Прокурорський нагляд за додержанням законодавства про звернення громадян

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

Спеціальність: 12.00.10 - Судоустрій; прокуратура та адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Прокурорський нагляд за додержанням законодавства про звернення громадян

Шевченко Євген Олексійович

Харків - 2008



Дисертація є рукописом

Робота виконана на кафедрі організації судових та правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, професор Марочкін Іван Єгорович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри організації судових та правоохоронних органів.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Руденко Микола Васильович, Харківський Національний університет ім. Каразіна, завідувач кафедри правосуддя, заслужений юрист України;

кандидат юридичних наук, професор Полянський Юрій Євгенович, Одеська національна юридична академія, проректор, завідувач кафедри організації судових та правоохоронних органів

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Прилипко



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми визначається необхідністю комплексного дослідження прокурорського нагляду за забезпеченням прав громадян на звернення та розгляду останніх в органах прокуратури як складника нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина; а також потребою в розробці тактичних і методичних засад цієї діяльності й визначенні шляхів її оптимізації.

Серед особистих прав та свобод людини і громадянина особливе місце посідає право на звернення як засіб реалізації й відстоювання прав та законних інтересів, участі в управлінні державними й громадськими справами. У системі інституційно-організаційних гарантій прав і свобод громадян значна роль належить органам прокуратури України, які щорічно вирішують понад півмільйона заяв і скарг громадян на порушення їх конституційних прав; з них визнаються обґрунтованими й задовольняються 7 % звернень.

Переліченим вище і браком цілісних, системних монографічних праць, що висвітлювали б названі проблеми, й визначається актуальність теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планом наукових досліджень кафедри організації судових та правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і є елементом комплексної цільової програми «Проблеми вдосконалення організації й діяльності суду та правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави» (державна реєстрація №0186.0.099031).

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в

а) науково-теоретичному аналізі забезпечення конституційного права громадянина на звернення засобами прокурорської діяльності,

б) опрацюванні її тактичних і методичних засад,

в) визначенні чинників, які впливають на оптимізацію прокурорсько-наглядової діяльності в цій сфері. Для досягнення поставленої мети автором дисертації вирішувалися такі наукові завдання:

- узагальнити зміст конституційного права громадян на звернення й визначити гарантії його реалізації;

- зробити аналіз інституту прокурорського нагляду за забезпеченням конституційного права громадян на звернення;

- структурувати прокурорсько-наглядову діяльність щодо забезпечення конституційного права громадян на звернення й виявити її основні проблеми;

- окреслити завдання й повноваження прокурора по розгляду заяв і скарг громадян та по здійсненню нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян;

- розкрити поняття тактики й методики прокурорсько-наглядової діяльності стосовно забезпечення права громадян на звернення й розробити тактичні й методичні засади такої діяльності;

- спираючись на проведене дослідження запропонувати рекомендації по вдосконаленню Законів України «Про прокуратуру», «Про звернення громадян», Кодексу адміністративного судочинства України, а також наказів Генерального прокурора України.

Об'єктом дослідження виступають прокурорсько-наглядові відносини, що виникають у зв'язку із забезпеченням конституційного права громадян на звернення.

Предметом дослідження є теоретичні і прикладні аспекти діяльності прокурора по нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян, а також розгляду звернень в органах прокуратури.

Методи дослідження. Методологічну базу дисертаційної роботи становлять загальнонаукові й спеціальні методи і прийоми наукового дослідження. Використання діалектичного методу дало автору можливість розглянути прокурорську й судову діяльність у взаємодії. Метод системно-структурного аналізу застосовувався для окреслення структури дисертації, наявних теоретичних розробок інституту прокурорського нагляду щодо діяльності по забезпеченню конституційного права громадян на звернення, а також сучасного нормативного регулювання останньої, що дозволило дати вичерпну відповідь на порушені в дисертації питання і запропонувати рекомендації, спрямовані на вдосконалення прокурорсько-наглядової діяльності в цій сфері. Широкого використання одержали методи порівняльно-правового аналізу (проаналізовано підвідомчість звернень громадян і повноваження прокурора за законодавством України, Російської Федерації та інших держав), звернення до інших наук (теорії держави і права, конституційного, адміністративного права, психології та ін.). Шляхом оперування формально-логічним і предметно-теоретичним методами наукового пізнання автором дисертації було досліджено законодавство, що регламентує діяльність прокурора по розгляду звернень громадян і нагляду за додержанням законодавства про такі звернення. З метою опрацювання даних застосовувався також статистичний метод, що дозволило виявити певні тенденції кількісних і якісних показників діяльності прокурора з розгляду звернень громадян, а також запропонувати методику її аналізу. Усі методи дослідження застосовувалися у взаємозв'язку, в результаті чого забезпечено переконливість і достовірність наукових результатів дисертанта. Сформульовані в роботі теоретичні висновки й рекомендації базуються на загальних досягненнях юридичної доктрини.

