Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний економічний університет

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Правові та організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики (теоретичні та практичні питання)

Железняк Наталія Анатоліївна

Київ 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки Київського національного економічного університету.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України ОПРИШКО Віталій Федорович, декан юридичного факультету Київського національного економічного університету

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор АВЕРґЯНОВ Вадим Борисович, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України

кандидат юридичних наук СТАНІК Сюзанна Романівна, Суддя Конституційного Суду України

Провідна установа - Національна академія державного управління при Президентові України, Кафедра державного управління і менеджменту (м. Київ)

Захист відбудеться 12 травня 2005 р. о 16 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук К 26.006.05 в Київському національному економічному університеті за адресою: 03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного економічного університету за адресою: 03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1.

Автореферат розісланий 8 квітня 2005 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради О.М. Мудра

1. Загальна характеристика роботи

юстиція україна правовий державний

Актуальність теми дослідження. Україна, обравши шлях незалежного розвитку, почала розбудову демократичної, соціальної, правової держави, основними принципами якої є верховенство права, визнання людини найвищою соціальною цінністю.

Однією із вирішальних умов побудови правової держави є успішне здійснення в Україні державно-правової реформи.

Важливою метою державно-правової реформи є забезпечення процесу формування досконалої правової системи, яка була б здатна зумовити побудову правової держави і громадянського суспільства в Україні. І в цій справі важлива роль відводиться Міністерству юстиції України, яке є провідним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної правової політики, спрямованої на розвиток національної правової системи, створення і реалізацію правових норм, зміцнення режиму законності та безпеки, формування у населення розвиненої правової культури та правового світогляду, утвердження принципів справедливості, верховенства права, захист прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності.

У контексті поетапного проведення судово-правової та адміністративної реформ потрібно розглядати й реформування системи органів юстиції України.

Здійснення в Україні політичних та соціально-економічних перетворень зумовили необхідність кардинальних змін у пріоритетах діяльності Міністерства юстиції України, значного розширення його повноважень, покладення на нього нових функцій, що, у свою чергу, привело до суттєвих структурних перетворень та змін у центральному апараті міністерства.

Розширення функцій органів юстиції у сфері формування і реалізації державної правової політики вимагає їх законодавчого закріплення. З цією метою, з точки зору дисертанта, необхідно прийняти Закон України “Про органи юстиції”, який має стати основою реалізації правової політики України, створити належне правове поле для подальшого реформування органів юстиції, логічно завершити створення цілісної системи української юстиції та забезпечити впровадження механізму захисту прав і свобод людини й громадянина.

Ставлячи за мету наукове обґрунтування змісту правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України, автор виходив насамперед з того, що актуальність теми дослідження обумовлена зростаючими потребами створення науково обґрунтованої моделі ефективного здійснення державної правової політики, яка в першу чергу повинна бути спрямована на захист людини, її життя і здоров'я, честі та гідності, недоторканності і безпеки, які визнаються в нашій державі найвищою соціальною цінністю.

Ступінь дослідження державної правової політики як юридичної категорії, правового статусу Міністерства юстиції України, правових та організаційних форм його діяльності у здійсненні державної правової політики характеризується тим, що вони недостатньо науково розроблені та висвітлені в юридичній літературі. Зокрема, досі немає жодного монографічного дослідження на цю тему. Пропонована робота є однією із перших спроб дисертаційного дослідження правового статусу, правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у забезпеченні реалізації державної правової політики.

Окремі аспекти зазначеного питання вже розглядались в науковій юридичній літературі. Зокрема, були досліджені наукові праці як вітчизняних учених: Авер'янова В.Б., Андрійко О.Ф., Голосніченка І.П., Коваля Л.В., Кубка Є.Б., Марчука В.М., Опришка В.Ф., Пахомова І.М., Селіванова В.М., Сіренка В.Ф., Станік С.Р., Цвєткова В.В., Шемшученка Ю.С., так і зарубіжних учених, зокрема російських, таких як, Алексєєва С.С., Ільїна І.А., Козліхіна І.Ю., Коробова П.В., Коробової А.П., Лазарєва Б.М., Матузова Н.І., Поленіної С.В. та інших.

Вивчення та аналіз праць вищевказаних учених дали змогу визначити й оцінити коло та стан проблем у здійсненні державної правової політики, виділити питання, які залишились поза увагою вчених, та визначити шляхи їх розв'язання.

