Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ГРОМАДСЬКОГО ПІКЛУВАННЯ В ГУБЕРНІЯХ ЛІВОБЕРЕЖНОЇ УКРАЇНИ

В ХІХ - НА ПОЧАТКУ ХХ СТ.

ПОХОДЗІЛО ЮРІЙ МИКОЛАЙОВИЧ

УДК 340.15(477.5)“18/19”

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

Харків - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі історії держави і права України та зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Рум'янцев В'ячеслав Олексійович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри історії держави і права України та зарубіжних країн.

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор Рябошапко Леонід Іванович, Львівський університет бізнесу та права, професор кафедри загальноправових дисциплін;

- кандидат юридичних наук, доцент Глухачов Євген Федорович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри права та законотворчого процесу.

Захист відбудеться 18 червня 2008 р. о 9.30 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.02 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70.

Автореферат розісланий 16 травня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.Л. Яроцький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Від початку 1990-х років Україна взяла курс на побудову правової та соціальної держави. Процеси, що відбуваються сьогодні в Україні, характеризуються кардинальними перетвореннями в політичній, економічній і соціальній сферах. У країнах, що виникли внаслідок розпаду СРСР, включаючи й Україну, в 1990 - 1995 рр. спостерігалась тенденція до зниження індексу людського розвитку - основного показника, прийнятого у міжнародній практиці для визначення рівня і якості життя населення. Протягом 1996 - 2000 рр. в Україні це зростання становило лише 0,4%.

Однією з невідкладних проблем побудови демократичної, соціальної і правової держави згідно зі ст.1 Конституції України є визначення концептуальних засад реалізації політики щодо соціально-правового захисту населення. Рух нашої країни до субсидіарної соціальної держави неможливо уявити без створення ефективно діючої системи соціальної допомоги та захисту населення, яке має низький рівень життя.

Як свідчить світовий та вітчизняний історичний досвід найбільш ефективно це завдання може бути вирішене через діяльність інституту місцевого самоврядування. Значний позитивний досвід надання соціальної допомоги та захисту населенню, яке має низький рівень життя, був накопичений органами земського та міського самоврядування на українських землях, які входили до складу Російської імперії. Вивчення цього досвіду дозволяє заповнити лакуну в історико-правовому дослідженні діяльності органів місцевого самоврядування і використати його в умовах сучасної України.

Досліджуючи питання надання допомоги людям, які з різних причин не можуть самостійно забезпечити свою життєдіяльність, особливу увагу слід приділити понятійному апарату. Назва теми даного дослідження містить термін «громадське піклування» (російською мовою - «общественное призрение»), який виник у другій половині XVIII ст. Слово «призрение» походить від дієслова «призреть, призревать», тобто «обратить взор со вниманием, сочувствием, участием, милосердием; дать кому-либо приют и пропитание». Наприкінці ХІХ - на початку XX ст. громадське піклування означало вже організовану систему допомоги з боку держави або суспільства населенню, яке потребувало цієї допомоги.

Звернення до зазначеної теми зумовлено ще й тим, що залишаються істотні прогалини в дослідженні проблеми організації соціальної допомоги та захисту населення, яке має низький рівень життя, через неповне використання джерельної бази, створеної наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. і, практично, вилученої з наукових досліджень радянського періоду. Залишається недослідженим великий масив законодавчого матеріалу, архівних документів, статистичних даних, а саме вони дають широкі можливості для вивчення історії органів піклування, історії права соціального забезпечення що являють собою великий науковий інтерес. Їх дослідження може стати в пригоді для подальшого вдосконалення роботи існуючих державних структур соціальної допомоги, а також створення нових, які відповідають сучасним вимогам.

Відродження доброчинності в сучасній Україні викликає потребу в глибокому науковому осмисленні, цього історичного феномена, його традицій і форм, перспектив розвитку. Вивчення історії доброчинності в українському суспільстві дозволить під новим кутом зору розглянути проблеми соціально-правового захисту населення. в умовах сьогодення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри історії держави і права України та зарубіжних країн у межах цільової програми Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого «Актуальні проблеми історії Українського державотворення» (державна реєстрація - № 0186.0.070872).

Мета і задачі дослідження. Мета полягає в тому, щоб на основі комплексного ретроспективного аналізу законодавчих актів зазначеного періоду, архівних джерел та інших документальних матеріалів простежити становлення і розвиток, форми та методи правового регулювання і діяльності установ, що займалися громадським піклуванням у Російській імперії XIX - початку XX ст., з'ясувати проблеми і соціальні наслідки правозастосовної практики в українських губерніях і на цій підставі сформулювати рекомендації та пропозиції з використання цього досвіду для вдосконалення діяльності системи соціального забезпечення нашої держави в сучасний період.

Досягнення поставленої мети зумовило постановку таких взаємопов'язаних наукових задач:

проаналізувати законодавство, наукові, архівні та інші матеріали для визначення ступеня і рівня теоретичної розробленості проблеми;

виявити історичні передумови і визначити основні етапи становлення громадської допомоги бідним у губерніях Лівобережної України що входили до складу Російської імперії, дослідити зміст та тенденції розвитку громадського піклування і приватної доброчинності;

узагальнити роль органів місцевого самоврядування в забезпеченні громадського піклування через виявлення фінансово-матеріальних джерел і організаційних засад земської допомоги нужденним, визначення основних напрямків і форм роботи земств у сфері громадського піклування, вивчення змісту та специфіки земської допомоги нужденним в умовах війн, дослідження діяльності міських громадських управлінь в організації соціальної допомоги нужденним, визначення ролі і вивчення змісту діяльності земств і міських громадських управлінь щодо створення системи соціальної допомоги в дореволюційній Росії;

визначити місце і роль недержавних форм доброчинності в системі громадського піклування;

сформулювати теоретичні положення, висновки і пропозиції щодо використання позитивного досвіду та врахування недоліків, а також, за підсумками дослідження, виробити науково-практичні рекомендації, спрямовані на вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування та використання в сучасних умовах історико-правового досвіду громадського піклування.

