Правова природа нормативних актів Автономної Республіки Крим

Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені Ярослава Мудрого

Спеціальність 12.00.01 - Теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових вчень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правова природа нормативних актів

Автономної Республіки Крим

Швачка Ганна Олександрівна

Харків - 2004

Дисертація є рукописом

Робота виконана на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Петришин Олександр Віталійович, Академія правових наук України, головний вчений секретар

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор Колодій Анатолій Миколайович, Національна академія внутрішніх справ, завідувач кафедри конституційного права

- кандидат юридичних наук, Бобровник Світлана Василівна, Інститут держави і права України ім. В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник

Провідна установа - Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ правової політики, м. Київ

Захист відбудеться “31” березня 2004 р. о “13.00” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.02 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70

Автореферат розісланий “27” лютого 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Гончаренко В.Д.

Размещено на http://www.allbest.ru

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність і ступінь дослідження тематики дисертації. На цей час в Україні процеси становлення основ правового статусу органів влади в цілому вже завершені, однак цього не можна стверджувати щодо органів влади Автономної Республіки Крим. Найбільш гостре питання розподілу компетенції між центральними органами влади й органами влади автономії стосується галузі нормотворчої діяльності. Саме з цього приводу було прийнято шість рішень Конституційного Суду України, фактично це предмет спору всіх справ, розглянутих Конституційним Судом щодо кримської проблематики.

Одним із напрямків забезпечення панування права в житті суспільства є діяльність демократичних органів влади по розробці й прийняттю продиктованих сучасними умовами й об'єктивно існуючими потребами правового регулювання нормативно-правових актів у межах своєї компетенції. Для того, щоб висвітлити значення одного з різновидів таких актів - нормативних актів Автономної Республіки Крим - у регулюванні певної сфери суспільних відносин, зміцненні законності та правопорядку, необхідно звернутися до їх якісних особливостей, що відокремлюють нормативні акти АРК від інших елементів системи законодавства України, тобто до елементів їх правової природи. Визначення юридичної сили, сфери дії та зовнішньої форми вираження нормативних актів Автономної Республіки Крим дає можливість розкрити специфічні закономірності взаємозв'язків між ними та іншими елементами системи українського законодавства, що у свою чергу сприятиме встановленню їх узгодженості, підвищенню ефективності правового регулювання.

Треба зазначити, що до цього часу в Україні відсутні спеціальні та комплексні дослідження правової природи нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим. Окремі аспекти проблеми визначення місця нормативно-правових актів кримської автономії в системі українського законодавства знайшли своє відображення в працях, присвячених проблемам правового статусу Автономної Республіки Крим, питанню конституційно-правових основ взаємовідносин вищих органів влади України й АРК.

Усе це зумовило необхідність глибокого теоретичного переосмислення проблем, пов'язаних із визначенням місця нормативно-правових актів автономії в системі законодавства унітарної держави, а також окремого наукового дослідження правової природи нормативних актів Автономної Республіки Крим як складового елементу системи українського законодавства.

Із моменту відновлення АРК у складі України, на проблеми відповідності її правових актів українському законодавству звертали увагу не лише вчені-правознавці, а й представники інших галузей суспільствознавства, відомі політичні діячі. Питання нормотворчої діяльності органів влади Автономної Республіки Крим постійно перебуває в полі зору Президента України, Верховної Ради, Кабінету Міністрів, інших органів державної влади України та органів влади АРК. Усе це свідчить не лише про суттєве теоретичне значення наукових досліджень цієї теми, а й про її безпосередню практичну спрямованість та значущість.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Дисертація виконана згідно з планом науково-дослідницьких робіт кафедри теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в межах державної цільової комплексної програми № 0186.0.070866 “Розвиток демократичних процесів у правовій державі”.

Мета і основні задачі дослідження. Метою дослідження є встановлення місця нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим у системі законодавства України, формулювання теоретичних положень та практичних висновків і рекомендацій, спрямованих на приведення до відповідності нормативно-правових актів автономії Конституції та законам України; визначення адекватної унітарній формі державного устрою, яка заснована на поєднанні принципів централізації та децентралізації, єдиної внутрішньо узгодженої системи нормативно-правових актів.

Згідно з поставленою метою в дисертаційному дослідженні передбачено вирішити такі наукові задачі:

- уточнити загальнотеоретичні засади правового статусу представницького та виконавчого органів влади Автономної Республіки Крим;

- проаналізувати співвідношення понять “правовий статус”, “компетенція”, “функції”, “повноваження” органів влади АРК;

простежити процес формування нормотворчих повноважень Верховної Ради та Ради міністрів АРК із моменту відновлення кримської автономії, встановити його основні етапи;

виявити основні тенденції регулювання питань щодо реалізації нормотворчих повноважень Верховною Радою та урядом Автономної Республіки Крим; крим конституція нормативний акт

дати визначення поняттям нормотворчої діяльності та нормотворчого процесу органів влади АРК, виявити їх специфіку;

- визначити місце нормативно-правових актів АРК в ієрархічній структурі системи законодавства України завдяки встановленню їх юридичної сили;

- обґрунтувати місце Конституції АРК у системі законів України;

- провести порівняльно-правове зіставлення Конституції АРК із установчими актами автономних утворень інших держав з унітарною формою устрою;

- визначити місце нормативно-правових актів АРК у горизонтальній структурі системи законодавства України шляхом аналізу сфер їх правового регулювання;

- охарактеризувати систему нормативно-правових актів АРК шляхом аналізу основних елементів правової природи нормативно-правових актів АРК, завдяки яким вони створюють систему;

- дослідити вертикальну та горизонтальну структуру системи нормативно-правових актів АРК.