Емпіричну базу дослідження становили матеріали з питань нормотворчої діяльності Міністерства юстиції України, управління системою органів юстиції, статистично-аналітичні дані.

Нормативно-інформаційними джерелами дослідження є: Декларація про державний суверенітет України; Конституція України; Закон України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV “Про внесення змін до Конституції України”; Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Указом Президента України від 30 грудня 1997 року № 1396, та інші нормативно-правові акти.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження перебуває у безпосередньому зв'язку з науковою темою “Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України” (державний реєстраційний номер 0102 V 006315), яка виконується на юридичному факультеті Київського національного економічного університету. Обраний напрямок дослідження також пов'язаний з виконанням організаційно-правових заходів щодо реалізації Послання Президента України до Верховної Ради України “Україна: поступ у ХХІ сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки”, а також Послань Президента України до Верховної Ради України “Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001 році” та “Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки”.

Мета і завдання дослідження. Мета полягає в розкритті змісту правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у реалізації державної правової політики, визначенні місця і його ролі в системі органів виконавчої влади, виробленні науково-практичних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового статусу Міністерства юстиції України.

Для досягнення поставленої мети основна увага була приділена вирішенню таких завдань:

- розкрити сутність державної правової політики як юридичної категорії;

- визначити основні напрями здійснення державної правової політики;

- встановити місце та роль Міністерства юстиції України в забезпеченні реалізації державної правової політики;

- розкрити статус Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади та особливості його правового регулювання;

- проаналізувати структурну організацію та рівні управління Міністерством юстиції України відповідно до чинного законодавства;

- узагальнити основні теоретичні питання, що стосуються правового статусу Міністерства юстиції України, які не одержали достатнього висвітлення в науковій літературі та чинному законодавстві;

- проаналізувати законодавство України, що регулює діяльність органів юстиції, та розробити конкретні пропозиції щодо його вдосконалення;

- визначити системи правових та організаційних форм у здійсненні державної правової політики;

- сформулювати пропозиції щодо реформування органів юстиції у контексті здійснення сучасної державної правової політики.

Об'єктом дослідження є правовідносини з організації і діяльності Міністерства юстиції України як провідного центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної правової політики, створеного відповідно до законодавства; взаємодія Міністерства юстиції України з іншими органами державної влади, у тому числі правоохоронними, а також громадянами щодо виконання покладених на нього функцій.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні питання щодо правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики, основні нормативно-правові акти, які регулюють відповідні правовідносини, та практика їх застосування.

Методи дослідження. Дослідження проводилось із застосуванням діалектичного, історико-правового, системного, порівняльно-правового, формально-логічного, структурно-функціонального методів та методу статистичного аналізу.

Так, наприклад, при дослідженні юридичної категорії “державна правова політика” використано діалектичний метод, який дав змогу розкрити поняття та основні напрями зазначеної категорії у взаємозв'язку з іншими правовими категоріями та елементами правової системи, а також визначити системи правових та організаційних форм здійснення державної правової політики.

Історико-правовий, системний та структурно-функціональний методи дали змогу довести специфічне, надгалузеве становище Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади, а за допомогою формально-логічного, порівняльно-правового методів та методу статистичного аналізу чітко окреслити коло нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів юстиції, та довести необхідність прийняття відповідного законодавчого акта для вирішення проблеми вдосконалення законодавства про органи юстиції, а також реформування органів юстиції у контексті здійснення сучасної державної правової політики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в національній адміністративно-правовій науці дане дослідження є першим комплексним, системним, монографічним дослідженням проблем державної правової політики, системи правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України в реалізації державної правової політики, питання реформування органів юстиції. У роботі вперше на концептуальному рівні сформульовані численні пропозиції щодо вдосконалення законодавства в частині регулювання правовідносин за участю органів юстиції.

Автором сформульовані такі теоретичні положення, висновки та пропозиції, які відрізняються певною новизною:

- на підставі системного аналізу визначено, що державна правова політика - це один із найважливіших видів політики як родового інтеграційного поняття;

- основними принципами правової політики, на основі яких вона повинна розроблятися та здійснюватись, є: соціальна зумовленість; наукова обґрунтованість; стійкість і передбачуваність; легітимність та демократичний характер; гуманність і моральні засади; справедливість; гласність; поєднання інтересів особистості та держави; пріоритетність прав людини як найвищої соціальної цінності; відповідність основним положенням законодавства Європейського Союзу та міжнародного права;

