Право на доступ до інформації в Україні: конституційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

УДК 342.727

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АВТОРЕФЕРАТ

ПРАВО НА ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ В УКРАЇНІ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

НЕСТЕРЕНКО ОКСАНА ВЯЧЕСЛАВІВНА

Харків - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного права України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор Тодика Юрій Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри конституційного права України, академік Академії правових наук України;

доктор юридичних наук, професор Колісник Віктор Павлович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри конституційного права України.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Георгіца Аурел Зиновійович, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, завідувач кафедри міжнародного права і порівняльного правознавства;

кандидат юридичних наук, доцент Серьогін Віталій Олександрович, Харківський національний університет внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України, начальник кафедри конституційного та міжнародного права.

Захист відбудеться «27» червня 2008 р. о 9.30 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.04 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70).

Автореферат розіслано «24» травня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої рад В.П. Колісник

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Право на доступ до інформації займає особливе місце, оскільки є гарантією реалізації багатьох інших прав і свобод людини і громадянина. Відсутність інформації про дії влади перетворює на фікцію основний конституційний принцип, що „носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ” (ст. 5 Конституції України) та створює загрозу узурпації державної влади або зловживання нею. Доступність інформації про діяльність влади є одним з головних засобів, що дозволяє здійснювати громадський контроль за діями влади. Забезпечення представникам засобів масової інформації та громадськості права на доступ до офіційних документів та права бути присутніми на засіданнях органів влади є гарантією політичної свободи, а також стимулює громадян до виконання обов'язків. Зокрема, одержання платниками податків даних щодо того, на які цілі держава витрачає їхні кошти, формує довіру у людини до державного апарату та усвідомлення особою необхідності виконання свого обов'язку. Отже, право на доступ до інформації є фундаментом стабільної, розвинутої, правової держави.

На жаль, в Україні ані фізичні особи, ані представники ЗМІ та громадських організацій не мають доступу до повної інформації про діяльність державних інститутів, порушується право осіб знайомитися в органах державної влади, місцевого самоврядування, установах і організаціях із відомостями про них.

Саме тому розпочата в науковій літературі дискусія навколо зазначеної проблеми продовжується. На дисертаційному рівні було розглянуто такі проблеми, як право на інформацію, свобода слова, інформаційна безпека, роль засобів масової інформації в реалізації свободи інформації, принцип гласності. Втім, у зазначених працях висвітлені лише деякі аспекти права на доступ до інформації. А в роботах, присвячених безпосередньо доступу до інформації, розглядаються проблеми, пов'язані із реалізацією доступу до інформації і майже не аналізуються теоретичні засади цього права. Хоча дослідження повинно починатися з вивчення його правової природи, адже вирішення проблем доступу до інформації є можливим за умови, що в розробку практичних рекомендацій буде покладено теоретико-методологічні дослідження. Отже, актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена необхідністю комплексної наукової розробки права на доступ до інформації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану науково-дослідних робіт Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого відповідно до цільової комплексної програми „Права людини і проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства” № 0106u002285.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є комплексне науково-практичне дослідження права на доступ до інформації, дослідження стану забезпечення права на доступ до інформації в Україні, розробка й наукове обґрунтування рекомендацій щодо усунення факторів та причин порушення права на доступ до інформації, пропозицій щодо удосконалення правового регулювання права на доступ до інформації та інституційного механізму його забезпечення.

Для досягнення цієї мети необхідно було вирішити такі завдання:

- дослідити правову природу, зміст права на доступ до інформації, його співвідношення з правом на інформацію та місце в системі конституційних прав і свобод людини та громадянина;

- дати визначення конституційного права на доступ до інформації та сформулювати критерії віднесення інформації до суспільно значущої інформації;

- дослідити генезис утвердження права на доступ до інформації в правових системах різних країн світу та на міжнародно-правовому рівні;

- окреслити підстави, межі здійснення права на доступ до інформації та з'ясувати умови, за яких стає можливим його обмеження;

- проаналізувати конституційно-правове регулювання права на доступ до інформації в Україні та його відповідність міжнародним стандартам у цій сфері;

- розглянути шляхи вдосконалення законодавчого забезпечення права на доступ до інформації та на цій основі виробити власні рекомендації щодо удосконалення правового регулювання права на доступ до інформації;

- узагальнити та проаналізувати відповіді на інформаційні запити, що протягом 2005-2007 рр. правозахисні організації надсилали до органів державної влади та місцевого самоврядування;

- розглянути спеціалізовані інституції в правовому механізмі забезпечення права на доступ до інформації у державах усталених та нових демократій;

- дослідити роль правозахисних організацій в інституційному механізмі забезпечення конституційного права на доступ до інформації.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері реалізації конституційного права на доступ до інформації в Україні.

Предметом дослідження є конституційно-правове регулювання права на доступ до інформації, стан його забезпечення та захисту в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становить загальнонауковий діалектичний метод та комплекс спеціальних методів і прийомів наукового пізнання. Загальнонауковий діалектичний метод застосовується в процесі пізнання сутності права на доступ до інформації. Історичний та порівняльно-правовий методи дозволили простежити ґенезу утвердження права на доступ до інформації в національних правових системах та на міжнародно-правовому рівні, дослідити роль спеціалізованих інституцій у механізмі забезпечення права на доступ до інформації зарубіжних країн. Були також використані: статистичний метод вибіркового дослідження фактів порушення права доступу до інформації (за матеріалами відповідей на інформаційні запити) і конкретно-соціологічний метод вивчення документів при проведенні дослідження стану забезпечення права на доступ до інформації органами влади через інформаційний запит. Формально-логічний метод застосовувався при розмежуванні і формулюванні понять і таких визначень, як право на доступ до інформації, суспільно важлива інформація, свобода інформації та ін.

