Державне управління спеціальними монополіями в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державне управління спеціальними монополіями в Україні

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми зумовлена тим, що сфера виробництва, обігу і споживання алкогольних напоїв і тютюнових виробів (далі - сфера алкоголю і тютюну, сфера) пов'язана з ірраціональною продукцією, що не належить до життєво необхідної, а її надмірне споживання завдає шкоди здоров'ю та негативно впливає на благополуччя людини. Водночас ринкові механізми виявляються неспроможними забезпечити саморегулювання сфери, запобігти негативним соціальним наслідкам споживання продукції в суспільстві та ліквідувати їх. У зв'язку із цим підвищуються вимоги до державного управління процесами виробництва та поширення алкогольно-тютюнової продукції. Запровадження державної монополії на таку продукцію є ефективним інструментом регулювання сфери алкоголю і тютюну, здатним зменшити негативний вплив продукції на життя, здоров'я та добробут людини.

Трансформаційні зрушення в економіці зумовили посилення негативних процесів алкогольно-тютюнової сфери, а саме: нелегальний обіг та контрабанду відповідної продукції, значні втрати бюджету в результаті ухилення від сплати податків, фінансово-економічну неплатоспроможність підприємств спиртової, лікеро-горілчаної, виноробної галузей, погіршення використання виробничих потужностей підприємств галузей, зниження якості та масову підробку продукції, надмірне її споживання в суспільстві. Головними причинами негативних змін були відсутність цілісного державного підходу до формування ринкових відносин, незавершеність інституціональних перетворень сфери. У наукових колах триває дискусія щодо доцільності контролю держави за сферою алкоголю та тютюну. Трактуючи державну монополію як інструмент гарантування надходження коштів до бюджету, багато науковців та економістів пропонують підтримувати монопольний контроль за виробництвом та обігом зазначеної продукції.

Це свідчить про необхідність пошуку нових концептуальних засад управління згаданою сферою, що були б покладені в основу розробки виваженої соціально-економічної політики держави, яка б передбачала формування суспільно обгрунтованих потреб суспільства в алкогольно-тютюновій продукції.

Значний внесок у теоретичну розробку концептуальних засад та механізмів державного управління різними соціально-економічними системами за період трансформаційних зрушень в Україні зробили В.Д. Бакуменко, В.Г. Бодров, А.С. Гальчинський, В.М. Геєць, В.М. Князєв, Ю.П. Лебединський, В.І. Луговий, Н.Р. Нижник, І.В. Розпутенко, В.А. Скуратівський, І.В. Солоненко, В.П. Тронь, М.М. Якубовський. Методологічний підхід до концептуального реформування державного управління запропонував В.Ф. Мартиненко.

Стан наукових досліджень проблеми регулювання спеціальних монополій в Україні поки що не відповідає потребам практики. Досі в Україні немає жодного фундаментального дослідження з питань державного управління сферою алкогольно-тютюнової продукції. Роботи В. Слюсара, О. Маховки, Е. Бойка, М.Міненко, С. Наливайченка відображають окремі аспекти управління, зокрема здійснення митної і податкової політики, реформування спиртової, лікеро-горілчаної та тютюнової галузей, існування нелегального та контрабандного обігу продукції, що підтверджує фрагментарність наукових досліджень проблем державного управління процесами виробництва, обігу та споживання продукції.

В останні роки В.Я. Гончарук та В.Г. Жвалюк досліджували організаційно-правові основи діяльності органів державного управління (акцизного нагляду) сфери виробництва алкогольних напоїв і тютюнових виробів, причому їх дослідження охоплюють часи існування Російської імперії в Україні в кінці XIX - на початку XX століття. В дисертаціях зазначених авторів не акцентувалась увага на проблемах управління виробництвом, обігом та споживанням згаданої продукції в умовах сучасного розвитку економіки країни.