- вперше встановлено, що державна правова політика повинна виділятися як самостійний вид політики з урахуванням суб'єктів, засобів та форм її здійснення; правова політика - специфічна правова категорія, загальна для всіх галузей права, об'єктивно входить у предмет теорії держави і права, вивчення якої на загальнотеоретичному рівні має важливе методологічне значення для галузевих дисциплін;

- визначено, що державна правова політика - це специфічна правова категорія, яка являє собою засновані на загальних та специфічних закономірностях розвитку національної правової системи принципи, стратегічні напрямки та шляхи створення і реалізації правових норм, з боку органів державної влади, спрямована перш за все на захист прав та свобод людини та громадянина;

- обгрунтовується теза про те, що основними напрямами правової політики є: проблеми правонаступництва в правовій політиці; проблеми правової системи сучасної України; співвідношення політики і права в сучасній Україні; співвідношення правової політики і захисту прав і свобод людини і громадянина; проблеми здійснення державно-правової реформи, у тому числі реформування органів юстиції, основним призначенням яких серед інших органів виконавчої влади є здійснення державної правової політики;

- у результаті аналізу норм чинного законодавства зроблено висновок, що з метою забезпечення ефективної державної правової політики, основним призначенням якої є захист прав та свобод громадян, на сьогодні в Україні назріла необхідність формування та прийняття Верховною Радою України Загальної концепції правової політики;

- внесено конкретні пропозиції щодо проекту Загальної концепції правової політики України, яка, в числі інших її положень, повинна закріпити провідне місце Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади, визначити роль його територіальних органів у забезпеченні реалізації державної правової політики, окреслити форми діяльності в цій сфері, а також, виходячи з потреби реформування органів юстиції, передбачити серед пріоритетів правової політики в галузі судово-правової та адміністративної реформ прийняття Закону України “Про органи юстиції”;

- встановлено, що Міністерство юстиції України - центральний орган виконавчої влади, який не лише забезпечує реалізацію державної правової політики, а й в числі інших органів забезпечує її формування;

- вперше сформульоване положення про те, що Міністерство юстиції України на відміну від інших міністерств, наділено повноваженнями, що мають не галузеву, а й спеціальну - функціональну та надгалузеву компетенцію, про що свідчать форми його діяльності та структурно-функціональні зв'язки з іншими органами виконавчої влади;

- сформульовані конкретні пропозиції щодо подальшого вдосконалення правового визначення статусу Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади, зокрема визначено, що це можливо здійснити лише шляхом прийняття, як уже зазначалось, “статутного” Закону України “Про органи юстиції”, оскільки правовідносини, які складаються під час виконання Міністерством юстиції України та його територіальними органами функцій із реалізації державної правової політики, спрямованої на захист прав та інтересів людини, у значній частині регулюються нормативно-правовими актами законодавчого рівня;

- систему правових форм діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики, на думку дисертанта, складають наступні: нормотворча діяльність та здійснення правової експертизи проектів нормативно-правових актів; планування за пропозиціями інших центральних органів виконавчої влади законопроектної роботи та роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, координація нормотворчої діяльності центральних органів виконавчої влади та контроль за здійсненням такої діяльності; державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю;

- систему організаційних форм становлять ті, що найбільше, на думку автора, кореспондують правовим формам, це такі, як методичне керівництво правовою роботою в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, перевірка стану цієї роботи, надання рекомендацій щодо її поліпшення та приведення їх нормативно-правових актів у відповідність з чинним законодавством, здійснення заходів із підвищення кваліфікації працівників юридичних служб, ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, забезпечення функціонування єдиної системи правової інформатизації, що опосередковано впливає як на передумови, так і на результат здійснення державної правової політики через правові форми діяльності, а також забезпечення виконання рішень судів та інших органів - як кінцевий та реальний результат захисту прав громадян, на який спрямована державна правова політика та деякі інші;

- запропоновані та обґрунтовуються напрямки реформування органів юстиції, зокрема, пропонується, що воно повинно відбуватись за такими структурно-функціональними напрямками: 1) законодавче закріплення статусу органів юстиції з урахуванням притаманних їм ознак правоохоронних органів; 2) визначення системи органів юстиції як підсистеми органів виконавчої влади; 3) законодавче врегулювання правових та організаційних форм діяльності органів юстиції з урахуванням необхідності конкретного та чіткого окреслення кола їх повноважень.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що заповнюється значна прогалина в українській юридичній науці з важливої проблеми. Матеріали дисертації дають змогу отримати цілісне уявлення про правовий статус Міністерства юстиції України, правові та організаційні форми його діяльності у здійсненні державної правової політики.

