Оскарження рішень органів виконавчої влади в адміністративному порядку

Размещено на http://allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 342.924

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПОРЯДКУ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право.

ГРИБОК Ігор Олегович

КИЇВ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор АНДРІЙКО Ольга Федорівна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ), провідний науковий співробітник

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор ГОЛОСНІЧЕНКО Іван Пантелійович, завідувач кафедри конституційного і адміністративного права Національного транспортного університету

кандидат юридичних наук, професор КОЛПАКОВ Валерій Костянтинович Національна академія внутрішніх справ України

Провідна установа - Київський Національний університет ім. Т. Г. Шевченка (м. Київ), кафедра конституційного і адміністративного права

Захист відбудеться 20.01.2006 р. о 17 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 18.12.2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Одними із пріоритетних завдань, що потребують вирішення на будь-якому етапі формування демократичної правової держави є забезпечення належного функціонування механізмів захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб та забезпечення законності у різних сферах суспільного життя. Важлива роль при їх вирішенні покладається на органи виконавчої влади, оскільки у суспільних відносинах фактично немає сфер, на які б не поширювався їхній регулятивний вплив.

У сфері публічно-правових відносин нерідко виникають конфлікти (спори) між органами виконавчої влади, з одного боку, та фізичними і юридичними особами - з іншого. Їх предметом є рішення, дії чи бездіяльність владних суб'єктів, які, на думку іншої сторони адміністративно-правових відносин, порушують її права чи охоронювані законом інтереси. Вирішення таких конфліктів (спорів) здійснюється у регламентованих правовими нормами процесуальних формах.

Одним із механізмів врегулювання конфліктів та формою захисту суб'єктивних прав фізичних та юридичних осіб, є оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади в адміністративному порядку (адміністративне оскарження).

Зміст положень Конституції України дає підстави стверджувати про об'єктивну потребу у формуванні принципово нових засад взаємовідносин органів виконавчої влади з фізичними та юридичними особами, що спричиняє необхідність оновлення галузевого законодавства, яке регламентує стосунки між зазначеними суб'єктами. Крім того, враховуючи проголошений курс України на європейську інтеграцію, вимагають також трансформації у вітчизняне законодавство про розгляд і вирішення скарг європейські принципи та стандарти, що висуваються до діяльності публічної адміністрації. У таких умовах та зважаючи на активну роботу з доопрацювання Адміністративно-процедурного кодексу України, наукові дослідження механізму адміністративного оскарження сприятимуть усуненню прогалин у правовій регламентації відносин, що виникають у межах даного правового інституту, та найбільш оптимальному її характеру.

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних учених з адміністративного права та процесу, теорії управління. При підготовці дисертації автор також використовував теоретичні напрацювання в галузі теорії та історії держави і права, конституційного права, організації діяльності правоохоронних органів, а також окремі положення цивільно-процесуального права.

Сформульовані у дисертаційному дослідженні теоретичні висновки та практичні рекомендації ґрунтуються на працях вчених-юристів, із загальної теорії держави і права, зокрема С.С. Алексєєва, Д.А. Керімова, А.М. Колодія, Н.І. Матузова, П.О. Недбайла, П.М. Рабіновича, О.В. Сурілова, О.Ф. Скакун. Було використано праці вітчизняних фахівців з адміністративного права: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, В.М. Горшенєва, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В.К. Колпакова, Є.Б. Кубка, Д.М. Лук'янця, В.Л. Наумова, В.Ф. Опришка, І.М. Пахомова, В.Г. Перепелюка, В.І. Полюховича, О.П. Рябченко, В.Ф. Сіренка, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, М.М. Тищенка, В.В. Цвєткова та ін., а також російських та інших зарубіжних науковців: В.Г. Атаманчука, Д.М. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, В.І. Малькова, М.Я. Масленікова, В.І. Ремнєва, Н.Г. Салищевої, Ю.О. Тихомірова, Н.Ю. Хаманєвої, А.П. Шергіна, Г. Бребана, Ж. Веделя, Д. Галлігана.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планової теми відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми удосконалення державного управління на етапі адміністративної реформи в Україні” (номер державної реєстрації 0101U001011). Тема дисертації узгоджується із завданнями реформування інституту адміністративного оскарження відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні.

Мета та основні завдання дисертаційного дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є розробка теоретичних засад правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади у адміністративному порядку і обґрунтування напрямків та шляхів розвитку відповідного законодавства України.

Для досягнення поставленої мети дисертантом були поставлені такі завдання:

уточнити поняття та зміст адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади;

проаналізувати стан правового регулювання суспільних відносин, що виникають при оскаржені фізичними чи юридичними особами рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади;

уточнити поняття і дати характеристику змісту адміністративно-правового спору;

розкрити зміст права на оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади;

визначити зміст принципів адміністративного оскарження та здійснити їх систематизацію;

з'ясувати юридичну природу скарги та її складових елементів;

визначити поняття та розкрити структуру адміністративного провадження за скаргою;

виробити конкретні пропозиції і рекомендації щодо удосконалення правового регулювання порядку адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку із реалізацією фізичною чи юридичною особою права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади в адміністративному порядку.

Предметом дослідження є правове регулювання адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади, та відповідна правозастосовча практика.

Методи дослідження. У ході дослідження використані загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, застосування яких дозволило всебічно дослідити об'єкт дослідження.