Теоретичне підґрунтя дисертації становили праці, українських вчених: І.В. Арістової, А.М. Гуза, В.О. Горобцова, М.С. Демкової, О.С. Денісової, Є.Ю. Захарова, В.П. Колісника, Б.А. Кормича, Т.А. Костецької, Л.В. Кузенко, Н.В. Кушакової, А.І. Марущака, Г.Г. Почепцова, В.В. Речицького, В.О. Серьогіна, Т.М. Слінько, Ю.М. Тодики, І.С. Чижа, С.А. Чукут та ін.; російських вчених: І.Л. Бачило, О.О. Городова, О.А. Задкова, В.М. Лопатіна, В.М. Монахова, О.Ю. Мохової, О.А. Одринського, М.О. Федотова, В.С. Хіжняк, С.М. Шевердяєва та ін.; європейських та американських фахівців: Д. Банісара, Ю. Габермаса, С. Ламбла, П. Лейланда, Д. Майкла, Т. Мендела, Р. Смолла, Д. Уебстера; вчених ХІХ - початку ХХ ст. А. Гюнтера, Л. Димша, Г. Єллінека, А. Лохвіцкого.

Нормативну базу роботи становлять: положення Конституції України; міжнародно-правових актів; законодавства України та зарубіжних країн у сфері правового регулювання права на доступ до інформації; рішення Конституційного Суду України та ін.

Емпіричну базу роботи становили вивчені та проаналізовані відповіді на 1528 інформаційних запитів, що протягом 2005-2007 рр. правозахисні організації надсилали до органів державної влади та місцевого самоврядування. Дослідженням було охоплено 24 області України, міста Київ та Севастополь та Автономна Республіка Крим.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження. Робота є першим в Україні комплексним науково-практичним дослідженням конституційного права на доступ до інформації, у якому зазначене право розглядається як окреме суб'єктивне право. Проведене дослідження дозволило обґрунтувати й сформулювати ряд наукових положень та практичних рекомендацій щодо удосконалення механізму забезпечення та захисту права на доступ до інформації.

Вперше у вітчизняній юридичній науці:

– обґрунтовано, що доступ до інформації є окремим суб'єктивним конституційним правом кожного;

– сформульоване авторське визначення права на доступ до інформації як гарантованої можливості кожного отримувати безпосередньо від органів публічної влади, їх установ та організацій інформацію про їх діяльність, від приватноправових юридичних осіб суспільно значущу інформацію про їх діяльність та можливість знайомитися з відомостями про себе;

– обґрунтовано наявність чотирьох головних наукових підходів до розуміння змісту права на доступ до інформації та запропоновано означити їх як класичний, розширений, обмежений та комплексний;

– доведено системний характер порушень права на доступ до інформації, встановлено їх головні причини та розроблено рекомендації щодо їх усунення;

– запропоновано авторську модель інституту інформаційного уповноваженого України;

– визначено роль правозахисних організацій у механізмі утвердження та забезпечення права на доступ до інформації.

Набули подальшого розвитку:

– співвідношення та взаємозв'язок понять „свобода інформації” (свобода масової інформації) та „право на доступ до інформації”;

– періодизація становлення права на доступ до інформації, головні етапи утвердження права на доступ до інформації на національному та міжнародно-правовому рівнях;

– положення про можливість обмеження права на доступ до інформації; при цьому доведено, що обмеження повинні встановлюватися виключно на підставі закону й мають бути ясними, описуватися вузько і відповідати контролю згідно з трискладовим тестом, сутність якого полягає у такому: інформація повинна мати відношення до легітимної мети, передбаченої законом; оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті; шкода, яка може бути заподіяна вказаній меті, має бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації. В українському законодавстві трискладовий тест реалізовано лише частково;

– аргументація на користь необхідності впровадження в Україні „інформаційного уповноваженого”.

Удосконалено:

– пропозиції щодо законодавчого забезпечення права на доступ до інформації, при цьому обґрунтована потреба прийняття закону про право на доступ до інформації, який відповідатиме міжнародно-правовим та європейським стандартам у цій сфері та в якому буде виписаний механізм забезпечення та захисту права на доступ до інформації. Розроблено практичні рекомендації по удосконаленню законодавства в сфері доступу до інформації;

– підходи до конституційного закріплення права на доступ до інформації та запропоновано доповнити ст. 57 Конституції України нормами такого змісту: „Кожен має право одержувати інформацію про діяльність органів державної влади, органів влади автономії, органів місцевого самоврядування, їх установ і організацій, державних та комунальних підприємств через інформаційний запит, шляхом гарантування можливості бути присутнім на засіданнях колегіальних органів державної влади, органів влади автономії та місцевого самоврядування, а також на засіданнях їх консультативних та дорадчих органів або в інший спосіб, що не заборонений законом.

Органи державної влади, органи влади автономії та місцевого самоврядування зобов'язані регулярно оприлюднювати інформацію про свою діяльність.

