Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ІМ. В.М. КОРЕЦЬКОГО

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС КЕРІВНИКІВ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Спеціальність: Адміністративне право

ГАВРИЛЕНКО ОЛЕКСАНДРА ВАЛЕНТИНІВНА

Київ, 2005 рік

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Органи виконавчої влади України, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, покликані створювати умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Відповідальність за стан виконання поставлених завдань повною мірою лягає саме на керівників органів виконавчої влади, статус яких у системі суб'єктів адміністративного права підтверджує їх ключову роль у механізмі реалізації виконавчої влади. Водночас, з метою удосконалення системи державного управління, необхідним є уточнення нормативної регламентації всіх елементів правового статусу керівників органів виконавчої влади, включаючи цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність, їх взаємодію з іншими державними органами та посадовими особами. Особливо актуально це в контексті проведення в Україні адміністративної реформи. Зокрема, згідно з результатами опитування службовців Запорізької обласної державної адміністрації, 97 відсотків опитаних висловилися за необхідність докорінного реформування системи органів виконавчої влади на місцях.

На сьогодні існує проблема недостатньої нормативної бази для встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади. Окрім Конституції України, стосовно системи органів виконавчої влади діє лише один закон - Закон України “Про місцеві державні адміністрації”. Усі інші питання вирішуються за допомогою видання численних підзаконних актів, хоча Конституцією України передбачено, що “організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України” (частина друга ст. 120). З огляду на це наука адміністративного права могла б приділити належну увагу розробленню концепцій реформування та розвитку системи державного управління, на основі яких і буде провадитись законодавча діяльність Верховної Ради України.

Отже, наведені обставини зумовлюють актуальність обраної теми дисертаційного дослідження та її важливе теоретичне і практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми вдосконалення державного управління на етапі адміністративної реформи в Україні” (№ державної реєстрації 0101U001011) та “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (№ державної реєстрації 0102U001602).

Мета роботи полягає у поглибленні теоретичних засад і обґрунтуванні шляхів вирішення проблеми нормативного закріплення і реалізації адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади.

Об'єктом дослідження є сукупність правових норм, які регламентують статус керівників органів виконавчої влади, та правовідносини, що опосередковують реалізацію цього статусу.

Предмет дослідження - адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади та його реалізація у відповідних адміністративних правовідносинах.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались на восьми науково-практичних конференціях: II Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування”, 10-11 жовтня 2002 р. (тези не публікувались), “Пріоритетні напрямки діяльності органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю в сучасних умовах”, м. Дніпропетровськ, 25-26 жовтня 2002 р. (тези не публікувались), Другій міжрегіональній науково-практичній конференції, присвяченій пам'яті д. ю. н., проф. Коваля Л.В., м. Запоріжжя, 31 жовтня 2002 р. (тези не публікувались), “Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи”, м. Запоріжжя, 11-12 квітня 2003 року (тези опубліковані), Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання”, м. Запоріжжя, 30 червня-2 липня 2003 р. (тези не публікувались), науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції”, м. Київ, 14-15 лютого 2003 року (тези опубліковані), ІІ українсько-польській науково-практичній конференції “Управління великим містом: адміністрування і безпосередня демократія”, м. Львів, 4-5 грудня 2003 року (тези опубліковані), ІІІ Національній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан та перспективи реформування”, м. Одеса, 23-25 травня 2003 року (тези опубліковані).

Крім того, основні результати і висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, автор виклав у семи наукових статтях, серед яких п'ять у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються її мета і завдання, вказана наукова новизна одержаних результатів, розкривається практичне значення одержаних результатів, наведені дані щодо апробації результатів дисертації, структури і обсягу роботи.

Перший розділ “Загальна характеристика правового статусу керівників органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу основних понять, які пов'язані з характеристикою правового статусу керівників органів виконавчої влади.

У першому підрозділі “Система органів виконавчої влади України” обґрунтовується позиція автора щодо системи органів виконавчої влади. Зокрема, наводиться перелік та загальна характеристика органів виконавчої влади. Поряд з цим, відстоюється позиція, що не всі органи державної влади, які у деяких наукових джерелах віднесені до органів виконавчої влади, є такими у повному обсязі. Чітке визначення системи органів виконавчої влади дасть змогу окреслити коло органів виконавчої влади, статус керівників яких становить науковий інтерес з точки зору даного дисертаційного дослідження.

На думку дисертанта, до системи органів виконавчої влади мають входити: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації). В свою чергу, керівниками органів виконавчої влади, слід вважати: Прем'єр-міністра України (на підставі ч. 4 ст. 114 Конституції України), міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України), голів районних, обласних державних адміністрацій, голів державних адміністрацій міст Києва та Севастополя (ч. 1 ст. 118 Конституції України), голів районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, за умови їх чіткої підпорядкованості органам виконавчої влади вищого рівня.