Серед загальнонаукових методів, що застосовувалися у ході дослідження слід виділити такі, як метод діалектичної логіки - для розкриття механізму адміністративного оскарження у забезпеченні захисту прав фізичних та юридичних осіб у сфері виконавчої влади; формально-логічний метод - для визначення основних понять юридичних конструкцій, правових засад вирішення адміністративно-правових спорів у межах виконавчої влади; соціологічний метод - при з'ясуванні ситуації, яка склалася із забезпеченням захисту прав і свобод фізичних і юридичних осіб у сфері виконавчої влади, а також аналізі динаміки адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади; порівняльно-правовий метод - при аналізі та співвідношенні вітчизняного та зарубіжного досвіду функціонування механізму адміністративного оскарження; системно-функціональний метод - як засіб з'ясування місця адміністративного оскарження в системі засобів забезпечення прав і свобод фізичних та юридичних осіб і його функціонального призначення. При систематизації наукових поглядів щодо призначення адміністративного оскарження, його сутності, змісту використовується принцип об'єктивності.

Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є першою у сучасній українській науці спробою монографічного дослідження інституту адміністративного оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади.

В результаті проведеного дослідження автором сформульовані теоретичні положення, обґрунтовано висновки, рекомендації та пропозиції, що мають наукову новизну:

визначено співвідношення понять „адміністративне оскарження” і „адміністративне провадження за скаргою”. Зазначені поняття співвідносяться між собою як загальне і особливе, оскільки адміністративне провадження за скаргою є складовою процесуальною частиною адміністративного оскарження. Останнє розглядається як правовий інститут, який являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають з приводу реалізації фізичною чи юридичною особою права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади шляхом подання скарги до органу виконавчої влади (посадової особи), що уповноважений здійснювати їх розгляд та вирішення;

зроблено висновок щодо змісту інституту адміністративного оскарження, який включає такі групи норм:

а) норми, які законодавчо закріплюють право особи на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади;

б) норми, що визначають форму і порядок реалізації права особи на оскарження;

в) норми, які встановлюють принципи адміністративного оскарження;

г) норми, що регламентують порядок здійснення адміністративного провадження за скаргою, а також визначають порядок оскарження рішення прийнятого за результатом розгляду скарги;

д) норми, які визначають суб'єктів та порядок здійснення окремих видів контролю, за дотриманням законодавства, що регламентує адміністративне оскарження;

е) норми, які встановлюють підстави та види юридичної відповідальності учасників адміністративного провадження за скаргами;

обґрунтовано необхідність застосування поряд з імперативним, диспозитивного методу у правовому регулюванні суспільних відносин, що виникають при оскарженні фізичними чи юридичними особами рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади, що передбачає доцільність використання різних видів узгоджувальних процедур при розгляді та вирішенні адміністративних скарг;

уточнено поняття адміністративно-правового спору як юридичної форми конфлікту між правовими позиціями сторін адміністративно-правових відносин, у зв'язку із уявленням однієї із них, що її права та/або охоронювані законом інтереси, порушуються рішеннями, діями чи бездіяльністю іншої сторони;

виділено елементи адміністративної скарги - предмет, підстави, зміст, суб'єктний склад. Предметом адміністративної скарги виступають рішення, дії та бездіяльність органів виконавчої влади або їх посадових осіб чи службових осіб. Підставою адміністративної скарги є порушення прав та охоронюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб, які допущені рішеннями, діями чи бездіяльністю органів виконавчої влади, їх посадових осіб і службових осіб. Зміст адміністративної скарги складають вимоги суб'єкта звернення. Суб'єктний склад адміністративних скарг складають суб'єкт звернення і суб'єкт вирішення справи за скаргою;

доведено відсутність ознак позовного характеру у адміністративному провадженні за скаргою, що обумовлюється тим, що:

а) адміністративне провадження за скаргою не можна вважати змагальною формою юридичного процесу, у тому класичному розумінні змагальності, яка характерна для цивільного процесу;

б) відмінності між такими юридичними категоріями як “скарга” і “позов” проявляються у їх матеріально-правових частинах, зокрема, суб'єктах, яким адресуються матеріально-правові вимоги цих засобів правового захисту;

запропоновано розглядати у якості критерію розмежування таких видів звернень як “скарга” і “заява” характер правовідносин на врегулювання яких направлені вказані види звернень, а саме - відповідно наявність або відсутність адміністративно-правового спору між суб'єктом звернення та органом виконавчої влади чи іншим суб'єктом;

вироблені пропозиції, спрямовані на удосконалення правового регулювання порядку адміністративного оскарження актів, дій та бездіяльності органів виконавчої влади, зокрема, конкретні пропозиції стосовно внесення змін до Закону України "Про звернення громадян", та пропозиції до проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, інших нормативно-правових актів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки дисертанта можуть бути використані для подальших досліджень загальнотеоретичних питань, пов'язаних із створенням дієвого механізму захисту прав фізичних і юридичних осіб в цілому, та функціонуванням адміністративного оскарження, як елементу даного механізму, зокрема.

Висновки та концептуальні підходи, що викладені у дисертаційному дослідженні можуть застосовуватися в законопроектній діяльності, зокрема при розробці Адміністративно-процедурного кодексу України, нормативних актів, що регламентують відносини пов'язані із здійсненням контролю у сфері виконавчої влади, а також юридичної відповідальності державних службовців та інших осіб у сфері державного управління.

