Механізми управління місцевими бюджетами (на прикладі міста без районного розділення)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Донецький державний університет управління

УДК 336.14

Механізми управління місцевими бюджетами (на прикладі міста без районного розділення)

Спеціальність 25.00.04 - Місцеве самоврядування

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Машко Галина Вікторівна

Донецьк 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк)

Науковий керівник - кандидат економічних наук, доцент Ларіна Рена Рінатівна, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, професор кафедри маркетингу

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор Амітан Веніамін Наумович, Інститут економіко-правових досліджень НАН України (м. Донецьк), завідувач відділу економіко-правових проблем розвитку територіальних систем;

кандидат наук з державного управління Задорожний Володимир Петрович, державна податкова адміністрації у Донецькій області (м. Донецьк), начальник оперативно-аналітичного управління.

Провідна установа - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Дніпропетровськ), кафедра економіки та регіональної економічної політики.

Захист дисертації відбудеться 18 січня 2005 р. о 12 годині 00 хвилин на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.170.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий 17 грудня 2004 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Я.С. Клейнер

регіональний бюджет управління

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Місцеве самоврядування є одним із визначальних інститутів українського суспільства, який вимагає радикальних перетворень, що набуває особливого значення в контексті європейської інтеграції України. Разом із здобуттям незалежності перед Україною постало важливе завдання - створення власної фінансової і бюджетної систем, а в даний час - їх подальше вдосконалення. Вирішення цього завдання вимагає переосмислення природи бюджету взагалі і місцевих бюджетів зокрема, визначення їх місця і ролі в економічній системі держави, теоретичного обґрунтування процесів формування доходної бази і напрямів витрачання бюджетних коштів, сутності місцевого оподаткування і його ролі в доходах місцевих бюджетів, створення ефективної системи міжбюджетних відносин. В сучасних умовах зростає значення місцевих бюджетів в проведенні економічної і регіональної політики, вирішенні соціальних проблем, підтримці незахищених і малозабезпечених верств населення, що також потребує відповідного теоретичного обґрунтування і практичного вивчення.

На сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування визначений одним із найважливіших напрямків державної політики. Розширення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, яке відбулося протягом останніх років, не супроводжувалося адекватним збільшенням обсягів фінансових ресурсів, що надходять у їх розпорядження. Незначними залишаються власні доходи і, зокрема, місцеві податки і збори, а також надходження від підприємств, що належать до місцевого господарства. Постійно зростає дотаційна залежність місцевих бюджетів від державного бюджету, подальшого вдосконалення потребує порядок розрахунку бюджетних трансфертів. Серйозною перешкодою на шляху зміцнення місцевих бюджетів стала нестабільність законодавства, неузгодженість і суперечливість окремих його положень. У зв'язку з цим виняткової актуальності набувають теоретичні і практичні проблеми функціонування місцевих бюджетів, управління ними, організація міжбюджетних відносин, здійснення місцевого оподаткування.

Проблематика місцевих бюджетів займає важливе місце в дослідженнях як зарубіжних, так і вітчизняних вчених. Але варто відзначити, що більшість робіт вітчизняних вчених стосується визначеного кола питань або лише окремих аспектів бюджетної практики. Отже, актуальність дослідження випливає з того, що динаміка зрушень в економічній системі України вимагає проведення подальших теоретичних досліджень усієї сукупності проблем, пов'язаних із функціонуванням місцевих бюджетів, вивчення власного історичного досвіду, практики ринкових країн з метою її застосування в Україні, глибокого аналізу статистичного матеріалу щодо управління місцевими бюджетами України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є частиною наукових розробок щодо створення та впровадження інноваційних систем управління в умовах ринкової економіки, що виконані безпосередньо автором та з його участю в межах державної бюджетної теми Донецького державного університету управління “Теоретико-методичні основи розвитку маркетингу в управлінні економікою України” (номер державної реєстрації 0100U003067). В рамках цієї теми автором розроблено методику підвищення ефективності управління фінансами території.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення необхідності і можливостей активізації ролі місцевих бюджетів в бюджетній системі України та розробка пропозицій щодо формування ефективної системи управління бюджетами території. Поставлена мета зумовила вирішення таких основних завдань:

визначення необхідності і виявлення можливостей активізації ролі місцевих бюджетів в бюджетній системі України;

обґрунтування теоретичних положень щодо ролі місцевих бюджетів в рішенні проблем регіонального розвитку;

виявлення проблем існуючої бюджетної системи України та обґрунтування шляхів її оптимізації;

визначення причин виникнення проблем організації взаємовідносин між бюджетами різних рівнів, які мають місце в результаті неузгодженості інтересів органів центральної влади і територіального самоврядування при розподілі розхідних повноважень і їх фінансового забезпечення;

удосконалення методики формування доходної частини бюджету за рахунок введення коригувального індексу - “індексу покриття”;

розробка порівняльної таблиці конкурентних стратегій залучення інвестицій для розвитку території;

створення некомерційної організації - Фонду соціально-економічної підтримки інтересів населення території, з метою використання її у якості інструменту ресурсів та взаємного кредитування для міста без районного розділення;

розробка логістичної стратегії розвитку території на основі впровадження механізму бюджетування.

Об'єктом дисертаційного дослідження є процес управління бюджетом території.

Предметом дисертаційного дослідження є підходи і практичні засади управління місцевими бюджетами.