- проаналізувати основні види нормативно-правових актів АРК.

Об'єктом дослідження є місце нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим у системі українського законодавства.

Предмет дослідження становлять юридична сила, сфера дії та зовнішня форма виразу як основні елементи правової природи нормативно-правових актів АРК.

Методологічна основа дисертації. Виходячи з характеру поставлених наукових задач, в основу дисертації покладено цілісну сукупність різноманітних методів наукового дослідження. Вибір та застосування конкретних методів дослідження залежали від складності та особливостей окремої досліджуваної проблеми. Зокрема, при розгляді проблеми визначення переліку повноважень автономних утворень в інших країнах світу дисертантом використаний метод порівняльного аналізу. При характеристиці процесів формування нормотворчих повноважень Автономної Республіки Крим - історично-правовий метод. Із застосуванням логічного методу здійснювалось формулювання визначення понять правового статусу органів влади АРК, їх нормотворчої діяльності. Структурно-функціональний метод використовувався при визначенні місця органів влади АРК у системі органів влади, нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим у системі законодавства України. Характеристика нормативно-правових актів кримської автономії як системного явища потребувала застосування системного методу пізнання.

У дисертації проаналізовано статистичні дані щодо практики прийняття нормативних актів Верховною Радою АРК у різних сферах нормативного регулювання.

Дисертаційна робота виконувалася на основі фундаментальних методологічних орієнтирів, які закріплені в Конституції України: суверенності української держави, унітарності державного устрою, визнання принципу верховенства права, утвердження прав і свобод людини й громадянина.

Теоретична основа дисертаційного дослідження ґрунтується на працях і висновках науковців у галузі теорії та історії держави і права, конституційного права, адміністративного права. Зокрема, йдеться про праці: Авер'янова В.Б., Алексєєва С.С., Бандурки О.М., Бобровник С.В., Братуся С.Н., Васильєва Р.Ф., Воронова Н.П., Гончаренка В.Д., Горшеньова В.М., Євграфова П.Б., Зайця А.П., Зівса С.Л., Ковачова Д.А., Колодія А.М., Копєйчикова В.В., Копиленка О.Л., Лазарева Б.М., Міцкевича О.В., Нашиц А., Нерсесянца В.С., Петришина О.В., Піголкіна О.С., Погорілка В.Ф., Полєніної С.В., Рабіновича П.М., Самощенка І.С., Сільченка Н.В., Ткаченка В.Д., Тихомирова Ю.А., Тодики Ю.Н., Цвіка М.В., Черкасова О.І., Чиркіна О.Н., Шебанова О.Ф., Шемшученка Ю.С., Ямпольської Ц.О.

Теоретичне обґрунтування дисертаційного дослідження базується також на працях вітчизняних науковців дорадянського періоду: Алексєєва О.С., Градовського О.Д., Єлістратова О.І., Івановського В.В., Кокошкіна Ф.Ф., Коркунова Н.М., Лазаревського І.Л., Нольде Б.З., Хвостова В.М.

Дисертація в основному має характер теоретичного дослідження.

Емпірична база дослідження. Дослідження здійснювалося на підставі вивчення Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, актів Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішень Конституційного Суду України, законодавства іноземних держав з унітарною формою устрою з використанням офіційних та періодичних видань, довідкової літератури та статистичних матеріалів.

Наукова новизна дисертації. Конституція України, проголошуючи Україну унітарною державою, одночасно закріплює особливий правовий статус Автономної Республіки Крим як її невід'ємної складової частини. Наукова новизна дисертації полягає як у самій постановці теми дослідження, так і в запропонованих рішеннях конкретних аспектів теми. Вона є першим в українській правовій літературі дисертаційним дослідженням правової природи нормативно-правових актів АРК, їх значення в системі законодавства України.

Наукова новизна одержаних результатів проявляється в таких теоретичних положеннях і висновках дисертації, що виноситься на захист:

дістало подальший розвиток визначення загальнотеоретичних засад нормотворчої діяльності органів влади автономії як форми реалізації їх компетенції;

уперше проаналізовані концептуальні положення щодо принципу розподілу нормотворчих повноважень між центральними органами влади та органами влади Автономної Республіки Крим;

3) на підставі дослідження еволюції формування нормотворчих повноважень кримської автономії зроблено висновок, що основна причина протиріч між загальнодержавним українським законодавством та нормативно-правовими актами АРК полягає в невизначеності правового статусу Верховної Ради та Ради міністрів Криму;

уперше пропонується визначення поняття нормотворчого процесу органів влади АРК та встановлюється специфіка його змісту для Ради міністрів кримської автономії, яка полягає у відході від класичної послідовності стадій нормотворчого процесу з метою забезпечення його оперативності;

здійснено порівняння принципів конституційного закріплення повноважень автономних утворень країн із унітарною формою устрою з порядком закріплення повноважень Автономної Республіки Крим в Основному Законі України;

уперше комплексно досліджені такі елементи правової природи нормативних актів автономії, як їх юридична сила, сфера правового регулювання, форма вираження;

установлення юридичної сили нормативних актів АРК дало можливість визначити їх місце у вертикальній (ієрархічній) структурі системи українського законодавства;

аналіз сфери правового регулювання нормативних актів АРК призвів до визначення їх специфіки в горизонтальній структурі системи українського законодавства;

уперше доведено, що нормативно-правові акти АРК складають не просту сукупність, а єдину, внутрішньо узгоджену систему, завдяки спільності елементів їх правової природи (юридичної сили, сфери правового регулювання, форми вираження);

уперше визначено місце Конституції АРК як активного центру системи нормативно-правових актів кримської автономії.

