Управління природно-заповідним фондом в Україні: організаційно-правові питання

Бевзенко В.М. Управління природно-заповідним фондом в Україні: організаційно-правові питання. - Рукопис.

Бевзенко В.М. Управление природно-заповедным фондом в Украине: организационно-правовые вопросы. - Рукопись.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Процес становлення України як демократичної, правової, соціальної держави, її інтеграція до європейської спільноти передбачають запровадження та реалізацію цілої низки реформаційних новацій в економічній, адміністративно-політичній та соціально-культурній сферах. Одним із напрямків таких перетворень є вироблення і послідовне здійснення цілеспрямованої екологічної політики, яка відповідала б світовим нормам і стандартам, перебудова у межах адміністративної реформи системи органів виконавчої влади, зокрема тих, які опікуються проблемами охорони навколишнього природного середовища.

Складовими елементами здійснення в державі екологічної політики та адміністративної реформи є організація і ведення заповідної справи, формування цілісної мережі заповідних територій і об'єктів, організація функціонування сучасної системи органів державної влади, місцевого самоврядування. Тому з урахуванням стабільного широкомасштабного промислового використання природних ресурсів, їх поступового виснажування і руйнування дедалі більше зростає роль заповідної охорони навколишнього природного середовища, науково обґрунтованого використання та відтворення запасів природної сировини. Необхідність такого відновлення пояснюється також тим, що суспільство в цілому, його окремі індивіди, незважаючи на науково-технічний прогрес, самі залишаються компонентами природного середовища, тому нехтування його законами, недбале ставлення до нього зрештою неминуче призведене до деградації людства. правовий заповідний законодавство

Отже, з урахуванням зазначених обставин потребує перегляду існуюче поняття природно-заповідного фонду, уявлення про нього як про об'єкт управління, зміст та особливості управління цим фондом. З'ясування сутності природно-заповідного фонду в контексті управління неможливе також без дослідження системи суб'єктів управління цим фондом, їх завдань, компетенції та особливостей функціонування.

Попри існування об'єктивної потреби в дослідженні проблем управління природно-заповідним фондом основний науковий доробок у цій галузі зроблено вченими неюридичних галузей науки (біологами, географами); в Україні з моменту її становлення як незалежної держави майже відсутні наукові праці, присвячені юридичним аспектам організації та ведення заповідної справи.

Таким чином, поглиблене дослідження особливостей управлінського впливу на природно-заповідний фонд, системи правового регулювання його статусу, практичної діяльності суб'єктів управління обумовлюється потребами сьогодення і майбутнього Української держави, у зв'язку з чим набуває особливого змісту і актуальності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 1.11 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., та п. 2.1 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр., схвалених вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р., протокол № 3. Воно відповідає також завданням, визначеним розділами 3, 4 Програми перспективного розвитку заповідної справи в Україні, затвердженої постановою Верховної Ради України № 177/94-ВР від 22 вересня 1994 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на підставі аналізу чинного законодавства про природно-заповідний фонд і практики його застосування розкрити зміст управління природно-заповідним фондом України, визначити особливості реалізації органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадськості управлінських функцій щодо цього фонду, а також шляхи поліпшення управлінської діяльності у сфері заповідної справи та її правового регулювання.

Виходячи із поставленої мети, в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- дати характеристику природно-заповідного фонду як об'єкта державного управління та складових останнього;

- визначити сутність управління природно-заповідним фондом та його функції, методи і форми;

- з'ясувати правові засади здійснення управління природно-заповідним фондом;

- визначити поняття та систему суб'єктів управління природно-заповідним фондом;

- визначити функції, права та обов'язки органів виконавчої влади, місцевого самоврядування у сфері управління природно-заповідним фондом;

- окреслити форми участі громадськості в управлінні природно-заповідним фондом та його охороні;

- сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення організаційно-правових засад управління природно-заповідним фондом в сучасних умовах розвитку Української держави.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини‚ які виникають у зв'язку із здійсненням управління у сфері функціонування природно-заповідного фонду.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові аспекти управління природно-заповідним фондом в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1-1.3, 2.1), порівняльно-правовий метод застосовано для вивчення зарубіжного досвіду розпорядження природно-заповідним фондом (підрозділ 1.1). Історико-правовий метод слугував засобом дослідження процесів становлення та розвитку природно-заповідного фонду України, включення до його складу окремих елементів (підрозділ 1.1). Статистичний аналіз застосовувався для оцінки якості природних ресурсів, діяльності в цій сфері органів виконавчої влади, громадськості, функціонування заповідних територій і об'єктів (підрозділи 1.1, 2.5, 2.6). Метод соціологічного опитування використано для з'ясування ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадськості у сфері заповідної справи (підрозділи 1.2, 1.3, 2.5, 2.6). За допомогою методу аналізу та синтезу визначено систему управління природно-заповідним фондом (підрозділ 1.2), структуру правового регулювання управління природно-заповідним фондом (підрозділ 1.3), компетенцію суб'єктів управління природно-заповідним фондом (підрозділи 2.2-2.5). Методи класифікації, групування використовувались у характеристиці видів заповідних територій і об'єктів, суб'єктів управління природно-заповідним фондом (підрозділи 1.1, 2.1). Логіко-семантичний та компаративний методи використовувались для визначення шляхів удосконалення організаційно-правових засад управління природно-заповідним фондом.

Науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять праці вчених у галузі теорії держави і права, конституційного права, державного будівництва та місцевого самоврядування, теорії управління, адміністративного та екологічного права, екології, зокрема, - В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, В.І. Андрейцева, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, І.Л. Бачило, А.І.Берлача, Ю.П. Битяка, І.А. Бриньке, А.С. Васильєва, П.О. Гвоздика, А.П. Гетьмана, С.А. Дьоміної, В.В. Зуй, В.Г. Ємельянової, Л.В. Коваля, О.С. Колбасова, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Н.Д. Красіліч, Б.М. Лазарєва, Н.Р. Нижник, Л.Я. Окорокової, В.В. Петрова, В.О. Серьогіна, В.В. Цвєткова, Ю.С. Шемшученка, Ф.Р. Штільмарка та інших. Нормативною основою роботи є Конституція і закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади‚ які регулюють управління природно-заповідним фондом. Дисертантом вивчались також окремі положення законодавства деяких зарубіжних країн, позитивні надбання яких можуть бути використані в Україні. Емпіричну основу дослідження становлять статистичні показники та матеріали практичної діяльності за останні роки державних органів і установ - Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державної служби заповідної справи, Державного управління екології та природних ресурсів в Херсонській області, адміністрацій національних природних парків, біосферних і природних заповідників, які здійснюють управління природно-заповідним фондом як у цілому, так і окремими його територіями та об'єктами, а також результати опитування 120 працівників органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадян, довідково-публіцистичні видання та інші дані.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що вперше у вітчизняній юридичній науці проведено комплексне монографічне дослідження організаційно-правових питань управління природно-заповідним фондом. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків. Основні з них такі:

- удосконалено характеристику особливостей становлення та існування природно-заповідного фонду, його окремих територій і об'єктів; визначено поняття природно-заповідного фонду, запропоновано авторське розуміння системи заповідних територій і об'єктів;

- одержали подальший розвиток теоретичні положення про сутність управління природно-заповідним фондом, виявлено ознаки і класифіковано функції і форми цього управління;

- з'ясовано особливості правового регулювання управління природно-заповідним фондом шляхом визначення специфічних рис нормативно-правових актів, які діють в цій сфері; виявлено прогалини в нормативно-правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду;

- удосконалено визначення поняття "суб'єкт управління природно-заповідним фондом", окреслено систему таких суб'єктів і здійснено їх класифікацію;

- подальшого розвитку набула характеристика функцій органів виконавчої влади загальної компетенції і органів місцевого самоврядування у сфері управління природно-заповідним фондом; визначено права і обов'язки органів виконавчої влади загальної компетенції та органів місцевого самоврядування щодо управління природно-заповідним фондом України;

- покращено визначення системи, функцій і повноважень органів виконавчої влади спеціальної компетенції у сфері управління природно-заповідним фондом;

- удосконалено характеристику форм участі громадськості в управлінні природно-заповідним фондом та його охороні;

- вперше обґрунтовано низку пропозицій щодо покращення організаційно-правових засад управління природно-заповідним фондом, запропоновано конкретні зміни і доповнення до чинного законодавства щодо здійснення цього управління.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - висновки дисертаційного дослідження можуть слугувати теоретичною основою для подальшої розробки проблем управління природно-заповідним фондом;

- у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано ряд пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, Закону України "Про природно-заповідний фонд України", відомчих нормативних актів, які регулюють управління природно-заповідним фондом;

- у правозастосовчій сфері використання одержаних результатів дозволить удосконалити практичну діяльність державних органів щодо управління природно-заповідним фондом, поліпшити ведення заповідної справи;

- у навчальному процесі матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін "Адміністративне право", "Екологічне право", вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Херсонському юридичному інституті Національного університету внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, в тому числі підготовлених за участю автора;

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження було оприлюднено дисертантом на науково-практичних конференціях: "Екологія. Людина. Суспільство" (Київ, 2002), "Наука і освіта '2003" (Дніпропетровськ, 2003), "Сучасні проблеми науки та освіти" (Ялта / Харків, 2003), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ та кафедри цивільно-правових дисциплін Херсонського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ України.

