструменти впровадження принципів відкритості та прозорості в діяльність системи державних органів у цілому та окремих органів державного управління зокрема. Також потрібно встановити критерії оцінки та механізми контролю за цією сферою діяльності органів влади з чітким визначенням обов'язків та відповідальності як державних установ, так і окремих уповноважених посадових осіб.

Виходячи з викладеного, розвиток процесів реалізації принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління та з урахуванням специфіки нормотворчого процесу доцільно забезпечувати шляхом розробки, прийняття і впровадження загальнодержавної програми. Така програма має враховувати визначення напрямів реалізації цих принципів, розподіл та розмежування виконавців за функціональними обов'язками та повноваженнями, комплексність та системність заходів, що вживаються, джерела їх фінансування, періоди виконання конкретних заходів, а також перехідних у зв'язку з тривалістю певних специфічних дій, що потребують відповідних значних термінів реалізації, зокрема, в освітній галузі. Практика показує, що саме на рівні загальнодержавної програми є можливості як для удосконалення законодавства, його узгодження, особливо з урахуванням необхідності адаптації до вимог ЄС, так і для системного й комплексного вирішення питань упровадження відповідних механізмів у кожній конкретній функціональній галузі державного управління.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Монографія. Громадські організації та органи державного управління: питання взаємовідносин // За заг. ред. Н.Р. Нижник та В.М. Олуйка - Хмельницький: Вид-во ХУУП, - 2007. - 236 с. - Авторські - С. 56-78.

2. Гудима Н. Розвиток принципів відкритості та прозорості діяльності органів державного управління в нормативних актах України // Командор: Вісн. держ. службовця України. - 2005. - № 1. - С. 100-105.

3. Гудима Н. Принципи відкритості і прозорості та їх реалізація в державному управлінні в Україні // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 3. - С.78-85.

4. Гудима Н. Громадські об'єднання та організації як фактор забезпечення прозорості державного управління // Вісн. НАДУ. - 2006. - № 3. - С.31-37.

5. Гудима Н. Правове забезпечення участі громадян у функціонуванні системи державного управління: принципи відкритості і прозорості // Юрид. Україна. - 2007. - № 5(53) - С. 27-33.

6. Гудима Н. Громадський контроль в Україні за діяльністю органів державного управління (правове регулювання) // Держава і право: зб. наук. пр. Вип. 36: Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2007. - С. 282-290.

7. Гудима Н. Проблеми реалізації принципів відкритості, прозорості та гласності в державному управлінні на шляху інтеграції України до європейської співдружності //Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: матеріали наук.-практ.конф. за міжнар.участю, м.Київ, 29 трав. 2002 р.: У 2 т. / за заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т.1. - С. 81-83.

8. Гудима Н. Реалізація органами державного управління принципів відкритості, прозорості та гласності як критерій ефективності їх діяльності (на прикладі Державної інспекції з контролю за цінами) //Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: матеріали наук.-практ.конф. за міжнар.участю, Київ, 29 трав. 2003 р.: У 2 т. / за заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т.1. - С. 251-253.

9. Гудима Н. Принцип відкритості та його реалізація в державному управлінні в Україні //Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: матеріали наук.-практ.конф. за міжнар.участю, Київ, 28 трав. 2004 р.: У 2 т. / за заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. -Т.1 - С. 145-146.

10. Гудима Н. Теоретичні підходи до змісту принципу відкритості як засобу подолання бюрократизму в державному управлінні // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ.конф. за міжнар.участю, Київ, 31 трав. 2005 р.: У 2 т. / за заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. -Т.1 - С. 101-102.

11. Гудима Н. Громадські об'єднання та організації як фактор забезпечення відкритості та прозорості державного управління //Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: матеріали наук.- практ.конф. за міжнар.участю, Київ, 31 трав. 2005 р.: У 2 т. / за заг. ред. О.Ю.Оболенського, В.М.Князєва.- К.: Вид-во НАДУ, 2006. -Т.1. - С. 115-117.

12. Гудима Н. Функціональний зміст принципів відкритості та прозорості у системному підході до організації державного управління // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження: Пленарне засідання, рекомендації та матеріали щоріч. Загально інститут. наук.-практ. конф., Одеса, 31 жовт. 2006 р., - О.: Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2006. - С. 274-276.

13. Гудима Н. Проблеми правової реалізації принципів відкритості і прозорості в державному управлінні України - зарубіжний досвід та вітчизняна практика: матеріали Четвертої Всеукр. наук.-практ. конф. „Іноваційні технології у наукових дослідженнях і навчальному процесі вищого закладу освіти”, Полтава, 26-27 квіт. 2007 р.: У 2 т./ - Вид-во Полтава: Сухоручко В.А., 2007. - Т.2. - С. 87-89.

Анотація

Гудима Н.В. Принципи відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 2008.

Дисертаційне дослідження присвячене проблемам еволюційного розвитку реалізації принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління та їх впливу на стан управлінської діяльності в контексті процесів демократизації українського суспільства.

Теоретично обгрунтовано обов'язковість принципів відкритості і прозорості як складових державного управління і, водночас, об'єктивних характеристик удосконалення його компонентів. Проаналізовано основні критерії принципів відкритості та прозорості в державному управлінні та розкрито їх зміст. На підставі теоретичних висновків та результатів соціологічних досліджень систематизовано адміністративно-організаційні умови ефективності управлінської діяльності та шляхи її підвищення. Визначено підходи щодо практичної реалізації принципів відкритості та прозорості в державному управлінні у взаємозв'язку з розвитком нормативно-правового поля з регламентації функціонування державних органів, розроблено показники стану впровадження цих принципів у діяльність органів управління як засобу оцінки її ефективності.