Практичне значення результатів полягає:

у науково-дослідницькій сфері - матеріали дисертаційної роботи можуть стати основою для подальшої розробки концепції правової природи нормативних актів автономного утворення в унітарній державі;

у правотворчій сфері - висновки та пропозиції, що подаються в дисертації, можуть бути використані при розробці нормативних актів, що регламентують правовий статус Автономної Республіки Крим, нормотворчий процес Верховної Ради та Ради міністрів АРК; при внесенні до чинних нормативних актів змін та доповнень;

у правозастосовчій сфері - запропоновані рекомендації спрямовані на вдосконалення практики реалізації нормативно-правових актів Верховної Ради та Ради міністрів АРК;

у навчальному процесі - положення та висновки дисертації можуть бути використані при підготовці підручників, навчальних посібників із курсів “Теорії держави і права”, “Історія держави і права”, “Конституційне право України”, викладанні відповідних навчальних дисциплін, науково-дослідницькій роботі студентів;

у правовиховній сфері - запропоновані положення можуть слугувати матеріалом у роботі щодо підвищення рівня правової культури населення та державних службовців.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні висновки, сформульовані в дисертації, розглядалися й обговорювалися на засіданнях кафедри теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Положення дисертації доповідалися та обговорювалися на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях та “круглих столах”. Зокрема, на Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми місцевого самоврядування” (м. Харків, 4-5 грудня 2001 р.); Науковій конференції молодих учених “Проблеми розвитку юридичної науки у новому столітті (до Міжнародного дня науки за мир і розвиток)” (м. Харків, 25-26 грудня 2002 р.); 12 Харківських політологічних читаннях (м. Харків, 2001 р.); Міжнародній Х конференції істориків права “Історико-правові проблеми автономізму та регіоналізму” (м. Севастополь, 2003 р.); Науковій конференції молодих учених та здобувачів “Нове законодавство України та проблеми його застосування” (м. Харків, 2003 р.).

Результати дослідження використовувалися автором під час проведення занять із теорії держави і права в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, знайшли відображення в 8 публікаціях, зокрема, у трьох наукових статтях, опублікованих у наукових фахових періодичних виданнях із юридичних наук, затверджених Вищою атестаційною комісією України.

Структура дисертаційного дослідження визначена предметом і логікою дослідження. Робота складається зі вступу, двох розділів, що об'єднують шість підрозділів, висновків, списку використаної літератури. Загальний обсяг дисертації - 189 сторінjr, із них основного тексту - 162 сторінок. Кількість використаних джерел - 335.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність, сутність і стан обраної проблеми дослідження, підстави і вихідні дані для наукової обробки теми, необхідність проведення дослідження.

Розділ перший “Нормотворча діяльність органів влади Автономної Республіки Крим” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Правовий статус органів влади АРК - основа їх нормотворчої діяльності” досліджено й критично проаналізовано погляди вітчизняних науковців, іноземних авторів, щодо категорії “правовий статус”, її складових, узагальнено застосування цієї категорії в українському законодавстві. Дисертантом відокремлені “вузький” та “широкий” підходи до змісту правового статусу. До складових елементів правового статусу АРК віднесено її компетенцію, порядок формування, відповідальність, підзвітність та підконтрольність органів влади кримської автономії.

Зіставлення правового статусу Автономної Республіки Крим із загальним правовим статусом області в Україні призвело до встановлення істотних відмінностей між ними, що дало можливість характеризувати АРК як адміністративно-територіальне утворення зі спеціальним правовим статусом. Зазначені відмінності полягають в додатковому уточненні основ правового статусу АРК у Конституції кримської автономії, в наявності більш широкого, ніж в області, кола повноважень, в особливому порядку скасування нормативних актів АРК, в наявності органів влади АРК - Верховної Ради та Ради міністрів, правовий статус яких відрізняється від статусу відповідно обласної ради народних депутатів та обласної державної адміністрації.

Установлено, що чинні норми українського законодавства чітко не відносять представницький та виконавчий органи влади АРК ані до органів державної влади, ані до органів місцевого самоврядування. Вирішення цієї проблеми здійснено шляхом змістового аналізу основних елементів їх правового статусу. Доведено, що за функціональним призначенням Рада міністрів АРК належить до органів виконавчої влади держави, однак її формування та діяльність залежить від Верховної Ради кримської автономії. У порівнянні з органом місцевого самоврядування - обласною радою народних депутатів, Верховна Рада АРК представляє більш широке коло суб'єктів, окрім спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст, вона представляє інтереси громадян, спільні інтереси населення, інтереси Автономної Республіки Крим у цілому. Виявлено, що виборчі посади Верховної Ради АРК належить до відповідних категорій посад державних службовців, на відміну від посад обласних рад, які належать до відповідних категорій посад в органах місцевого самоврядування. Верховна Рада АРК має більш широке, ніж обласна рада, коло нормотворчих та установчих повноважень, які мають похідний від держави характер.Водночас віднесення Верховної Ради до системи державної влади потребує врахування, що вона покликана також представляти інтереси територіальних громад, місцевого самоврядування, що дає можливість вести мову про подвійну природу цього владного органу. Отже, Верховна Рада фактично акумулює в собі, окрім повноважень державного характеру, повноваження органу місцевого самоврядування - обласної ради народних депутатів. Наявність повноважень державного характеру не дає можливості відносити представницький орган кримської автономії до органів місцевого самоврядування, але не виключає за ним права на представлення загальних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст Автономної Республіки Крим.