Творчий, комплексний підхід до використання названих наукових методів дозволив дослідникові всебічно й поглиблено вивчити особливості інституту прокурорського нагляду за додержанням права громадян на звернення, опрацювати тактику й методику цієї діяльності, накреслити чинники, що її оптимізують.

Теоретичні підвалини даного дисертаційного дослідження ґрунтуються на аналізі й узагальненні засад прокурорського нагляду за дотриманням і застосуванням законів, організації роботи по розгляду звернень громадян в органах прокуратури, що досліджувалися такими українськими й російськими вченими, як С.Г. Березовська, О.Д. Берензон, М.Н. Берідзе, В.Г. Даєв, В.В. Долежан, О.Ф. Козлов, Б.В. Коробейніков, С.К. Кенжаєв, М.В. Косюта, В.Д. Ломовський, І.Є. Марочкін, М.М. Маршунов, В.Г. Мелкумов, О.Р. Михайленко, Л.О. Ніколаєва, Ю.Є. Полянський, В.І. Ремньов, М.В. Руденко, С.Б. Соболєва, О.Б. Червякова, М.К. Якимчук, В.Б. Ястребов та ін.

У процесі роботи над дисертацією автор значну увагу приділив змісту конституційних прав громадян взагалі, у тому числі й на їх звернення, гарантіям їх реалізації. Ці проблеми розроблялися такими науковцями, як І.В. Бойко, І.Л. Бородін, М.В. Вітрук, Л.Д. Воєводін, А.П. Дворак, Л.І. Летнянчин, О.О. Лукашова, Г.В. Мальцев, М.І. Матузов, Ю.І. Мігачов, В.С. Нерсесянц, В.О. Патюлін, П.М. Рабінович, Ю.М. Тодика, М.І. Хавронюк, Н.Ю. Хаманьова, Б.С. Ебзєєв та ін.

Використовувалися також здобутки вчених-адміністративістів - В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, І.О. Картузової, П.І. Кононова, О.В. Кузьменко, М.Я. Масленнікова, Д.М. Овсянка, М.М. Тищенка, В.Ю. Шильника, В.П. Яценко та інших щодо сутності і змісту проваджень за скаргами громадян.

У той же час в Україні бракує концептуальних досліджень теоретичних і методичних засад прокурорського нагляду за додержанням прав громадян на звернення, розгляду останніх в органах прокуратури. Особливо ці питання актуалізуються у світлі підготовки проекту нового Закону «Про прокуратуру» та в умовах дії Кодексу адміністративного судочинства України, що дозволяє з новітніх позицій переосмислити основи прокурорської діяльності в зазначеній сфері.

Емпірично-правова база дослідження складається з поглибленого вивчення й узагальнення статистики про діяльність органів прокуратури по нагляду за додержанням законів про звернення громадян і розгляду таких звернень в цих органах, вибіркового аналізу прокурорської практики (Харківська й Сумська області). За спеціальною програмою досліджено 1,2 тис. звернень громадян, які надійшли до органів прокуратури й органів місцевого самоврядування, 85 аналізів роботи по розгляду звернень громадян в органах прокуратури, а також 889 актів прокурорського реагування на порушення цього конституційного права громадян.

Правове підґрунтя дослідження становлять Конституція України, Закони України «Про звернення громадян», «Про прокуратуру», «Про інформацію», Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс адміністративного судочинства України, проект закону «Про прокуратуру», проект Адміністративно-процедурного кодексу України (2005 р.), низка рішень Конституційного Суду України, а також норми міжнародного права і практика Європейського суду з прав людини.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що подана до захисту дисертація є першим в Україні монографічним дослідженням проблем прокурорського нагляду за дотриманням законів про звернення громадян і роботи зі такими зверненнями в органах прокуратури. У ній комплексно висвітлюється сутність цієї діяльності, опрацьовано її тактику й методику, а також визначено чинники, які впливають на її ефективність. Висновки та пропозиції нормативного й організаційного характеру, які робить автор дисертації, спрямовані на подальше вдосконалення прокурорсько-наглядової діяльності в Україні. Новизна дисертаційного дослідження конкретизується в науково-теоретичних положеннях, висновках і пропозиціях його автора, що виносяться на захист. Найважливішими з них можна назвати такі:

- уперше на рівні монографічної роботи проаналізовано природу прокурорсько-наглядової діяльності за додержанням прав громадян на звернення. Зазначається, що забезпечення такого права є складником нагляду за дотриманням прав та свобод людини і громадянина, яке потребує відповідного правового супроводження;