Практична цінність результатів дослідження визначається внесенням пропозицій і формулюванням висновків, які можуть бути використані для вдосконалення чинного адміністративного законодавства. Автор вважає, що реалізація цих пропозицій в Законі України “Про органи юстиції” сприятиме Міністерству юстиції України та його територіальним органам у реалізації свого основного призначення - забезпеченні здійснення державної правової політики.

Основні положення роботи можуть бути використані при підготовці підручників та навчальних посібників, методичних розробок для студентів юридичних вузів, а також у викладанні курсів: “Адміністративне право України”, “Теорія держави і права”, “Теорія державного управління в Україні” та спецкурсу “Діяльність органів юстиції”.

Висновки і рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства можуть бути використані в нормотворчій діяльності та враховані при опрацюванні проектів Законів України “Про органи юстиції”, “Про закони та законодавчу діяльність”, “Про нормативно-правові акти”, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, а також застосовуватись на практиці суб'єктами реалізації державної правової політики, при розробці, прийнятті, застосуванні нормативно-правових актів.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження знайшли відображення в девґяти тезах на всеукраїнських, міжнародних науково-практичних конференціях, а також на наукових і науково-практичних конференціях Національного університету “Києво-Могилянська академія”, зокрема на всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Державно-правова реформа в Україні” (м. Київ, 19 листопада 1997 р.), “Роль і місце Міністерства юстиції України та його органів в здійсненні державної правової політики” (м. Донецьк, 20 - 22 червня 2000 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми)” (м. Київ, 18 листопада 2004 р.).

Автор дисертації є співавтором проектів Указів Президента України “Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України”, “Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади”, постанов Кабінету Міністрів України “Питання Інституту нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України”, “Питання Національної юридичної бібліотеки”, “Про планування та координацію нормотворчої діяльності органів виконавчої влади”, “Про внесення змін до Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу державної виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації”, постанови Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2001 року № 1693 “Про вдосконалення організації правової роботи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади”, інших нормативно-правових актів, а також безпосередньо взято участь у підготовці проектів Законів України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів”, “Про нормативно-правові акти”, Нормативно-методичного посібника з питань державної реєстрації нормативно-правових актів та опрацюванні проекту Закону України “Про органи юстиції”.

Основні положення та результати дисертаційного дослідження були апробовані у навчальному процесі правничого факультету Національного університету “Києво-Могилянська академія” при викладанні курсу “Діяльність органів юстиції”, у навчально-методичному посібнику “Діяльність органів юстиції”, рекомендованому до друку Радою факультету правничих наук Національного університету “Києво-Могилянська академія” та виданому (м. Київ, 30 серпня 2001 р.).

Окремі положення дисертаційного дослідження впроваджені автором під час проведення навчань з працівниками Міністерства юстиції України та юридичних служб інших центральних органів виконавчої влади з питань нормопроектування та державної реєстрації нормативно-правових актів, які проводились в Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів юстиції, а також у Центрі правової реформи і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції України.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення у навчально-методичному посібнику, нормативно-методичному посібнику, одинадцяти публікаціях у фахових наукових виданнях, а також тезах дев'яти доповідей на наукових та науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети та завдань дисертаційного дослідження структура роботи включає вступ, три розділи, які містять сім підрозділів, висновки, список використаних джерел та додаток. Повний обсяг дисертації становить 253 сторінки, із яких 196 сторінок - основний зміст, додаток на 34 сторінках та список використаних джерел складається із 232 найменувань на 23 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі дисертації розкривається актуальність теми дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, об'єкт та предмет дисертаційного дослідження, методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, апробація результатів дослідження, наводиться інформація про публікації, структуру та повний обсяг дисертації.

Розділ перший “Сутність державної правової політики” складається з двох підрозділів. У підрозділі 1.1 “Державна правова політика як юридична категорія” визначено, що державна правова політика - це один із найважливіших видів політики як родового інтеграційного поняття, тому не можна зрозуміти суть правової політики, не знаючи що таке політика взагалі. Іншими словами, будь-яке визначення правової політики не повинно суперечити загальному уявленню про політику в її традиційному змісті. Правова політика - специфічна правова категорія, загальна для всіх галузей права, об'єктивно входить в предмет теорії держави і права, вивчення якої на загальнотеоретичному рівні має важливе методологічне значення для галузевих дисциплін.