Публікації. Основні положення та результати дисертації опубліковано в п'яти статтях у фахових наукових журналах та збірниках наукових праць, а також трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 210 сторінок. Список використаних літературних джерел складається із 272 найменувань і займає 26 сторінок, додатки займають 17 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 "Теоретичні засади управління природно-заповідним фондом в Україні" містить три підрозділи. У підрозділі 1.1 "Природно-заповідний фонд як об'єкт державного управління" природно-заповідний фонд характеризується як об'єкт управління, аналізуються існуючі точки зору щодо цього поняття. Аналіз праць науковців, чинного законодавства України дозволив уточнити структуру природно-заповідного фонду, аргументувати обгрунтованість включення до нього природних і штучно створених територій та об'єктів.

В результаті проведеного аналізу в Законі "Про природно-заповідний фонд України" запропоновано закріпити такі чотири групи заповідних територій і об'єктів: 1) території, на яких виключається будь-яка діяльність людини - науково-дослідна, господарська, рекреаційна тощо; 2) території, на яких допускається виключно науково-дослідна робота з метою вдосконалення заповідної справи; 3) території, на яких здійснюється освітня, виховна та естетична діяльність (пропагування заповідної справи); 4) деградовані землі сільськогосподарського призначення, промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення, які підлягають консервації з подальшим відновленням природних властивостей цих земельних ділянок і наступним переведенням їх до 1, 2 чи 3 категорій.

Сформульовано висновок, що природно-заповідний фонд як об'єкт управління слід розглядати як двохкомпонентне утворення, куди входять власне заповідні території та об'єкти, а також органи державної влади і науково-дослідні установи.

У підрозділі 1.2 "Поняття, зміст і форми управління природно-заповідним фондом" зазначається, що створення і функціонування будь-якого об'єкта природно-заповідного фонду органічно взаємопов'язане з діяльністю як окремого індивіда (посадової особи, члена громадського об'єднання), так і їх системних утворень, організацій (управління екології та природних ресурсів, науково-дослідного інституту тощо). Більше того, виникнення конкретного заповідника, заказника чи іншого заповідного об'єкта є наслідком лише цілеспрямованої, послідовної діяльності органів законодавчої, виконавчої влади, громадськості. Розглянуто поняття, зміст, структуру управління природно-заповідним фондом, досліджено його основні методи і форми.

Зазначається, що зміст управління природно-заповідним фондом виявляється в його основних функціях, до яких віднесено прогнозування, планування, організацію, координацію, контроль, облік.

Звертається увага на те, що елементами управління природно-заповідним фондом є: суб'єкти управління природно-заповідним фондом, діяльність яких є підзаконною (здійснюється на виконання Конституції України, законів України); об'єкт управління - природно-заповідний фонд; управлінський вплив, який здійснюється суб'єктами управління щодо об'єкта.

Аналіз існуючих класифікацій форм управління дозволив зробити висновок, що всі вони деякою мірою повторюються або не суперечать одна одній і в цілому відповідають формам управління природно-заповідним фондом. У зв'язку з цим формами управління природно-заповідним фондом в дисертації визнаються: встановлення і застосування норм права; здійснення організаційних дій і матеріально-технічних операцій; процесуальна форма.

Залежно від взаємозв'язку зазначених форм з нормами права їх об'єднано у такі дві групи: 1) правовстановлюючі та правореалізуючі форми управління (встановлення і застосування норм права); 2) форми управління, спрямовані на забезпечення і реалізацію виданих нормативних та індивідуальних актів управління (проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій).

Зроблено висновок про те, що управління природно-заповідним фондом становить організаційно-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади, наукових установ, громадськості, яка здійснюється у межах і формах, визначених нормами права, цілеспрямовано впливає на сукупність заповідних територій і об'єктів, підпорядковані їм органи з метою забезпечення бажаного розвитку та функціонування цих комплексів.