При вирішенні питання закріплення статусу місцевих державних адміністрацій у містах Києві та Севастополі необхідно, передусім, законодавчо закріпити їх правовий статус як органів виконавчої влади. Це має досягатись шляхом внесення зміни до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, виклавши ч. 1 ст. 1 в такій редакції: “Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації”. Як наслідок, привести у відповідність Закон України “Про столицю України - місто-герой Київ” та прийняти Закон України про правовий статус міста Севастополь, врахувавши наступні положення: голови місцевих державних адміністрацій мають призначатись на загальних засадах, враховуючи особливості здійснення виконавчої влади, районні у містах державні адміністрації мають бути прирівняні до статусу районних державних адміністрацій. Вказані заходи допоможуть уникнути колізії інтересів держави і місцевого самоврядування при виконанні покладених на керівника відповідних повноважень і забезпечать ефективність реалізації правового статусу посад голів місцевих державних адміністрацій. Це також підвищить контроль за діяльністю керівників місцевих державних адміністрацій, оскільки вони вже повністю будуть належати до вертикалі виконавчої влади.

У другому підрозділі “Поняття керівника органу виконавчої влади та його адміністративно-правового статусу” проводиться аналіз, дається визначення поняття “адміністративно-правовий статус керівника органу виконавчої влади” та наводиться склад його елементів.

Зокрема, зазначається, що у понятті “керівник органу виконавчої влади” передбачається, не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно-розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус керівників органів виконавчої влади.

Прагнучи до уніфікації правових термінів, незалежно від галузей та сфер їх вживання, та базуючись на філологічних, логічних та правових знаннях, пропонуємо наступне визначення поняття правосуб'єктності керівника органу виконавчої влади - це здатність керівника виступати суб'єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Правосуб'єктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту призначення його на цю посаду і закінчується зі звільненням особи з посади керівника органу виконавчої влади.

Адміністративно-правовий статус посади керівника органу виконавчої влади це поняття, зміст якого завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обов'язків, характеризується специфічним обов'язком нести відповідальність у зв'язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.

Виходячи з вищенаведеного, елементами змісту адміністративно-правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:

- становище посади керівника в системі управління;

- компетенція (сукупність юридично встановлених прав та обов'язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій);

- обов'язок нести юридичну відповідальність за результатами виконанням своїх повноважень.

Характеристика адміністративно-правового статусу посад керівників органів виконавчої влади тісно пов'язана з явищами, які мають вагомий вплив на набуття цього статусу (тобто є передумовами), або ж опосередковуються через його реалізацію. Мова йде про умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади та про особливості їх відповідальності.

Третій підрозділ “Основні умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади” присвячений аналізу вимог, які мають висуватись до кандидатів на заміщення посад керівників органів виконавчої влади.

При розгляді цього питання, в першу чергу, акцентується увага на необхідності підвищення вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади та встановлення певних обмежень. Вони мають бути чітко виписані у законі, що забезпечить ефективність керівництва органами виконавчої влади. До таких вимог мають належати:

- наявність громадянства України, оскільки, це правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках (певну гарантію спільності інтересів особи та держави надають вимоги, щодо надання громадянства України);

- дієздатність особи, оскільки існуюче чітке обмеження лише щодо недієздатних осіб уможливлює перебування на посадах осіб з обмеженою дієздатністю;

- наявність вищої освіти та стажу роботи на державній службі не менше п'яти років: додержання їх в кадровій політиці дасть змогу забезпечити посади керівників органів виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (забезпечує перша умова освіта) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (забезпечує друга вимога - стаж державної служби);

- недопустимість призначення на посади Прем'єр-міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій осіб, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за виключенням осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку;

- недопустимість прийняття на службу осіб, які будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками: необхідно на законодавчому рівні чітко визначити підпорядкованість кожного з органів виконавчої влади таким чином, щоб не допустити подвійної підпорядкованості, або, навіть, конкуренції серед керівників різних рівнів щодо підпорядкованих органів.

Другий розділ “Особливості адміністративно-правового статусу різних категорій керівників органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів і присвячений характеристиці адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають як політичні посади, так і посади державних службовців, а також проблемам його удосконалення.

У першому підрозділі “Особливості адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців” досліджується сучасний стан законодавчого регламентування адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, а також шляхи його удосконалення.

Керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом та голови місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, а тому принципових відмінностей у призначенні, звільненні з посади, проходженні державної служби між ними не повинно бути. Певні винятки становлять керівники деяких центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, порядок створення яких та призначення на посади регламентується спеціальними нормативно-правовими актами. На жаль, на сьогодні, законодавчо врегульований у відповідністю з Конституцією України лише статус голів місцевих державних адміністрацій. Статус інших керівників органів виконавчої влади, як і самих органів, залишається поза увагою законодавця і регулюється підзаконними актами а також загальним для усіх державних службовців Законом України “Про державну службу”.