Правова політика повинна виділятися як самостійний вид політики з урахуванням суб'єктів, засобів та форм її здійснення.

Автор надає таке визначення: державна правова політика - це специфічна правова категорія, яка являє собою засновані на загальних та специфічних закономірностях розвитку національної правової системи принципи, стратегічні напрямки та шляхи створення і реалізації правових норм, з боку органів державної влади, спрямована перш за все на захист прав та свобод людини та громадянина.

У підрозділі 1.2 “Основні напрями здійснення державної правової політики”. Визначено, що основними напрямками правової політики є: проблеми правонаступництва в правовій політиці; проблеми правової системи сучасної України; співвідношення політики і права в сучасній Україні; співвідношення правової політики і захисту прав і свобод людини і громадянина; проблеми здійснення державно-правової реформи, у тому числі реформування органів юстиції, основним призначенням яких серед інших органів виконавчої влади є здійснення державної правової політики.

З метою забезпечення ефективної державної правової політики, основним призначенням якої є захист прав та свобод громадян, на сьогодні в Україні назріла необхідність формування та прийняття Верховною Радою України Загальної концепції правової політики. Вона повинна закріпити провідне місце Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади, а також його територіальних органів у забезпеченні реалізації державної правової політики, окреслити форми його діяльності в цій сфері, а також, виходячи з потреби реформування органів юстиції, передбачити серед основних напрямків правової політики в галузі судово-правової та адміністративної реформ прийняття Закону України “Про органи юстиції”.

Для комплексного дослідження сутності державної правової політики, визначення суб'єктів її реалізації, а також забезпечення її ефективності заслуговують на увагу форми її реалізації, яким кореспондують відповідні форми діяльності органів державної влади, що беруть участь у здійсненні державної правової політики. У даному випадку необхідно розрізняти дві форми діяльності держави у сфері правової політики, що здійснюється через систему органів державної влади: правову - політику в сфері права, пов'язану з формуванням концепції юридичного впливу, і правотворчістю, та організаційну - правову політику за допомогою права, що має вияв у правозастосовчій та правоохоронній діяльності.

Розділ другий “Міністерство юстиції України та його роль у забезпеченні державної правової політики” складається з двох підрозділів. У підрозділі 2.1 “Міністерство юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади” на основі аналізу викладених в юридичній літературі різних точок зору зроблено висновок, що Міністерство юстиції України - центральний орган виконавчої влади, який не лише забезпечує реалізацію державної правової політики, а й, поряд з іншими органами державної влади, бере участь у її формуванні.

Автором відмічено різноманітність об'єктів державного управління, що належать до сфери Міністерства юстиції України. Це, зокрема, - територіальні органи Міністерства юстиції України, органи державної виконавчої служби, органи реєстрації актів цивільного стану, суди, установи нотаріату, адвокатура, об'єднання громадян, інші міністерства, центральні органи виконавчої влади (у межах, визначених законодавством).

При цьому звертається увага на особливості форм і методів управління (організаційне, матеріально-технічне забезпечення органів юстиції та установ нотаріату, методичне керівництво правовою роботою органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, планування, координація та контроль за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади тощо).

Ураховуючи викладене, Міністерство юстиції України на відміну від інших міністерств наділений повноваженнями, що мають не галузеву, а й спеціальну - функціональну та надгалузеву компетенцію, про що свідчать форми його діяльності та структурно-функціональні зв'язки з іншими органами виконавчої влади.

Міністерство юстиції України належить до системи органів, що здійснюють діяльність в адміністративно-політичній сфері, воно є центром в системі органів юстиції, що характеризується внутрішньою організованістю і відокремленістю від інших підсистем органів виконавчої влади у сфері забезпечення реалізації державної правової політики.

Міністерство юстиції України є не просто центральним органом виконавчої влади, а таким органом, який поряд з іншими міністерствами, такими як закордонних справ, оборони, внутрішніх справ, фінансів, належить до постійно діючої “базової” групи міністерств.

Правове визначення статусу Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади можливе лише шляхом прийняття “статутного” закону про органи юстиції, оскільки правовідносини, які складаються під час виконання зазначеним міністерством та його органами на місцях функцій з реалізації державної правової політики, спрямованої перш за все на захист прав та інтересів людини, у значній частині регулюються нормативно-правовими актами законодавчого рівня.