Розкриттю суті та елементів правового регулювання управління природно-заповідним фондом присвячено підрозділ 1.3 "Правове регулювання управління природно-заповідним фондом в Україні". Предмет правового регулювання управління природно-заповідним фондом представлено через систему управління: суб'єкт управління - керуючий вплив - об'єкт управління - зворотні зв'язки. Відповідно під правове регулювання підпадають: 1) статус Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, його структурних органів, науково-дослідних установ, громадських організацій і окремих громадян, які займаються керівництвом заповідною справою, розробкою досліджень у сфері заповідної справи тощо; 2) порядок і особливості виконання управлінських функцій зазначеними суб'єктами, реагування на зміни у стані об'єкта управління; 3) функціонування територій і об'єктів природно-заповідного фонду.

Таким чином, зроблено висновок, що предметом правового регулювання управління природно-заповідним фондом є відносини за участю органів виконавчої влади, науково-дослідних і громадських організацій, громадян з приводу утворення, організації, функціонування заповідних об'єктів і територій, що мають важливе значення для держави.

Підкреслено, що правовому регулюванню управління природно-заповідним фондом в Україні властиві, по-перше, юридично владні приписи (розпорядження) суб'єкта управління, які зобов'язують іншу сторону підкорятись викладеним у цих приписах вимогам. У зв'язку з цим інша сторона управлінського відношення (об'єкт управління) не може займати з органом, який виступає в ролі управляючого суб'єкта, рівне положення. По-друге, юридично владні приписи суб'єкта управління виражають його односторонню волю як повноважного представника відповідного державного органу, якому належить вирішальна роль в організації відповідних суспільних відносин.

Розділ 2 "Суб'єкти управління природно-заповідним фондом в Україні" складається із шести підрозділів. У підрозділі 2.1 "Поняття та види суб'єктів управління природно-заповідним фондом" аналізуються поняття та система суб'єктів управління цим фондом.

Зазначається, що основоположним елементом у понятті "суб'єкт управління" є особа (людина), група осіб, яка здійснює послідовну діяльність у формі націленого, організуючого впливу на об'єкт управління. Відтак суб'єкт управління природно-заповідним фондом визначається як окремий індивід або їх інституйовані утворення, що у послідовності, визначеній законодавством, виконують функції, застосовують методи управління заповідними територіями та об'єктами з метою їх організації чи якісного перетворення.

Аналіз законодавства про природно-заповідний фонд України, практики утворення його територій дозволив окреслити масив таких суб'єктів, до яких в дисертації віднесено: Президента України; Кабінет Міністрів України; Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Державну службу заповідної справи, яка є урядовим органом державного управління і діє у складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України; систему спеціальних підрозділів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі; Державну екологічну інспекцію; Державну екологічна інспекцію Азовського моря; Державну Азово-Чорноморську екологічну інспекцію; Державну екологічну інспекцію з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря); обласні та районні державні адміністрації; обласні, міські, сільські, селищні ради, органи самоорганізації населення; науково-дослідні установи; спеціальні адміністрації територій та об'єктів природно-заповідного фонду; підприємства, установи, організації, у віданні яких перебувають заповідні території та об'єкти; об'єднання громадян; зацікавлені підприємства, установи, організації та громадян, які за чинним законодавством мають певні повноваження у сфері управління природно-заповідним фондом.

Зважаючи на те, що провідне місце в наведеній системі належить органам виконавчої влади, в дисертації здійснено класифікацію зазначених суб'єктів з урахуванням класифікацій органів виконавчої влади, вироблених в теорії державного управління та адміністративного права, залежно від: обсягу, змісту і характеру компетенції органів; територіального масштабу їх діяльності; порядку вирішення підвідомчих питань; становища та місця в системі органів (підлеглість органів між собою); порядку утворення. Для логіки дисертаційного дослідження важливим є поділ суб'єктів управління природно-заповідним фондом залежно від того, яким обсягом компетенції вони наділені, на: органи загальної компетенції; органи галузевої компетенції; органи спеціальної (функціональної або міжгалузевої) компетенції; органи предметної компетенції.

Підрозділ 2.2 "Функції та повноваження органів виконавчої влади загальної компетенції в сфері управління природно-заповідним фондом" присвячено аналізу відповідних функцій, прав та обов'язків суб'єктів управління природно-заповідним фондом.