- уперше на підставі аналізу чинного законодавства визначено підвідомчість скарг громадян органам прокуратури. Наголошується, що це питання необхідно вивчати в площині співвідношення прокурорсько-наглядового й судового способів захисту прав громадян з врахуванням завдань, функцій, меж прокурорського нагляду, характеру наданих прокуророві повноважень, виключної підвідомчості скарг органам прокуратури;

- уперше розроблено тактичні й методичні засади прокурорсько-наглядової діяльності по розгляду звернень громадян і нагляду за додержанням законодавства про такі звернення в органах місцевого самоврядування. Запропоновано методику здійснення аналітичної роботи по розгляду звернень громадян в органах прокуратури;

- структуровано прокурорсько-наглядову діяльність за додержанням законів про звернення громадян та з розгляду таких звернень. Ця діяльність є квазіпроцесуальною і здійснюється у формі прокурорсько-наглядового процесу;

- виокремлено приводи й підстави для початку прокурорсько-наглядового процесу за забезпеченням права на звернення. З'ясовано характер повноважень, наданих прокуророві для провадження такої діяльності як нормативно регламентованої й систематизованої сукупності послідовно здійснюваних дій і прийняття рішень у встановленій процесуальній формі;

- обґрунтовано необхідність введення до штату прокуратур областей, АР Крим та Генеральної прокуратури України фахівців-психологів для надання допомоги в розв'язанні конфліктних ситуацій, що виникають під час розгляду звернень громадян;

- визначено сутність і зміст функції прокуратури по нагляду за додержанням права громадян на звернення. Пропонується поділяти предмет нагляду на загальний, особливий і безпосередній.

На підставі авторського бачення розглянутих у дисертації проблем рекомендується низка відповідних змін до Законів України «Про прокуратуру», «Про звернення громадян», до Кодексу адміністративного судочинства України й наказів Генерального прокурора України.

Практичне значення результатів дисертації. Сформульовані в роботі висновки, окремі положення і пропозиції можуть бути використані:

а) у правотворчій діяльності - у процесі підготовки нових й вдосконаленні чинних Законів України «Про прокуратуру» і «Про звернення громадян»;

б) у науково-дослідницькій роботі, де дисертація може стати підґрунтям для подальшого опрацювання проблем прокурорського нагляду за забезпеченням конституційного права громадянина на звернення;

в) у навчальному процесі - при підготовці відповідної навчально-методичної літератури, на заняттях у юридичних вищих навчальних закладах, у системі підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури, органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Апробація результатів дисертації. Робота підготовлена на кафедрі організації судових та правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, обговорена і схвалена на її засіданні й рекомендована до захисту.

Основні положення дисертаційного дослідження доповідались автором на Всеукраїнських науково-практичних конференціях молодих учених та здобувачів: «Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства» (м. Харків, 26-27 червня 2006 р.) і «Сучасні проблеми юридичної науки та практики» (м. Харків, 25 червня 2007 р.). До Генеральної прокуратури України внесено пропозиції, спрямовані на оптимізацію прокурорсько-наглядової діяльності у сфері забезпечення конституційного права громадян на звернення, а також удосконалення правової регламентації цієї діяльності.

Окремі питання, порушені в дисертації, викладено в наукових доповідях і повідомленнях на семінарах працівників органів прокуратури Харківської області, використані в навчальному процесі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Публікації. Основні положення наукових пошуків відбиті в 4-х наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, 2-х тезах доповідей на згаданих науково-практичних конференціях і 1-ому навчальному посібнику.

Структура дисертації. Відповідно до мети, предмета й логіки дослідження робота складається зі вступу, 3-х розділів, які включають 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (191 найменування) та додатків. Загальний обсяг дисертації становить - 199 сторінок, з них основного тексту - 182 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються зв'язок роботи з науковими програмами, мета й завдання дослідження, методологічна, теоретична й емпірична бази, розкривається сутність і стан опрацювання обраної проблеми, наукова новизна одержаних результатів, сформульовано основні положення, що виносяться на захист, наводяться дані щодо їх апробації й опублікування.