Виходячи з того, що одним із елементів правового статусу суб'єкту виступає його компетенція, досліджено та критично проаналізовано погляди науковців щодо цього поняття, розглянуто його нормативне закріплення в українському законодавстві. Компетенція встановлюється з урахуванням здійснюваних органом функцій і в цьому є похідною від них, вона виступає правовою формою виразу функцій. Зроблено висновок, що компетенція органів влади АРК - це елемент їх правового статусу, який складається із встановленої Конституцією України, законами України, Конституцією АРК, регламентами Верховної Ради та Ради міністрів АРК сукупності владних повноважень Верховної Ради та Ради міністрів кримської автономії у певних галузях правового регулювання на території АРК.

У підрозділі 1.2. “Формування нормотворчих повноважень органів влади Автономної Республіки Крим” проаналізовано обставини, якими обумовлюється наявність особливих нормотворчих повноважень кримських органів влади.

Установлено, що в цілому процес формування повноважень органів влади АРК в нормотворчій сфері поділяється на чотири етапи.

Перший етап - рух за відновлення кримської автономії до проголошення незалежності України (1988 - 1991 рр.) - характеризується виникненням кримської автономії в межах правової системи федеративної радянської держави. Постановою Верховної Ради УРСР “Про порядок введення в дію Закону УРСР “Про відновлення Кримської АРСР у складі УРСР” представницький орган влади Криму вперше наділявся автономними нормотворчими повноваженнями, які полягали в здісненні необхідних заходів щодо підготовки проекту Конституції Кримської АРСР. Зазначено, що спроба застосування притаманного федеративному устрою договірного принципу взаємовідносин між рівними суверенними суб'єктами послужила запорукою протиріч з унітарною моделлю незалежної української держави.

Другий етап - стійка конфронтація кримської влади з центральною владою незалежної України щодо ступеня самостійності автономії (1991 - початок 1995 рр.). Відсутність чіткого правового регламентування повноважень органів влади кримської автономії після проголошення незалежності України призвела до прийняття Конституції Республіки Крим 1992 р., яка мала федералістський характер. Враховуючи, що Основний Закон України на той час не регулював взаємовідносини між центром й автономією, фактично автори кримської Конституції отримали можливість визначати на свій розсуд сфери нормотворчості автономії. Конституція Республіки Крим містила достатньо широкий перелік питань, які належали до відання автономії в особі її органів влади. Зроблено висновок, що прийняті в 1993 - на початку 1995 рр. нормативні акти автономії майже цілком виводили Республіку Крим за межі правового поля України. Автором досліджена дискусія про вибір найбільш оптимальної форми державного устрою, наведена аргументація прихильників федеративної та унітарної моделей України. Шляхом аналізу розроблених проектів Конституції України виявлено тенденцію відходу від федеративної моделі в сторону унітарної.

Третій етап - однобічне зменшення обсягу компетенції автономії центральною владою з урахуванням унітарної моделі української держави. Він почався з відміни 17 травня 1995 року кримської конституції й закінчився прийняттям нової Конституції АРК 21 жовтня 1998 року. Встановлена тенденція поступового закріплення на законодавчому рівні необхідності узгодження нормативних актів автономій із центральною владою. Закріплена в Конституції України обов'язковість утвердження Верховною Радою України Конституції АРК суттєво вплинула на процес її розробки. Прийнята Конституція АРК услід за Конституцією України чітко встановлює обсяг повноважень автономії у сфері нормотворчості, що гарантує ефективність їх реалізації.

Четвертий етап формування нормотворчих повноважень органів влади АРК характеризується приведенням до відповідності нормативно-правових актів автономії як Конституції й законам України, так і Конституції АРК (із 1999 р. до сьогодні). Дисертантом висвітлено існування істотних колізій між прийнятими Конституціями України й АРК і нормативно-правовими актами Верховної Ради та Ради міністрів АРК, досліджено шляхи їх подолання.

У підрозділі 1.3. “Нормотворча діяльність та нормотворчий процес органів влади Автономної Республіки Крим” досліджено особливості нормотворчої діяльності органів влади АРК. Автором здійснено зіставлення таких категорій, як “нормотворчість” і “компетенція”, проаналізовано різні погляди на їх співвідношення. У результаті зроблено висновок, що нормотворча діяльність - це форма реалізації компетенції нормотворчого органу.

Дисертантом підкреслена невизначеність питання про наявність у Ради міністрів АРК права на здійснення нормотворчої діяльності. Відповідь на нього отримана шляхом фактичного змістового аналізу постанов кримського уряду. Установлено, що низці постанов Ради міністрів АРК притаманні зовнішні ознаки нормативності. Висвітлено іноземний досвід реалізації вищими виконавчими органами влади нормотворчих повноважень, обґрунтована необхідність прийняття ними нормативних актів. Зроблено висновок про існування права Ради міністрів АРК на нормотворчу діяльність.

Надано визначення нормотворчої діяльності органів влади АРК як особливої форми реалізації компетенції Верховної Ради та Ради міністрів АРК, яка виявляється у встановленні, зміні або скасуванні норм права шляхом прийняття нормативно-правових актів. Звернено увагу, щодо специфіки нормотворчої діяльності органів влади АРК. Вона має або самостійний характер (прийняття нормативно-правових актів із питань відання АРК), або виконавчий, (прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на виконання загальнодержавного законодавства). Зазначено, що сьогодні відсутній чіткий розподіл сфер нормативного регулювання між Верховною Радою та Радою міністрів АРК. Усунення цих прогалин повинно здійснюватися шляхом прийняття Закону України “Про Раду міністрів АРК” із наведеним переліком повноважень кримського уряду.