Здійснення права на доступ до інформації, передбачене частиною першою, може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, в разі якщо шкода від оприлюднення такої інформації вагоміша, ніж суспільний інтерес в отриманні цієї інформації.

Кожен має право отримувати суспільно значущу інформацію від приватноправових юридичних осіб про їх діяльність”.

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що впровадження запропонованих рекомендацій на практиці поліпшить стан забезпечення права на доступ до інформації в Україні. Сформульовані висновки можна застосувати: у науково-дослідницькій галузі - для подальшого дослідження теоретичних засад права на доступ до інформації; у правотворчій діяльності - при вдосконаленні правового регулювання права на доступ до інформації; у навчальному процесі - при підготовці відповідного розділу підручника з конституційного права України, у викладанні навчального курсу; у правовиховній сфері - для підвищення культури інформаційної відкритості посадових та службових осіб, підвищення поінформованості громадян про порядок реалізації та захисту права на доступ до інформації.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертації обговорювались на засіданнях кафедри конституційного права України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Ключові положення роботи були представлені авторкою на науково-практичних конференціях, „круглих столах”: Молодь у юридичній науці. Четверті осінні юридичні читання (21-22 жовтня 2005 р., м. Хмельницький); Обговорення проекту Закону України „Про доступ до інформації” (8 листопада 2005 р., м. Київ); Актуальні проблеми правознавства (1-2 березня 2006 р., м. Харків), Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні (9-10 лютого 2006 р., м. Львів), Сучасні проблеми юридичної науки: сучасний стан та перспективи розвитку (26-27 червня 2006 р., м. Харків); ХVІІІ Харківські політологічні читання. Конституційно-політичний процес в Україні: ідеї, досвід, проблеми (24 червня 2006 р., м. Харків); Обговорення законопроекту „Про внесення змін до Закону України „Про інформацію” (Міністерство юстиції України, Рада Європи - 28 березня 2007 р., м. Київ), „Захист права на інформацію в Україні” (20-21 грудня 2007 р., м. Львів).

Окремі практичні рекомендації дослідження було враховано в законопроекті щодо доступу до інформації, який готується Міністерством юстиції України. Матеріали дослідження стану забезпечення права на доступ до інформації органами державної влади та місцевого самоврядування через інформаційний запит - при підготовці щорічної „Доповіді правозахисних організацій. Права людини в Україні - 2006”. Дослідження правового регулювання права на доступ до інформації було використано при підготовці ОБСЄ доповіді-огляду законодавства в сфері доступу до інформації країн, що є членами ОБСЄ.

Публікації. Основні положення дисертації було викладено у 12 наукових працях: 4 статтях у фахових виданнях, 6 тезах доповідей на наукових конференціях та 2 статтях у спеціалізованому журналі з питань свободи інформації, який не є фаховим.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається із вступу, двох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків до кожного розділу, загальних висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації - 239 сторінки, з них обсяг основного тексту - 176 сторінок, додатків - 5. Список літератури містить 368 найменувань.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, їх апробація, міститься інформація щодо публікацій, структури й обсягу дисертації.

Розділ 1. „Теоретичні засади права на доступ до інформації” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Сутність, зміст та обсяг права на доступ до інформації” досліджено правову природу, характерні риси, що відрізняють право на доступ до інформації від інших суміжних з ним прав; встановлено співвідношення понять „свобода інформації” (свобода масової інформації), „право на доступ до інформації”, „право на інформацію”, „гласність”; розкрито форми реалізації права на доступ до інформації.

Встановлено, що право на доступ до інформації не можна ототожнювати з правом на свободу інформації, оскільки вони хоча й мають однакову мету забезпечення реалізації потреби людини в інформації, проте у них різне функціональне призначення. Якщо функція права на доступ до інформації полягає в забезпеченні особі отримання інформації безпосередньо від органів влади про їх діяльність та відомостей про себе, а також суспільно значущої інформації, що знаходиться у приватноправових юридичних осіб, то призначення свободи інформації полягає в забезпеченні можливості вільного пошуку та одержання будь-якої інформації із загальнодоступних джерел, отримання інформації про дії влади, але вже в інтерпретації представників ЗМІ, можливість ознайомлення з науковими працями, художніми творами, спілкування, кіно та ін. Єдине, що вимагає свобода інформації від держави, - це дотримуватися політики невтручання, й, навпаки, право на доступ до інформації репрезентує обов'язок держави створити певні умови для реалізації доступу до інформації. Якщо свобода інформації (свобода масової інформації) - це негативне право, то право на доступ до інформації - право позитивне.

Зазначено, що не можна право на звернення розглядати як одну із форм реалізації права на доступ до інформації.

Запропоновано основні підходи щодо змісту та обсягу права на доступ до інформації поділити на: 1) класичний підхід (право на доступ до інформації розглядається як право на одержання офіційних документів та інформації про діяльність органів виконавчої гілки влади або від усіх органів державної влади); 2) розширений підхід (право на доступ до інформації, окрім юридичних можливостей пошуку та одержання інформації від органів державної влади та органів місцевого самоврядування про їх діяльність та можливість ознайомлення з відомостями про себе в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях, включає також отримання будь-якої інформації із засобів масової інформації, можливість ознайомлення з літературними, науковими працями, перегляд фільмів, спектаклів, свободу доступу до джерел інформації (Інтернет, бібліотеки)); 3) обмежений підхід (право на доступ до інформації - це право знайомитися з відомостями про себе. Іноді право знати тлумачиться як можливість представників ЗМІ звертатися до органів влади з інформаційними запитами щодо надання інформації про їх діяльність); 4) комплексний підхід (право кожного отримувати безпосередньо від органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, а також організацій, підприємств, громадських об'єднань, що виконують специфічні функції та/або повністю чи частково фінансуються з бюджету, інформацію про їх діяльність, що включає право одержувати офіційні документи та знайомитися з відомостями про себе).