Матеріали дисертаційного дослідження також можуть використовуватися у навчальному процесі, а саме - при викладанні таких курсів, як адміністративне право і процес, адміністративна відповідальність, правоохоронні органи.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційного дослідження були апробовані на наступних науково-практичних конференціях: “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (м. Київ, 14-15 лютого 2003 р.), III національній науково-теоретичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування” (м. Одеса, 23-25 травня 2003 р.; тези опубліковані), Міжнародній науковій конференції молодих вчених “Другі осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 14-15 листопада 2003 р.; тези опубліковані), Всеукраїнській науковій конференції “Юридичні читання молодих вчених” (м. Київ, 23-24 квітня 2004 р.; тези опубліковані).

Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладені у 7 наукових публікаціях, п'ять з яких опубліковано у фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертаційної роботи. Структура дисертації визначається її предметом, метою та завданнями дослідження. Вона складається з вступу, трьох розділів, що мають дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел, який нараховує 229 найменувань.

Основний обсяг роботи становить 220 сторінок, з них - 23 сторінки займає список використаних джерел.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан її наукової розробленості, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету і завдання дослідження, наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, форми апробації, наведено дані про структуру та обсяг дисертації.

Розділ перший “Теоретико-правові засади адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади” складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню генезису та сутності права фізичних та юридичних осіб на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади, розкрито зміст та структуру інституту адміністративного оскарження, досліджено принципи адміністративного оскарження та проаналізовано стан правового регулювання адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.1. “Генезис та сутність права на оскарження” розглядаються основні етапи історичного розвитку права на оскарження, як базового елемента інституту адміністративного оскарження, аналізується зміст та структура права на оскарження, рівень його забезпечення юридичними гарантіями.

Дисертант звертає увагу на те, що основним елементом інституту адміністративного оскарження є право фізичної чи юридичної особи оскаржити рішення, дії і бездіяльність органів виконавчої влади. Право на оскарження розглядається як природне право особи, яке у процесі історичного розвитку пройшло шлях від моно-норми звичаю до формально визначеного юридичного суб'єктивного права.

У ході дослідження структури права на оскарження визначається, що зазначене суб'єктивне право поєднує такі правомочності: а) правомочність на власні позитивні дії, тобто можливість суб'єктів права звернутися зі скаргою у відповідний орган виконавчої влади; б) правомочність на чужі дії - право на подання скарги створює обов'язок для відповідного органу виконавчої влади розглянути таку скаргу та дати на неї відповідь у встановлений законом строк; в) правомочність захисту, тобто можливість звернення за підтримкою та захистом держави у випадках порушення суб'єктивного права з боку правозобов'язаної особи. Визначаючи таку структуру суб'єктивного права на оскарження, дисертант не поділяє думку про те, що правомочність захисту є його факультативним елементом, оскільки структура суб'єктивного права визначається сукупністю можливостей (правомочностей) наданих носію права і, по суті, має сталий характер. Захист суб'єктивного права на оскарження є факультативною елементом (стадією) лише у ході здійснення його реалізації.

Дисертант робить висновок, що у змісті права на оскарження необхідно виділяти дві складові - матеріальну і процесуальну. Матеріальна складова права на оскарження проявляється у нормативному закріпленні можливості окреслених у законі суб'єктів, оскаржити рішення, дії чи бездіяльність відповідних органів та їх посадових осіб. Наявність процесуальної складової у змісті даного права зумовлюється тим, що воно реалізується виключно у встановленій законом формі і порядку. Характерною особливістю права на оскарження є можливість вибору суб'єктом права способу його реалізації - в адміністративному чи судовому порядку.

Розглядаючи юридичні гарантії, якими забезпечено право на оскарження автор вважає, що такі гарантії потрібно поділити на три групи: 1) гарантії реалізації права на оскарження; 2) гарантії його охорони та гарантії не переслідування особи за подання скарги; 3) гарантії захисту права на оскарження.

У підрозділі 1.2. “Поняття та зміст адміністративного оскарження” здійснено загальний аналіз правових інститутів захисту прав фізичних та юридичних осіб, що порушені рішеннями діями чи бездіяльністю органів виконавчої влади (їх посадових чи службових осіб), визначено роль та місце, що займає серед них адміністративне оскарження, та його зміст. Зокрема дисертант дійшов висновку, що адміністративне оскарження - це правовий інститут, який являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають з приводу реалізації фізичною чи юридичною особи права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади шляхом подання скарги до органу виконавчої влади (посадової особи), що уповноважений здійснювати їх розгляд та вирішення.

Проведене дослідження інституту адміністративного оскарження дає підстави стверджувати, що його структуру утворюють групи норм об'єднані предметом їх регулювання (у межах спільного загального предмету), зокрема:

а) норми, які законодавчо закріплюють право особи на оскарження;

б) норми, що визначають форму і порядок реалізації права особи на оскарження;

в) норми, що встановлюють принципи адміністративного оскарження;

г) норми, які регламентують порядок здійснення провадження за скаргами, а також визначають порядок оскарження рішення прийнятого за результатом розгляду скарги;

д) норми, які визначають суб'єктів та порядок здійснення окремих видів контролю, за дотриманням законодавства, що регламентує порядок адміністративного оскарження;

е) норми, які встановлюють підстави та види юридичної відповідальності суб'єктів адміністративного провадження за скаргами. Крім того, враховуючи те, що інститут адміністративного оскарження утворюють норми матеріального і процесуального права, є підстави виділити у даному інституті матеріальну і процесуальну частини.