Нормотворчу діяльність органів влади АРК розглянуто з точки зору її фактичного змісту. Досліджено та критично проаналізовано різноманітність підходів щодо стадій нормотворчого процесу. Зроблено висновок, що нормотворчий процес органів влади АРК - це система юридично встановлених процедур діяльності Верховної Ради та Ради міністрів АРК, спрямованих на закріплення правових норм у тексті нормативних актів, яка виражається в суворо регламентованому порядку їх внесення, обговорення, прийняття й опублікування. Охарактеризована кожна стадія нормотворчого процесу Верховної Ради та Ради міністрів АРК. Звернено увагу, що з метою забезпечення оперативності нормотворчого процесу Ради міністрів АРК припускається певний відхід від класичної послідовності стадій нормотворчого процесу, який здійснюється в результаті поєднання стадії нормотворчої ініціативи зі стадією прийняття рішення, після чого наступає розгляд та обговорення проекту, а також включення порядку узгодження та експертизи проекту до стадій нормотворчої ініціативи.

Зазначено, що важливою гарантією забезпечення узгодженості нормативно-правових актів Верховної Ради АРК із законодавством України виступає норма, передбачена ч.2 ст.27 Регламенту Верховної Ради АРК, за якою не включається до порядку денного та не ставиться на голосування проект при наявності висновків про суперечність проекту в цілому або окремих його частин Конституції й законам України, Конституції АРК, нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК. Аналогічна заборона діє також у випадку, коли реалізація проекту потребує додаткового фінансування, не передбаченого республіканським бюджетом. Таким чином, уже на етапі розгляду проекту, ще до його читання, впроваджуються реальні важелі, які перешкоджають прийняттю невідповідних до законодавства України нормативно-правових актів, а також нормативно-правових актів, реалізація яких не забезпечена бюджетними коштами.

Висвітлено особливий порядок оприлюднення та вступу в силу Конституції АРК. Її вища юридична сила в системі нормативних актів АРК знаходить свій прояв оскільки це єдиний нормативно-правовий акт органів влади автономії, який після прийняття Верховною Радою АРК потребує затвердження Верховною Радою України.

Розділ другий “Місце нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим у системі законодавства України” складається із трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Нормативно-правові акти АРК в ієрархічній (вертикальній) структурі системи законодавства України” присвячений дослідженню питань юридичної сили нормативних актів Верховної Ради та Ради міністрів АРК. Визнано, що ієрархічна структура системи законодавства створюється в результаті об'єднання актів у ланки в залежності від їх юридичної сили та взаємодії існуючих у них специфічних норм права. Розрізняються підсистеми законів, підзаконних актів, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародні договори України.

Доведено, що серед нормативно-правових актів АРК тільки один належить до підсистеми законів - Конституція Автономної Республіки Крим. Цей висновок базується на особливостях прийняття цього нормативного акту, а також на особливому предметі його регулювання. Прийнята Верховною Радою автономії Конституція набуває юридичних властивостей із того моменту, коли вона стає невід'ємною частиною закону України про її затвердження. Наступним аргументом на користь характеристики Конституції АРК як різновиду законів України виступає п.13 ч.1 ст.92 Основного Закону України, згідно з яким територіальний устрій держави визначається виключно законами України. Проаналізовано зарубіжний досвід прийняття статутного акту автономії у державах з унітарною формою устрою. Зроблено висновок, що затвердження, а в низці випадків і взагалі прийняття загальнодержавним парламентом статутного законодавчого акту автономного утворення - це світова практика унітарних держав (наприклад, Іспанії, Італії, Португалії). Узагальнення різних поглядів щодо ознак конституційного закону дало можливість відокремити його фактичні (змістові) та формальні ознаки. Враховуючи формальний критерій Конституцію АРК не можна віднести до конституційних законів, адже вона так само як і прості поточні закони затверджується українським парламентом не менш, ніж половиною від його конституційного складу (ч.1 ст.135 Конституції України). Згадування про Конституцію АРК в Основному Законі України дало можливість охарактеризувати її як органічний закон. Зазначено, що в українському законодавстві формулювання “органічний закон” не використовується, однак практика інших унітарних держав відносить статутні акти свої автономних утворень саме до органічних законів. Специфікою Конституції АРК як елемента підсистеми законів є особливий порядок прийняття та затвердження, а також локальний характер.

Усі інші нормативно-правові акти АРК виступають елементом підсистеми підзаконних нормативних актів. Їх місце обумовлено обмеженістю сфери дії територією автономного утворення, субординаційною підпорядкованістю актам центральних органів державної влади. Аналіз норм Конституції АРК призводить до висновку, що юридична сила підзаконних нормативно-правових актів АРК окрім статусу нормотворчого органу визначається предметом їх правового регулювання. Нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради міністрів АРК з питань відання АРК повинні відповідати Конституції і законам України, а нормативно-правові акти з питань виконання делегованих державних функцій і повноважень приймаються відповідно до Конституції України і законів України, актів Президента і КМУ та на їх виконання.

Охарактеризовано інститут делегування нормотворчих повноважень як з боку органів центральної влади до органів влади автономії та органів місцевого самоврядування в АРК, так і з боку органів влади автономії до органів місцевого самоврядування. Доведено, що юридична сила нормативно-правових актів місцевого самоврядування в АРК також залежить від предмета їх правового регулювання. Прийняття органами місцевого самоврядування актів із питань місцевого значення здійснюється згідно з Конституцією й законами України. Нормативно-правові акти місцевого самоврядування, прийняті з питань виконання делегованих їм повноважень повинні відповідати Конституції й законам України, актам Президента, КМУ, нормативно-правовим актам АРК.