Методи дослідження. Методологічна основа дисертаційної роботи базується на діалектичному і системному підході, у відповідності до якого фінансова, бюджетна і податкова системи розглядаються у нерозривному зв'язку і розвитку. Для досягнення поставленої мети в роботі використовувалися методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, економіко-математичні і статистичні методи. При обґрунтуванні категоріального апарату був застосований метод наукових абстракцій. Визначення основних засад функціонування місцевих бюджетів проведено згідно вимог балансового моделювання. Дослідження середньодушових видатків місцевих бюджетів проведено з використанням кореляційного аналізу. Ретроспективний аналіз розвитку місцевих бюджетів здійснений із застосуванням методу екстраполяції історичного досвіду на реалії сьогодення. Інформаційну базу дослідження складають законодавчі та нормативно-правові акти з питань фінансів, бюджету, оподаткування; звітні дані Міністерства фінансів України і Державного казначейства України; статистичні матеріали Державного комітету статистики України тощо. Під час дослідження вивчалися праці провідних зарубіжних та вітчизняних вчених і практиків з широкого спектру економічних і фінансових проблем.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає у визначенні необхідності і можливостей активізації ролі місцевих бюджетів в бюджетній системі країни на засадах логістизації процесів управління та розвитку територій, що дозволило одержати теоретичні і практичні результати, які характеризують новизну дослідження і особистий внесок автора, зокрема:

вперше:

запропоновано проводити реалізацію стратегії розвитку території, засновуючись на принципах логістики, що передбачає розповсюдження логістичного підходу на управління територією та переміщення потоків ресурсів як всередині території, так і за її межами;

доведено необхідність проведення аналізу конкуренції території за інвестиції за моделлю п'яти сил конкуренції М. Портера, що дозволило розробити порівняльну таблицю конкурентних стратегій залучення інвестицій на розвиток території;

запропоновано використовувати для оцінки пріоритетів цілей розвитку конкретної території ранжирування потреб, що може бути застосовано для виявлення потреб території, у відповідності до чого органи місцевого самоврядування будуть розподіляти кошти території;

удосконалено:

методику процесу бюджетування в управлінні територіальними фінансовими ресурсами, що дозволило представити механізм балансування територіального бюджету у вигляді відповідної схеми, за допомогою якої можна здійснити цей процес більш ефективно;

процес проведення моніторингу соціально-економічного стану конкретного територіального утворення, який забезпечить стійкий розвиток території;

методику формування доходної частини місцевого бюджету за рахунок включення до формули розрахунку кошику доходів “індексу покриття”;

знайшли подальший розвиток:

напрямки економічного і соціального розвитку муніципального утворення;

підходи до визначення напрямків дій процесу бюджетування в управлінні фінансовими ресурсами території.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості їх використання у практиці вдосконалення бюджетної і податкової систем України, міжбюджетних відносин і механізму бюджетного регулювання, реформування місцевого оподаткування, при обґрунтуванні цілей і завдань державної регіональної політики, загальнодержавних і локальних програм підтримки і розвитку місцевого господарства.

Практичну цінність має удосконалена методика формування доходної частини місцевого бюджету. Важливого практичного значення набуває запропонована автором методика проведення SWOT- аналізу для визначення стратегічних перспектив розвитку конкретної території.

Методичні підходи та рекомендації, сформульовані в дисертації, були впроваджені при складанні проекту рішення “Про міський бюджет на 2005 рік”, зокрема у частині реалізації програмних дій щодо підготовки управлінських рішень з аналізу виконання бюджету м. Краматорська за 2004 рік (довідка № 01-32-1632 від 02.06.04) та при обґрунтуванні цілей і завдань державної регіональної політики Донецької міської ради (довідка № 01-277). Окремі положення дисертації використовуються в навчальному процесі Донецького державного університету управління при викладанні дисципліни “Регіональний маркетинг” (довідка №05-12/163 від 07.06.04).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки та висновки дисертаційної роботи є результатом самостійно проведеного дослідження автора в галузі формування ефективного механізму управління місцевими бюджетами. Внесок автора в колективно опубліковані праці конкретизовано у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні результати проведених досліджень, висновки та рекомендації, які викладені в дисертаційній роботі, доповідалися і були схвалені на науково-практичних конференціях в Донецькій державній академії управління в 2000-2002 роках (м. Донецьк), на Першій всеукраїнській науково-практичній конференції “Маркетингові дослідження в Україні” (Ялта - Луганськ Східноукр. нац. ун-т ім. В. Даля, 2001), на ІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Маркетингові дослідження в Україні” (Ялта - Луганськ Східноукр. нац. ун-т ім. В. Даля, 2002 р.), на другій всеукраїнській науково-практичній конференції “Підготовка, використання, роль і значення соціально-економічного розвитку регіонів” (Слов`яногірськ, 2002 р.), на VІІІ Всеукраїнській науково-методичній конференції “Проблеми економічної кібернетики” присвячена 35-річчю кафедри економічної кібернетики Донецького національного університету 6-8 жовтня 2003 р. (м. Алушта).

Публікації. Основні результати досліджень опубліковано в 6 наукових працях загальним обсягом 2,7 д.а., в тому числі особисто автору належить 2,5 д.а., з них: 1 стаття у науковому журналі, 4 статті у збірниках наукових праць, 1 публікація у матеріалах наукових конференцій.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів і висновку, викладених на 194 сторінках друкованого тексту, у тому числі 14 таблиць і 18 рисунків, які наведені на 24 сторінках. Список використаних джерел із 165 найменувань приведений на 15 сторінках і 2 додатки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У першому розділі “Роль місцевих бюджетів в рішенні проблем регіонального розвитку” розкрито проблеми регіонального розвитку України, визначено взаємозв'язок між регіональним бюджетом та фінансовою політикою держави, проаналізовано зарубіжний та вітчизняний досвід формування регіональних та місцевих бюджетів, визначено протиріччя міжбюджетних відносин. Проведені дослідження показали, що регіональні проблеми відіграють важливу роль в розвитку більшості країн світу, особливо на етапах значних економічних, соціальних, політичних змін. Ті чи інші проблеми є наслідком серйозних диспропорцій в розвитку виробничих сил окремих регіонів України, суттєвої різниці в рівнях соціально-економічного розвитку територій, слабкого та неефективного використання їх ресурсного потенціалу. Крім того відсутні об'єктивні важелі інвестиційного, податкового та кредитно-бюджетного порядку, які можуть дозволити справедливо розподіляти та перерозподіляти між регіонами наявні ресурси.