Розділ 1. «Проблеми захисту конституційного права громадян на звернення засобами прокурорської діяльності» складається з 2-х підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Конституційне право громадян на звернення та гарантії його реалізації» проаналізовані положення Конституції України, норм міжнародного права, Законів України «Про звернення громадян», «Про інформацію», погляди науковців (І.Л. Бородін, М.В. Вітрук, Л.Д. Воєводін, А.П. Дворак, Г.В. Мальцев, М.І. Матузов, Ю.І. Мігачов, В.О. Патюлін, П.М. Рабінович, Ю.М. Тодика, М.І. Хавронюк, Н.Ю. Хаманьова та ін.) щодо сутності конституційного права громадян на звернення, а також гарантій його реалізації. Зазначається, що серед особистих прав та свобод людини і громадянина особливе місце посідає право на їх звернення до органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Підтримано пропозиції науковців стосовно законодавчого закріплення таких принципів розгляду й вирішення звернень громадян:

а) свобода подання звернення,

б) рівноправність сторін у процесі провадження по скарзі й рівної відповідальності держави й громадян,

в) об'єктивність,

г) підвідомчість звернень,

д) законність,

е) комплексний підхід до розгляду звернень (А.П. Дворак),

є) захист прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина,

ж) обов'язковість, своєчасність та об'єктивність розгляду таких звернень,

з) усунення причин, що породжують скарги,

и) контроль за своєчасністю та якістю розгляду й вирішення звернень громадян (Л.О. Нудненко, Н.Ю. Хаманьова). Запропоновано цей перелік доповнити такими принципами, як

і) презумпція правоти заявника,

ї) гарантованість права на звернення,

к) повнота розгляду звернення.

Проаналізовано погляди вчених на сутність правового статусу особистості, під яким пропонується розуміти правове становище особи, визначене законодавчо встановленою сукупністю таких елементів, як правосуб'єктність, комплекс (система) юридичних прав та обов'язків особи, гарантії їх реалізації й відповідальність. Розглядається зміст зазначених елементів, наголошується, що право громадянина на звернення реалізується в межах його адміністративно-правового статусу.

У системі інституційно-організаційних гарантій прав та свобод громадян значну роль відіграють органи прокуратури, на які покладено нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, складником якого є забезпечення їх конституційного права на звернення. У підрозділі детально аналізуються точки зору правників щодо сутності прокурорсько-наглядової діяльності (С.Г. Березовська, Г.І. Бровін, В.Г. Даєв, В.В. Долежан, В.Д. Ломовський, Л.В. Меградзе, М.М. Маршунов, О.Р. Михайленко, Л.О. Ніколаєва, Ю.Є. Полянський, В.І. Ремньов та ін.). Зроблено висновок, що між прокурором і громадянином, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами у зв'язку з подачою заяви чи скарги або проведенням перевірки виконання законів про звернення громадян виникають прокурорсько-наглядові правовідносини. Змістом останніх є сукупність визначених законами прав та обов'язків (повноважень) їх учасників, об'єктом - діяння, вчинені до виникнення правовідносин, з якими держава пов'язує ті чи інші юридичні наслідки, зумовлені порушенням закону. Особливості таких правовідносин визначаються (а) підставами їх виникнення, (б) суб'єктним складом, (в) змістом і (г) статусом прокурора.

У підрозділі 1.2 «Характеристика прокурорсько-наглядового провадження за розглядом звернень громадян» прокурорсько-наглядове провадження формулюється як комплексна, урегульована не тільки прокурорсько-наглядовими, а й адміністративно-процесуальними нормами, квазіпроцесуальна діяльність по розгляду й вирішенню індивідуальних справ, а також нагляду за додержанням законодавства у цій сфері.

Прокурорсько-наглядове провадження за додержанням законодавства про звернення громадян складається з таких компонентів, як-то:

а) інформаційне забезпечення прокурорської діяльності;

б) виявлення порушень закону шляхом проведення перевірок;

в) реагування на виявлені порушення закону;

г) контроль за усуненням порушень законодавства.

У підрозділі розглядаються зазначені складники провадження, зокрема, пропонується інформацію, яка накопичується в органах прокуратури, систематизувати як:

а) установочна,

б) приводи й підстави для проведення перевірок,

в) типові порушення законів та обставини, що їм сприяють,

г) узагальнююча,

д) підсумкова. Наголошується, що прокурор не може перебувати у пасивному очікуванні приводів, щоб розпочати прокурорсько-наглядовий процес, а має його ініціювати шляхом використання відповідних повноважень (зокрема, передбачених ч. 2 ст. 8, ст. 9, п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»).