У підрозділі 2.2 “Законодавство України, що регулює діяльність органів юстиції, та загальні проблеми його вдосконалення” здійснено аналіз законодавства та відповідних точок зору, викладених в юридичній літературі, які стосуються системи законодавства та проблем його вдосконалення. Автор звертає увагу на те, що суспільні відносини, що виникають у сфері управління органами юстиції, регулюються як законодавчими, так й іншими нормативно-правовими актами.

Існуючі проблеми в застосуванні законодавства, породжені неналежною якістю законодавства, тобто значні кількісні показники нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів юстиції, не узгоджуються з їх належною якістю.

Разом з цим 34 відсотки від усіх функцій Міністерства юстиції України, є предметом регулювання законодавчих актів, що обумовлює зв'язок законодавця вже з існуючою системою законодавства, тобто необхідно врахувати форму нормативно-правового акта, яку законодавець обрав раніше для регламентації певної сукупності відносин.

Законодавство про органи юстиції являє собою систему нормативно-правових актів, яка ще тільки формується як його інститут, і для завершення цього процесу потрібно прийняти закон, що буде в основі цього комплексного інституту.

У зв'язку із зазначеним, цим комплексним нормативно-правовим актом повинен бути саме закон про органи юстиції.

Правове визначення статусу Міністерства юстиції України та системи його органів як у системі центральних органів виконавчої влади, так і державної влади в цілому, можливе лише шляхом прийняття “статутного” закону про органи юстиції, оскільки правовідносини, які складаються під час виконання Міністерством юстиції України та його органами на місцях функцій з реалізації державної правової політики, спрямованої на захист прав та інтересів людини, у значній частині регулюються актами законодавчого рівня.

Разом з тим прийняття Закону України “Про органи юстиції” повинно відбуватись або після прийняття Законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України” або одночасно, що дало б змогу забезпечити концептуальну та юридичну єдність, несуперечливість та узгодженість правового регулювання організації органів виконавчої влади та суспільних відносин у відповідних сферах державного управління.

Розділ третій “Діяльність Міністерства юстиції України у забезпеченні реалізації державної правової політики” складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 3.1 “Система правових форм у здійсненні державної правової політики” починається з визначення та класифікації форм здійснення державної правової політики.

Під формами діяльності Міністерства юстиції України у досліджуваній сфері слід розуміти більш або менш однорідні групи зовнішньо виражених дій, спрямованих на забезпечення виконання функцій щодо здійснення державної правової політики; організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України щодо забезпечення реалізації державної правової політики перебувають у тісному, взаємозалежному зв'язку з правовими формами.

Нормотворча робота Міністерства юстиції України дає змогу забезпечити здійснення Міністерством юстиції України контролю щодо законності нормативно-правових актів як на стадії підготовки відповідних проектів, так і на стадії вже прийнятих актів, у тому числі законів, що направляються на підпис Президентові України, тобто сфера наглядових повноважень Міністерства юстиції України розповсюджується на нормативно-правові акти не тільки органів виконавчої влади.

Міністерство юстиції України відіграє роль методологічного центру у сфері нормотворчої діяльності не тільки органів виконавчої влади. Адже Міністерство юстиції України є активним або навіть основним органом у системі органів виконавчої влади, який забезпечує взаємодію, передусім Кабінету Міністрів України як вищого центрального органу виконавчої влади, Президента України з Верховною Радою України, виступаючи таким чином дієвим центром, що забезпечує взаємодію законодавчої та виконавчої гілок державної влади в процесі законотворчої діяльності, є з'єднувальною ланкою всього законотворчого процесу.

Найвагомішими причинами того, що в Україні гальмується процес прийняття законів є, зокрема, відсутність єдиної системи наукових досліджень з питань нормотворчості, неналежне виконання теоретично обґрунтованих програм нормотворчих робіт органів виконавчої влади, а також безсистемність у здійсненні аналізу ефективності застосування актів законодавства. Відсутні система управління нормопроектуванням та моніторинг застосування актів законодавства. В процесі підготовки законопроектів мають місце елементи випадковості, лобізму, дублювання.

В період масштабних перетворень в Україні особливо гостро постали питання про нову роль права, оновлення та розвиток законодавства. Необхідно прийняти концептуальний документ, який сприятиме поступовому та планомірному процесу адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, оскільки на сьогодні щорічні плани роботи з адаптації формуються при відсутності продуманого, системного, науково обґрунтованого підходу до їх розробки та носять вибірковий, непослідовний характер.