Аналізуючи зміст та співвідношення функцій і повноважень органів виконавчої влади, дисертант підтримує думку про те, що залежність між цими категоріями є однією з найскладніших проблем, яка себе досі не вичерпала. Виділяється декілька підходів до цієї проблеми. Враховуючи похідність функцій органів виконавчої влади від функцій державного управління, до них віднесено: прогнозування; планування; організацію; правове регулювання; загальне керівництво та оперативно-розпорядчу роботу; попередню і поточну координацію; контроль; облік ресурсів; інформаційне забезпечення.

В роботі підтримується і аргументується позиція, згідно з якою у понятті "повноваження" доцільно поєднувати права і обов'язки державного органу. Під правами органів виконавчої влади загальної компетенції у сфері управління природно-заповідним фондом розуміється надана і гарантована законодавством можливість обирати вид поведінки, яка впливатиме на інших учасників правовідносин з метою забезпечити функціонування природно-заповідного фонду. Обов'язком органу виконавчої влади загальної компетенції вважається встановлена державою і забезпечена нормами права його належна поведінка щодо керівництва природно-заповідним фондом України. З урахуванням викладеного повноваження органу виконавчої влади загальної компетенції щодо управління природно-заповідним фондом України розглядаються як власні правові можливості та зобов'язання діяти відповідним чином щодо інших суб'єктів управління, фізичних і юридичних осіб, сукупності заповідних територій і об'єктів для досягнення визначених законом завдань і запланованої мети.

Аналіз ст.ст. 93, 94, 106, 113, 114, 118, 154, 155, 156 Конституції України та правотворчої діяльності Президента України дозволив виділити такі функції Президента України у сфері управління природно-заповідним фондом: нормотворчу; установчу; організації; обліку; планування. Зокрема, Президент України приймає рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також інших об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; про створення органів виконавчої влади, до відання яких належить вирішення природоохоронних питань; затверджує переліки особливо цінних заповідних територій і об'єктів, визначає природоохоронні заходи, які має бути проведено, тощо.

На основі аналізу чинних законодавчих актів та постанов Кабінету Міністрів України зроблено висновок, що саме через ці нормативно-правові акти і проявляються повноваження Уряду України - виконавчо-розпорядчі, контрольно-наглядові, нормотворчі.

Із всієї сукупності напрямків діяльності місцевих державних адміністрацій виділено організаційну, координаційну і контрольну функції управління природно-заповідним фондом. Такі функції мають опосередкований характер, оскільки місцеві державні адміністрації реалізують їх щодо суб'єктів управління, а не безпосередньо щодо природно-заповідного фонду. У свою чергу, кожен із згаданих видів діяльності передбачає внутрішню діяльність, пов'язану з відповідними заходами, що забезпечують нормальну роботу самої адміністрації.

У підрозділі 2.3 "Органи виконавчої влади спеціальної компетенції у сфері управління природно-заповідним фондом" розкриваються особливості участі в управлінні природно-заповідним фондом органів виконавчої влади спеціальної компетенції. Компетенція органу виконавчої влади у контексті даного дослідження розглядається як визначене законом коло питань, які слід розв'язати, та відповідних повноважень.

Систему органів виконавчої влади спеціальної компетенції, які здійснюють управління цим фондом, утворюють Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державна служба заповідної справи, Державна екологічна інспекція, Державна екологічна інспекція Азовського моря, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція, Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі. Підставою віднесення цих суб'єктів до органів зі спеціальною компетенцією є безпосереднє виконання ними функцій управління природно-заповідним фондом держави. Таким чином, зроблено висновок, що органом виконавчої влади спеціальної компетенції у сфері управління природно-заповідним фондом є носій виконавчої влади, наділений державою владними повноваженнями для реалізації управлінських функцій і досягнення поставлених завдань саме у сфері функціонування природно-заповідного фонду України.

Аналіз системи органів виконавчої влади спеціальної компетенції, які здійснюють управління природно-заповідним фондом, засвідчив, що управлінські функції розподілено між цими суб'єктами неоднаково, а головними носіями їх є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та Державна служба заповідної справи. Це можна пояснити загальнодержавним масштабом їх діяльності, виключними повноваженнями з ведення заповідної справи, обсягом їх завдань. Ці органи відповідно до чинного законодавства реалізують управлінські функції щодо всього природно-заповідного фонду України - планування, організацію, координацію, контроль, облік (ведення кадастру).