В роботі визначено, що для виконання своїх функцій державі необхідні достатні кошти, які вона одержує за рахунок перерозподілу ВВП. Одним із важливіших способів, за допомогою якого держава здійснює розподіл та перерозподіл ВВП є Державний бюджет, в якому відображені виробничі відносини, економічні закони розвитку, природа і функції бюджету і держави в цілому. Саме через бюджет держави повністю відтворюється уся діяльність та забезпечується виконання усіх заходів з боку держави.

Виходячи із організаційної структури державного устрою України, державні фінанси, будучи дворівневими, включають фінанси державних органів влади і фінанси органів місцевого самоврядування. Муніципальні фінанси є низовою ланкою і виділені в самостійний структурний рівень. Це викликано тим, що по Конституції України місцеве самоврядування відділене від державної системи керування.

Спільність трирівневої системи державних і муніципальних фінансів полягає в єдності їхніх дохідних джерел і взаємодії з приводу досягнення збалансованості з витратами. Фінанси кожного рівня включають бюджет, позабюджетні фонди, кредит і фінанси державних і муніципальних унітарних підприємств, що діють на правах повного господарського розрахунку чи ведення оперативного управління майном (рис.1).

Дослідження показало, що державні та муніципальні фінанси є важливою ланкою фінансової системи України. Вони забезпечують органи державної влади та місцевого самоврядування грошовими коштами для здійснення функцій, які передбачені Конституцією України та іншими законодавчими актами. В структурі державних і муніципальних фінансів головним елементом виступають взаємопов'язані бюджети трьох рівнів: державного, регіонального та місцевого. Ці взаємозв'язки обумовлені недостатністю регіональних бюджетів для фінансового забезпечення функцій, що здійснюються суб'єктами України на певній території.

Рис 1 Структура державних і муніципальних фінансів

У дисертації відзначено, що незалежно від конкретної країни, основними функціями регіональних фінансів виступають: проведення соціальної політики; вирівнювання рівнів соціального і економічного розвитку територій; забезпечення комплексного розвитку регіонів. Ефективне здійснення цих основних функцій регіональних фінансів потребує подальшого розширення та укріплення фінансової бази регіональних органів влади, а, таким чином, і посилення ролі регіональних фінансів.

У процесі дослідження встановлено, що типова колізія бюджетних систем складається в тому, що передача вниз нових бюджетних повноважень не супроводжується наданням регіональній та місцевій владі додаткової фінансової бази. Внаслідок цього відбувається недостатнє фінансування необхідних нужд на регіональному та місцевому рівнях, що потребує одержання додаткових субсидій від вищестоящих бюджетів або залучення додаткових коштів. При цьому саме розміри субсидій є кількісним вираженням ролі міжбюджетних відносин.

Бюджетна реформа, яка розпочалася в Україні в 2000 році, перш за все, торкнулася саме відносин між державними та місцевими бюджетами. Однак практика останніх років свідчить про те, що владні структури досить часто порушують принципи перерозподілу фінансових ресурсів. В роботі зазначено, що одночасне перетворення усіх регіонів України в реципієнтів віддаляє рішення регіональних проблем фінансового забезпечення на невизначений термін. Щоб вийти з цього становища пропонується не тільки розвивати інститути місцевого самоврядування, але й удосконалювати систему міжбюджетних відносин і впроваджувати більш досконалі механізми формування доходної та витратної частин місцевих бюджетів.

У процесі дослідження встановлено, що сьогодні проблема міжбюджетних взаємовідносин набула особливу гостроту, що пов'язано з недостатнім теоретичним та практичним проробленням питань розподілу владних повноважень і формування системи доходів місцевих бюджетів. Крім того, до уваги не приймається той факт, що для успішного функціонування змішаної економіки потрібна, як мінімум, наявність відповідних суспільних інститутів, до числа яких належить і місцеве самоврядування. В такій ситуації заслуговує особливої уваги концепція чіткого розмежування функцій гілок місцевої влади - державної адміністрації і органів місцевого самоврядування. При цьому необхідно закріпити законом за органами місцевого самоврядування конкретні статті надходжень до місцевого бюджету.

У другому розділі “Аналіз реформування бюджетної системи міста без районного розділення” досліджено роль і місце малих міст в формуванні державного бюджету. У дисертації проаналізовано розвиток господарства України за роки реформування економічних відносин, показано нестабільний соціально-економічний стан її регіонів. Відзначено, що загальні тенденції, властиві в цілому економічному розвитку регіонів України, притаманні і розвитку економіки місту без районного розділення - Краматорську, аналіз соціально-економічного розвитку якого показав, що пожвавлення в сфері матеріального виробництва, і пов'язане з ним підвищення оплати праці сприяло всі ці роки мобілізації доходів до бюджету міста.

Саме зростання обсягів виробництва в базових галузях економіки дозволило в комплексі вирішувати задачі соціального розвитку міста і підвищення добробуту його населення. Рішення цих задач у взаємному зв'язку дозволило одночасно вирішувати і питання наповнення бюджету. Так, сума коштів, що надійшли в бюджет міста за 2003 р. перевищила затверджений показник на 30%. Доходи місцевого бюджету на одного жителя в 2003 році склали 207,7 грн. Слід зазначити, що цей показник є одним з найвищих в області. Як показав аналіз фактичних надходжень місцевих податків і зборів у бюджет міста, їхня величина в загальній масі надходжень за період з 1998 р. по 2003 р. склала від 3,7% до 4,5%, тобто стала вагомою, у порівнянні зі збором у цілому по Україні (1,5-2%). Дані про динаміку місцевих податків приведені в табл. 1.