Тому, корисним буде наступне:

1) у програмах підготовки законопроектів визначити розділ з питань приведення законодавства у відповідність до основних положень законодавства Європейського Союзу;

2) упорядкувати процедуру реалізації міжнародно-правових актів, починаючи з опублікування і закінчуючи контролем за їх дією.

Потребує впорядкування нормотворча діяльність суб'єктів нормотворення (обмежити видання “відомчих нормативно-правових актів”), що можливо лише шляхом урегулювання питань на законодавчому рівні, зокрема шляхом прийняття Закону України “Про закони та законодавчу діяльність”, Закону України “Про нормативно-правові акти” та Закону України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів”. Для цього необхідно закріпити коло суб'єктів нормотворення, які мають повноваження на видання нормативно-правових актів, а також у “статутних” актах про них (у спеціальних законах, положеннях тощо) визначити коло питань, що можуть бути врегульовані “відомчими нормативно-правовими актами”.

Зазначені законодавчі акти повинні визначити вимоги і до “відомчого нормативно-правового акта”, види і юридичну силу таких нормативно-правових актів; порядок здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів, зокрема подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію, проведення правової експертизи та державної реєстрації нормативно-правового акта, коло органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації; компетенцію органів на видання нормативно-правових актів, установити засади їх підготовки, у тому числі обговорення населенням, прийняття та набрання чинності; порядок їх тлумачення, обліку і систематизації, що сприятиме усуненню та подоланню прогалин і суперечностей в нормативно-правових актах, їх неухильному виконанню всіма органами державної влади та посадовими органами, а також взагалі всім населенням.

У підрозділі 3.2 “Система організаційних форм у здійсненні державної правової політики” дається характеристика системи організаційних форм здійснення державної правової політики.

Організаційні форми існують у рамках чинного законодавства та в межах компетенції того чи іншого суб`єкта державної влади. При цьому правом тут регламентується лише загальна процедура діяльності. Організаційні дії не потребують прийняття спеціальних нормативно-правових актів і здійснюються в звичайному порядку. У той час як передумови, так і результат організаційних форм діяльності можуть бути юридично закріпленими.

У системі організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України слід зазначити такі форми: організаційне забезпечення судів загальної юрисдикції (крім Верховного Суду України та господарських судів) у межах, визначених Законом України “Про судоустрій”; організація виконання рішень судів та інших органів; забезпечення функціонування державної виконавчої служби в Україні; експертне забезпечення правосуддя та розвиток судово-експертних установ Міністерства юстиції України; ведення єдиних державних реєстрів; організація роботи нотаріату та органів реєстрації актів цивільного стану, надання правових послуг населенню; правова робота та методичне керівництво юридичними службами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; розвиток правової інформатизації та правова освіта населення України; міжнародне співробітництво та правова допомога; функціонування інституту Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав та основних свобод людини.

Для забезпечення міністерств, інших центральних органів виконавчої влади висококваліфікованими спеціалістами автором пропонується запровадити погодження з Міністерством юстиції України не лише призначення, а й звільнення керівників їх юридичних служб.

З метою гарантування та захищеності прав людини, забезпечення її вільного доступу до нормативно-правових актів у “режимі реального часу” необхідно створити єдиний простір правової інформації, у тому числі шляхом ведення територіальними органами Міністерства юстиції України довідкової системи “Регіональний реєстр”.

Підрозділ 3.3 “Реформування органів юстиції у контексті здійснення сучасної державної правової політики” присвячений аналізу стану системи органів юстиції та шляхам їх реформування у контексті сучасного підходу до реалізації державної правової політики.

Виходячи з того, що для здійснення державно-управлінського дослідження необхідно застосовувати структурно-функціональний метод (або структурно-діяльнісний підхід), питання реформування органів юстиції в контексті проведення державно-правової реформи, необхідно розглядати використовуючи як структурно-функціональний метод, так і комплексний підхід.

Одночасно слід зазначити, що специфічність органів юстиції, які наділені спеціальною функціональною та надгалузевою компетенцією, обумовлює лише притаманність цим органам ознак правоохоронних органів, однак за своєю суттю і природою органи юстиції належать до системи адміністративно-політичних органів як підсистеми органів виконавчої влади - органів державного управління.

Тобто, на думку дисертанта, реформування органів юстиції повинно відбуватись за такими структурно-функціональними напрямками: 1) законодавче закріплення статусу органів юстиції з урахуванням притаманних їм ознак правоохоронних органів; 2) визначення системи органів юстиції як підсистеми органів виконавчої влади; 3) законодавче врегулювання правових та організаційних форм діяльності органів юстиції з урахуванням необхідності конкретного та чіткого окреслення кола їх повноважень.