Водночас дія ринкових закономірностей у сфері значною мірою зумовили потребу в обґрунтуванні засад та механізмів державного управління в Україні, оскільки існують великі розбіжності і навіть суперечності в поглядах щодо його змісту, сутності, методів та міри втручання держави, співвідношення із саморегулюючими силами. Потребують комплексного наукового аналізу наслідки запровадження у 1998 р. державної монополії на виробництво та обіг продукції. Отже, існує необхідність розробки теоретичних і методологічних основ політики держави, встановлення соціальних і економічних пріоритетів, вибору інструментів державного впливу на алкогольно-тютюнову сферу, що і зумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Автор брала участь у підготовці й проведенні досліджень кафедри економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України за темою «Механізми регулювання ринкової економіки» (номер державної реєстрації ДР ОК 0101U003342) у межах комплексного наукового проекту «Державне управління і місцеве самоврядування» (номер державної реєстрації ДР ОК 0200U0041030).

Внесок автора у виконання цієї науково-дослідної теми полягає в розробці теоретичних засад державного регулювання спеціальних монополій в Україні.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науковому обґрунтуванні напрямів та механізмів удосконалення державного управління сферою виробництва, обігу та споживання алкогольної і тютюнової продукції.

Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

- провести системний аналіз наукової літератури, законодавчої і нормативної бази, вітчизняного та зарубіжного досвіду розвитку спеціальних державних монополій;

- узагальнити науково-теоретичні засади запровадження політики держави у сфері алкоголю і тютюну в різних економічних системах в їх історичному розвитку;

- обґрунтувати доцільність запровадження державної монополії на алкогольно-тютюнову продукцію, розкрити її зміст, функції, основну мету та обґрунтувати заходи щодо її підвищення.

- визначити механізм діючої системи управління згаданою сферою, його ефективність та виявити напрями вдосконалення на сучасному етапі;

- дослідити загальний розвиток політики держави у сфері виробництва та обігу алкоголю і тютюну, її взаємозв'язок з економічною і соціальною політикою;

- проаналізувати стан законодавчої та нормативно-правової бази сфери, результативність адміністративних, економічних та соціальних важелів впливу.

Об'єктом дослідження є сфера господарювання, що пов'язана із виробництвом, обігом та споживанням алкоголю і тютюнової продукції.

Предмет дослідження - система державного управління спеціальними монополіями в Україні на прикладі виробництва, обігу і споживання алкогольно-тютюнової продукції.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що на етапі побудови соціально орієнтованої ринкової економіки в Україні об'єктивною є потреба запровадити державну монополію на алкогольно-тютюнову продукцію, функціонування якої сприятиме поступальному суспільному розвитку та соціальному прогресу.

Для досягнення поставленої мети були використані такі методи дослідження.

Методи наукової абстракції, системного підходу, аналізу та синтезу дали змогу дослідити діючу систему державного управління сферою алкоголю і тютюну, виділити її основні механізми, розкрити сутність, мету та функції, визначити систему управлінських заходів щодо реформування сфери, метод порівняльного аналізу - виділити загальні механізми державного впливу на алкогольно-тютюнову сферу в розвинутих країнах світу і Європи та обґрунтувати доцільність їх застосування в Україні. Соціологічні методи використано при дослідженні соціальних процесів поширення і споживання продукції в суспільстві, метод кількісного економічного аналізу - для дослідження обсягів та структури виробництва і обігу, рівня надходжень акцизних податків від реалізації продукції до бюджету, методи моделювання, узагальнення, прогнозування - для формулювання висновків та пропозицій, визначення наслідків, концептуального механізму засад державної політики. Достовірність отриманих результатів забезпечувалася завдяки застосуванню методів наукової ідентифікації й зіставно-порівняльного аналізу літературних джерел.

Фактологічною джерельною базою дослідження є матеріали вітчизняної статистики, нормативно-правові документи, дані центральних та місцевих органів державного управління щодо державного регулювання сфери, наукові праці з питань економічної теорії та державного регулювання економічних процесів, дослідження фахівців і науковців.