Як видно з таблиці, абсолютна величина місцевих податків і зборів при плануванні бюджету міста зростала щорічно. Аналізуючи фактичне поповнення місцевого бюджету за рахунок місцевих податків і зборів можна також відзначити, в основному, їхню стабільність і ріст за аналізований період більш, ніж на 600,0 тис. грн. Якщо ж порівнювати поповнення місцевого бюджету за рахунок вищенаведених надходжень у процентному відношенні, то тут спостерігається зниження показника. Однак це зниження не зв'язане з падінням рівня надходження місцевих податків і зборів. Швидше за все, дане зниження зв'язане зі значним перевиконанням дохідної частини місцевого бюджету в порівнянні з плановими показниками за рахунок інших джерел і вказує на правильний підхід до планування даних надходжень у загальній масі доходів місцевого бюджету. На цей же факт указує, як видно з таблиці 2, і незначний розрив між плановими показниками і фактичними надходженнями місцевих податків і зборів за ряд років (1998-2003р.).

Таблиця 1

Планові і фактичні показники надходжень місцевих податків і зборів у бюджет міста за 1998-2003р., тис. грн.

Періоди	Доходи бюджету - всього	Місцеві податки та збори	Відсоток місцевих податків в доході бюджету
	план	факт	план	факт	план, %	факт, %
1998	37535,0	38880,0	1423	1742,0	3,8	4,5
1999	34116,7	36735,0	1573	1596,0	4,6	4,3
2000	33467,1	38054,3	1643	1571,0	4,9	4,1
2001	30817,9	36804,9	1666	1766,6	5,4	4,8
2002	37830,9	57062,0	1879	2245,5	4,9	3,9
2003	40324,0	63644,0	1988	2373,0	4,9	3,7

Аналізуючи фактичне поповнення дохідної частини місцевого бюджету в розрізі податків і зборів, можна відзначити, що не усі вони рівнозначні в загальній масі надходжень. Аналіз питомої ваги по видах місцевих податків і зборів приведений у табл. 2. З цієї таблиці видно, що найбільш значимі в наповненні дохідної частини місцевого бюджету з'явилися: комунальний податок, ринковий збір, збір за розміщення об'єктів торгівлі.

В регіональному розвитку були враховані фактори соціального та економічного розвитку території, що дозволило успішно вирішувати і проблеми створення сприятливих умов для життя і соціального забезпечення населення регіону. Кожна держава має свою бюджетну систему і визначає принципи її побудови, які визначаються з врахуванням як інтересів держави в цілому, так і окремих регіонів.

У дослідженні було визначено, що суть бюджету, в тому числі і на місцевому рівні, визначається задачами і функціями органів місцевого самоврядування. З метою залучення органів місцевого самоврядування до рішення економічних і соціальних задач в Україні встановлено два податки і дванадцять зборів, які повинні наповнювати доходну частину місцевого бюджету. Як показав досвід країн з розвинутою ринковою економікою, для нормального функціонування економіки необхідно, щоб сумарний розмір податків не перевищував однієї третини прибутку, одержаного підприємством. Перевищення вказаної межі підриває основи відтворення і веде до разбалансування економіки. В Україні при декларованому рівні оподаткування прибутку 30%, що взагалі відповідає світовій практиці, фактично же із врахуванням ціноутворення, порядку визначення витрат і обрахування прибутку, нерівномірності податкових пільг, особливостей методики нарахування та порядку сплати податків з підприємств стягується більше 50%, а в деяких випадках 70-80% прибутку. Таке становище виникло в результаті неправильної орієнтації системи оподаткування на збільшення податків, розміри яких не залежать від результатів господарської діяльності.



Таблиця 2

Питома вага місцевих податків і зборів по видах у загальному обсязі їхніх надходжень за період 1998-2003р.

Найменування місцевих податків і зборів
	2000	2001	2002	2003
	сума	%	сума	%	сума	%	сума	%
Місцевих податків, всього	1571	100	1766,6	100	2245,5	100	2373	100
В тому числі:
1.Комунальний податок	1100,6	70	964,4	54,6	1073,4	47,8	1024,6	43,2
2.Ринковий збір	387,4	24,6	599,6	34,0	879,0	39,1	1011,2	42,6
3.Збір за розміщення об'єктів торгівлі	37,2	2,4	147,0	8,3	153,3	6,8	119,1	5,0
4.Готельний збір	25,9	1,7	32,4	1,8	107,6	4,8	185,3	7,8
5.Податок з реклами	4,2	0,3	6,4	0,4	15,2	0,7	17,1	0,7
6.Збір за паркування	8,0	0,5	12,6	0,7	12,7	0,6	13,8	0,6
7.Інші місцеві податки та збори	7,7	0,5	4,2	0,2	4,3	0,2	1,9	0,1

На основі проведеного аналізу визначено, що сьогодні пріоритетним напрямком реформування системи оподаткування є зменшення розмірів ставок податків і інших обов'язкових платежів шляхом розширення бази для нарахування податків за рахунок зменшення і відміни пільг при визначенні об'єктів оподаткування, стабілізації ставок і терміну сплати податків. Система місцевих податків та зборів повинна бути побудована таким чином, щоб сполучати ініціативу органів місцевого самоврядування із задачами на державному рівні в межах гнучкого правового і податкового контролю. Тому в роботі окремо визначено, що одним із важливіших напрямків забезпечення функціонування фінансового механізму економіки України є державний фінансовий контроль.