У ході дослідження специфіки правового регулювання інституту адміністративного оскарження проаналізовано методи правового регулювання, що використовуються у межах даного інституту. Визначено, що застосування імперативного методу правового регулювання є іманентною ознакою інституту адміністративного оскарження, як складової частини галузі адміністративного права. Наявність у даному інституті диспозитивного методу проявляється у наданні суб'єкту звернення значного кола процесуальних прав, можливості застосування у процесі адміністративного оскарження узгоджувальних процедур, а також можливості укладення компромісних (мирових) угод за результатом розгляду скарг. Дисертант робить висновок, що поєднання імперативного і диспозитивного методів у механізмі правового регулювання інституту адміністративного оскарження, забезпечує комплексний та адекватний потребам правозастосування вплив на всю сферу правових відносин, що виникають, змінюються, припиняються під дією норм даного інституту.

Норми інституту адміністративного оскарження направлені на вирішення адміністративно-правового конфлікту (спору) між фізичною чи юридичною особою та органом виконавчої влади. Тому, характер адміністративно-правових спорів, їх особливості визначають специфіку інституту адміністративного оскарження. Адміністративно-правовий спір характеризується наступними ознаками. По-перше, даний спір виникає між учасниками адміністративно-правових відносин, тобто обов'язковою стороною спору виступає орган виконавчої влади. По-друге, предметом адміністративно-правових спорів виступають рішення, дії чи бездіяльність одного із суб'єктів (переважно владних суб'єктів) адміністративно-правових відносин. Підставою таких спорів виступають дійсні чи уявні порушення суб'єктивних прав фізичних та законних інтересів юридичних осіб, а об'єктом - безпосередньо права та законні інтереси вказаних суб'єктів. По-третє, адміністративно-правові спори пов'язані із уявленням однієї із сторін адміністративно-правових відносин, що її права чи законні інтереси порушуються чи якимось чином ущемляються рішеннями, діями чи бездіяльністю іншої сторони цих відносин. І, по-четверте, адміністративно-правовий спір - це протистояння правових позицій сторін адміністративно-правових відносин, що має певну юридичну форму вираження (подання скарги на рішення, дію чи бездіяльність владних суб'єктів тощо).

У підрозділі 1.3. “Принципи адміністративного оскарження” розкривається зміст принципів, які фіксують основні ідеї, засади адміністративного оскарження. Серед таких принципів дисертант розглядає принцип верховенства права, законності, справедливості, гласності, об'єктивної істини, правової рівності, економічності та ефективності, відповідальності, конфіденційності. Дані принципи забезпечують відповідний правовий режим адміністративного оскарження. Вони фіксуються або випливають зі змісту норм Конституції України та нормативних актів, які регламентують порядок адміністративного оскарження.

Разом із тим, принципи адміністративного оскарження залишаються нормативно не систематизованими, що ускладнює їх застосування у практичній діяльності владних суб'єктів, та інших учасників адміністративного провадження за скаргами. Актом який міг би систематизувати дані принципи є розроблений проект Адміністративно-процедурного кодексу.

У підрозділі 1.4. “Стан правового регулювання адміністративного оскарження” здійснено огляд та загальний аналіз нормативних актів, які регулюють адміністративне оскарження, проаналізовано висловлені у літературі підходи щодо доцільності регламентації в адміністративному оскарженні окремих відносин організаційно-технічного характеру. Автор визначає, що особливості порядку розгляду та вирішення скарг у окремих органах виконавчої влади дають підстави ділити процедуру адміністративного оскарження на два види: загальну і спеціальну.

Спеціальний порядок адміністративного оскарження характеризується наступними ознаками:

а) наявністю спеціальних норм, що встановлюють особливий порядок розгляду скарг;

б) встановленням тільки письмової форми подання скарг;

в) спеціальними строками подання скарг та більш короткими термінами їх вирішення;

г) особливими юридичними наслідками подання скарг;

д) специфікою варіантів рішень, що приймаються за результатом розгляду скарги.

Вирішуючи питання про ступінь, міру нормативної регламентації процедури адміністративного оскарження, дисертант вважає, що слід зважати на те, що детальна регламентація процедури адміністративного оскарження необхідна з огляду на потребу максимального виключення проявів суб'єктивізму при розгляді і вирішенні скарг, неоднозначного застосування норм матеріального права. Разом із тим, при формуванні окремих адміністративно-процесуальних інститутів необхідно враховувати специфіку функціонування органів виконавчої влади, зокрема їх спрямованість на оперативне здійснення функцій державного управління.

Розділ другий “Процесуально-правові засади розгляду і вирішення скарг органами виконавчої влади” присвячений дослідженню процедури розгляду та вирішення скарг органами виконавчої влади.

У підрозділі 2.1. “Зміст та структура адміністративного провадження за скаргою” відмічається, що адміністративне провадження за скаргами, будучи складовою частиною адміністративного процесу має ряд притаманних останньому ознак. У зв'язку із цим, для з'ясування поняття та структури адміністративного провадження за скаргою, дисертантом аналізуються сформовані у літературі підходи щодо визначення змісту поняття “адміністративний процес”.