Наукова новизна одержаних результатів визначається внеском автора у вирішення важливого наукового завдання в галузі державного управління - розробку механізму ефективного управління сферою алкогольно-тютюнової продукції в Україні на засадах державної монополії. У дисертації:

вперше у вітчизняній науковій літературі:

- доведено, що спеціальна монополія на алкогольно-тютюнову продукцію в умовах трансформації економіки в соціально орієнтовану модель розвитку має бути об'єктом державного управління процесами виробництва, обігу та споживання такої продукції;

- досліджено необхідність поєднання саморегулюючих механізмів функціонування сфери (умов отримання прибутку, розподілу ресурсів) й інструментів державного управління (ліцензування, технічного регулювання, акцизного оподаткування, квотування та маркування продукції);

- установлено, що в систему пріоритетів запровадження соціальної політики держави у згаданій сфері має бути закладено обмеження вживання продукції у суспільстві, дієві заходи щодо роз'яснення шкоди паління та надмірного споживання алкоголю, пропаганда здорового способу життя, контроль за якістю і поширенням продукції;

- визначено основні етапи формування системи державного управління у сфері алкоголю і тютюну за критерієм втручання держави: І етап - 1991-1998 роки - ліквідація державної монополії колишнього Радянського Союзу; ІІ етап 1998-2001 роки - встановлення монополії; ІІІ етап - з 2001 року і по цей час - ліквідація засад монополії; розкриті їх особливості та тенденції розвитку;

- удосконалено методику використання державних механізмів регулювання алкогольно-тютюнової сфери з метою оптимізації надходження коштів від продажу продукції в державний бюджет;

- розроблено засади Концепції державної політики у сфері виробництва, обігу та споживання алкогольно-тютюнової продукції, в основу яких покладено забезпечення соціальних пріоритетів життєдіяльності людини та ефективного функціонування цієї сфери в умовах ринку;

дістали подальшого розвитку:

підходи до розв'язання економічних та організаційно-правових проблем сфери щодо мінімізації ухилення від сплати податків і зборів, посилення боротьби з контрабандою і нелегальним обігом тютюново-алкогольної продукції, покращання стану законодавчої і правової бази, вдосконалення контролю за обігом цієї продукції та її якістю;

- обґрунтування висновку про доцільність запозичення позитивного світового та європейського досвіду державного впливу на сферу алкоголю і тютюну, зокрема запровадження державної монополії на обіг продукції, її квотування та декларування, введення спеціального маркування, контролю за обсягами роздрібної торгівлі, формування дієвої соціальної політики обмеження споживання алкоголю і тютюну в суспільстві;

- визначення доцільності вдосконалення організаційної структури управління сферою на основі формування його цілісної системи, створення спеціально уповноваженого самостійного органу виконавчої влади з чітко визначеними функціями, правами і обов'язками

Практичне значення одержаних результатів. Реалізація основних положень і результатів дослідження, а також урахування його практичних рекомендацій дасть змогу:

- виправити недоліки управління шляхом формування та уніфікації організаційної структури, реформування функцій, прав, і повноважень органів влади, причетних до регулювання згаданої сфери, чітке визначення інструментів та механізмів впливу кожного на виробництво та обіг продукції;

- визначити необхідний рівень державного впливу на сферу через запровадження державної монополії на обіг алкогольно-тютюнової продукції, посилення її впливу на виробництво і обіг спирту.

Матеріали дисертації були використані в педагогічній діяльності у процесі підготовки магістрів державного управління (довідка №6 від 15.09.2003 р.). Результати дослідження враховані в Київському центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ і організацій, зокрема практичні висновки дисертації, опубліковані статті занесено до інформаційного довідника для поглиблення рівня оволодіння професійною та аналітичною інформацією фахівцями сфери державного управління (довідка від 04.03.2003 р.).