Рис.2 Структура територіального фінансового механізму

В роботі доведено, що для розвитку будь-якої території необхідна розробка і реалізація відповідної стратегії управління її фінансовими ресурсами, яка дозволяє не тільки впровадити ідеї в реальність, але й знайти джерело фінансування, розробити ефективну методику управління фінансовими ресурсами, кадрами, інформацією, провести аналіз зовнішнього і внутрішнього середовища, сформувати сприятливу суспільну думку тощо. Тому в дослідженні окремо підкреслена важливість і необхідність формування ефективного територіального фінансового менеджменту, який можна здійснювати за допомогою моделювання міжгалузевих зв'язків з врахуванням доходів і податків. В роботі пропонується структура територіального фінансового механізму (рис.2), який являє собою систему фінансових методик, інструментів і необхідне забезпечення дії системи.

Порівняльний аналіз питомої ваги фактичних доходів бюджету регіону (без міжбюджетних трансферт) у загальній сумі доходів місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансферт) і відповідного запланованого показника дозволив виділити регіони, у яких показник питомої ваги фактичних доходів бюджету в загальній сумі доходів місцевих бюджетів протягом 1992-2002 р. був менше відповідного запланованого показника. Кореляційно-регресивна взаємозалежність між питомою вагою запланованих доходів бюджетів регіонів у запланованому обсязі доходів місцевих бюджетів і питомою вагою фактичного виконання доходів місцевих бюджетів дозволила побачити досить чітку позитивну тенденцію у взаємозалежності між приведеними показниками при досить високому коефіцієнті кореляції 0,784-0,970.

Таким чином, доведено, що в регіонах спостерігається досить істотна взаємозалежність між питомою вагою запланованих доходів бюджету регіону в запланованому обсязі доходів місцевих бюджетів і питомою вагою фактичного виконання доходів бюджету регіону у фактичному обсязі виконання доходів бюджету регіону у фактичному обсязі виконання доходів місцевих бюджетів.

В роботі пропонується один із методів рішення проблеми, який являє собою бюджетування в управлінні територіальними фінансами. Що стосується застосування безпосередньо механізму бюджетування в територіальному управлінні, то його пропонується розглядати, використовуючи відповідний алгоритм, який є частиною стратегічного управління територіальним розвитком. Оскільки досягнення поставлених в ході територіального стратегічного планування цілей потребує особливих підходів, то в роботі пропонується використовувати конкретну методику стратегічного управління. Для виявлення стратегічних напрямків в роботі проведено SWOT- аналіз (табл.3), що дозволило виявити стратегічні напрямки розвитку території і окремих її складових, за допомогою яких територія може досягти перспективного розвитку, спираючись на сильні сторони і зовнішні можливості.



Таблиця 3

SWOT- матриця для оцінки зовнішнього і внутрішнього середовища м. Краматорська

Внутрішнє середовище	Зовнішнє середовище
Сильні сторони	Можливості
Стабільне зростання промислового виробництва Високий управлінський потенціал влади і стабільного соціально-політичного середовища Відносно низький рівень безробіття Стійка податкова база Відсутність боргового навантаження на бюджет по позиках Низька кредиторська заборгованість бюджету Зниження залежності бюджету від вищестоящої адміністрації Постійне поліпшення показників фінансово-господарської діяльності Активізація господарської діяльності, що відбилася на рівні середньої заробітної плати Інвестиційний клімат Створення системи соціального захисту населення від безробіття Створення умов для стабільного розвитку економіки міста і його соціальної сфери Активізація співробітництва з роботодавцями з боку місцевої адміністрації Програма житлових субсидій Збільшення суб'єктів підприємницької діяльності	Створення умов для розвитку малого бізнесу Нарощування обсягів конкурентоздатної продукції Збільшення обсягів виробництва товарів народного споживання і розширення їхнього асортименту Підвищення ефективності фінансово-господарської діяльності підприємств міста Раціональне використання енергоносіїв Збереження і створення додаткових робочих місць Підвищення заробітної плати Більш повне задоволення соціальних потреб населення Одержання інвестицій ззовні за рахунок підвищення інвестиційної привабливості міста Застосування наукового інструментарію Розробка стратегії і проектів розвитку міста з опорою на сильні сторони Ліквідація заборгованості по заробітній платі Організація професійної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації громадян Освоєння безробітними ефективної технології індивідуального працевлаштування Упровадження персоніфікованого обліку пільгової категорії громадян Удосконалювання механізму надання адресної підтримки соціально-незахищеним шарам населення
Слабкі сторони	Небезпеки і погрози
Заборгованість по заробітній платі на деяких підприємствах, її низький рівень Наявність тіньового сектора економіки, відсутність соціально-побутової сфери і порушення КЗОТ України на підприємствах приватного сектора Мережа і структура установ охорони здоров'я без змін Низькі показники здоров'я населення Переважно старий житловий фонд Специфічна демографічна структура населення (1/3 - пенсіонери, 1/3 - діти)	Скорочення обсягів валової продукції в зв'язку з погодними умовами Зношеність матеріально-технічної бази медичних установ Скорочення дохідної бази в результаті рішень регіональної адміністрації Ліквідація позабюджетних фондів і перехід на тверде бюджетне фінансування через казначейство Погроза скасування регіональних законів про податкові пільги для інвесторів Скорочення дохідної бази бюджетів усіх рівнів Слабка робота з гармонізації інтересів різних соціальних груп суспільства Відсутність системи рішення задач, пов'язаних з поділом по вертикалі функцій, повноважень, відповідальності і бюджетів органів влади й адміністративних територіальних утворень

В останні роки спостерігається звуження сфери використання і навіть відмирання багатьох інститутів, властивих місцевим фінансам. Створилася ситуація, при якій поняття місцевих фінансів у територіально визначених межах у більшості випадків обмежується тільки відносинами формування і використання коштів місцевих бюджетів. У зв'язку з цим поряд з питаннями фінансової незалежності органів місцевого самоврядування в цілому особливу актуальність набуває проблема самостійності місцевих бюджетів як складової фінансової незалежності місцевого самоврядування.