Доведено, що суспільно значущою інформацією є будь-яка інформація державно-політичного характеру, а також інформація, що належить приватноправовим юридичним особам, якщо це інформація про корупційні дії або інші зловживання посадових та службових осіб; використання бюджетних коштів; екологічна інформація; фінансова інформація, що здатна негативним чином вплинути на фінансовий стан та доходи громадян; інформація про військові угоди України з іншими країнами; інформація щодо охорони здоров'я населення, інформація про продукти харчування, косметологічну продукцію, інформація про засновників та власників засобів масової інформації та інша інформація, що становить суспільний інтерес.

Обґрунтовано висновок, що право на доступ до інформації є конституційним особистим правом кожного, яке відноситься до групи інформаційних прав. Отже, право на доступ до інформації - це гарантована можливість кожного отримувати безпосередньо від органів публічної влади, їх установ та організацій інформацію про їх діяльність, від приватноправових юридичних осіб суспільно значущу інформацію про їх діяльність та можливість знайомитися з відомостями про себе. Право на доступ до інформації складається з правомочностей: права на доступ до інформації про діяльність органів державної влади, органів влади автономії та місцевого самоврядування; права на отримання відомостей про себе; права отримувати суспільно значущу інформацію про діяльність приватноправових юридичних осіб.

У підрозділі 1.2. „Право на доступ до інформації: ретроспективний аналіз” досліджено генезис права на доступ до інформації.

Зазначено, що право на доступ до інформації є одночасно одним із наймолодших і найдавніших прав людини, бо хоча окремі його складові були визнані як окремі суб'єктивні права ще у ХVІІІ ст., у цілому право на доступ до інформації як окреме суб'єктивне право виокремилось з принципу гласності, свободи слова та друку в другій половині ХХ ст. Власна історія права на доступ до інформації починається з моменту прийняття закону Швеції 1766 р., що було результатом зусиль А. Хюденіуса та закріплення „права знати” у Декларації прав людини і громадянина 1789 р. Встановлено, що ця традиція урвалася у ХІХ ст. Адже крім Швеції право на доступ до інформації не потрапило до жодної європейської конституції, хоча саме права людини і громадянина, що були проголошені у Декларації прав людини 1789 р., становили каталог прав, який пізніше перейняли інші європейські країни. Знову ідея щодо закріплення права на доступ до інформації була відроджена лише в другій половині ХХ ст.

Наголошується, що проголошення „права знати” у країнах Європи та Сполучених Штатах Америки - це наслідок становлення громадянського суспільства та демократичних перетворень, що відбувались у цих країнах протягом останніх трьох століть, а в країнах, які розвиваються, - це умова утвердження громадянського суспільства.

Робиться висновок, що право на доступ до інформації органічно випливає з договірної теорії походження держави та права. З'ясовано, що, перш ніж право на доступ до інформації як окреме суб'єктивне право знайшло своє закріплення в більшості правових систем, воно пройшло декілька етапів: 1) зародження права на доступ до інформації в рамках свободи слова та друку; 2) перші законодавчі спроби закріпити право на доступ до інформації в Швеції, Франції, штаті Вірджинія, штаті Массачусетс (США); 3) закріплення в конституціях європейських держав принципу публічності та відкритості при здійсненні державної влади та повільне утвердження гласності в Російській імперії (ХІХ ст.); 4) визнання на міжнародному рівні свободи інформації фундаментальним правом людини (1948 р.); 5) закріплення права на доступ до інформації на національному рівні в країнах усталених демократій (70-ті роки ХХ ст.); 6) виокремлення права на доступ до інформації із свободи інформації на міжнародному рівні (кінець 70-х - початок 80-х років ХХ ст.); 7) втілення права на доступ до інформації в посткомуністичних державах та країнах Азії та Африки, що розвиваються. Продовження процесу прийняття законів у сфері реалізації права на доступ до інформації в країнах Західної Європи, а також розширення змісту права на доступ до інформації (почався з кінця ХХ ст.).

У підрозділі 1.3. „Основні підходи до розуміння підстав обмеження права на доступ до інформації, свободи слова та свободи масової інформації” наголошується, що право на доступ до інформації не є абсолютним, але обмеження доступу до інформації можливе лише на підставі закону, і вони повинні бути ясними, описуватися вузько і відповідати контролю згідно з трискладовим тестом, тобто інформація повинна стосуватися легітимної мети, визначеної законом; розголошення цієї інформації мало б завдати суттєвої шкоди цій меті; шкода від розголошення цієї інформації має бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні цієї інформації. законодавство право свобода інформація

Звертається увага на те, що слід розрізняти поняття обмежування права на доступ до інформації від його порушення. З'ясовано, що передбачені українським законодавствам підстави обмеження права на доступ до інформації не відповідають європейським стандартам у цій сфері. Безпідставному обмежуванню права на доступ до інформації в Україні сприяє недосконале законодавство, його колізії, суперечності.