На думку дисертанта, на сучасному етапі розвитку теоретичних уявлень про адміністративний процес обґрунтовано доводиться його “широке” розуміння, тобто як врегульована правовими нормами діяльність органів виконавчої влади та інших уповноважених законом органів, що пов'язана із розглядом і вирішенням індивідуальних адміністративних справ. Стосовно адміністративного провадження за скаргою обґрунтування такого підходу має безпосереднє значення, оскільки дозволяє розглядати адміністративне провадження за скаргою як складову адміністративного процесу з усіма висновками, що слідують із цього.

По-перше, це дозволяє зробити висновок щодо управлінського характеру адміністративного провадження за скаргою. Тобто дане провадження є формою управлінської діяльності уповноважених органів виконавчої влади.

По-друге, враховуючи те, що будь-яка управлінська діяльність базується на певній логічній послідовності, є підстави виділяти окремі етапи (стадії) її здійснення.

По-третє, адміністративне провадження за скаргою базується на загальних принципах адміністративного процесу. Разом із тим, у зв'язку із притаманними йому особливостями, дане провадження має тільки притаманні йому принципи.

Адміністративне провадження за скаргами автор розглядає як врегульовану правовими нормами діяльність органів виконавчої влади (їх посадових чи службових осіб) спрямовану на розгляд і вирішення адміністративної справи за скаргою. При досліджені структури адміністративного провадження за скаргою, зроблено висновок, що в даному проваджені можливо виділити такі стадії його здійснення: а) стадія попередньої обробки скарг (отримання письмових та усних скарг та їх реєстрація); б) перевірка (розгляд) скарги - збір фактичних даних, необхідних для вирішення справи, їх дослідження, оцінка, вибір правових норм, що потребують застосування у справі; в) прийняття рішення за скаргою - прийняття відповідного правового акту, яким задокументовано висновки та рішення по справі; г) оскарження рішення прийнятого за результатом розгляду скарги; д) виконання прийнятого рішення - здійснення фактичних дій, направлених на відновлення порушених прав громадянина чи юридичної особи.

У підрозділі 2.2. “Правове регулювання порядку подання та розгляду скарг” присвячений дослідженню процесуальних дій, що вчиняються на етапі подання та розгляду скарг. В роботі відмічено, що стадія попередньої обробки скарги є початковою стадією адміністративного провадження за скаргою. На цій стадії визначається можливість прийняття скарги до розгляду, здійснюється її реєстрація та направлення на розгляд до посадової чи службової особи, або органу, який уповноважений таку скаргу розглянути.

Центральною стадією адміністративного провадження за скаргою є її розгляд. На даному етапі суб'єкт вирішення справи вирішує два основних завдання: а) досліджує фактичні обставини справи за скаргою (ознайомлення та перевірка викладених у скарзі відомостей, які на думку суб'єкта звернення свідчать про порушення його прав та законних інтересів, збираються матеріали, необхідні для вирішення справи); б) здійснюється юридична оцінка досліджених матеріалів.

Розглядаючи юридичні гарантії, що забезпечують законність, об'єктивність та оперативність розгляду скарг, дисертант класифікує їх на дві групи: організаційні і процедурні. До перших відносяться: а) визначення посадових (службових) осіб, які уповноважені здійснювати розгляд і вирішення скарг; б) визначення осіб, на яких покладається обов'язок здійснення контролю за дотриманням порядку розгляду і вирішення скарг; в) доцільно закріпити правило, згідно якого, розгляд скарги не може проводитися тими особами, які можуть мати особисту зацікавленість у певному вирішенні справи, чи існують інші обставини, що викликають сумнів у їх неупередженості; г) для розгляду скарг, у випадку необхідності, залучаються відповідні спеціалісти. До процедурних гарантій належать: а) нормативне закріплення основних ідей, засад провадження, які фіксуються у його принципах; б) встановлення термінів розгляду скарг; в) визначення правосуб'єктності учасників адміністративного провадження; г) інститут доказів та доказування і ін.

Дисертант відмічає, що суттєвим недоліком нормативної регламентації порядку розгляду скарг є невизначеність правового статусу ряду учасників даного провадження - заінтересованих осіб, свідків, перекладача, експерта, спеціаліста. Крім того, нормативного регулювання потребує такий процесуальний інститут як докази. Висловлюються конкретні пропозиції щодо усунення вказаних прогалин у нормативно-правовому регулюванні порядку розгляду та вирішення скарг.

У підрозділі 2.3. “Правове регулювання прийняття та виконання рішення за скаргою” досліджено порядок прийняття рішень органом виконавчої влади (посадовою особою) за результатом розгляду скарги; вимоги, що висуваються до рішення за скаргою, як акту правозастосування; процедуру виконання рішення за скаргою.

У роботі відмічено, що стадія винесення та виконання рішення є завершальною стадією адміністративного провадження за скаргою. За результатом розгляду справи за скаргою орган виконавчої влади вправі винести одне із таких рішень: а) рішення, що оскаржується залишає без змін, а скаргу без задоволення; б) скасовує у певній частині рішення, що оскаржується і не задовольняє скаргу у певній частині; в) скасовує рішення, яке оскаржується і задовольняє вимоги скарги; г) вирішується питання про укладення компромісної (мирової) угоди.