Об'єктом дослідження є становлення та розвиток системи громадського піклування в XIX - на початку XX ст. в губерніях Лівобережної України, які входили до складу Російської імперії.

Предметом дослідження є законодавче забезпечення, структура, організаційно-правові форми діяльності і сама діяльність органів місцевого самоврядування та доброчинних товариств у галузі громадського піклування та оцінка її ефективності.

Хронологічні рамки дисертаційного дослідження охоплюють XIX - початок XX ст., що дає можливість простежити становлення і розвиток основних інститутів системи громадського піклування, а саме: Приказів громадського піклування та органів земсько-муніципальної допомоги бідним.

Територіальні рамки дослідження включають губернії Лівобережної України, які входили до складу Російської імперії.

Методи дослідження. Підґрунтя методології дослідження становить багаторівневий комплекс методів пізнання, притаманних сучасній науці. Серед них: діалектичний метод пізнання, в основі якого лежить принцип наукової об'єктивності, що спонукав до врахування всієї сукупності фактів, котрі вплинули на функціонування системи громадського піклування в Російській імперії і зокрема в губерніях Лівобережної України, і який передбачає сходження від абстрактного до конкретного, від простого до складного). У роботі застосовано також низку спеціальних методів історико-правового пізнання: історичний (при дослідженні генезису системи громадського піклування); формально-логічний (при опрацюванні конкретних нормативно-правових актів у сфері громадського піклування); соціологічний (при вивченні обґрунтованості змін у законодавстві та практики його застосування відносно громадського піклування); статистичний (при опрацюванні статистичних даних); порівняльно-правовий (для зіставлення російського та зарубіжного досвіду діяльності громадського піклування); структурно-системний і структурно-функціональний аналіз (для дослідження структури і ієрархічності будови системи громадського піклування).

Наукова новизна дослідження визначається самою постановкою проблеми, підходом до її висвітлення і полягає у наступному:

1. Вперше у вітчизняній історико-правовій науці здійснено комплексне дослідження діяльності системи органів громадської допомоги в губерніях Лівобережної України, що входили до складу Російської імперії, упродовж ХІХ та на початку ХХ ст.

2. Показано роль системи Приказів громадського піклування як державної форми піклування за населенням, яке має низький рівень життя, що діяла з кінця XVІІІ ст. і до впровадження земської та міської реформ 60 - 70 рр. ХІХ ст. Зокрема широко досліджено генезис системи громадського піклування, форми і методи надання допомоги, фінансову базу.

3. Відстежено процес перебирання функцій громадського піклування земствами та міськими органами самоврядування після проведення земської та міської реформ 60 - 70 років ХІХ ст. Обґрунтовано, що міська і земська системи громадського піклування відігравали значнішу роль у порівнянні з державною. Доведено їх більшу ефективність через близькість до населення.

4. Унаслідок аналізу основних етапів формування земської і міської систем громадського піклування про нужденних у дореволюційній Росії зроблено висновок про наявність ранніх форм допомоги, що співвідносяться із земсько-муніципальною допомогою в низці своїх характеристик.

5. Набуло подальшого розвитку дослідження організаційно-правової основи земсько-муніципальної допомоги соціально малозабезпеченому населенню в дореволюційній Росії, яка здійснювалася через мережу богаділень, сирітських притулків, притулків для підкидьків, нічліжних будинків, будинків працелюбності і трудових будинків, дешевих їдалень та ін. Показано розподіл громадського піклування за верствами населення.

6. Введення в науковий оборот нових архівних документів дозволило більш детально дослідити основні напрямки і форми практичної роботи земств і міських громадських управлінь зо надання соціальної допомоги та захисту населенню, яке має низький рівень життя.

7. На основі різноманітних джерел поглиблено дослідження розвитку матеріальної бази, фінансового забезпечення громадської допомоги органів місцевого самоврядування в післяреформеній Росії.

8. Досліджено історичний досвід роботи органів місцевого самоврядування та приватних доброчинних установ щодо залучення коштів різних установ, координації дій у галузі громадської допомоги людям, що її потребували, на початку XX ст., особливо в умовах війн.

9. Більш широко, показано роль приватної доброчинності у сфері громадського піклування та її форми, які були схожі з відповідними формами земсько-муніципальної допомоги.

Практичне значення одержаних результатів дисертації полягає в тому, що викладені в ній положення, узагальнення і висновки, значна частина яких побудована на документах, що вперше вводяться у науковий оборот, дають можливість, з одного боку, глибше зрозуміти тенденції розвитку системи громадського піклування в досліджуваний період, а з другого - використати історичний досвід для реформування системи соціального захисту в Україні сьогодні.

Можна виділити такі сфери застосування результатів дослідження:

а) науково-дослідну - в процесі подальшого розвитку науки історії держави і права України, права соціального захисту, складовою яких може стати історія системи громадського піклування в Україні;

б) правотворчу - у процесі вдосконалення чинного законодавства з урахуванням як позитивного, так і негативного історичного досвіду;

в) навчальну - у процесі написання підручників, посібників та викладання курсів «Історія держави і права України», «Право соціального забезпечення в Україні», спеціальних курсів;

г) інформаційно-аналітичну - у роботі установ, пов'язаних з вивченням функціонування системи соціального забезпечення та розробленням соціальної політики.