Розділ 2. «Організація роботи прокурора по розгляду звернень громадян» складається з 3-х підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Підвідомчість звернень громадян органам прокуратури» підвідомчість заяв і скарг визначається як належність юридичних справ, що потребують вирішення, до відання відповідного державного органу. Зазнали критики положення ч. 1 ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» стосовно розмежування підвідомчості скарг між органами прокуратури й судовими органами через невідповідність їх ст. 55 Конституції України і ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Запропоновано вирішувати зазначене питання через співвідношення прокурорсько-наглядового й судового способів захисту прав громадян, з урахуванням меж нагляду за додержанням і застосуванням законів, характеру повноважень, наданих прокуророві, виключної підвідомчості скарг органам прокуратури й суду. Скарга є також основним джерелом інформації про порушення прав громадянина і може бути приводом до здійснення прокурорського представництва. Під час вирішення питання про прийняття звернення до провадження прокурор має визначити, чи належить воно до його відання. Не можна залишати поза увагою й інформаційні запити та запити про надання інформації, які надходять до прокуратури.

Аналіз законів про прокуратуру держав СНД та деяких інших країн (Азербайджан, Киргизія, Таджикистан, Російська Федерація, Литва, Швеція, США) дозволив дійти висновку, що характер звернень, підвідомчих органам прокуратури, зумовлено завданнями й функціями, покладеними на органи прокуратури в цих державах: вони перш за все містять відомості про порушення законів. З огляду на положення Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Засад державної політики в галузі прав людини пропонується розгляд скарг органами прокуратури визначати як можливість громадян обрати за своїм розсудом альтернативний (позасудовий, адміністративний, додатковий ) спосіб захисту своїх прав.

Звертається увага на законодавчо невизначену можливість оскарження в порядку адміністративного судочинства рішення прокурора, прийнятого по заяві, скарзі, і пропонується внести відповідні доповнення до законодавства.

У підрозділі 2.2 «Сутність роботи прокурора по розгляду звернень громадян» зазначається, що вирішення звернення є важливим складником діяльності прокуратури по нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина. За змістом вона має засвідчувально-пошуковий характер, оскільки ставить за мету вирішення юридичної справи шляхом збирання, накопичення, аналізу та правової оцінки відповідної інформації соціального спрямування. прокурорський наглядовий звернення громадянин

На підставі аналізу поглядів учених щодо сутності адміністративного процесу (Ю.С. Адушкін, О.М. Бандурка, І.О. Картузова, П.І. Кононов, О.В. Кузьменко, Ю.М. Старилов, М.М. Тищенко, Н.Ю. Хаманьова та ін.) зазначається, що на початковому етапі прокурорсько-наглядова діяльність по розгляду звернень громадян здійснюється в рамках адміністративно-правозахисного процесу, який за наявності підстав може перетворитися на адміністративно-примусовий. Ця діяльність є конфліктним провадженням по розгляду індивідуальної справи і складається з низки послідовно вчинюваних дій, визначених законом. Оскільки чітка процесуальна регламентація такої діяльності є найважливішою гарантією забезпечення її законності, автором підтримується ідея прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України: саме через виявлення й законодавче закріплення одноманітностей, притаманних всім учасникам провадження, ця діяльність має оптимізуватися. Особливості використання повноважень відповідних органів під час розгляду звернень громадян, у свою чергу, повинні визначатися органічними законами.

За результатами поглибленого вивчення практики розгляду звернень громадян в органах прокуратури дисертантом вирізняються наступні стадії провадження за зверненнями громадян:

а) підготовча;

б) порушення провадження;

в) прийняття рішення;

г) виконання рішення;

д) оскарження дій і рішень прокурора (факультативна стадія). Кожна стадія провадження має відповідні завдання, зміст і складається з певних етапів, що розкриваються в цьому розділі дисертації. Звертається увага на необхідність законодавчого визначення порядку й форми реалізації таких прав заявника, які через прогалини у законодавстві найбільш часто порушуються. Це

а) участь у перевірці поданого звернення,

б) ознайомлення з матеріалами перевірки,

в) присутність при розгляді звернення, а також

г) права на послуги адвоката.

Як негативну, автор відслідковує тенденцію, що спостерігається в органах прокуратури: до безпосереднього розгляду приймаються заяви і скарги громадян, що хоча й містять відомості про порушення законів, проте не потребують невідкладного прокурорського втручання, а мають попередньо перевірятися органами відомчого чи позавідомчого контролю (п.3 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»). З метою усунення подібних недоліків потрібно відповідне аналітичне й методичне супроводження з боку Генеральної прокуратури України.

У підрозділі 2.3 «Аналітична робота по розгляду звернень громадян» на підставі узагальнення досягнень науки статистики та прокурорської практики автором визначається мета аналізу й розкривається сутність такої діяльності. Наголошується, що існуюча форма статистичної звітності про роботу прокурора за формою П «Розгляд звернень» суперечить ст. 20 Закону України «Про звернення громадян» і не враховує положення Закону України «Про інформацію».