У органів місцевого самоврядування є можливість зміцнювати свою фінансову базу й іншими способами. Одним з таких способів може стати розробка логістичної стратегії розвитку території. Дотримання запропонованих у роботі принципів логістизації території дозволить досягти поставлених цілей розвитку території. Розроблена порівняльна таблиця конкурентних стратегій залучення інвестицій для розвитку території дозволить вибрати найбільш ефективну з них (табл. 4).

Таблиця 4

Порівняльна таблиця конкурентних стратегій залучення інвестицій для розвитку території

Вид стратегії	Характеристика стратегії	Недоліки стратегії	Можливість використання стратегії
1.Корпоративні: - стратегія вертикальної інтеграції; стратегія кластерного управління	Об'єднання з постачальниками і/чи споживачами товарів, робіт, послуг місцевих фірм Заснована на ідеї формування і підтримки зв'язаних груп (кластерів) конкурентних підприємств чи галузей, ядро яких розташовано на даній території	Необхідність великих інвестицій, наявність ризику вступу в нові сфери бізнесу, труднощі перебудови процесу з появою проривних технологій, неможливість використання переваги ефекту масштабу	Для місцевих адміністрацій ця стратегія означає більш тісне співробітництво з вищестоящими (зворотна інтеграція) чи нижчестоящими рівнями керування (пряма інтеграція). Можливість підтримки процесів утворення кластерів за допомогою налагодження міцних горизонтальних і вертикальних зв'язків між територіального і міжрегіонального співробітництва й економічних методів впливу (пільгові податкові режими, розподіл ресурсів)
2.Базові: - стратегія мінімізації витрат - стратегія інновацій	Припускає встановлення оптимального значення обсягу виробництва, просування і збуту Придбання конкурентних переваг при створенні принципово нових товарів чи технологій	Може використовуватися тільки при економічному регулюванні, координації місцевої промисловості	На формування даної стратегії місцева адміністрація може впливати на правах акціонера, засновника, члена піклувальної ради чи як зовнішнього консультанта, а також через допомогу у встановленні зовнішніх ділових зв'язків для зміцнення каналів збуту місцевих підприємств при досягненні ними оптимального обсягу виробництва. Вимагає застосування нових управлінських технологій.
3.Глобальні: - стратегія диверсифікованості	Включення в муніципальний портфель нових сфер бізнесу	Вхідні організації можуть мати слабкі стратегічні відповідності	Надання підтримки виходу на міжнародні ринки місцевих підприємств, входження в різні міжнародні муніципальні союзи і ради.
4.Функціональні: - наступальні - оборонні - стратегія лідера	Сукупність заходів щодо утримання конкурентних переваг характеру, що випереджає. Реалізація заходів, що носять характер реакції Збереження займаних позицій		Використовується для захисту від конкурентів підприємств території і самої місцевої адміністрації Агресивна маркетингова програма, постійне впровадження управлінських інновацій, розробка і реалізація проектів Частка в одержуваних інвестиціях (як характеристика території) значно перевершує ринкові частки інших і імовірність її зниження мінімальна

В роботі також доведено, що існуюча методика формування кошику доходів недосконала. Це пов'язано з тим, що сьогодні розрахунок кошику здійснюється на базі прогнозного обсягу доходів бюджету України, що визначається основними макроекономічними показниками за попередній період, а також шляхом застосування індексу відносної платоспроможності території, за формулою:

Dik zak = Du4 / (N u1 +N u2 + N u3) • Ќi · (Ni1 + Ni2 + Ni3) (1),

де D - кошик доходів, що закріплені за всіма місцевими бюджетами;

N - чисельність наявного населення;

Ќi - індекс відносної платоспроможності території. Цей індекс беруть за кілька років, і тому він не може бути об'єктивним.

Досвід роботи за такою методикою дозволив виявити недоліки, усунення яких дозволить оптимізувати бюджетну систему України. Тому в роботі пропонується ввести до формули (1) корегувальний індекс - “індекс покриття”, який може складатися, як мінімум, з таких складових: податкова, законодавча, базова, доходна.

Для координації спільної роботи населення, що хазяює, суб'єктів і органів місцевого самоврядування на території міста без районного розділення пропонується створити некомерційну організацію - Фонд соціально-економічної підтримки інтересів населення території (Фонд СЕПІНТ), який може бути використаний як інструмент перерозподілу ресурсів і взаємного кредитування (рис.3).

Фонд СЕПІНТ має банківський рахунок, на який надходять кошти членів об'єднання (активні операції). Кошти, що надійшли, розміщаються на фондовому ринку для одержання додаткового доходу і, головне, за рішенням членів об'єднання здійснюється пільгове кредитування соціально-значимих муніципальних проектів. Кредитування здійснюється під заставу. Причому заставою не може служити майно, передане у власність чи в оренду підприємству органом місцевого самоврядування. Неповернення кредиту страхується в страховій організації.

Рис.3 Логістична схема платежів

ВИСНОВКИ

У дисертації визначена необхідність і можливості активізації ролі місцевих бюджетів в бюджетній системі країни на засадах логістизації процесів управління та розвитку територій. Зміст основних висновків і пропозицій полягає в наступному.

1. Аналіз економічної сутності місцевих бюджетів доводить, що вони є не тільки ключовим інструментом державного механізму реалізації регіональної політики в країні, але й забезпечують органи місцевої влади грошовими коштами для здійснення функцій, передбачених Конституцією України і другими законодавчими актами. Місцеві фінанси забезпечують проведення соціальної політики, вирівнювання рівнів соціального і економічного розвитку території, а також забезпечення комплексного розвитку території. При цьому об'єктивні процеси розвитку територій потребують активізації ролі місцевих бюджетів в бюджетній системі України та розробки пропозицій щодо формування ефективної системи управління фінансами території.