Апробація результатів дисертаційної роботи. Результати дисертації оприлюднені на міжнародних науково-практичних конференціях: «Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз» (Київ, 2002); «Сучасні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні», Київ, 2001); семінарі, проведеному у Верховній Раді України щодо прийняття канадсько-українського законодавчого й міжурядового проекту «Законодавча підтримка охорони громадського здоров'я в Україні», Модуль 5.» Громадянська енергія». Семінар 2. (Київ. 2003).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в дев'яти наукових статтях, з них шість надруковано у фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, загальних висновків, списку використаної літератури, додатків. Обсяг дисертації становить 209 сторінок, з них 172 сторінки основного тексту; вона включає 1 таблицю, 3 рисунки, 13 додатків. Список використаної літератури складається з 208 найменувань на 19 сторінках.

Основний зміст роботи

державний монополія тютюновий законодавчий

У вступі обґрунтовано актуальність наукової проблеми, висвітлено внесок діячів вітчизняної науки у її вирішення, визначені об'єкт, предмет, мета і завдання, методи дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, наведені дані про апробацію та структуру дослідження.

У першому розділі - «Теоретичні основи управління спеціальними монополіями в перехідній економіці» - досліджуються теоретичні основи функціонування спеціальних монополій в економіці і, зокрема, монополія на виробництво та обіг алкогольно-тютюнової продукції як об'єкт державного управління, світовий досвід щодо впливу держави на цю сферу.

Існування спеціальних монополій в умовах ринкової економіки спричинене діями держави і пов'язане з функціонуванням органів управління, які обмежують конкурентне середовище, створюють штучні бар'єри та надають окремим суб'єктам і підприємствам виключні права на здійснення певного виду діяльності. Монополія у сфері алкогольно-тютюнової продукції означає реалізацію виключного права держави встановлювати відповідний режим її виробництва та обігу на основі прийняття законів та нормативних актів.

Виробництво, обіг та споживання алкоголю і тютюнових виробів є специфічною сферою, що характеризується як складна, особлива і багатофакторна суспільно-економічна система, якій притаманні тимчасові економічні вигоди та постійні соціальні ризики. Два головних взаємно протилежних фактора - соціальна шкідливість споживання та бюджетоформуюча здатність поширення продукції зумовлюють суспільну потребу державного втручання в процеси її виробництва та обігу на засадах монополії.

Теоретично досліджені особливості державного управління у згаданій сфері, його суть та функції. В умовах трансформаційних процесів економіки України державний вплив на сферу справляється переважно шляхом регулювання та контролю, що послаблює ефективність управління процесами виробництва та обігу алкогольно-тютюнової продукції.

З метою визначення основних напрямів і шляхів формування механізмів державного управління було проаналізовано та узагальнено світовий досвід державного впливу на сферу алкоголю і тютюну. Його вивчення засвідчило про різноманітність форм і методів втручання держави, хоча єдиної моделі державної монополії на виробництво і обіг відповідної продукції в світі немає. Так, у США цю сферу регулюють на рівні федеральних органів влади, в Канаді - на рівні урядів провінцій. Економічним механізмом державного впливу є акцизні збори на продукцію, причому в США вони сплачуються на федеральному та місяцевому рівнях, а також у межах штату. Державна монополія на оптову торгівлю алкоголем у Канаді передбачає адміністративні механізми - ліцензування діяльності, щорічне декларування і квотування продукції, контроль за якістю, рекламою алкоголю та обсягами роздрібної торгівлі. Для Швеції та Фінляндії більш характерними є соціальні механізми - адміністративне обмеження споживання продукції різними категоріями населення, існування лише спеціалізованих закладів торгівлі, регулювання їх кількості, розвинені системи профілактики алкоголізму та інформування про його шкідливі наслідки. В межах країн Європейського Союзу сформовані економічні механізми - спільні митні тарифи, єдиний порядок та розміри ставок сплати акцизу на алкоголь і тютюн; адміністративні - режим ліцензування імпорту; правові - відповідна законодавча база, контроль реклами. Державне регулювання аналізованої сфери в Росії передбачає акцизне оподаткування, митно-тарифне та технічне регулювання, спеціальне маркування, ліцензування, контроль якості продукції.