Аргументовано, що, на відміну від права на доступ до інформації та інших прав, права на свободу слова, друку та інформації не повинні бути обмежені взагалі, бо ці права виступають гарантією всіх інших прав та свобод, є основою демократії і громадянського суспільства.

Розділ 2. „Конституційно-правове регулювання та інституційний механізм забезпечення права на доступ до інформації” складається з п'яти підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Конституційне-правове регулювання права на доступ до інформації” зазначається, що аналіз правового регулювання права на доступ до інформації дозволяє стверджувати, що українське законодавство в сфері доступу до інформації має декларативний характер, не відповідає міжнародним та європейським стандартам у цій сфері, є розпорошеним і неузгодженим. Більшість питань, пов'язаних з порядком доступу до інформації та його обмеження регулюються підзаконними нормативними актами. У Законі України „Про інформацію”, зокрема, не визначено механізм реалізації та захисту права на доступ до інформації, гарантії доступу до інформації для осіб з обмеженими здібностями, не наведені критерії віднесення інформації до суспільно значущої інформації, крім того, закон не відповідає Конституції України.

З метою подолання неясності, розмитості змісту та обсягу права на доступ до інформації пропонується ст. 57 Конституції України доповнити нормами такого змісту: „Кожен має право одержувати інформацію про діяльність органів державної влади, органів влади автономії, органів місцевого самоврядування, їх установ і організацій, державних та комунальних підприємств через інформаційний запит, шляхом гарантування можливості бути присутнім на засіданнях колегіальних органів державної влади, органів влади автономії та місцевого самоврядування, а також на засіданнях їх консультативних та дорадчих органів або в інший спосіб, що не заборонений законом.

Органи державної влади, органи автономії та місцевого самоврядування зобов'язані регулярно оприлюднювати інформацію про свою діяльність.

Здійснення права на доступ до інформації, передбачене частиною першою, може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, в разі якщо шкода від оприлюднення такої інформації вагоміша, ніж суспільний інтерес в отриманні цієї інформації.

Кожен має право отримувати суспільно значущу інформацію від приватноправових юридичних осіб про їх діяльність.

Кожному гарантується право знати свої права і обов'язки.

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом.

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є не чинними”.

Пропонується у разі прийняття нової Конституції України, всі складові права на доступ до інформації доцільно об'єднати в єдиній статті.

У підрозділі 2.2. „Шляхи вдосконалення правового регулювання права на доступ до інформації” підкреслюється, що сьогодні в Україні назріла нагальна потреба у суттєвому оновленні законодавства у цій сфері.

Проаналізувавши наукові праці та висновки спеціалістів, автор робить висновок про наявність у літературі п'яти основних підходів до вирішення цього складного завдання:

1) прийняття Інформаційного кодексу, яким буде передбачений порядок доступу до інформації;

2) розроблення спеціального закону про право на доступ до інформації;

3) створення нової редакції закону про інформацію;

4) прийняття спеціальних законів, які б визначали доступ до інформації певного виду, наприклад, закону про доступ до правової інформації, закону про доступ до екологічної інформації, закону про доступ до інформації персонального характеру;

5) передбачити процедуру доступу до інформації у Кодексі загальних адміністративних процедур.

У роботі звертається увага на те, що гальмує процес вдосконалення правового забезпечення права на доступ до інформації невизначеність спеціалістів щодо шляху реформування законодавства в сфері доступу до інформації; небажання органів влади визнати, що створити закон, який стане законодавчою гарантією права на доступ до інформації, послуговуючись при цьому радянською концепцією розуміння інформаційної безпеки держави, є нездійсненним завданням. Забезпечити інформаційну безпеку як елемент національної безпеки - це перш за все означає реалізувати право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади.

Робиться висновок, що в основу закону, який визначатиме порядок реалізації права на доступ до інформації, повинні бути покладені:

1) міжнародні та європейські стандарти в сфері доступу до інформації, що передбачені у Конвенції „Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля”; Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету міністрів Ради Європи „Про доступ до офіційних документів”; Рекомендації N R (2000) 7 Комітету міністрів Ради Європи „Стосовно права журналістів не розкривати свої джерела інформації”; „Йоганнесбурзькі принципи: національна безпека, свобода висловлювань і доступ до інформації”, Принципи „Право громадськості знати: принципи законодавства про свободу інформації”, висновках експертів Ради Європи щодо проекту закону про інформацію;

2) принцип Європейського суду з прав людини: „обсяг інформації, доступ до якої обмежується, про публічну особу має бути значно меншим, ніж обсяг інформації про приватну особу”;

3) чітко визначена процедура доступу до інформації, а загальний строк надання інформації за запитом не повинен перевищувати 10 робочих днів;

4) передбачено не лише право на доступ до інформації, якою володіють органи державної влади та місцевого самоврядування, а й до інформації, яка належить приватним організаціям, якщо оголошення цієї інформації зменшить ризик шкоди головним суспільним інтересам;

5) встановлені критерії, за якими інформація може бути віднесена до суспільно значущої;

6) необхідно передбачати спеціальний механізм захисту права на доступ до інформації (інформаційний уповноважений).