У підрозділі 2.2. “Нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим в горизонтальній структурі системи законодавства України” досліджено предмет регулювання нормативно-правових актів АРК. У результаті порівняння переліку питань, за якими АРК може здійснювати нормативне регулювання зі світовою практикою наділення нормотворчими повноваженнями автономій в унітарних державах, виявлено його достатньо звужений характер.

Доведено, що перелік питань, віднесених ст.137 Конституції України до здійснення нормативного регулювання АРК не є вичерпаним. Розширювальне тлумачення цієї норми призвело до включення п.2 ч.1 ст.18 Конституції АРК положення про можливість нормативного регулювання АРК з інших питань, передбачених та делегованих законами України.

Зазначено, що на відміну від загальнодержавного законодавства, яке представлено системою чітко виражених галузей, нормативно-правові акти АРК таких завершених галузей не утворюють. У залежності від предмета правового регулювання вони групуються в комплекси, які не забезпечують повного регулювання окремого виду суспільних відносин чи його різновиду, їх предметом є лише деякі суспільні відносини, а нерідко - лише певні сторони тих чи інших суспільних відносин. Практичне застосування цих комплексів супроводжується залученням загальнодержавних нормативно-правових актів. Комплекси нормативно-правових актів АРК характеризуються певною сталістю та оформленістю, що залежить від обсягу нормотворчих повноважень органів влади АРК з тих чи інших питань, а звідси - від кількості нормативно-правових актів. Найбільшою завершеністю відрізняються комплекси конституційного та адміністративного законодавства. Дисертантом відокремлено також бюджетний, податковий, екологічний, земельний, лісовий, житловий комплекси, комплекси нормативно-правових актів АРК у сфері соціального забезпечення, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, будівництва. Комплекси нормативно-правових актів кримських органів влади не тільки забезпечують здійснення інтересів автономії в тій чи іншій сфері, але в певних межах доповнюють відповідні інститути та галузі законодавства, без чого їх не можна було би визнати завершеними.

У підрозділі 2.3. “Система нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим” досліджено чинники, які сприяють утворенню системи нормативно-правових актів АРК. До них віднесено юридичну силу, предмет правового регулювання, форму нормативно-правового акта.

Завдяки юридичній силі акти органів влади кримської автономії складають ієрархічну (вертикальну) структуру системи нормативно-правових актів АРК, вищу сходинку в якій займає Конституція автономії. Вимога щодо відповідності всіх нормативно-правових актів Верховної Ради та Ради міністрів АРК Конституції автономії вказує на особливий прояв її вищої юридичної сили - існування ознак активного центру ієрархічної структури усієї системи нормативно-правових актів АРК. Між Конституцією й іншими нормативно-правовими актами АРК виникають відносини співпідпорядкованості, як специфічна форма зв'язків управління всіма елементами ієрархічної структури системи з боку її активного центру. У підсистемі підзаконних нормативно-правових актів АРК найвищу сходинку займають нормативно-правові акти Верховної Ради АРК. Їх пріоритет перед нормативно-правовими актами Ради міністрів АРК обумовлений особливим правовим статусом представницького органу автономії. Наступну ланку в підсистемі підзаконних нормативно-правових актів АРК займають акти Ради міністрів автономії. Їх юридична сила, так само як і нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, залежить від предмета їх регулювання. На акти, прийняті з питань виконання делегованих повноважень, розповсюджується вимога відповідності їх окрім актів законодавчої влади - Конституції й законам України, також і актам Президента й уряду України.

Установлено, що реалізація Верховною Радою та Радою міністрів АРК нормотворчих повноважень із певного кола питань призводить до виникнення горизонтальної структури нормативно-правових актів кримської автономії. У залежності від предмета правового регулювання нормативно-правові акти АРК формуються в комплекси. Наявність у Конституції АРК дефінітивних та колізійних норм, норм, які дають загальну правову характеристику комплексів, установлюють їх основні принципи, свідчить про існування зв'язків управління з іншими елементами горизонтальної структури системи нормативно-правових актів АРК.

Доведено обґрунтованість застосування стосовно статутного акта кримської автономії назви “конституція”. Відокремлено основні ознаки постанов Верховної Ради та Ради міністрів АРК: нормативність, колегіальний порядок прийняття. Завдяки їх аналізу установлено, що нормативність виступає основною, визначальною ознакою. Рада міністрів приймає в колегіальному порядку лише постанови, на відміну від Верховної Ради АРК, яка приймає в колегіальному порядку як постанови, так і рішення.

Отже система нормативних актів АРК - це обумовлена правовим статусом органів влади кримської автономії та встановленим у Конституції України переліком питань, із яких АРК забезпечує нормативне регулювання, внутрішньо узгоджена сукупність, яка включає Конституцію АРК, нормативні постанови Верховної Ради та Ради міністрів АРК, прийняті як з питань власного відання автономії, так і з питань, делегованих центральними органами державної влади України.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає визначенні місця нормативних актів Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим в системі українського законодавства.

Головними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки:

Особливості правового статусу органів влади АРК обумовлені спеціальним правовим статусом кримської автономії в порівнянні з іншими адміністративно-територіальними утвореннями в Україні, тому компетенція органів влади АРК є похідною від компетенції АРК.

Розподіл процесу формування нормотворчих повноважень органів влади АРК на чотири етапи обумовлений ступенем визначеності на законодавчому рівні статусу представницького і виконавчого органу автономії. Тому проблема включення в правове поле України нормативних актів автономії повинна вирішуватися шляхом чіткого визначення обсягу повноважень у нормотворчій сфері Верховної Ради й Ради міністрів АРК, а також розробки механізмів їх реалізації.