Звертається увага на те, що рішення, яке приймається за результатом розгляду скарги повинно відповідати певним вимогам. Серед таких вимог необхідно назвати законність, доцільність, справедливість, обґрунтованість. Рішення можна вважати законним у тому випадку, коли орган, який здійснює розгляд справи за скаргою, дотримуючись адміністративно-процедурних норм, всебічно перевірив обставини справи і вирішив її у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин. Доцільність рішення проявляється у закріпленні у ньому найбільш оптимального варіанта вирішення справи, що базується на законності і відповідає цілям правового регулювання. Обґрунтованим слід вважати акт, який, по-перше, базується на ретельно перевірених фактах, у результаті аналізу і юридичної оцінки яких досягнута об'єктивна істина у справі; по-друге, рішення зафіксоване у акті логічно випливає з аналізу фактів та обставин справи.

Розділ третій “Організаційно-правове забезпечення дотримання законодавства щодо розгляду скарг” присвячений розгляду основних юридичних гарантій, направлених на забезпечення дотримання законодавства про розгляд скарг. Серед таких гарантій дисертант виділяє контроль, нагляд та юридичну відповідальність за порушення законодавства про розгляд скарг.

У підрозділі 3.1. “Контроль та нагляд за додержанням законодавства, що регламентує розгляд скарг” розглянуто поняття, значення та види контролю, а також зміст та особливості прокурорського нагляду як одних із засобів, що направлені на забезпечення дотримання законодавства про розгляд скарг. В залежності від суб'єктів, яким надано право здійснювати контроль за дотриманням законодавства про розгляд скарг, дисертантом виділяються такі його види: парламентський, президентський, адміністративний, судовий, громадський.

Зазначені види контролю різняться між собою формами та межами його здійснення, а також юридичними засобами (повноваженнями), якими наділені контролюючі суб'єкти щодо усунення виявлених порушень законодавства про розгляд скарг.

Розглядаючи особливості парламентського контролю за дотриманням законодавства про розгляд скарг, що здійснюється Верховною Радою України, народними депутатами України, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, дисертант дійшов висновку, що контроль вказаних суб'єктів здійснюється у різних правових формах. Крім того, відмінності між здійсненням контролю з боку Верховної Ради України і народних депутатів України, проявляються також у способах нормативного регулювання порядку здійснення контролю вказаними суб'єктами: контрольні повноваження Верховної Ради України здійснюються тільки у межах передбачених Конституцією України, а контрольні повноваження окремого народного депутата визначаються Конституцією та законами України.

Певну увагу у роботі присвячено аналізу контрольних повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що здійснюються ним у сфері розгляду і вирішення скарг. Зокрема, відмічається, що акти реагування Уповноваженого з прав людини мають в основному рекомендаційний характер, оскільки Уповноважений не наділений правом, безпосередньо, будь-якими владно-примусовими заходами впливати на рішення та дії контрольованих суб'єктів і давати їм обов'язкові до виконання вказівки. Він не вправі відмінити незаконне адміністративне рішення, замінити його своїм власним рішенням чи вимагати його зміни чи відзиву. Однією з особливостей парламентського контролю з боку Уповноваженого з прав людини є те, що його контрольні повноваження у процесі адміністративного оскарження обмежуються лише контролем за дотриманням прав і свобод фізичних осіб.

Президентський контроль за дотриманням законодавства про скарги здійснюється як безпосередньо Президентом України, так і через відповідні структури, зокрема, структурні підрозділи Секретаріату Президента України. Результати такого контролю відображаються, зокрема, у нормативно-правових актах, що приймаються Президентом України. У них висловлюється оцінка стану дотримання органами держаної влади та органами місцевого самоврядування законодавства про звернення (в т.ч. скарги) громадян, звертається увага на основні порушення, що допускають посадові та службові особи при розгляді звернень громадян, даються конкретні доручення вказаним органам щодо поліпшення стану розгляду звернень.

Адміністративний контроль здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади (посадовими особами) стосовно підпорядкованих їм органів, підприємств, установ, організацій. Стан роботи зі скаргами фізичних та юридичних осіб та організацію прийому громадян у підвідомчих органах перевіряється працівниками вищестоящих органів виконавчої влади при інспектуванні цих органів і при їх цільових перевірках.

Крім того, адміністративний контроль може здійснюватися у вигляді службового контролю, тобто здійснення контролю посадовими особами за діями підлеглих осіб. Такий контроль, як правило носить поточний характер і здійснюється шляхом систематичних, періодичних чи разових перевірок.

Судовий контроль за дотриманням законодавства у сфері розгляду скарг, здійснюється судами у процесі вирішення справ за скаргами громадян, якими оскаржуються рішення, дії (бездіяльність) органів виконавчої влади, їх посадових чи службових осіб. Особливістю здійснення судового контролю у сфері виконавчої влади є те, що адміністративний суд наділений правом оцінювати рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади не тільки з точки зору їх законності, але і - доцільності.

Громадський контроль за дотриманням органами виконавчої влади законодавства, що регламентує порядок розгляду адміністративних скарг здійснюють громадяни, об'єднання громадян, засоби масової інформації. Реалізовуючи свої процесуальні права громадянин або його представник, одночасно здійснюють контроль за виконанням обов'язків суб'єкта провадження за справою, так як процесуальним правам суб'єкта звернення фактично відповідають обов'язки суб'єкта провадження.