Зазначається, що законодавчу базу має складати новий закон про інформацію, в основу якого слід покласти проект Закону України „Про інформацію”, підготовлений Харківською правозахисною групою в 2006 р., оскільки він найбільше відповідає сучасним вимогам та розроблений з використанням здобутків сучасних держав усталеної демократії.

У підрозділі 2.3. „Забезпечення права на доступ до інформації органами державної влади та місцевого самоврядування через інформаційний запит” представлені результати узагальнення практики доступу до інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування через інформаційний запит, що протягом 2005 - 2007 рр. правозахисні організації надсилали до органів державної влади та місцевого самоврядування. Простежена динаміка доступу до інформації протягом двох років та проаналізовано причини, через які органи влади відмовлялись надати інформацію. Зазначається, що правозахисні організації надсилали узгоджені інформаційні запити з одними і тими ж питаннями (просили надати відкриту за режимом доступу інформацію та офіційні документи). У 2005 р. було направлено 376 запитів; у 2006 р. - 1041; у 2007 р. - 111. З них 15 запитів було адресовано Верховній Раді України; 17 запитів - Президенту України, 15 запитів - Кабінету Міністрів України, 2 запити -Конституційному Суду України, 2 запити - Рахунковій палаті України, 4 запити - Національній Раді з питань телебачення та радіомовлення, 596 запитів - міністерствам, державним комітетам України, центральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом, 382 запити - місцевим органам виконавчої влади та територіальним органам міністерств, державних комітетів, 149 запитів було направлено в місцеві й апеляційні суди, 189 запитів було адресовано органам прокуратури, 149 запитів отримали органи місцевого самоврядування, 7 запитів отримали народні обранці України й ще 1 запит було адресовано Київській міській дирекції „Укрпошта”.

При оцінці доступності інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування до уваги брались такі показники:

1) загальна кількість відповідей на інформаційні запити;

2) кількість задоволених інформаційних запитів;

3) кількість відмов у наданні інформації;

4) кількість запитів, залишених без відповіді;

5) ґрунтовність, повнота і точність відповіді;

6) своєчасність надання інформації.

З 1528 запитів було надано відповіді тільки на 55%, з них 16% запитів було задоволено частково. У 2005 р. частково або повністю було задоволено лише 47% запитів, у 2006 р. 59%, а протягом січня-лютого 2007 р. цей показник не перевищив 50%. Найчастіше право на доступ до інформації через інформаційний запит порушують: народні депутати - 71%; Верховна Рада України - 67%; органи прокуратури - 66%; Президент України та його дорадчий орган - 65%; Служба безпеки України - 58 %; Кабінет Міністрів України - 54%; Державний департамент з питань виконання покарань - 51%.

Зазначається, що постійно порушуються строки розгляду запитів, зокрема, надання повідомлення про неможливість задовольнити запит. А положення ст. 34 Закону України „Про інформацію” взагалі не виконується.

Наголошується, що занепокоєння викликає той факт, що адресати, котрим були спрямовані запити, відмовляли запитувачам у доступі до відкритої за режимом доступу інформації, отже, порушили конституційне права на доступ до інформації. Наведено причини відмов у задоволенні інформаційних запитів, а саме: „...надання інформації юридичним особам для реалізації програм, які підтримуються іноземними державами, не входить до компетенції прокуратури”; „із змісту Вашого запиту не вбачається, для реалізації яких саме прав необхідна інформація, яка Вами запитується, у зв'язку з чим законних підстав для її надання немає”; „органи прокуратури України не відносяться до органів законодавчої, виконавчої або судової гілки влади і тому не зобов'язані надавати інформацію за запитами”; можливість отримати інформацію з альтернативних джерел; через її відсутність; оскільки інформація є конфіденційною; „інформація відноситься до інформації з обмеженим доступом”; відсутністю технічної можливості; „інформація є внутрівідомчою службовою документацією; інформація не відноситься до масової інформації, до об'єктів інформаційних відносин”.

У підрозділі 2.4. „Спеціалізовані інституції у механізмі забезпечення права на доступ до інформації” зазначається, що у країнах світу існують такі моделі спеціалізованих інституцій у сфері захисту права на доступ до інформації:

1) спеціальний орган контролю за забезпеченням права на доступ до інформації в рамках виконавчої гілки влади (Бельгія, Ісландія, Польща, Естонія, Японія та ін.);

2) інформаційний уповноважений або колегіальний орган, що здійснює незалежний парламентський контроль за охороною та захистом права на доступ до інформації (Велика Британія, Ірландія, Канада, Німеччина, Сербія, Угорщина, Словенія, Македонія);

3) орган контролю, який формально створений при уряді або парламенті, але до його складу входять представники законодавчої, виконавчої, судової гілок влади, представники від громадськості та місцевого самоврядування (Франція, Португалія, Туреччина).

Зазначається, що українські фахівці пропонують створити службовий підрозділ або ввести посаду спеціального представника по здійсненню контролю за забезпеченням конституційного права на інформацію в межах апарату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Проаналізовано спільні риси та відмінності моделей інформаційних уповноважених. Наголошується, що практика запровадження інституту інформаційного уповноваженого у країнах усталеної демократії та у посттоталітарних країнах вже довела свою ефективність.