Подальший розвиток правового статусу Верховної Ради та Ради міністрів АРК залежить від узгодженості законодавства у двох аспектах. Із одного боку на загальнодержавному рівні слід прийняти Закон України “Про Раду міністрів АРК”, з іншого - існує необхідність вдосконалення системи нормативно-правових актів кримської автономії, приведення їх у відповідність як Конституції та законам України, так і Конституції АРК.

Нормотворча діяльність органів влади АРК - це особлива форма реалізації компетенції Верховної Ради та Ради міністрів АРК, яка виявляється в установленні, зміні або скасуванні норм права шляхом прийняття нормативно-правових актів. Специфіка нормотворчої діяльності органів влади АРК полягає в тому, що вона здійснюється у двох напрямках, що обумовлено правом Верховної Ради та Ради міністрів АРК на прийняття нормативно-правових актів із питань відання АРК (власний характер), а також із питань виконання делегованих державних функцій і повноважень (виконавчий характер).

Оскільки на цей час відсутній чіткий нормативний розподіл сфер нормотворчої діяльності між органами влади кримської автономії, то усунення цих прогалин повинно здійснюватися у Законі України “Про Раду міністрів АРК”, у якому доцільно навести повний перелік повноважень кримського уряду.

Визначення нормотворчого процесу органів влади АРК як системи юридично встановлених процедур діяльності Верховної Ради й Ради міністрів АРК, спрямованих на закріплення правових норм у тексті нормативних актів, яка виражається в суворо регламентованому порядку їх внесення, обговорення, прийняття й опублікування, дає можливість відокремити такі стадії нормотворчого процесу: нормотворча ініціатива; розгляд і обговорення проекту нормативного акта; прийняття нормативного акта; підписання, обнародування і вступ в силу нормативно-правового акта.

Із метою забезпечення оперативності нормотворчого процесу Ради міністрів АРК допускається певний відхід від класичної послідовності стадій нормотворчого процесу, який здійснюється за двома схемами: 1) стадія нормотворчої ініціативи об'єднується зі стадією прийняття рішення, після якої наступає розгляд та обговорення проекту; 2) включення порядку узгодження та експертизи проекту до стадії нормотворчої ініціативи.

Новелою українського законодавства є встановлення вимоги в Регламенті Верховної Ради АРК із якою, у випадку наявності висновків компетентного органу про суперечність проекту в цілому або окремих його частин Конституції й законам України, Конституції АРК, нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК проект не може бути включеним до порядку денного та не ставиться на голосування. Завдяки цьому вже на стадії розгляду проекту впроваджуються реальні важелі, які запобігають прийняттю невідповідних до законодавства України нормативно-правових актів, а також актів, реалізація яких не забезпечена бюджетними коштами.

Конституція АРК - єдиний із нормативно-правових актів органів влади АРК, який належить до підсистеми законів в ієрархічній структурі законодавства України. Усі інші нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради міністрів АРК є підзаконними. Вища юридична сила в системі нормативних актів АРК Конституції АРК обумовлює особливий порядок її обнародування та набуття чинності. Це єдиний нормативний акт органів влади автономії, який після прийняття Верховною Радою АРК потребує затвердження Верховною Радою України.

Вища юридична сила Конституції АРК, сувора підпорядкованість їй усього масиву нормативно-правових актів АРК на всіх його структурних “зрізах” - горизонтальному, вертикальному, пояснюється тим, що предмет її правового регулювання складають найбільш фундаментальні відносини, а серед конституційних норм значну питому вагу займають норми права з найбільшим ступенем спільності - норми-цілі, норми-завдання, норми-принципи.

Інститут делегування нормотворчих повноважень передбачений як з боку органів центральної влади до органів влади автономії, так і до органів місцевого самоврядування в АРК, так і з боку органів влади автономії до органів місцевого самоврядування. На нормативні акти АРК, прийняті з питань виконання делегованих повноважень, розповсюджується вимога відповідності їх окрім актів законодавчої влади - Конституції й законам України, також і актам Президента й уряду України, а на нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування в АРК - актам Президента, КМУ, Верховної Ради та Ради міністрів АРК.

Унітарний державний устрій України визначає конкуруючий характер нормотворчих повноважень кримської автономії, адже єдність українського законодавства, забезпечення дії принципу верховенства закону на всій території держави призводить до можливості регулювання питань, віднесених до відання автономії на загальнодержавному рівні. У такому випадку нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим не повинні суперечити законам України, виданим за одним і тим же предметом відання.

У залежності від сфер правового регулювання нормативно-правові акти АРК розподіляються на комплекси конституційних, адміністративних, бюджетних, податкових, екологічних, земельних, лісових нормативно-правових актів, нормативно-правових актів у сфері охорони здоров`я, соціального забезпечення, будівництва. Указані комплекси доповнюють відповідні інститути та галузі українського законодавства.

Система нормативно-правових актів АРК - це обумовлена правовим статусом органів влади кримської автономії та встановленим у Конституції України переліком питань, із яких АРК забезпечує нормативне регулювання, внутрішньо узгоджена сукупність, яка включає Конституцію АРК, нормативні постанови Верховної Ради та Ради міністрів АРК, прийняти як із питань власного відання автономії, так і з питань, делегованих центральними органами державної влади.

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЙНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ОПУБЛІКОВАНІ ТАКІ РОБОТИ

Швачка А.А. Нормотворческая компетенция органов власти АРК: источники, содержание // Проблеми законності: Респ. міжвід. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. Укр., 2002. - Вип. 56. - С.30-35.