Апробація результатів дисертації проведена під час її обговорення на кафедрі історії держави і права України та зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Основні положення дисертаційного дослідження доповідалися автором на чотирьох науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми сучасних наук: теорія та практика» (м. Дніпропетровськ, 2006 р.), «Динаміка наукових досліджень» (м. Дніпропетровськ, 2006 р.), «Конституційно-політичний процес в Україні: ідеї, досвід, проблеми» (м. Харків, 2006 р), «Конституція України: досвід реалізації та шляхи удосконалення» (м. Харків, 2006 р.).Теоретичні висновки науково-дослідної роботи використовувалися в навчальному процесі під час проведення лекцій та занять у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.

Публікації. Результати дослідження знайшли своє відображення в чотирьох авторських статтях, опублікованих у фахових виданнях, затверджених ВАК України, та у чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях, у тому числі й міжнародних.

Структура дисертації зумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів (шести підрозділів), висновків, списку використаних джерел та літератури. Загальний обсяг роботи становить 195 сторінок, із них список використаних джерел - 29 сторінок (356 найменувань літератури).

громадський піклування український губернія

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються його мета і задачі, об'єкт і предмет, методологічна основа проведеного наукового пошуку, новизна дисертаційної роботи, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, висвітлюються питання щодо апробації наукових результатів, їх теоретичне і практичне значення.

Розділ перший «Історіографія та джерельна база дослідження». У процесі дослідження встановлено, що проблема розвитку системи громадського піклування Російської імперії вивчалася науковцями дореволюційного, радянського та пострадянського періодів.

Історіографія дореволюційного періоду багатопланова. Однією з характерних рис цього етапу є відсутність сформованих наукових напрямків у дослідженні проблематики громадського піклування. Більшість робіт присвячено висвітленню ставлення держави до проблем допомоги соціально вразливим прошаркам суспільства, а також виявленню відмітних рис державної системи піклування (М.В. Ісаков, П.І. Георгієвський, В.І. Герьє, С.К. Гогель, В.Ф. Дерюжинський та ін.).

Надалі з'являється низка праць, в яких поряд із розробкою теоретичних аспектів соціальної роботи досліджується система допомоги населенню, яке має низький рівень життя, проводиться класифікація категорій осіб, які з тих чи інших причин опинилися у стані нужденних, праці присвячені різноманітній діяльності державних організацій і приватних осіб, спрямованій на надання матеріальної допомоги та інших видів підтримки найбіднішим категоріям населення (Д.М. Жбанков, Є.Д. Максимов, О.Д. Стог, П.І. Ликошин). Кінець XIХ ст. ознаменувався вивченням та соціально-історичним осмисленням громадського піклування (І.В. Мещанінов, О.О. Боровий, В.І. Герьє та ін.). До аналізу трудової допомоги, яка особливо активізувалася в Росії в 90-х роках XIX ст., зверталися в своїх працях О.М. Горовцев, М.М. Дмитрієв, Г.Г. Швіттау. Питання піклування про дітей, запобігання бідності та жебрацтву через виховання у спеціальних закладах, набуття професії тощо знайшли висвітлення в працях О.Ф. Селіванова, М.Д. Путерена, М.О. Ошаніна.

Принципово новий етап у розвитку історіографії проблеми почався після встановлення радянської влади, коли дослідження з гуманітарних наук набули яскраво вираженого політико-ідеологічного забарвлення, що визначалося внутрішньою доктриною, яка ґрунтувалося на комуністичній ідеології. Починаючи з кінця 1920-х років, численні дослідження та навіть наукові школи в країні були згорнуті, статистика з таких проблем, як проституція, жебракування, наркоманія, самогубства, була або закрита, або не велася взагалі, проте з'явилося багато праць, присвячених осмисленню та аналізу досвіду минулих років.

Але в радянські часи деяким формам громадського піклування все ж таки приділялося чимало уваги. Перша світова та громадянська війни залишили багатьох дітей сиротами, що призвело до збільшення безпритульності, бездоглядності, до зростання кількості правопорушень, скоєних неповнолітніми. Великий внесок у розроблення цих питань зробили М.М. Гернет, П.І. Люблінський, Б.С. Устевський, Л.М. Василевський, А.І. Довголевська. Однак в радянській історіографії, від кінця 1950 і до 1991 р. немає праць, безпосередньо присвячених темі громадського піклування з боку органів міського самоврядування. Політико-ідеологічний фактор був визначальним протягом усього періоду існування радянської держави, коли інформація осмислювалася і подавалася в рамках офіційно встановленої в суспільстві ідеології.

Початок 1990-х років відкрив сучасний етап дослідження системи піклування дореволюційного періоду, пов'язаний з іменами таких дослідників, як М.В. Фірсов, Т.Є. Покотілова, П.І. Нещеретний, Т.Б. Кононова, М.В. Чернєцов, Р.А. Новіков, А.В. Нарадько, Л.В. Бадя, П.В. Власов, В.П. Мельников, Є.І. Холостова, К.В. Кузьмін, Б.О. Сутирін, С.І. Поляруш, Т.М. Петраченкова, Д.О. Пашенцев, О.Н. Ярмиш, С.Г. Зубанова, О.М. Рогоза, Т.Г. Человенко, Г.І. Зайцева, Ф.Я. Ступак, Т.О. Дубровська, Г.М. Ульянова, О.В. Кравченко, І.С. Жданова, К.В. Іванова, Л.І. Бєляєва, Н.О. Іванникова, В.Г. Афанасьєва, Л.В. Хорєва, В.Л. Прохоров, В.В. Купченко, Я.М. Щапов, М.В. Чернєцов, С.В. Пашенцева, О.А. Хасбулатова, І.І. Апаріна, В.В. Селянина, В.В. Россіхін та ін. Побачили світ роботи, де політика соціального захисту імперської держави розглядалася з більш об'єктивних позицій. Цьому значною мірою сприяло розкриття джерел, насамперед архівних, які раніше були недоступними для дослідників. Багато в чому це пов'язано з процесом руху по шляху політичної, економічної і соціальної реформ, що неминуче змушує нас звертатися до минулого в пошуках відповідей на запитання, які хвилюють сьогодні суспільство. Досліджувана проблематика відчуває гостру потребу в комплексних монографічних роботах з дослідження багатьох, ще невивчених історико-правових явищ, пов'язаних з організаційно-правовою регламентацією громадського піклування. Так, за межами теоретичних досліджень опинився комплекс проблем, що стосуються функціонування інституту громадського піклування на окремих територіях, застосування заходів удосконалення форм громадського піклування, використання позитивного досвіду реформування найважливіших ланок механізму допомоги нужденним, організації громадських доброчинних закладів тощо.