Зроблено висновок, що кардинально змінити ситуацію з правом на доступ до інформації в Україні неможливо без запровадження інституту інформаційного уповноваженого, бо аналіз діяльності омбудсмана по здійсненню контролю за додержанням права на доступ до інформації дозволяє стверджувати, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не приділяє належної уваги цій проблеми. Задля того, щоб діяльність інформаційного уповноваженого була ефективною, він повинен виконувати такі повноваження: розгляд скарг; нагляд за реалізацією закону про доступ до інформації та інших законів про обробку інформації; внесення пропозицій, що сприяють здійсненню права на доступ до суспільно значущої інформації; пропонування органам влади заходів, спрямованих на покращення їх роботи в сфері доступу до інформації; проведення моніторингу щодо додержання закону; забезпечення ведення реєстру із захисту інформації; надання щорічних доповідей про стан додержання та захисту права на доступ до інформації та права на приватність; здійснення нагляду за дотриманням органами державної влади закону при визначенні режиму доступу до інформації; проведення семінарів для держслужбовців з метою правильного застосування ними законів, що регулюють доступ до інформації. Для здійснення цих повноважень уповноважений повинен бути наділений тими ж правами, що й уповноважений з прав людини, але, на відміну від омбудсмана, рішення інформаційного уповноваженого повинні мати обов'язковий характер. Вони можуть бути оскаржені до Вищого адміністративного суду. Спеціалізований уповноважений з питань інформації повинен обиратися парламентом із рекомендованих громадськими організаціями кандидатів строком на п'ять років. Уповноваженим з питань інформації може бути обраний громадянин України з вищою освітою, досвідом роботи в сфері захисту та утвердження прав людини. Інформаційним уповноваженим не може бути обраний громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку, а також особа, що працювала в органах МВС, СБУ, Прокуратури, посадова та службова особа органів державної влади і місцевого самоврядування, член політичної партії;

Пропонується до закріплення в Конституції положення про запровадження інформаційного уповноваженого утворити посаду представника Уповноваженого з прав людини, який, буде займатися охороною та захистом права на доступ до інформації та особистих даних.

У підрозділі 2.5. „Неурядові правозахисні організації в механізмі забезпечення права на доступ до інформації” досліджено значення правозахисних організацій в утвердженні права на доступ до інформації, висвітлена діяльність українських правозахисників щодо доступу до інформації, означені напрямки їх діяльності в цій сфері.

Наголошується, що всі функції, які в країнах усталеної демократії виконує інформаційний уповноважений (проведення моніторингів стану забезпечення права на доступ до інформації, розробка рекомендацій щодо вдосконалення законів у сфері доступу до інформації, звернення до органів влади з вимогами припинити незаконне обмеження права на доступ до інформації, організація семінарів для держслужбовців з метою навчити їх правильно застосовувати законодавство в сфері доступу до інформації, видання літератури з цієї проблематики, доведення до відома громадськості фактів порушення інформаційних прав та відстоювання права на доступ до інформації окремих осіб), в Україні здійснюють правозахисні організації.

Зазначено, що саме завдяки діяльності правозахисних організацій значно скоротилась практика застосування незаконних обмежувальних грифів.

Робиться висновок, що лише під тиском правозахисних організацій органи влади починають здійснювати дії юридичного та організаційного характеру з метою покращення стану забезпечення права на доступ до інформації та усувати фактори, які призводять до порушень права на доступ до інформації.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у встановленні сутності та змісту конституційного права на доступ до інформації, розробці рекомендацій, що сприятимуть поліпшенню стану забезпечення права на доступ до інформації органами державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Основними теоретичними і практичними результатами цього дослідження є такі:

1. Право на доступ до інформації - це гарантована можливість кожного отримувати безпосередньо від органів публічної влади, їх установ та організацій інформацію про їх діяльність, від приватноправових юридичних осіб суспільно значущу інформацію про їх діяльність та можливість знайомитися з відомостями про себе.

2. Дослідження стану забезпечення права на доступ до інформації органами державної влади та місцевого самоврядування через інформаційний запит дозволяє стверджувати, що в Україні порушення права на доступ до інформації має системний характер, а надання запитуваної інформації та офіційних документів у повному обсязі та у передбачений законом строк є винятком, а не правилом.

3. Основними причинами порушення права на доступ до інформації в Україні є: 1) низький рівень фахової підготовки посадових та службових осіб, який проявляється у незнанні Конституції та законів України та нездатності тлумачити норми закону, що в кінцевому підсумку призводить до помилкового розуміння духу та букви закону; 2) відсутність культури інформаційної відкритості влади; 3) істотні недоліки та невідповідність міжнародним стандартам у сфері доступу і свободи інформації Закону „Про інформацію” та інших нормативно-правових актів, що регламентують реалізацію права на доступ до інформації в Україні; 4) матеріально-технічні причини.

4. У Конституції України необхідно закріпити окреме право на свободу інформації, тобто вільне створення, зберігання, поширення та отримання інформації із загальнодоступних джерел, і окремо закріпити право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади, органів влади автономії та місцевого самоврядування, разом із правом на доступ до суспільно значущої інформації про діяльність приватних юридичних осіб.

5. Українське інформаційне законодавство та в першу чергу Закон України „Про інформацію” у нинішній редакції не можуть служити законодавчою гарантією права на доступ до інформацію.

6. У законі щодо забезпечення права на доступ до інформації мають бути втілені міжнародні та європейські стандарти в сфері доступу до інформації. У законі також необхідно передбачати спеціальний механізм забезпечення та захисту права на доступ до інформації та встановити критерії, за якими інформація може бути віднесена до суспільно значущої.