2. Зміна економічної системи держави та ринкові трансформації українського суспільства передбачають відновлення і зміцнення інституту місцевого самоврядування як найважливішої основи демократії, забезпечення його реальної матеріально-фінансової незалежності. У вирішенні цих складних завдань центральну роль відіграватимуть місцеві бюджети як особливі фонди фінансових ресурсів, що знаходяться у розпорядженні органів місцевого самоврядування, як надійні важелі впливу держави на її економічний розвиток, фінансову стабільність і добробут громадян.

3. Протягом останніх років відбувається значне розширення функцій і завдань місцевого самоврядування, проте воно не супроводжується одночасним і адекватним збільшенням обсягів фінансових ресурсів, які надходять в розпорядження місцевої влади. Така невідповідність призвела до виникнення суперечності у функціонуванні місцевих бюджетів, яка вимагає свого вирішення. Це пов'язано з тим, що такі фонди є основним джерелом фінансових ресурсів для органів місцевого самоврядування. Тому таку суперечність запропоновано вирішувати шляхом зміцнення доходної бази місцевих бюджетів через: впровадження механізму бюджетування; створення центрів фінансового обліку та центрів фінансової звітності; створення механізму балансування територіального бюджету; стратегічне управління фінансами території.

4. З'ясовано, що місцеві бюджети є невід'ємною складовою бюджетної системи країни і в них акумулюються до третини сукупних бюджетних ресурсів. Доведено, що потрібен зважений підхід до видів податків, об'єктів оподаткування, ставок податків. Необхідно проаналізувати вже існуючі місцеві податки і збори і для зменшення їх кількості відмовитися від малоефективних при одночасному розширенні бази оподаткування (кола платників). Потрібен також особливий підхід до надання пільг окремим платникам, що доведе економічну “розумність” місцевих податків і зборів та дозволить сполучати як інтереси платників, так і інтереси місцевого бюджету. При цьому визначено, що система місцевих податків та зборів повинна будуватися таким чином, щоб сполучати ініціативу органів місцевого самоврядування з задачами на державному рівні в межах гнучкого правового та податкового поля.

5. Виявлено, що для розвитку будь-якої території необхідна розробка і реалізація відповідної стратегії управління її фінансовими ресурсами, яка дозволяє знайти джерело фінансування, розробити ефективну методику управління фінансовими ресурсами, кадрами, інформацією, провести аналіз зовнішнього і внутрішнього середовища, сформувати прихильну громадську думку. При цьому важливим напрямком в управлінні фінансовими ресурсами території є моделювання міжгалузевих зв'язків з врахуванням доходів і податків. Важливу роль тут відіграє ефективна організація заробітної платні населення території, яка залежить від податкової, антиінфляційної політики і політики доходів.

6. Для вирішення багатьох соціально-економічних проблем територій без залучення бюджетних коштів запропонована технологія створення програми соціально-економічної підтримки інтересів населення території, яка алгоритмізує діяльність органів місцевого самоврядування, що дозволяє використовувати її неодноразово та тиражувати для рішення схожих завдань іншими муніципальними утвореннями.

7. Запропоновано органам місцевого самоврядування укріпляти свою фінансову базу за допомогою впровадження логістичної стратегії розвитку території. Додержання запропонованих в роботі принципів логістизації території дозволить досягти цілей її розвитку. Проведено порівняльний аналіз конкурентних стратегій залучення інвестицій для розвитку території, результатом чого стала розробка порівняльної таблиці конкурентних стратегій залучення інвестицій для розвитку території, яка дозволяє вибрати найбільш ефективну з них.

8. Для координування спільної роботи населення, суб'єктів господарювання і органів місцевого самоврядування на території пропонується утворити некомерційну організацію - Фонд соціально-економічної підтримки інтересів населення території, який може бути використаний як інструмент перерозподілу ресурсів та взаємного кредитування.

9. В роботі доведено, що існуюча сьогодні методика формування дохідної частини бюджету потребує вдосконалення. Це пропонується зробити за рахунок включення до формули розрахунку кошику доходів “індексу покриття”, який повинен включати такі складові: податкова, законодавча, базова, доходна.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Машко Г.В. Роль регионального бюджета в формировании финансовой политики государства // Зб. наук. праць Донецької державної академії управління “Державне регулювання економіки та соціального розвитку територій та підприємств”, т. ІІІ, вип. 14, серія “Державне управління”. - Донецьк, ДонДАУ, 2002. - С. 197-205.

2. Машко Г.В. Некоторые проблемы формирования местных бюджетов // Менеджер, 2003. - 2 (24). - С.41-45.

3. Машко Г.В. Роль местных налогов и сборов в системе формирования местных финансов // Зб. наук. праць Донецької державної академії управління “Державне управління процесами життєдіяльності і галузевого розвитку регіону”, т.IV, вип. 25, серія “Державне управління”. - Донецьк, ДонДАУ, 2003. - С.264-273.

4. Ларина Р.Р., Машко Г.В. Разработка стратегии привлечения инвестиций на территорию // Сб. науч. трудов. Проблемы развития внешнеэкономических связей и привлечения иностранных инвестиций: региональный аспект. . Донецк: ДонНУ, 2004. - С.291-294. Особистий внесок автора: проаналізовано можливості і необхідність залучення інвестицій на територію та їх вплив на регіональний розвиток.

5. Машко Г.В. Место и роль налогового контроля в государственной системе финансового контроля Украины // Сб. науч. трудов. Финанасы, учет, банки. Выпуск 8. Часть 2 / Под общ.ред. П.В. Егорова. - Донецк: ДонНУ, 2002. - С.168-174.