Досягнення мети та вирішення завдань початого дослідження потребувало докладного аналізу широкого кола як опублікованих матеріалів, так і архівних документів. Звертаючись до блоку відкритих публікацій, слід виділити основні групи таких джерел: 1) законодавчі і підзаконні нормативно-правові акти; 2) архівні джерела і матеріали, зокрема збірки ділової документації різних установ (міських, земських, громадських та ін.); 3) опубліковані звіти, огляди, збірники, присвячені проблемам соціальної допомоги, статистичні матеріали, які містять комплекс даних, що характеризують різні сторони функціонування системи громадського піклування і є необхідною умовою плідної розробки будь-яких проблем історії розвитку соціального забезпечення населення; 4) історичні і краєзнавчі розробки; 5) журнали і газети кінця XIХ - початку XX ст., так і сучасні. Використання зазначених вище джерел становило основу проведеного дослідження, допомогло автору у вирішенні основних поставлених завдань.

Розділ другий „Історично-правовий аналіз стану системи допомоги нужденним у дореформений період” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 „Становлення і основні тенденції розвитку громадського піклування до другої половини XVІІ ст.” висвітлено виникнення та розвиток системи громадського піклування до другої половини XVІІ ст. На Русі громада була інститутом і джерелом піклування і соціального захисту нужденних. Християнство принесло з собою уявлення про доброчинність як про прерогативу та суспільний обов'язок церкви. Із часу появи церковної організації на Русі, виникнення монастирів (X - XІ ст.) почала розвиватися доброчинність. «Уставом Святого князя Володимира, крестившаго Руськую землю, о церковных судех» була передбачена допомога малозабезпеченим верствам населення, виділялися основні категорії тих, про кого мали піклуватися, були визначені цілі піклування, а також вирішувалося найважливіше питання - фінансування закладів для піклування про незаможних, що існували при церквах. Упродовж Х - ХІІ ст. було закладено основи громадського піклування, зокрема церковного під орудою князівської влади. Церковне піклування розвивалося не тільки через монастирі, але й через парафії (так звана парафіяльна допомога), яка була більш відкритою. Парафії здійснювали найрізноманітнішу підтримку - від матеріальної допомоги до виховання та перевиховання.

У XVI - XVII ст. набули значного розвитку братства, при яких обов'язково влаштовувалися школи, богадільні і будинки для прочан. Церква та братства були не лише основним джерелом самої ідеї громадського піклування, а й інститутом її реалізації. Тим часом мала місце також доброчинно-меценатська діяльність гетьманів, козацької старшини та рядових козаків.

До кінця XVII ст. піклуванню про бідних не надається не тільки загальнодержавного, але навіть і місцевого громадського значення - воно має характер приватної доброчинності. Тільки з посиленням держави починаються перші усвідомлені кроки державної влади у боротьбі з жебрацтвом, оскільки безконтрольне роздавання милостині призвело до розквіту і поширення такого соціального феномена, як професійне жебрацтво.

У підрозділі 2.2 „Державне піклування в Російській імперії: становлення і розвиток (друга половина ХVІІ - перша половина ХІХ ст.)” Початок становлення системи державного піклування починається при царюванні Олексія Михайловича (1645 - 1676) - «Приказ строения богаделен». Це було викликано скоріше не рішенням створити певну систему громадського піклування, а лише посиленням доброчинної діяльності як самого царя, так і найближчих до нього осіб. У цей період ясніше починають виявлятися риси самої системи громадського піклування. Створення організованої і регульованої системи доброчинності в країні за умов розвитку держави розпочинається на підставі ідей Указу царя Федора Олексійовича від 1682 р., що дав основний поштовх розвитку законодавства у справах громадського піклування. Цей нормативно-правовий акт ставить питання про обов'язкову участь у піклуванні монастирів, поміщиків, селян та ін. Але смерть Федора Олексійовича загальмувала дію цього акту.

Формування заходів щодо громадського піклування в певну структуру належить Петру І. Він торкнувся всіх найважливіших питань піклування, детально зупинився на необхідності розрізняти бідних за причинами їх нужди і відповідно визначав допомогу, вказав на запобігання бідності як на найкращий спосіб боротьби з нею; виділив працездатних нужденних, професійних жебраків та інші категорії, визначив організовану допомогу суспільства, встановив органи піклування і необхідні кошти для розвитку справи. Вжиті ним заходи являють собою вже не низку окремих спроб, а цілісну систему. Уся законодавча діяльність Петра I з питань організації допомоги бідним була спрямована на боротьбу з жебрацтвом і на організацію системи піклування про всі категорії нужденних. Система допомоги бідним Петра I має бути кваліфікована як державна, оскільки держава взяла на себе функції законодавця, розпорядника і виконавця у справі постановки і регулювання діяльності самої системи. Остаточно ліквідовується монополія церкви на практичне керівництво справою допомоги нужденним.