Розділ 3. «Нагляд за додержанням законодавства про звернення громадян» складається з 3-х підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Завдання, предмет та межі нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян» зазначається, що нагляд за додержанням права на звернення є зв'язуючим елементом усієї системи забезпечення прав людини і громадянина. Предмет нагляду в цій сфері вивчається відповідно до завдань останнього, що, на думку дисертанта, зумовлює поділ предмета нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян на загальний, особливий і безпосередній предмет. В якості останнього виступає відповідність актів , які видаються органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами з питань застосування законодавства про такі звернення Конституції, законам України, нормам міжнародного права, а також додержання цими органами зазначених нормативних актів.

Межі нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян окреслені:

а) сукупністю законів та інших нормативно-правових актів, за додержанням яких здійснюється нагляд;

б) колом органів, піднаглядних прокуратурі; в) характером компетенції прокурора по розгляду звернень громадян;

г) приводами й підставами для проведення перевірок додержання законів;

д) неприпустимістю підміни органів відомчого управління й контролю;

е) недопущенням втручання в господарську діяльність.

У підрозділі 3.2 «Методика прокурорського нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян в органах місцевого самоврядування» систематизовано й викладено сукупність методів, прийомів і повноважень прокурора у процесі здійснення ним перевірок додержання законодавства про звернення громадян в органах місцевого самоврядування (програма перевірки). Аргументується зв'язок між способом перевірки додержання законів і наглядовою ситуацією, що склалася у відповідній сфері суспільних відносин, а також станом законності на піднаглядовому об'єкті.

У підрозділі 3.3 «Особливості реагування прокурора на виявлені порушення законодавства про звернення громадян в органах місцевого самоврядування» проаналізовано повноваження прокурора, спрямовані на усунення й попередження порушень законодавства про звернення громадян, притягнення винних до відповідальності. Звертається увага на необхідність доповнення Закону України «Про прокуратуру» ще одним розділом - «Нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами» і наділення прокурора повноваженнями стосовно такого нагляду.

Використання прокурором таких повноважень, як опротестування дій та рішень відповідних суб'єктів, внесення припису про усунення очевидних порушень закону, представництво інтересів громадянина в суді, з точки зору дисертанта, має узгоджуватися з положеннями ч.1 ст.60 Кодексу адміністративного судочинства України, що потребує внесення відповідних змін і доповнень до Закону України «Про прокуратуру». Підтримані пропозиції П.М. Рабіновича й М.І. Хавронюка стосовно подальшого вдосконалення адміністративної відповідальності за порушення конституційного права громадян на звернення.



ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в розробці основних теоретичних положень і практичних питань прокурорського нагляду за додержанням законодавства про звернення громадян. Зроблено, зокрема, такі висновки:

1. У системі інституційно-організаційних гарантій прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади значна роль належить прокуратурі, на яку покладається нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, складником якого є забезпечення права на звернення.

2. За своєю сутністю прокурорсько-наглядовий процес за додержанням конституційного права громадян на звернення є комплексною квазіпроцесуальною діяльністю, оскільки він урегульований як прокурорсько-наглядовими процесуальними, так і адміністративно-процесуальними нормами, зокрема, Законом України «Про звернення громадян». Ця діяльність спрямована, з одного боку, на виконання норм відповідних галузей права по забезпеченню прав людини і громадянина, передбачених Розділом ІІ Конституції України, шляхом здійснення прокурорського нагляду, а з іншого - на реалізацію норм галузей права під час розгляду й вирішення індивідуальних конкретних справ.

3. Для розмежування підвідомчості скарг вихідними є положення ч. 2 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до яких

а) прокурорська перевірка виконання законів провадиться за зверненнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування;

б) прокуратура не підміняє органи відомчого управління й контролю.

4. У провадженні за зверненнями громадян можна вирізнити наступні стадії:

а) підготовчу,

б) порушення провадження,

в) прийняття рішення

г) його виконання,

д) оскарження дій і рішень прокурора (факультативна стадія). Кожна із стадій складається з низки етапів, що відбивають характер дій прокурора.

5. Підсумком перевірки заяви чи скарги є правова оцінка зібраних матеріалів і винесення відповідного рішення уповноваженою посадовою особою органу прокуратури, в якому дається юридична оцінка діям сторін правового спору. Винесення рішення по зверненню (заяві, скарзі) передбачає повне чи часткове задоволення вимог заявника або їх відхилення.