У підрозділі 2.4 "Компетенція органів місцевого самоврядування щодо управління природно-заповідним фондом" акцентується увага на тому, що в демократичній державі її управлінські функції можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування.

Зазначається, що можливість органів місцевого самоврядування бути носієм управлінських функцій пояснюється їх особливим місцем у механізмі управління будь-якої демократичної, правової держави. Головне завдання органів місцевого самоврядування витікає з його поняття, закріпленого ст.140 Конституції України та ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", це - вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Зроблено висновок, що щодо управління природно-заповідним фондом органи місцевого самоврядування мають, так би мовити, "взаємодоповнюючі" права і обов'язки. Такий підхід, з одного боку, дозволяє представити одночасно і права, і обов'язки органів місцевого самоврядування, проте, об'єднуючись у одному понятті, вони таким чином "проникають" одне в одне, відкидаючи можливість суб'єкта відповідно сприймати ці "правообов'язки".

Узагальнюючи повноваження органів місцевого самоврядування щодо управління природно-заповідним фондом, дисертант зауважує, що ці повноваження мають факультативний характер, за їх допомогою ці органи беруть участь у реалізації лише деяких з функцій управління організації, координації та контролю. Відтак класифікацію повноважень органів місцевого самоврядування, які реалізуються в процесі управління природно-заповідним фондом, проведено за такими ознаками: 1) залежно від правового статусу та місця, яке займають ці органи в системі місцевого самоврядування, повноваження територіальних громад; повноваження сільської, селищної, міської рад; повноваження сільського, селищного, міського голови; повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради; повноваження районних та обласних рад, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; повноваження органів самоорганізації населення; 2) за сферами діяльності та обсягом предметів відання цих органів загальні, конкретні та делеговані повноваження органів місцевого самоврядування; 3) повноваження органів місцевого самоврядування, що реалізуються щодо заповідних комплексів, у межах яких перебувають водні, лісові, гірничі чи земельні ресурси.

У зв'язку з тим, що управлінські завдання та функції поряд із державними органами, органами місцевого самоврядування реалізують об'єднання громадян, у підрозділі 2.5 "Участь громадськості в управлінні природно-заповідним фондом та його охороні" здійснено аналіз такої участі. У питаннях, які стосуються навколишнього природного середовища, участь громадськості в процесі прийняття рішень підвищує якість останніх, сприяє поліпшенню поінформованості щодо екологічних проблем, дає можливість висловлювати свою стурбованість, а державним органам вести належний облік таких інтересів.

Дисертантом підтримується думка про те, що через свою соціальну природу об'єднання громадян не мають державно-владних повноважень, проте наділені деякими правами щодо реалізації виконавчої влади. Тому вони можуть бути учасниками різноманітних адміністративно-правових відносин. Під час реалізації своїх статутних цілей громадські об'єднання мають право: вільно поширювати інформацію про свою діяльність, брати участь у прийнятті рішень органами державної влади і місцевого самоврядування в порядку і обсязі, передбачених законодавством, засновувати засоби масової інформації і здійснювати видавничу діяльність, представляти і захищати свої законні права та законні інтереси своїх членів (учасників), а також інших громадян, здійснювати у повному обсязі повноваження, передбачені законами про громадські об'єднання; виступати з ініціативами з різноманітних питань суспільного життя і вносити пропозиції в органи державної влади; брати участь у виборчих кампаніях.

Зроблено висновок, що діяльність громадськості має здебільшого рекомендаційний характер і стосується конкретних об'єктів чи територій. Як правило, участь громадськості в управлінні природно-заповідним фондом реалізується у таких формах: організаційна (внесення пропозицій до відповідних державних органів, проведення проектних робіт, пов'язаних з утворенням нових заповідних об'єктів і територій); природоохоронно-інформаційна (проведення пікетів, виступів у засобах масової інформації, природоохоронна пропаганда, видавнича діяльність); контролююча (здійснення перевірок об'єктів природно-заповідного фонду, експертиз); законотворча (внесення на розгляд суб'єктів законодавчої ініціативи нових законопроектів, доповнень чи змін до існуючих).

Підрозділ 2.6 "Проблеми удосконалення організаційно-правових засад управління природно-заповідним фондом в Україні" присвячено аналізу ефективності функціонування суб'єктів управління природно-заповідним фондом, визначено основні напрямки удосконалення організаційно-правових засад управління природно-заповідним фондом.