Безпосередньо ж після смерті Петра І його наступники мало турбувалися про повне здійснення заходів з громадського піклування в усій їхній сукупності і лише повторювали і підсилювали укази в окремих сферах суспільного життя. Хоча укази про піклування і видавалися, але не було з боку держави нагляду за дотриманням їх виконання, внаслідок чого система органів піклування, побудована Петром І, почала поступово занепадати. У цей період кількість жебраків зростає. Такою була ситуація аж до початку царювання Катерини ІІ.

Катерина II продублювала багато указів Петра I з даного питання. Вона заклала основу подальшої законодавчої і адміністративної діяльності держави у сфері організованої турботи за нужденними. Прямим наслідком цього курсу стало видання у 1775 р. «Установлення для управління губерній Всеросійської імперії», яке стало точкою відліку тієї системи організації громадського піклування, яка функціонувала в Росії до запровадження земств. Централізація управління разом зі створенням спеціальних місцевих піклувальних органів у вигляді Приказів громадського піклування, структура яких являла собою представництво всіх станів для вирішення питань піклування; визнання за державою права регламентації піклування; визначення обов'язків з піклування в сільській місцевості та в містах; визначення кола заходів піклування і типів призначених для їх реалізації закладів; примушення жебраків до праці на тлі повного засудження та заборони жебрацтва - ось основні ознаки тієї законодавчої та адміністративної діяльності держави, що характеризували систему піклування при Катерині ІІ.

У подальшому, аж до середини ХІХ ст., організація піклування мало в чому змінювалася. Тривали профілактика та викорінення таких явищ, як жебрацтво та бродяжництво.

На початок 1862 р. складається певна система установ соціальної допомоги: лікувальні заклади (лікарні, будинки для божевільних), заклади піклування (богадільні, інвалідні будинки, будинки для невиліковних хворих), навчально-виховні заклади (виховні будинки, сирітські будинки, училища для дітей канцелярських службовців та ін.), інститути пансіонерів, місцеві доброчинні товариства. Інститути соціальної допомоги населенню в губерніях не мали чіткої структури і принципів організації. Їхня діяльність не була постійною, і вони не могли задовольнити потреби всього населення, проте система піклування, створена в цей період, зберігалася в загальних рисах дуже довго.

Розділ третій „Система громадського піклування та правова регламентація основних його видів (1861 р. - початок ХХ ст.)” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 „Структура і правове регулювання громадського піклування” досліджується компетенція та структура системи громадського піклування. У післяреформений період відбувається реорганізація адміністративної системи та державного управління. Змінюється й управління у сфері громадського піклування. У післяреформений період громадське піклування в губерніях існувало в двох основних формах: старій - Прикази громадського піклування, і новій - земські установи, оскільки земська та міська реформи в Російській імперії впроваджувались поступово.

Починаючи з 1860-х років безпосереднє управління господарськими і соціальними справами місцевого значення здійснювали земські губернські і повітові управи, в селах за піклуванням про осіб селянського стану наглядали сільські і волосні громадські управління. Законодавство передбачало парафіяльні піклувальні установи при православних церквах. Для виконання спеціальних завдань існували установи, керовані на особливих засадах (Імператорське людинолюбиве товариство, Російське товариство Червоного Хреста, Всеросійське Попечительство про охорону материнства і дитинства та ін.). Величезну роль у справі піклування про різні категорії нужденних відіграла приватна доброчинність. Вона надавалась за допомогою доброчинних та взаємодопоміжних товариств.

На початок 1890-х років діяли сотні соціальних установ різного профілю і характеру: земських, міських, станових, громадських, приватних, церковних та ін.

Новим Статутом про громадське піклування (1898 р.) встановлювалася така організація піклування: найвище завідування належало Міністерству внутрішніх справ, губернські земські збори наглядали за ходом піклування на місцях, здійснюваного земськими і міськими установами, становими товариствами і приватними особами. А земські збори повітів, Прикази громадського піклування і міські думи завідували заходами піклування в інших випадках. Обов'язки між окремими органами розподілялися залежно від місця проживання піклованого або місцезнаходження його майна. Приватній доброчинності відводилася допоміжна роль у справі піклування, намічалися деякі заходи щодо її підпорядкування нагляду і керівництву органів громадського управління.

Незважаючи на існування Статуту про громадське піклування, статутів і правил окремих установ, громадська і приватна доброчинність були позбавлені загального керівного плану і мали абсолютно випадковий характер, оскільки неясним було навіть те, чи є обов'язком земських і міських установ піклування про бідних (Правительствуючий Сенат роз'яснював, що це є правом зазначених установ), а це у свою чергу негативно позначалося на ефективності організації у сфері громадського піклування, вносило неясність у питання розмежування компетенції між органами державної влади і органами самоврядування, а також громадськими об'єднаннями.

У підрозділі 3.2 „Фінансування, матеріальна база, основні напрямки та форми роботи земств у сфері громадського піклування” висвітлюється становище земських установ після проведення Земської реформи. Земські установи здійснювали диференційований підхід до проблем нужденних і вели роботу щодо профілактики зубожіння, для чого створювалися позиково-доброчинні капітали та емеритальні каси. Земства остаточно спеціалізували і відокремили медицину від народної освіти. Їм належить пріоритет у зміні підходів до допомоги нужденним: саме ці установи почали систематичну, в міру доступного, роботу з профілактики, бідності, поєднуючи її з власне піклуванням і витрачаючи на це кошти зі свого бюджету.