6. Внесено пропозиції, спрямовані на вдосконалення Законів України «Про прокуратуру», «Про звернення громадян», наказів Генерального прокурора України. З цією метою дисертантом пропонується внести наступні зміни й доповнення:

а) Закон України «Про прокуратуру»:

- статтю 6 доповнити новою частиною такого змісту: «Прокурор повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»;

- доповнити главою 2-1 «Нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержанням законів щодо цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами», в якій визначити завдання нагляду, його предмет і повноваження прокурора;

- частину 1 ст. 12 викласти в наступній редакції: «До провадження в органах прокуратури приймаються звернення громадян та юридичних осіб, що містять відомості про порушення законів, які вимагають прокурорського реагування. Прокурор повинен роз'яснити зацікавленим особам порядок захисту їх прав та свобод»;

- статтю 12 доповнити частиною 6 такого змісту: «За наявності достатніх підстав Генеральний прокурор України може переглянути постанову про припинення провадження по таких скаргах в органах прокуратури»;

- пункт 3 ч.1 ст.20 після слів «незалежно від форм власності» доповнити такими словами: «проведення перевірок заяв і скарг громадян»;

- доповнити статтею 18¹ такого змісту: «В органах прокуратури діє психологічна служба. Психологічне забезпечення прокурорської діяльності здійснюють практичні психологи. За своїм статусом практичні психологи є державними службовцями. Положення про психологічну службу в органах прокуратури затверджується Генеральним прокурором України»;

б) Закон України «Про звернення громадян»:

- перейменувати на Закон України «Про звернення громадян та юридичних осіб», доповнивши його новим розділом «Розгляд звернень юридичних осіб»;

- доповнити ст.19 частиною такого змісту: «У повідомленні громадянина про результати перевірки заяви чи скарги повинні міститися відповіді на всі запитання, поставлені у зверненні, посилання на законодавчі та інші нормативно-правові акти, якими керувалася посадова особа, вирішуючи звернення, а також приписи органам і посадовим особам щодо вчинення дій, спрямованих на усунення порушень закону, поновлення порушених прав громадянина і притягнення винних осіб до відповідальності»;

в) Кодекс адміністративного судочинства України:

- передбачити можливість оскарження в порядку адміністративного судочинства рішень, дій чи бездіяльності прокурора шляхом внесення відповідних змін до п.7 ст.3;

г) накази Генерального прокурора України:

- доповнити наказ Генерального прокурора України №3гн від 19 вересня 2005 р. «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів» положенням про обов'язковість ведення наглядових справ, у яких накопичується й систематизується інформація.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Шевченко Є. Актуальні питання забезпечення прав громадян на звернення // Вісн. прокуратури. - 2002. - №1. - С. 45-47.

2. Шевченко Є. Реалізація конституційних прав громадян на звернення потребує удосконалення // Право України. - 2002. - №3. - С.106-109.

3. Шевченко Є.О. Методичні рекомендації щодо аналізу діяльності районної прокуратури по розгляду звернень громадян // Організація роботи в органах прокуратури: Навч. посіб. / За заг. ред. І.Є. Марочкіна.- Х.: Нац. Юрид. акад. України, 2002. - С.183-190.

4. Шевченко Є. Концепція інформаційного забезпечення прокурорської діяльності (у співавт.) // Вісн. прокуратури. - 2003. - №2. - С.119-122.

5. Шевченко Є. Розгляд звернень в органах прокуратури: актуальні питання удосконалення // Вісн. прокуратури. - 2006. - №9. - С.17-20.

6. Шевченко Є.О. Підвідомчість скарг громадян органам прокуратури // Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства: Тези доп. та наук. повідом. учасників Всеукр. наук.-практ. конф. молодих вчених та здобувачів (Харків, 26-27 черв. 2006 р.) /За заг. ред. М.І. Панова. - Х.:Нац.юрид.акад.України, 2006.- С.371-373.

7. Шевченко Є.О. Розгляд прокурором скарг громадян як юридична діяльність // Сучасні проблеми юридичної науки та практики: Тези доп. та наук. повідом. Всеукр. наук.-практ. конф. молодих вчених та здобувачів (Харків, 25-26 черв. 2007 р.) / За заг. ред. М.І. Панова.- Х.: Нац. юрид. акад. України, 2007. - С.209-211.



АНОТАЦІЯ

Шевченко Є.О. Прокурорський нагляд за додержанням законодавства про звернення громадян. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.10 - Судоустрій; прокуратура та адвокатура. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. - Харків, 2008.

Робота присвячена прокурорському нагляду за додержанням права громадян на звернення й розгляду заяв і скарг в органах прокуратури. Досліджується конституційне право громадян на звернення й гарантії його реалізації, визначено сутність прокурорсько-наглядового провадження за розглядом цих звернень громадян і їх підвідомчість органам прокуратури. Розроблено тактичні й методичні засади прокурорсько-наглядової діяльності по розгляду звернень громадян і нагляду за додержанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування. Запропоновано методику здійснення аналітичної роботи з розгляду звернень громадян в органах прокуратури.