7. В Україні необхідно запровадити інститут інформаційного уповноваженого, який буде займатися як захистом права на доступ до інформації, так і захистом інформації про особу

8. В Україні лише правозахисні організації здійснюють реальні заходи задля утвердження права на доступ до інформації і саме з огляду на їх діяльність органи публічної влади почали здійснювати дії юридичного та організаційного характеру з метою покращення стану забезпечення права на доступ до інформації.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Проблеми конституційно-правового регулювання права на інформацію в Україні // Проблеми законності: Республік. міжвід. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2005. - Вип. 75 - С. 7-13.

2. Проблеми вдосконалення законодавства України по забезпеченню права на доступ до інформації // Проблеми законності: Республік. міжвід. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. - Вип. 83. - С. 110-115.

3. Підстави обмеження права на доступ до інформації // Проблеми законності: Республік. міжвід. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2007. Вип. 86 - С. 49-55.

4. Інформаційний омбудсман в механізмі забезпечення прав людини і основоположних свобод// Юридична Україна. - № 1. - 2008. - С. 16- 21.

5. До питання заснування інституту спеціалізованого Омбудсмана із захисту права на доступ до інформації в Україні // Молодь у юридичній науці: Зб. тез міжнар. наук. конф. молодих вчених «Четверті осінні юридичні читання», 21 - 22 жовт. 2005 р.: У 3 ч. - Ч. 1: Загальнотеоретичні та історичні правові науки. Конституційне право. - Хмельницький: Вид. Хмельниц. ун-ту упр. та права, 2005. - С. 201 - 204.

6. Генезис права на доступ до інформації // Актуальні проблеми правознавства: Тези доп. та наук. повідомл. учасн. наук. конф. молодих учених та здобувачів / За ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006.- С. 31-33.

7. Неурядові правозахисні організації в механізмі забезпечення права на доступ до інформації в Україні // Конституційно-політичний процес в Україні: ідеї, досвід, проблеми: Зб. наук. ст. (за матеріалами ХVІІІ Харк. політол. читань). - Х.: Право, 2006. - С. 88-89.

8. Законодавче регулювання права на доступ до інформації в Україні: проблеми та шляхи вдосконалення // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали ХІІ регіон. наук.-практ. конф., 9-10 лют. 2006 р. - Львів: Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту ім. І. Франка, 2006. - С. 167-168.

9. Фактори, що впливають на реалізацію права на доступ до інформації // Простір і час сучасної науки: Матеріали Всеукр. наук.-практ. Інтернет-конф., 24-26 квіт. 2006 р.- К.: ТОВ „ТК МЕГАНОМ”, 2006.- С. 29-31.

10. Проблеми забезпечення права на доступ до інформації: конституційно-правовий аспект // Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства: Тези доп. та наук. повідомл. учасн. всеукр. наук.-практ. конф. молодих учених та здобувачів, 26-27 черв. 2006 р. / За заг. ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. - С. 27-30.

11. Огляд змін до законодавства в сфері регулювання діяльності засобів масової інформації та свободи інформації в Україні у 2005 р. // Свобода висловлювань і приватність: Щокварт. дод. до інформ.-аналіт. бюл. Харк. правозахис. групи “Права людини”. - 2005. - № 4. - С. 3-9.

12. Чи зможе прийняття законопроекту „Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України” забезпечити інформаційну відкритість влади // Свобода висловлювань і приватність: Щокварт. дод. до інформ.-аналіт. бюл. Харк. правозахис. групи “Права людини”. - 2005. - № 3. - С. 9 - 11.

АНОТАЦІЇ

Нестеренко О.В. Право на доступ до інформації в Україні: конституційно-правовий аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2008.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню права на доступ до інформації. У роботі розглянута правова природа, генезис, місце права на доступ до інформації в системі конституційних прав та свобод, існуючі в літературі підходи до розуміння підстав обмеження права на доступ до інформації та свободи масової інформації. Проаналізовані проблеми та шляхи вдосконалення правового регулювання права на доступ до інформації. Представлені результати першого в Україні комплексного дослідження стану забезпечення права на доступ до інформації органами влади через інформаційний запит. Досліджена роль спеціалізованих інституцій та правозахисних організацій у механізмі забезпечення права на доступ до інформації.

Ключові слова: право на доступ до інформації, свобода масової інформації, свобода інформації, суспільно важлива інформація, інформаційний уповноважений, інформаційний запит.

Нестеренко О.В. Право на доступ к информации в Украине: конституционно-правовой аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02. - конституционное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2008.

Диссертация посвящена комплексному исследованию права на доступ к информации в Украине. В работе рассмотрена правовая природа, содержание, формы реализации, правовые основания и условия ограничения права на доступ к информации, а также место права на доступ к информации в системе конституционных прав и свобод. Исследованы вопросы соотношения понятий «свобода информации» (свобода массовой информации), «гласность», «право на доступ к информации», «право на информацию», а также соотношение понятий «право на обращения граждан» и «информационный запрос». Всесторонне исследован вопрос, какую информацию следует относить к общественно значимой информации. Предложено выделить четыре основных подхода к определению права на доступ к информации: расширенный, ограниченный, классический, комплексный. Дано авторское определение права на доступ к информации. Автор раскрыл вопрос генезиса и развития права на доступ к информации в правовых системах различных стран мира и на международно-правовом уровне.

...