Швачка Г.О. Нормотворча діяльність органів влади Автономної Республіки Крим як особлива форма реалізації їх компетенції // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наук. праць. - Х.: Право, 2002. -С.124-129.

Швачка Г.О. Деякі питання нормативності актів Ради міністрів АРК (Крим) // Проблеми законності: Респ. міжвід. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. Укр., 2003. - Вип. 59. - С.3-8.

Швачка Г.О. Конституція Автономної Республіки Крим в системі українського законодавства // Історико-правові проблеми автономізму та регіоналізму: Матеріали Х міжнародної конференції істориків права. - Сімферополь: Всеукраїнський інформаційно-культурний центр, 2004. - С.231-237.

Швачка А.А. Авономная Республика Крым в административно-территориальной системе Украины // Проблеми місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. / За ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акд. Укр., 2002. - С.215-217.

Швачка Г.О. Про нормотворчу діяльність Ради міністрів АРК // Проблеми розвитку юридичної науки у новому столітті (до Міжнародного дня науки за мир і розвиток): Тези наук. доп. та повідомлень учасників наук. конф. Молодих учених (м. Харків, 25-26 грудня 2002 р.) / За ред. М.І. Панова. - Х: Нац. юрид. акд. Укр., 2003. - С.17-18.

Швачка А.А. Проблема формирования нормотворческих полномочий органов власти АРК // Українська державність: становлення, досвід, проблеми: Збірник наук. статей (за матеріалами ХІІ Харківських політологічних читань). - Х.: Право, 2001. - С.82-84.

Швачка Г.О. Особливості правового статусу органів влади Автономної Республіки Крим // Нове законодавство України та питання його застосування: Тези доп. та наук. повідом. Учасників наукової конференції молодих учених та здобувачів (м. Харків, 2003 р.) / За ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. Укр., 2003. - С.35-38.

АНОТАЦІЇ

Швачка Г.О. Правова природа нормативних актів Автономної Республіки Крим. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. -Харків, 2004.

Дисертацію присвячено дослідженню місця нормативно-правових актів Автономної республіки Крим у системі законодавства України. В ній розкриваються загальнотеоретичні засади правового статусу представницького та виконавчого органів влади АРК, етапи формування їх нормотворчих повноважень, специфіка нормотворчої діяльності Верховної Ради та Ради міністрів АРК, місце нормативно-правових актів АРК в ієрархічній та горизонтальній структурах системи законодавства України, система нормативно-правових актів АРК.

У дисертації сформульовано концептуальні положення та обґрунтовуються пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань регулювання нормотворчої діяльності органів влади АРК.

Ключові слова: нормотворчі повноваження, нормотворча діяльність, нормотворчий процес органів влади АРК, система законодавства України, система нормативно-правових актів АРК, Конституція АРК, постанови Верховної Ради та Ради міністрів АРК.

Швачка А.А. Правовая природа нормативных актов Автономной Республики Крым. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01. - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2004.

Диссертация посвящена исследованию места нормативно-правовых актов Автономной Республики Крым в системе украинского законодательства. Анализ правового статуса Верховной Рады и Совета министров АРК позволяет характеризовать их, прежде всего, как органы в системе государственной власти.

Исследуется нормотворческая деятельность органов власти АРК как особая форма реализации компетенции Верховной Рады и Совета министров АРК, которая проявляется в установлении, изменении либо отмене норм права путем принятия нормативно-правовых актов. При этом специфика нормотворческой деятельности состоит в том, что она осуществляется в двух направлениях: путем принятия нормативных актов по вопросам ведения АРК, а также путем принятия нормативных актов по вопросам исполнения делегированных государственных функций и полномочий.

В настоящее время отсутствует четкое распределение сфер нормотворческой деятельности между Верховной Радой и Советом министров АРК. Устранение данного пробела в законодательстве должно осуществится путем принятия Закона Украины “О Совете министров АРК”, с четким перечнем нормотворческих полномочий крымского правительства.

Изучение нормотворческого процесса органов власти АРК позволило выделить такие его стадии, как: нормотворческая инициатива, рассмотрение и обсуждение проекта нормативного акта, принятие нормативного акта, его подписание, обнародование и вступление в силу. Установлено, что с целью обеспечения оперативности нормотворческого процесса Совета министров АРК допускается нарушение классической последовательности стадий нормотворческого процесса.

В работе устанавливается, что Конституция АРК - это единственный нормативно-правовой акт органов власти АРК, принадлежащий подсистем законов. Она характеризуется как обычный органический закон. Остальные нормативно-правовые акты Верховной Рады и Совета министров АРК относятся к системе подзаконных актов, их юридическая сила обусловлена не только местом нормотворческого органа в системе органов власти, но и предметом правового регулирования. Нормативно-правовые акты, принятые по вопросам ведения автономии, имеют большую юридическую силу по сравнению с нормативно-правовыми актами, принятыми по вопросам исполнения делегированных государственных функций и полномочий.

Установлено, что в горизонтальной структуре системы законодательства Украины нормативно-правовые акты АРК формируют правовые комплексы конституционных, административных, бюджетных, налоговых, экологических, земельных, лесных нормативных актов, нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения, социального обеспечения, строительства. Указанные комплексы дополняют соответствующие отрасли и институты украинского законодательства.

Система нормативно-правовых актов АРК - это обусловленная компетенцией органов власти крымской автономии и установленным в Конституции Украины перечнем вопросов, по которым АРК осуществляется нормативное регулирование, внутренне согласованная совокупность, которая включает в себя Конституцию АРК, нормативные постановления Верховной Рады и Совета министров АРК, принятые как по вопросам собственного ведения автономии, так и по вопросам, делегированным органами центральной власти.

...