Сформульовано пропозиції по вдосконаленню Законів України «Про прокуратуру», «Про звернення громадян», Кодексу адміністративного судочинства, наказів Генерального прокурора України.

Ключові слова: прокурорський нагляд, право на звернення, прокурорсько-наглядове провадження, тактика й методика прокурорського нагляду, розгляд звернень в органах прокуратури, аналітична робота прокурора.



АННОТАЦИЯ

Шевченко Е.А. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства об обращениях граждан. - Рукопись

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.10 - Судоустройство; прокуратура и адвокатура. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2008.

Работа посвящена прокурорскому надзору за соблюдением права на обращение и рассмотрение заявлений и жалоб в органах прокуратуры. Исследуется конституционное право граждан на обращение и гарантии его реализации, определена сущность прокурорско-надзорного производства по рассмотрению таких обращений и их подведомственность органам прокуратуры. Подведомственность заявлений и жалоб рассматривается как отнесение юридических дел, требующих разрешения, к ведению соответствующего государственного органа. Предлагается при решении указанного вопроса исходить из возложенных на прокуратуру задач и функций, пределов надзора, характера предоставленных прокурору полномочий, исключительной подведомственности жалоб органам прокуратуры и суда. С учетом положений ч. 2 ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре» предлагается следующая редакция ч. 1 ст. 12 этого Закона: «К производству в органах прокуратуры принимаются обращения граждан и юридических лиц, в которых содержатся сведения о нарушении законов, требующие прокурорского реагирования». Разрешение жалоб в органах прокуратуры рассматривается, как возможность граждан избрать по своему усмотрению альтернативный (внесудебный, административный) способ защиты своих прав.

Разработаны тактические и методические основы прокурорско-надзорной деятельности по рассмотрению обращений граждан и надзору за соблюдением законов об этих обращениях в органах местного самоуправления, предложена методика осуществления аналитической работы по рассмотрению обращений в органах прокуратуры и разработаны ее основные стадии: планирование, постановка задач для соответствующих органов и дожностных лиц с целью получения необходимой информации, систематизация и оценка собраного материала, подготовка выводов по результатам анализа, составление аналитической справки и реализация материалов анализа.

Отмечается, что надзор за соблюдением права на обращение является связующим элементом всей системы обеспечения прав человека и гражданина. Предлагается предмет надзора в этой сфере разделять на общий, особенный и непосредственный. В качестве последнего - (1) соответствие актов, издаваемых органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами по вопросам применения законодательства об обращениях граждан, Конституции и Законам Украины, нормам международного права, а также (2) соблюдение ими Конституции Украины и соответствующих законов.

Проанализированы полномочия прокурора по устранению нарушений закона, способствующих им причин и условий, а также по привлечению виновных к ответственности. Обращается внимание на необходимость дополнения Закона Украины «О прокуратуре» разделом «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами». Сформулированы предложения по совершенствованию Законов Украины «О прокуратуре», «Об обращениях граждан», Кодекса административного судопроизводства Украины, приказов Генерального прокурора Украины.

Ключевые слова: прокурорский надзор, право на обращение, прокурорско-надзорное производство, тактика и методика прокурорского надзора, рассмотрение обращений в органах прокуратуры, аналитическая работа прокурора.

SUMMARY

Shevchenko E.A. Prosecutor's supervision on keeping the legislation about legal recourses of citizens. - Manuscript.

Thesis for a Candidate's degree in Law. Specialty 12.00.10 - Judicial system; public prosecution and the Bar. - Yaroslav the Wise National Law Academy of Ukraine. - Kharkiv, 2008.

The research is devoted to prosecutor's supervision on keeping the right of a legal recourse of citizens and considering complaints and applications in public prosecution organs. The Constitutional right of a legal recourse of citizens and the guaranties of its realization have been investigated; the nature of the prosecutorial and supervisory proceeding on considering legal recourses of citizens and jurisdiction of legal recourses of citizens to public prosecution organs have been defined; tactical and methodical bases of the prosecutorial and supervisory activity on legal recourses of citizens and supervision on keeping laws about legal recourses of citizens in organs of local authorities have been elaborated; the method of carrying out the analytic work on considering legal recourses of citizens in public prosecution organs has been offered.

The offers as for the improvement of Laws “About Public Prosecution”, “About Legal Recourses of Citizens”, the Code of Administrative legal procedure, the orders of the Prosecutor General of Ukraine have been formulated.

Key words: prosecutor's supervision, right of a legal recourse, prosecutorial and supervisory proceeding, tactic and methods of prosecutor's supervision, considering legal recourses in public prosecution organs, analytic work of the prosecutor.

Размещено на Allbest.ru

...