Сформульовано ряд пропозицій щодо удосконалення організаційних засад управління природно-заповідним фондом. На думку дисертанта, слід, зокрема: 1) в перспективі не допускати підпорядкування заповідних територій та об'єктів підприємствам, установам, організаціям, органам виконавчої влади, за винятком Державної служби заповідної справи України; 2) перепідпорядкувати території та об'єкти природно-заповідного фонду Державній службі заповідної справи України і визначити її як головного розпорядника природно-заповідним фондом України, закріпивши відповідні повноваження; 3) забезпечити участь в управлінні природно-заповідним фондом науково-дослідних установ як консультативних суб'єктів; 4) на базі державних екологічних інспекцій утворити відповідну систему інспекційних підрозділів для контролю за дотриманням законодавства про природно-заповідний фонд України; 6) до сфери управління Державної служби заповідної справи віднести новостворені інспекції та відділи заповідної справи територіальних державних управлінь екології та природних ресурсів, виключивши їх з підпорядкування Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державної екологічної інспекції, державних управлінь екології та природних ресурсів областей, міст Києва та Севастополя. Державній службі заповідної справи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України доцільно надати статус центрального органу виконавчої влади, функціональне призначення якого б полягало в управлінні природно-заповідним фондом і веденні заповідної справи.

Запропоновано також ряд пропозицій щодо удосконалення правових засад управління природно-заповідним фондом, зокрема, щодо поліпшення редакції Закону "Про природно-заповідний фонд України", в якому доцільно, на думку дисертанта: 1) визначити поняття "суб'єкт управління природно-заповідним фондом"; 2) закріпити повноваження науково-дослідних установ щодо управління природно-заповідним фондом; 3) визначити ієрархію суб'єктів управління природно-заповідним фондом (від головного розпорядника природно-заповідного фонду до другорядних), встановити чіткі межі їх діяльності, скоординувати "вертикальні" та "горизонтальні" взаємовідносини між суб'єктами управління природно-заповідним фондом, закріпивши за ними конкретні функції, права, обов'язки; 4) передбачити норму, яка б врегульовувала взаємовідносини науково-дослідних установ зі спеціальними органами виконавчої влади, які здійснюють управління природно-заповідним фондом.

Висновки

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється в удосконаленні розуміння сутності управління природно-заповідним фондом та його функцій, методів і форм; правових засад здійснення управління цим фондом; поняття та системи суб'єктів такого управління; функцій, прав та обов'язків органів виконавчої влади, місцевого самоврядування у сфері управління природно-заповідним фондом; форм участі громадськості в управлінні цим фондом та його охороні; шляхів удосконалення організаційно-правових засад управління природно-заповідним фондом в сучасних умовах розвитку Української держави. Дисертантом сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Характеризуючи природно-заповідний фонд України як об'єкт управління, зроблено висновок, що його можна визначити як об'єктивно існуючі та визначені чинним законодавством запаси природних комплексів та об'єктів, які мають особливу природоохоронну і наукову цінність, а також ділянки суходолу і водного простору, котрі внаслідок посиленого антропогенного впливу втратили свої окремі природні властивості і потребують їх відновлення та щодо територій яких встановлено особливий правовий режим функціонування.

2. Управління природно-заповідним фондом об'єднує в собі риси соціального, технічного та біологічного управління, містить керівний вплив, який поширюється не тільки на учасників соціальних відносин, а й на природні процеси та ресурси. Функцією управління природно-заповідним фондом є обов'язкова діяльність державних органів і можлива громадськості, яка здійснюється у межах, формах і методами, визначеними нормами права для ефективного досягнення запланованого результату процесу управління.

3. Функції управління ззовні проявляються у певних формах, які визначено як урегульовану нормами права діяльність органів виконавчої влади, громадськості, що полягає у здійсненні цих функцій і дій, з ними пов'язаних, та виражається у прийнятті нормативно-правових актів, їх застосуванні, а також виконанні дій, які не утворюють правових наслідків.

4. Визначено поняття, предмет та особливості правового регулювання управління природно-заповідним фондом. До зазначених особливостей віднесено насамперед те, що нормативно-правові акти, які регулюють управління природно-заповідним фондом України, як правило, мають ситуаційний характер, такі акти дуже численні, значна частина їх є підзаконними тощо.

5. Суб'єктів управління природно-заповідним фондом зображено як двохкомпонентне утворення, основним носієм прав і обов'язків є держава (перша складова), представлена через систему органів виконавчої влади, поряд із якими рівноправним учасником управлінського впливу виступають недержавні утворення (друга складова).