Крім того, громадяни, об'єднання громадян, засоби масової інформації вправі здійснювати контроль за діяльністю органів, що здійснюють провадження за скаргами, не лише як процесуальні представники інших осіб, але і за власною ініціативою. Однією з юридичних гарантій, яка забезпечує можливість здійснення такого контролю, є принцип відкритості і прозорості діяльності органів виконавчої влади.

Нагляд за додержанням законодавства, що регламентує порядок розгляду скарг здійснює прокуратура України. Зазначені повноваження прокуратури належать до сфери загального нагляду. На основі аналізу діяльності прокуратури щодо усунення порушень законності у сфері виконавчої влади, та враховуючи те, що у сучасних умовах жоден із державних органів не може в повному обсязі взяти на себе функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади (в т.ч. нагляду за додержанням законодавства про скарги), автор робить висновок про недоцільність позбавлення прокуратури функції загального нагляду, оскільки вона є додатковою гарантією забезпечення прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб у їх взаємовідносинах із органами виконавчої влади.

У підрозділі 3.2. “Юридична відповідальність за порушення законодавства про розгляд скарг” розглядається поняття та види юридичної відповідальності за порушення законодавства про розгляд скарг.

Об'єктом правопорушень законодавства про розгляд скарг, які тягнуть за собою юридичну відповідальність, виступають регламентовані правовими нормами суспільні відносини, які виникають у зв'язку з реалізацією суб'єктом права на оскарження, розглядом і вирішенням скарг органами виконавчої влади. Суб'єктами юридичної відповідальності за порушення законодавства про розгляд скарг, виступають учасники адміністративного провадження за скаргами (їх законні представники). За порушення зазначеного законодавства передбачена кримінальна, цивільна, адміністративна, дисциплінарна відповідальність. Деталізувати конкретний вид юридичної відповідальності можна шляхом конкретизації суб'єктів такої відповідальності та характеру скоєного правопорушення.

Стан нормативної регламентації юридичної відповідальності за порушення законодавства про розгляд скарг, можна визнати як незадовільний. Недоліки у такій регламентації зумовлені відсутністю системного підходу до визначення та закріплення окремих видів юридичної відповідальності за порушення законодавства у сфері розгляду і вирішення скарг. У зв'язку зі зміною соціально-політичних умов ряд діянь, за які встановлювалася кримінальна відповідальність відповідно до чинного Кримінального Кодексу України, не вважаються кримінально караними. Скасувавши кримінальну відповідальність за такі діяння як образи, наклеп, умисне ущемлення посадовою особою прав і охоронюваних законом інтересів громадянина, пов'язане з переслідуванням його за подання в установленому порядку пропозицій, заяв і скарг або за критику, що міститься в них, законодавець не передбачає за їх здійснення адміністративної відповідальності, хоча суспільно-небезпечний характер таких діянь є очевидним. Зважаючи на конституційну норму про те, що „людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю”, вчинення вказаних діянь не повинно залишатися без відповідного юридичного реагування.

Проблеми нормативної регламентації проявляються і в регулюванні такого виду юридичної відповідальності як дисциплінарна відповідальність. Дисциплінарна відповідальність окремих категорій працівників крім Кодексу законів про працю України та Закону України „Про державну службу” визначається статутами чи положеннями про дисципліну. Такий порядок застосування дисциплінарних стягнень не відповідає вимогам ст. 92 Конституції України, яка встановлює, що “організація і діяльність органів виконавчої влади та основи державної служби”, “діяння, які є... дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них” повинні визначатися виключно законами України.

адміністративний захист право влада скарга

ВИСНОВКИ

У висновках автор формулює найсуттєвіші результати та положення дослідження, наводить теоретичні узагальнення, науково-практичні висновки й пропозиції щодо нормативного регулювання оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади в адміністративному порядку.

Наведено теоретичне обґрунтування структури інституту адміністративного, зокрема, з'ясовано, що останній можна охарактеризувати як комплексний правовий інститут, який включає окремі норми інших правових інститутів - інституту юридичної відповідальності, інституту державного контролю. Їх наявність в інституті адміністративного оскарження зумовлюється одним із його головних завдань - забезпечення цілісного і відносно закінченого регулювання відносин, що виникають у процесі адміністративного оскарження. Зокрема, вказані норми виступають одними із юридичних гарантій, що забезпечують належне функціонування даного правового інституту.

Визначено співвідношення таких понять як „адміністративне провадження за скаргами” та „процедура розгляду і вирішення скарги”. Зроблено висновок, що зазначені поняття по суті є тотожними, та являють собою сукупність процесуальних дій, що зобов'язаний вчинити суб'єкт вирішення справи під час розгляду та вирішення індивідуальної справи за скаргою. Єдиною відмінністю між ними, що в цілому не впливає на характер їх співвідношення є те, що адміністративне провадження можна розглядати як порядок здійснення певної діяльності, так, безпосередньо, і саму діяльність, тоді як процедура розгляду і вирішення скарги - це тільки модель такої діяльності (процесуальна форма).

Автор робить висновок про відсутність ознак позовного характеру в адміністративному провадженні за скаргою. Це обумовлено тим, що по-перше, адміністративне провадження за скаргою не є змагальною формою юридичного процесу, у тому класичному розумінні змагальності, яка характерна для цивільного процесу; по-друге, відмінності між такими юридичними категоріями як “скарга” і “позов” проявляються у їх матеріально-правих частинах, зокрема, суб'єктах яким адресуються матеріально-правові вимоги цих засобів правового захисту.