Доведено, що Україна може запозичити позитивний досвід щодо доцільності встановлення монополії держави на оптову торгівлю алкоголем і тютюновими виробами, запровадження регіонального маркування, квотування та декларування продукції, контролю реклами, проведення активної соціальної політики в обмеженні споживання продукції.

У другому розділі - «Аналіз системи державного управління сферою алкогольно-тютюнової продукції в Україні» - досліджено діючу систему управління та її розвиток за роки незалежності України, проаналізовано використання алкогольно-тютюнової сфери як джерела гарантованих надходжень до бюджету, виявлено головні напрями змін впливу держави на процеси виробництва, обігу та споживання алкогольно-тютюнової продукції.

Аналіз стану управління сферою за останні 12 років дав змогу визначити три головні етапи. І етап починається після скасування монополії держави, сформованої в умовах командно-адміністративної системи і закінчується 1998 роком, коли знову запроваджується монополія. ІІ етап - період існування державної монополії - триває до 2001 року, коли було ліквідовано спеціально уповноважений орган управління, який розробляв державну політику у сфері, а його функції передані Державній податковій адміністрації України. На ІІІ етапі, що розпочався у 2001 році і триває по цей час, у складі податкової служби утворено Департамент з питань адміністрування акцизного збору та контролю за підакцизними товарами.

Дослідження показали, що за роки незалежності України у розглядуваній сфері не було сформовано цілісної системи державного управління, а запроваджені інституціональні та функціональні механізми впливу виявилися недостатньо врегульованими та ефективними.

Першому етапу формування системи управління згаданою сферою були властиві невизначеність державної політики у реформуванні спиртової, лікеро-горілчаної, виноробної та тютюнової галузей і сфери загалом, що зумовило втрату її ефективного впливу, поглиблення платіжної та фінансової кризи, зростання заборгованості підприємств спиртової та лікеро-горілчаної галузей, несформованість законодавчої бази, невиваженість податкової політики. Система акцизного оподаткування алкоголю і тютюну через недосконалий механізм сплати, прогалини в законодавстві, існування численних пільг зі сплати податку спричинила скорочення податкових надходжень до бюджету, збільшення масштабів нелегального виробництва й обігу продукції.

Дослідження ІІ етапу запровадження державної монополії у сфері та утворення її органу - Державного комітету України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів виявило невизначеність та неврегульованість управлінських аспектів існування спеціальної монополії. Орган виконував лише обмежені функції, спостерігалися дублювання з функціями інших органів управління, неврегульованість механізмів взаємодії між органами. Зокрема, державне регулювання сфери до 1998 року покладалося на 17 органів виконавчої влади, а після утворення органу монополії стан регулювання сфери суттєвого не змінився, що знижувало ефективність координації дій між ними.

Недосконалість державної політики щодо запровадження монополії виявилася у визначенні її мети, завдань і функцій. Монополія держави була необхідна для наповнення державної скарбниці, створення системи єдиного контролю за суб'єктами виробничої і обігової сфери. При врахуванні первинності економічних вигод діючі інституціональні механізми держави не забезпечили виконання її основної функції - контролю за сплатою і надходженнями коштів до бюджету, а значною мірою зумовили збільшення нелегального обігу продукції, ухилення від сплати податків, посилення кризових явищ у спиртовій, лікеро-горілчаній і виноробній галузях.