Деякі губернські земські збори брали на себе завідування установами громадського піклування і формували особливий земський капітал на так звані богоугодні потреби. Кошти з даного капіталу повинні були витрачатися на утримання богоугодних закладів: богаділень, сирітських і виховних будинків, трудових будинків, а також на допомогу бідним, що перебували поза богоугодними закладами. На земства покладалося також асигнування екстрених заходів на випадок призову осіб із запасу на дійсну службу. Джерелами формування даного капіталу були недоїмки, кошторисні призначення у богоугодні заклади, кухлевий збір і всі випадкові надходження і пожертвування на користь богоугодних закладів. Кухлевий збір за рахунками губернської управи ділився на три категорії: на користь богоугодних закладів, на користь бідних і на користь богаділень. Земства виявляли ініціативу з проведення доброчинних заходів. Саме земства були більше орієнтовані на виконання обов'язкових повинностей, до яких були віднесені, зокрема, і витрати на громадське піклування. Наприкінці ХІХ ст. державна фінансова підтримка вперше починає набувати систематичного і регулярного характеру, адміністративна і фінансова системи допомоги і підтримки структуруються.

Найбільш успішним і ефективним у справі земського піклування стало піклування про психічнохворих: будівництво сучасних будівель, залучення до роботи лікарів-психіатрів, широке використання фельдшерської праці, створення спеціалізованих колоній на базі упорядкованих садиб, децентралізація допомоги відповідно до місцевих потреб.

У підрозділі 3.3 „Організація соціальної допомоги у містах” розглядається Міське положення 1870 р., згідно з яким у сферу компетенції органів міського самоврядування входило побудова та утримання за рахунок міста доброчинних закладів і лікарень і завідування ними. Міська влада підтримувала місцеві доброчинні товариства. Для надання допомоги бідним городянам існували піклувальні товариства, метою яких, як формулювалося в статуті, була допомога всім тим, хто насправді потребував її, особливо старим, хворим, сиротам і обтяженим великими родинами. Піклувальні товариства утримували будинки піклування про бідних, богадільні. Товариства також прагнули до піклування і виховання дітей бідних батьків, для чого утримували дитячі притулки, при яких були церковнопарафіяльні школи, що давали дітям релігійно-етичне виховання і початкову освіту. Вони організовували видачі щомісячної і одноразової допомоги бідним. Органи міського самоврядування щорічно виділяли кошти цим товариствам, крім регулярної допомоги, у деяких губерніях вони виділили кошти на спорудження нових будівель для місцевих богаділень.

Прагнення представників органів місцевого самоврядування зайнятися профілактикою бідності було характерною рисою земського і муніципального руху з початку XX ст. по всій Росії, що відповідало європейським традиціям в організації системи соціальної допомоги, опорою якої стала так звана Ельберфельдська система.

У підрозділі 3.4 „Всеросійські земський та міський союзи, земська допомога нужденним в умовах Першої світової війни” висвітлюються проблеми викликані Першою світовою війною, зусилля російських органів самоврядування у справі надання допомоги всім категоріям осіб, що її потребували. Ефективною ця допомога була можливою лише в рамках об'єднання зазначених органів. Створення Всеросійського земського союзу і Всеросійського союзу міст стало закономірним наслідком у реалізації прагнень земств і міських громадських управлінь оптимізувати свою роботу у зв'язку з вимогами часу. Створення цих союзів як центральних організацій, що спиралися на чітко структуровану мережу у вигляді губернських, повітових і міських комітетів, і об'єднання їх діяльності значно підвищило ефективність і оптимізувало зусилля земств та міських громадських управлінь у сфері соціального життя.

Затребуваність громадської допомоги в складних умовах Першої світової війни і економічної кризи, що насувалася, примусила царський уряд у перші місяці війни надати російським органам місцевого самоврядування і їхнім союзам право самостійних дій і фінансувати ці дії у сфері допомоги різним категоріям населення, що постраждало від війни. Це, у свою чергу, пожвавило ставлення представників місцевого самоврядування до поставлених перед ними завдань обслуговування корінних потреб держави.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності і розвитку системи громадського піклування в губерніях Лівобережної України в ХІХ - на початку ХХ ст.

1. Сформована в X - XVII ст., на етапі власне церковної доброчинності і практичного керівництва з боку російської православної церкви приватною і церковно-державною допомогою нужденним, ідеологія допомоги слабкому потрапила під вплив низки чинників, що визначили її специфіку, серед яких теза про те, що церкви багатство - жебраків багатство. Ця теза лежала в основі монополії церкви на староруську доброчинність, надовго закріпила в суспільній свідомості патріархальну думку «про богоугодність» бідності.

2. У період до початку XVII ст. єдиною формою, що мала перспективи в умовах церковної монополії на доброчинність з погляду ефективності, була церковнопарафіяльна доброчинність. Допомога «стражденним» у рамках парафії спиралася на громадські зусилля в межах селянського миру. Проте в умовах специфічного підходу до розуміння російською православною церквою суті і цілей практичного милосердя, а саме трактування неконтрольованої «ручної» милостині як найбільш богоугодної форми допомоги нужденним і у зв'язку з процесами трансформації державного ладу і влади, що виключали участь земського елемента в управлінні суспільним життям, церковнопарафіяльна форма допомоги нужденним прийшла в занепад.

3. Запровадження земств і реформування системи міського самоврядування в Росії у другій половині XIX ст. супроводжувалися нормативним оформленням ідеї залучення громадської ініціативи і громадянських зусиль у справу організації допомоги нужденним у країні, що означало визнання державою обов'язків і прав суспільства через органи його самоврядування піклуватися про соціально вразливих своїх членів. В умовах самодержавної влади, яка прагнула навіть у період організованої зверху капіталістичної модернізації економіки і суспільства зберегти абсолютний політичний контроль, ступінь влади, фінансові можливості і способи дій створюваних органів місцевого самоврядування, в тому числі і у сфері соціальної допомоги, були законодавчо регламентовані, що закономірно знижувало і обмежувало в перспективі ефективність громадських зусиль у сфері турботи про нужденних.