Що стосується голів місцевих державних адміністрацій, то на даний час вони повністю залежні від Президента України, що в свою чергу нівелює саме призначення цих органів як органів виконавчої влади на місцях.

Поряд з цим, запропоноване Концепцією адміністративної реформи в Україні надання політичного статусу головам місцевих державних адміністрацій на сучасному етапі не може бути підтримано, оскільки для врахування потреб регіону цілком достатньо скоригувати вже існуючі програми та концепції в порядку реалізації дискреційних повноважень, а збільшення політизації на місцевому рівні може спричинити “відривання” регіонів від єдиного центру, що в унітарній державі, на наш погляд, не має бути. Не менш принциповим питанням є підстави припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій. Автором пропонується класифікація існуючих підстав на:

а) зобов'язуючі (щодо Президента України);

б) рекомендаційні;

в) безумовні.

До зобов'язуючих належать наступні підстави: порушення головами місцевих адміністрацій Конституції і законів України, втрата громадянства, виявлення факту подвійного громадянства (автором пропонується викладення цієї підстави в такій редакції: “втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”), визнання судом недієздатним, виїзду на проживання в іншу країну, набрання законної сили обвинувальним вироком суду, порушення вимог несумісності, за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом “Про місцеві державні адміністрації” та законодавством про державну службу, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради, подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням. До рекомендаційних підстав відносяться: прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації, подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу, висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

До безумовних підстав належать: обрання нового Президента України, оскільки термін перебування на посаді голови місцевої державної адміністрації пов'язаний із строком повноважень Президента України. Така ситуація не може розглядатись як типова, тому ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження по вирішенню ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України, повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі смерті.

Другий підрозділ “Особливості адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають політичні посади” присвячений аналізу проблем, пов'язаних зі встановленням адміністративно-правового статусу, так званих “державних політичних діячів” у системі органів виконавчої влади та шляхи їх подолання.

Зокрема, зазначається, що зайняття “політичних посад” керівниками органів виконавчої влади, безумовно, має досить вагомий вплив на реалізацію їх адміністративно-правового статусу і вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади. Тому, необхідним є збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (через участь як парламентської більшості, так і парламентської опозиції в формуванні уряду). При цьому Кабінет Міністрів України має бути дійсно вищим органом виконавчої влади з повним об'ємом відповідних повноважень (вирішення кадрових та організаційних питань нижчих органів виконавчої влади). Корисність та доцільність існування “державних політичних діячів” у системі виконавчої влади сумнівів не викликає, погоджуємось також з тим, що “державні політичні діячі” мають не тільки розробляти політику у певних галузях, а й бути виразниками певних політичних ідей - членами відповідних партій. Але до політичних діячів належать і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження (зокрема, не тільки членство у партіях, а й будь-яка діяльність, спрямована на сприяння певним політичним течіям). Обґрунтовується пропозиція про виведення силових структур з системи органів виконавчої влади, вважаючи їх державними правоохоронними органами (поряд з органами прокуратури), керівники яких призначатимуться Президентом України та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні.

Такий компроміс, на думку автора, забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та не заангажованим політичними інтересами керівництвом.

Третій підрозділ “Обмеження, пов'язані з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади” присвячений дослідженню питань, пов'язаних з вимогами, які висуваються до керівників органів виконавчої влади при перебуванні їх на посадах та проблемами їх законодавчого регулювання. влада державний правосуб'єктність

Зокрема, обґрунтовується пропозиція щодо вдосконалення законодавчого визначення та встановлення вимог, яких повинні дотримуватись керівники органів виконавчої влади упродовж всього терміну перебування на посаді, а саме, вони не можуть:

- брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу;

- суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у поза робочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку;

- мати представницький мандат народного депутата (це буде в повній мірі відповідати інтересам держави і суспільства в цілому, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу, суттєво порушить систему “стримувань та противаг”).

У рамках дослідження дисертант обґрунтовує думку про необхідність виключення з переліку обмежень, пов'язаних з перебуванням на посаді, заборону керівникам вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", оскільки така поведінка є загальним обов'язком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст. 68) і тому не може вважатись спеціальним обмеженням, пов'язаним зі статусом особи. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗДОБУВАЧА ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Проблемні питання визначення правового статусу державних службовців // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 12. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. - С. 221-224.

2. Керівник в системі органу виконавчої влади: вимоги та специфіка посади // Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2003. - №2. - С. 211-220.

3. Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу: теоретичні та практичні проблеми // Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2003. №3. - С. 210-214.

4. Теоретико-термінологічний аспект проблеми визначення правового статусу керівника органу виконавчої влади // Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції. Збірник наукових праць. - К.: ООО “АДЕФ-Україна, 2003. - С. 213-218.

Размещено на Allbest.ru