Дисертантом обґрунтовано застосування принципу презумпції правомірності вимог суб'єкта звернення в адміністративному оскарженні. Доведено, що зміст останнього полягає у визнанні правомірності правової позиції особи, яка звертається зі скаргою до органу виконавчої влади. Із зазначеного слідує, що, по-перше, на суб'єкта звернення не може покладатися обов'язок збору доказів, які підтверджують його вимоги, крім тих, які може надати тільки він; по-друге, рішення зі скарги не може базуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності позиції суб'єкта звернення повинні тлумачитися на його користь.

Підтримуючи пропозицію щодо необхідності детальної регламентації адміністративного провадження за скаргами, дисертант, разом із тим, робить висновок про недоцільність правової регламентації окремих організаційних відносин, що виникають в адміністративному провадженні за скаргою. Правова регламентація таких відносин не тільки не здатна оптимізувати процедуру розгляду і вирішення скарг, але і сприятиме ускладненню її застосування. Автор також вважає необґрунтованою ідею максимального наближення рівня регламентації адміністративного порядку вирішення спорів до рівня судової процесуальної форми. По-перше, органи виконавчої влади і судові органи відрізняються за своїм функціональним призначенням, а отже і спрямованість нормативної регламентації їх діяльності є різною. По-друге, ідея формування у органах виконавчої влади квазісудової процедури розгляду адміністративних скарг, не виправдовує себе і з огляду на створення адміністративних судів в Україні. По-третє, необґрунтована і не виважена трансформація окремих, суто цивільно-процесуальних інститутів, у процедуру адміністративного оскарження, сприятиме усуненню окремих її переваг порівняно із судовою формою, наприклад, такої як оперативність вирішення спорів.

Зроблено висновок щодо доцільності регламентації адміністративного оскарження у Адміністративно-процедурному кодексі України, проект якого знаходиться на розгляді у Верховній Раді України. Висловлено пропозиції про внесення змін до проекту Адміністративно-процедурного кодексу у частині регламентації прав заінтересованої особи в адміністративному провадженні за скаргою, про внесення змін у Закон України „Про звернення громадян”. Зокрема, пропонується змінити формулювання ч. 2 ст. 8 зазначеного закону щодо розгляду звернень термін подання яких пропущений; до ст. 17 - щодо визначення терміну оскарження дій (бездіяльності) відповідних суб'єктів сфері управлінських відносин; до ст. 19 - в частині розширення обов'язків суб'єкта вирішення справи за скаргою та покладення на нього обов'язку роз'яснення суб'єкту звернення його процесуальних прав та обов'язків. Внесено пропозиції щодо нормативного врегулювання правового статусу таких учасників адміністративного провадження за скаргою як заінтересовані особи, експерт, свідок, перекладач, спеціаліст; правової регламентації інституту доказів тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Грибок І.О. Розвиток інституту адміністративного оскарження в умовах адміністративної реформи в Україні // Держава і право. - Вип. 16. - К., 2002. - С. 153-156.

2. Грибок І.О. Принципи адміністративного провадження за скаргами фізичних та юридичних осіб // Часопис Київського Університету права. - К., 2003. - № 1. - С. 29-35.

3. Грибок І.О. Поняття, структура та зміст інституту адміністративного оскарження // Бюлетень Міністерства юстиції України. - К., 2003. - № 9. - С. 53-61.

4. Грибок І.О. Презумпція правомірності вимог суб'єкта звернення в інституті адміністративного оскарження // Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць. - Одеса, 2003. - С. 365-367.

5. Грибок І.О. Стан правового регулювання адміністративного оскарження, рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади // Бюлетень Міністерства юстиції України. - К., 2005. - № 4. - С. 113-122.

6. Грибок І.О. Поняття та ознаки адміністративно-правових спорів // Збірник тез доповідей Міжнародної наукової конференції молодих вчених "Другі осінні юридичні читання". - Хмельницький, 2003. - С. 208-209.

7. Грибок І.О. Принцип публічності в адміністративному провадженні за скаргою // Збірник матеріалів всеукраїнської наукової конференції "Юридичні читання молодих вчених". - К., 2004. - С. 25-28.

АНОТАЦІЯ

Грибок І.О. Оскарження рішень органів виконавчої влади в адміністративному порядку. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2006.

Дисертацію присвячено дослідженню адміністративного оскарження, як форми позасудового захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб, що порушені рішеннями, діями та бездіяльністю органів виконавчої влади. В роботі розкрито поняття, зміст та принципи адміністративного оскарження, розглянуто основні організаційно-правові гарантії, що покликані забезпечувати належне функціонування цього правового інституту. В дисертаційному дослідженні проаналізовано специфіку правового регулювання суспільних відносин, що виникають при оскарженні фізичними чи юридичними особами рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади в адміністративному порядку. Здійснено дослідження таких юридичних категорій як адміністративно-правовий спір, адміністративна скарга, адміністративне провадження за скаргами. За результатами дослідження дисертантом сформовані пропозиції спрямовані на удосконалення правового регулювання порядку адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади, зокрема, конкретні пропозиції стосовно внесення змін до Закону України "Про звернення громадян", проекту Адміністративно-процедурного кодексу України та інших нормативно-правових актів.

Ключові слова: адміністративне оскарження, скарга, адміністративне провадження за скаргою, адміністративно-правовий спір, адміністративний порядок захисту прав і свобод.

...