4. Аналіз змісту і особливостей фінансового забезпечення, стан матеріальної бази і організаційних основ земської допомоги нужденним показав різке звуження тієї прибуткової бази, яка склалася в період дії Приказів громадського піклування. Причиною цього була законодавча (згідно з положенням про земства 1864 р. і, тим більше, -1890 р.) обмеженість кола джерел формування бюджету земств. Цей факт, разом із наявністю значної кількості життєво важливих статей витрат, а також випадковий, безсистемний характер дотаційної політики держави в умовах існування величезної кількості людей, що потребували допомоги, багато в чому передвизначили незадовільні результати діяльності земств у сфері громадської турботи про нужденних, перш за все у галузі організації якісного і ефективного громадського піклування. Прагнучи реформи місцевого самоврядування в частині створення волосних земств, земські діячі паралельно ініціювали і добилися створення, спочатку в рамках Московського губернського земства (з 1908 р.), особливих попечительств, результати роботи яких у сфері надання громадської допомоги соціально вразливому населенню найбільшою мірою відповідали потребам.

5. Основним напрямом у роботі земств щодо надання допомоги нужденним у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. стала організація і здійснення громадського піклування. Організація турботи про покинутих дітей через притулки, колонії для сиріт і малолітніх злочинців, через систему патронажу, надання допомоги непрацездатним людям похилого віку, невиліковно хворим шляхом поміщення їх у богадільні, підвищення якості надаваних їм послуг та будівництво нових богаділень і інвалідних будинків, піклування про психічнохворих через спеціалізовані притулки, створення психіатричних відділень при земських лікарнях і організація патронажу психічнохворих становили основний зміст цієї роботи земств. Але поліпшення умов піклування і якості пропонованих послуг у земських установах викликало, в більшості випадків, їх переповнювання, що призводило до підвищення дитячої смертності в притулках, скорочення строків життя людей похилого віку і хроніків, піклованих у богадільнях. Це, в свою чергу, примушувало земських діячів шукати і використовувати в умовах мізерного фінансування і недостатності матеріальної бази нові форми організації допомоги тим категоріям населення, що її потребували. У 1912 - 1913 роках у більшості губерній, де були земства, спостерігався перехід до поєднання земського піклування з трудовою допомогою і профілактикою бідності з усе більшим залученням переваг і сил міських громадських управлінь.

6. При цьому зміст і масштаби діяльності самих міських громадських управлінь у сфері організації і надання соціальної допомоги міському населенню в Російській імперії у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. визначалися, в першу чергу, розпливчатістю формулювань російського законодавства, що дозволяло розглядати тому її діяльність як факультативну і необов'язкову.

7. Порівнюючи зміст основних напрямів, форм і результати роботи земств і міських самоуправлінь у сфері громадської допомоги нужденним у губерніях Лівобережної України і в Росії в цілому у другій половині ХІХ ст., необхідно відзначити, що запровадження земських установ згідно з Положенням 1864 р. і передання їм обов'язків щодо громадського піклування про такі категорії нужденних, про які раніше піклувалися Прикази громадського піклування, знаменувало собою крок уперед у справі громадської допомоги соціально вразливому населенню, радикально розсунувши рамки громадської самодіяльності у сфері життя суспільства на теренах Російської імперії у досліджуваний час. Незважаючи на ветхість і явну недостатність одержаної від Приказів громадського піклування матеріальної бази, законодавчо обумовлене звуження фінансового забезпечення і застарілу нормативну вимогу реалізації принципу становості в піклуванні, організація практичної роботи у сфері громадського піклування в земських губерніях була відчутно кращою за своїми результатами в порівнянні з іншими губерніями, де продовжували діяти Прикази громадського піклування.

8. В останнє десятиліття XIX ст. російський уряд розпочав розробку основ нового законодавства з організації громадського піклування в країні. Перший з'їзд діячів громадського піклуванню та приватної доброчинності в 1910 р. і з'їзд з питань громадського піклування в 1914 р. стали результатом співпраці суспільства і влади у пошуках шляхів удосконалення змісту і організації соціальної допомоги нужденним і створення в країні такої системи, яка була б адекватною часу і потребам. Але поліційно-бюрократичний характер російської держави, природа якої не допускала широкого розвитку громадської самодіяльності навіть у галузях, які працювали, зрештою, на стабілізацію режиму, в даному випадку вплинув на те, що нове законодавство, яке забезпечувало б оптимізацію і значне посилення ефективності соціальної допомоги населенню за рахунок залучення зусиль суспільства, прийняте не було. Крім того, Перша світова війна, що розпочалася, значно скоригувала роботу органів місцевого самоврядування у сфері надання соціальної допомоги населенню.

9. В умовах Першої світової війни до звичних обов'язкових і факультативних як для земств, так і для органів міського громадського управління напрямів і форм муніципальної турботи про соціально вразливе населення, додалися допомога сім'ям воїнів, призваних на фронт, піклування про сиріт, що втратили батьків на війні, піклування про воїнів-інвалідів. Окрему нішу зайняла допомога біженцям і мирному населенню, страждаючому та катастрофічно бідніючому в ході війни. Масштаби лиха вимагали такого роду зусиль з боку органів місцевого самоврядування в досліджуваній сфері їх діяльності, розміри і очікувана ефективність яких були можливі лише за умови об'єднання їх зусиль. Затребуваність громадської допомоги в складних умовах Першої світової війни і системної кризи, що насувалася, примусила центральну владу в перші місяці війни надати органам місцевого самоврядування і їхнім Союзам право самостійних дій і фінансувати їх.