Доведено, що пріоритетність економічних засад політики держави з збільшення надходжень до бюджету за рахунок реалізації алкогольно-тютюнової продукції неминуче сприяють збільшенню її виробництва, і відповідно, рівня споживання в суспільстві. На основі аналізу було встановлено, що за останні роки зі сфери надходило лише 3-4% доходів до Зведеного бюджету України, тоді як у радянські часи - близько 40% (див. таблицю). Політика держави зі збільшення надходжень до бюджету від реалізації алкоголю і тютюну веде до масштабного зростання споживання продукції в суспільстві, що призводить до непередбачуваних наслідків.

Водночас в останні роки споживання абсолютного алкоголю на душу населення на рік становить 12 літрів, хоча, за даним Всесвітньої організації охорони здоров'я, вживання понад 8 літрів абсолютного алкоголю вважається небезпечним для фізичного і психічного здоров'я людини. Щороку понад 110 тисяч осіб вмирають від паління, від вживання неякісної алкогольної продукції гине близько 10 тисяч осіб та близько 30 тисяч осіб втрачають здоров'я. Масовим стало споживання алкоголю (слабоалкогольних напоїв) та паління серед молоді, підлітків, жінок, що вже зараз пов'язане зі значно більшими соціальними втратами, ніж незначні економічні вигоди, що отримує держава.

Дослідження показало, що розробка законодавчої і нормативної бази як один з головних механізмів держави у формуванні дієвої системи управління сферою виявилася недосконалою і не сприяла ефективному її функціонуванню. Особливістю правового регулювання сфери були часті зміни законів, їх громіздкість та численність, що зумовлювало неефективність дії правових механізмів, неможливість і складність швидкого впорядкування інших норм, заплутаність правових відносин. Неврегульованість виявилася також у недостатній змістовності законодавства, структурованості, нечіткості правових норм. Суттєвим недоліком стала відсутність спеціальних законів, що регулювали б окремі сфери, зокрема, виноробну галузь, сферу торгівлі, систему забезпечення якості продукції.

Питома вага акцизного збору з алкогольної, виноробної, тютюнової продукції у доходах Зведеного бюджету України за 1995-2002 роки, млн. грн.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Крушельницька Т. Державне регулювання ринку алкоголю і тютюну: світовий досвід та перспективи його застосування в Україні // Упр. сучас. містом. - 2002. - №1-3 (5). - С. 89-97.

Крушельницька Т. Формування системи державного управління ринком алкоголю і тютюну в перехідній економіці України // Зб. наук. пр. УАДУ. - 2002. - Вип. 1. - С. 70-79.

Крушельницька Т. Контрабанда і фальсифікація на алкогольно-тютюновому ринку України // Упр. сучас. містом. - 2002. - №3 (7-9). - С. 107-117.

Крушельницька Т. Концептуальні засади державної політики формування ринку алкоголю і тютюну в Україні // Статистика України. - 2002. - №2 (7). - С. 30-34.

Крушельницька Т. Акцизне оподаткування алкогольно-тютюнової продукції як чинник гарантованих надходжень до державного бюджету // Статистика України. - 2003. - №2 (21). - С. 57-62.

Крушельницька Т. Державна монополія як чинник реформування алкогольно-тютюнової сфери // Упр. сучас. містом. - 2003. - №. 7-9 (11) - С. 72-79.

Крушельницька Т. Трансформація системи державного регулювання ринку алкоголю і тютюну України у вимірах європейської інтеграції // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 29 трав. 2002 р. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т. І. - С. 300-302.

Крушельницька Т. Проблеми державного регулювання ринку алкоголю і тютюну: світовий досвід // Сучасні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 30 трав. 2001 р. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Т. 2. - С. 194-196.

Крушельницька Т. Державна політика у сфері алкогольно-тютюнових виробів та сталий суспільний розвиток // Законодавча підтримка охорони громадського здоров'я в Україні: (Семінар 2): Канад.-Укр. законод. і уряд. проект / Канад. Ін-т укр. студій Ун-ту Альберті; Всеукр. благодійн. фонд «Громадян. енергія». - К., 2003. - С. 48-60.

Размещено на Allbest.ru