6. Функції органу виконавчої влади загальної компетенції щодо управління природно-заповідним фондом визначено як "стандартні" дії, які зафіксовані у законі і постійно здійснюються більшістю цих органів з метою послідовного впливу на керовані об'єкти, забезпечення їх функціонування; це основні напрями його організаційно-розпорядчої діяльності, яка спрямована на досягнення природоохоронних завдань держави у сфері заповідної справи.

7. Під повноваженнями органу виконавчої влади загальної компетенції щодо управління природно-заповідним фондом України розуміються власні правові можливості та зобов'язання діяти відповідним чином щодо інших суб'єктів управління, фізичних і юридичних осіб, заповідних територій та об'єктів для досягнення закріплених за ним завдань, запланованої мети.

8. Визначено функції управління природно-заповідним фондом органів виконавчої влади спеціальної компетенції, які розподілені між кількома такими органами. Безпосередньо функція контролю за дотриманням законодавства про природно-заповідний фонд реалізується системою державних екологічних інспекцій, таких як: 1) Державна екологічна інспекція; 2) Державна інспекція охорони Чорного моря; 3) Державна екологічна інспекція Азовського моря; 4) Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція; 5) екологічні інспекції (зокрема міські, районні, міжрайонні), які входять до регіонального управління екології та природних ресурсів.

9. Зроблено висновок, що участь громадськості в управлінні природно-заповідним фондом є одним із способів реалізації конституційного права на забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу. Діяльність громадськості щодо управління природно-заповідним фондом переважно має рекомендаційний характер, проте активність громадських формувань сприяла збереженню або збільшенню територій окремих рідкісних природних об'єктів.

10. Запропоновано ряд заходів щодо поліпшення управління природно-заповідним фондом; обґрунтовано нові підходи щодо утворення і функціонування суб'єктів управління природно-заповідним фондом. З метою забезпечення науково-обґрунтованого розпорядження заповідними комплексами в управлінні природно-заповідним фондом доцільно забезпечити участь науково-дослідних установ як консультативних суб'єктів; закріпити повноваження щодо розпорядження природно-заповідним фондом України за Державною службою заповідної справи. На базі державних екологічних інспекцій рекомендується створити систему інспекційних підрозділів для контролю за дотриманням законодавства про природно-заповідний фонд України та віднести новостворені інспекції і відділи заповідної справи територіальних державних управлінь екології та природних ресурсів до сфери управління Державної служби заповідної справи, а самій цій Державній службі надати статус центрального органу виконавчої влади, функціональне призначення якого б полягало в управлінні природно-заповідним фондом і веденні заповідної справи.

11. Сформульовано пропозиції щодо уточнення Закону України "Про природно-заповідний фонд України", в якому доцільно: 1) визначити поняття "суб'єкт управління природно-заповідним фондом"; 2) закріпити повноваження науково-дослідних установ щодо управління природно-заповідним фондом; 3) визначити ієрархію суб'єктів управління природно-заповідним фондом (від головного розпорядника природно-заповідного фонду до другорядних), встановити чіткі межі їх діяльності, скоординувати "вертикальні" та "горизонтальні" взаємовідносини між суб'єктами управління природно-заповідним фондом, закріпивши за ними конкретні функції, права, обов'язки; 4) передбачити норму, яка б врегульовувала взаємовідносини науково-дослідних установ зі спеціальними органами виконавчої влади, які здійснюють управління природно-заповідним фондом.

Список опублікованих автором праць

1. Бевзенко В.М. Правове регулювання природно-заповідного фонду України на сучасному етапі // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2002. - №18. - С. 397-403.

2. Бевзенко В.М. Правовий режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду України // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2002. - №19. - С. 278-286.

3. Бевзенко В.М. Природно-заповідний фонд України як об'єкт державного управління // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 19. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. - С. 276-280.

4. Бевзенко В.М. Суб'єкт управління природно-заповідним фондом // Право і безпека. - 2003. - № 2'4. - С.18-21.

5. Бевзенко В.М. Правове регулювання управління природно-заповідним фондом // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2004. - № 3 (частина І). - С. 11-16.

6. Бевзенко В.М. Деякі проблемні питання державного управління природно-заповідним фондом в Україні // Збірка тез доповідей V Міжнародної науково-практичної конференції "Екологія. Людина. Суспільство". - К.: ІВЦ "Видавництво "Політехніка", 2002. - C. 204-206.