10. Нині влада і суспільство вирішують як першочергове завдання розбудову однієї з основ конституційного ладу України - оптимальну організацію системи інституту місцевого самоврядування для вирішення питань місцевого значення. В умовах складної сучасної ситуації, коли кількість соціально вразливих громадян зростає, а існуюча державна практика соціальної допомоги є затратною і неефективною, досліджений нами історичний досвід надання громадської допомоги нужденним по лінії органів місцевого самоврядування в губерніях Лівобережної України у складі Російської імперії може бути затребуваний і застосований. З нашої точки зору, історія дала тут оптимальну організаційну форму - попечительства про бідних у містах і повітах. Саме через такі органи можливо збирати точні дані і про кількість тих, хто дійсно потребує допомоги, і про види потреби, і про необхідні заклади, і про кошти, необхідні як для задоволення, так і для профілактики потреби. Як показала історія, попечительства швидко завоювали довіру місцевої громади, оскільки до них були залучені особи з тієї ж громади, які охоче допомагали в роботі закладів і мали авторитет у населення. Вивчене свідчить про те, що місцеве самоврядування може бути ефективним лише при достатньому фінансуванні, і це актуалізує проблему перерозподілу низки статей оподаткування з державного на місцевий рівень. Дослідження досвіду органів місцевого самоврядування в губерніях Лівобережної України в ХІХ - на початку ХХ ст. у сфері надання допомоги нужденним також показує, що її ефективність безпосередньо залежить від соціальної політики держави, яка мусить бути спрямована на здійснення системи заходів, що мають на меті загальне поліпшення економічного, правового і духовного стану населення в цілому.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗДОБУВАЧА ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Походзіло Ю.М. Деякі питання суспільного піклування у східних слов'ян періоду Київської Русі // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ: Зб. наук. праць. - 2006. - № 2 (27). - С. 57 - 62.

2. Походзіло Ю.М. Формування джерел бюджетів земських органів самоврядування у сфері громадського піклування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць, - Х.: Вид-во ХарРІНАДУ, 2006. - № 3 (30). - С. 437 - 442.

3. Походзіло Ю.М. Форми організації соціальної допомоги нужденним органами міського самоврядування у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ: Зб. наук. праць. - 2007. - № 3 (34). - С. 71 - 84.

4. Походзіло Ю.М. Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері громадського піклування (друга половина ХІХ - початок ХХ ст.) // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць, - Х.: Вид-во ХарРІНАДУ, 2007. - № 2 (32). - С. 345 - 351.

5. Походзіло Ю.М. Деякі аспекти ельберфельдської системи громадського піклування // Матеріали ІII Міжнародної науково-практичної конференції „Актуальні проблеми сучасних наук: теорія та практика - '2006" (16 - 30 червня 2006 р.). Том 1: Право. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2006. - С. 9 - 10.

6. Походзіло Ю.М. Формування трудової допомоги як одного з видів громадського піклування // Матеріали V Міжнародної науково-практичної конференції „Динаміка наукових досліджень - '2006" (17 - 28 липня 2006 р.). Том 5. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2006. - С. 10 - 12.

7. Походзіло Ю.М. Деякі питання суспільного піклування у начерках Конституції Г. Андрузького // Конституційно-політичний процес в Україні: ідеї, досвід, проблеми. Зб. наук. статей (за матеріалами ХVІІІ Харківських політологічних читань). - Харків: Право, 2006. - С. 99 - 100.

8. Походзіло Ю.М. Історичний досвід формування місцевих бюджетів в Україні // Конституція України: досвід реалізації та шляхи удосконалення: Матеріали «круглого столу», організованого і проведеного Науково-дослідним інститутом державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України з нагоди 10-ї річниці прийняття Конституції України, м. Харків, 21 червня 2006 р. / Ред. кол.: Ю.П. Битяк, І.В. Яковюк, Г.В. Чапала. - Харків: Право, 2006. - С. 107 - 108.

АНОТАЦІЇ

Походзіло Ю.М. Правове регулювання громадського піклування в губерніях Лівобережної України в ХІХ - на початку ХХ ст. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, м. Харків, 2008.

У дисертації досліджено процес розвитку і правове регулювання системи громадського піклування Російської імперії в губерніях Лівобережної України в ХІХ - на початку ХХ ст., встановлено якість централізованого управління системою громадського піклування. Значну увагу приділено систематизації досвіду в сфері громадського піклування.

Показано основні види установ, що діяли в системі громадського піклування Російської імперії, всебічно охарактеризовано діяльність як державних органів влади і управління, так і місцевих органів самоврядування, діяльність доброчинних організацій та товариств у сфері громадського піклування. Сформульовано висновки з досліджуваних питань.

Ключові слова: державне піклування, громадське піклування, доброчинність, меценатство, доброчинні організації та товариства, станова доброчинність, місцеве самоврядування, земства.

Походзило Ю.Н. Правовое регулирование общественного призрения в губерниях Левобережной Украины в ХІХ - начале ХХ в. - Рукопись. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, г. Харьков, 2008.

В работе исследован процесс развития и правовое регулирование системы общественного призрения Российской империи и ее реализация в губерниях Левобережной Украины в XIX - начале ХХ в. Значительное внимание уделено систематизации опыта в сфере общественного призрения.

Показаны основные виды учреждений, действующих в сфере общественного призрения Российской империи, всесторонне охарактеризована деятельность как государственных органов власти и управления, так и органов местного самоуправления, деятельность благотворительных организаций и обществ в сфере общественного призрения.