6. Машко Г.В. Роль местных финансов в развитии регионов // Тези доповідей. VІІІ Всеукраїнська науково-методична конференція “Проблеми економічної кібернетики” присвячена 35-річчю кафедри економічної кібернетики Донецького національного університету 6-8 жовтня 2003 р. М. Алушта. - Донецьк: ТОВ “Юго-Восток, Лтд”, 2003. - С.231-233.

АНОТАЦІЇ

Машко Г.В. Механізми управління місцевими бюджетами (на прикладі міста без районного розділення). - Рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - Місцеве самоврядування. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2004.

Дисертація присвячена проблемам виявлення сутності, закономірностей становлення і розвитку місцевих бюджетів, їх ролі в економічній системі держави в сучасних умовах. В роботі проведено комплексне дослідження теорії і практики місцевих бюджетів, показано їх місце і роль в економічній системі держави.

В результаті аналізу існуючої практики управління місцевими бюджетами доведено необхідність впровадження таких заходів: механізму бюджетування; створення центрів фінансового обліку та центрів фінансової звітності; створення механізму балансування територіального бюджету; стратегічне управління фінансами території.

Обґрунтовано застосування логістичного підходу до розробки стратегії розвитку території і запропоновано в якості інструменту перерозподілу ресурсів і взаємного кредитування використовувати Фонд соціально-економічної підтримки інтересів населення території, в якому встановлені відповідні логістичні зв'язки між населенням, суб'єктами господарювання і органами місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, міжбюджетні відносини, бюджетування, фінансове управління, місцеве самоврядування.

Машко Г.В. Механизмы управления местными бюджетами (на примере города без районного деления). - Рукопись. Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 - Местное самоуправление. - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2004.

Диссертация посвящена проблемам выявления сущности, закономерностей становления и развития местных бюджетов, их роли в экономической системе государства в современных условиях. В работе проведено комплексное исследование теории и практики местных бюджетов, показано их место и роль в экономической системе государства.

Теоретически обоснована роль местных финансов, которая состоит в обеспечении проведения социальной политики, выравнивания уровней социального и экономического развития территории, а также обеспечения комплексного развития территории. Таким образом, основное назначение местных бюджетов состоит в создании необходимой финансовой базы для местного самоуправления.

Сформулировано основное противоречие местных бюджетов, состоящее в несоответствии объемов собственных и закрепленных законодательством доходных источников местных бюджетов задачам, поставленным в современных условиях перед органами местного самоуправления, для которых местные бюджеты являются основными и, в большинстве случав, единственными источниками финансовых ресурсов.

В работе раскрыта сущность межбюджетных отношений, дана характеристика составляющих их элементов, сформулированы концептуальные подходы к проведению финансового выравнивания.

Для развития любой территории необходима разработка и реализация соответствующей стратегии управления ее финансовыми ресурсами, которая позволяет не только воплотить идеи в реальность, но и найти источник финансирования, разработать эффективную методику управления финансовыми ресурсами, кадрами, информацией, провести анализ внешней и внутренней среды, сформировать благоприятное общественное мнение.

Особо подчеркнута важность и необходимость формирования эффективного территориального финансового менеджмента, что вызвано рядом актуальных проблем. Поскольку многие из перечисленных проблем можно решить только на государственном уровне, то их необходимо отнести к аспектам взаимодействия с администрацией территории и построения системы межбюджетных отношений.

Важным направлением в управлении финансовыми ресурсами территории является моделирование межотраслевых связей с учетом доходов и налогов. Важную роль при этом играет эффективная организация заработной платы населения территории, которая зависит от налоговой, антиинфляционной политики и политики доходов.

В результате анализа существующей практики управления местными бюджетами доказана необходимость внедрения механизма бюджетирования; создания центров финансового учета и центров финансовой отчетности; создания механизма балансирования территориального бюджета; стратегического управления финансами территории.

Обосновано применение логистического подхода к разработке стратегии развития территории и предложено в качестве инструмента перераспределения ресурсов и взаимного кредитования использовать Фонд социально-экономической поддержки интересов населения территории, в котором установлены соответствующие логистические связи между населением, субъектами хозяйствования и органами местного самоуправления. Усовершенствована методика формирования корзины доходов за счет включения в расчетную формулу дополнительного индекса - “индекса покрытия”, который включает ряд составляющих: налоговая, законодательная, базовая, доходная, что позволит формировать бюджет более обоснованно с экономической точки зрения.

Ключевые слова: местные бюджеты, доходы местных бюджетов, расходы местных бюджетов, межбюджетные отношения, бюджетирование, финансовое управление, местное самоуправление.

Mashko G.V. Mechanisms to local budgets management (on example of towns without regional partitioning). - Manuscript.

Thesis for a Candidate of Science degree on Public management, specialty 25.00.04 - Provincial Government. - Donetsk State University for Management, Ministry of Education and Science of Ukraine, Donetsk, 2004.

Thesis is dedicated to problems of essence revelation, mechanisms of formation and development of local budgets, their part in the state economic system in modern conditions. Complex investigation of theory and practice of local budgets is performed within thesis, their position and purpose in the state economic system is shown.

As a result of existing practice of local budgets management analysis it is proved the necessity of following means implementing: budgeting mechanism; financial accounting centers creating as well as financial accountancy centers; balancing mechanism of territorial budget creating; strategic management of territory finances.

Application of logistic approach refer to strategy of territory development is grounded and proposed in the form of resources and mutual crediting redistribution tool to use Social and Economic Fund for territory population interests maintenance within which appropriate logistic ties are established among population, management subjects and bodies of local self-government.

Keywords: local budgets, local budgets incomes, local budgets expenses, inter-budget relations, budgeting, financial management, local self-government.

Размещено на Allbest.ru

...