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і пропонується нове розв'язання наукового завдання щодо правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики. Досліджуються державна правова політика як юридична категорія, основні напрями здійснення державної правової політики, місце та роль Міністерства юстиції України у забезпеченні реалізації державної правової політики, його статус у системі центральних органів виконавчої влади та особливості його правового регулювання. Висвітлюються основні правові та організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики.

Обґрунтовується необхідність реформування органів юстиції у контексті здійснення сучасної державної правової політики, вдосконалення правового регулювання діяльності системи органів юстиції, механізму реалізації ними функціонального призначення у сфері реалізації державної правової політики.

На основі проведеного дослідження сформульовані наступні висновки:

1. Визначається поняття державної правової політики - одного із найважливіших видів політики як родового інтеграційного поняття. Зроблено висновок, що основними принципами правової політики, на основі яких вона повинна розроблятися та здійснюватись є: соціальна зумовленість; наукова обґрунтованість; стійкість і передбачуваність; легітимність та демократичний характер; гуманність і моральні засади; справедливість; гласність; поєднання інтересів особистості та держави; пріоритетність прав людини як найвищої соціальної цінності; відповідність основним положенням законодавства Європейського Союзу та міжнародного права.

2. Встановлено, що державна правова політика повинна виділятися як самостійний вид політики з урахуванням суб'єктів, засобів та форм її здійснення; правова політика - специфічна правова категорія, загальна для всіх галузей права, об'єктивно входить у предмет теорії держави і права, вивчення якої на загальнотеоретичному рівні має важливе методологічне значення для галузевих дисциплін. Визначено, що державна правова політика - це специфічна правова категорія, яка являє собою засновані на загальних та специфічних закономірностях розвитку національної правової системи принципи, стратегічні напрямки та шляхи створення і реалізації правових норм, з боку органів державної влади, спрямована перш за все на захист прав та свобод людини та громадянина. Основними напрямами правової політики є: проблеми правонаступництва в правовій політиці; проблеми правової системи сучасної України; співвідношення політики і права в сучасній Україні; співвідношення правової політики і захисту прав і свобод людини і громадянина; проблеми здійснення державно-правової реформи, у тому числі реформування органів юстиції, основним призначенням яких серед інших органів виконавчої влади є здійснення державної правової політики.

3. Проводиться всебічний аналіз статусу Міністерства юстиції України як центрального органу виконавчої влади, який не лише забезпечує реалізацію державної правової політики, а й в числі інших органів забезпечує її формування; на підставі аналізу законодавства та практики його застосування сформульоване положення про те, що Міністерство юстиції України на відміну від інших міністерств, наділено повноваженнями, що мають не галузеву, а й спеціальну - функціональну та надгалузеву компетенцію, про що свідчать форми його діяльності та структурно-функціональні зв'язки з іншими органами виконавчої влади; воно належить до системи органів, що здійснюють діяльність в адміністративно-політичній сфері, є центром в системі органів юстиції, що характеризується внутрішньою організованістю і відокремленістю від інших підсистем органів виконавчої влади у сфері забезпечення реалізації державної правової політики.

4. Вносяться конкретні пропозиції щодо подальшого удосконалення правового визначення статусу Міністерства юстиції України у системі центральних органів виконавчої влади, зокрема обґрунтовується необхідність прийняття “статутного” Закону України “Про органи юстиції”, оскільки правовідносини, які складаються під час виконання Міністерством юстиції України та його територіальними органами функцій із реалізації державної правової політики, спрямованої на захист прав та інтересів людини, в значній частині регулюються нормативно-правовими актами законодавчого рівня.

5. Зроблено висновок, що під формами діяльності Міністерства юстиції України у досліджуваній сфері слід розуміти більш або менш однорідні групи зовнішньо виражених дій, спрямованих на забезпечення виконання функцій щодо здійснення державної правової політики; організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України щодо забезпечення реалізації державної правової політики перебувають у тісному, взаємозалежному зв'язку з правовими формами.

6. Доводиться доцільність реформування органів юстиції, зокрема, що воно повинно відбуватись за такими структурно-функціональними напрямками: 1) законодавче закріплення статусу органів юстиції з урахуванням притаманних їм ознак правоохоронних органів; 2) визначення системи органів юстиції як підсистеми органів виконавчої влади; 3) законодавче врегулювання правових та організаційних форм діяльності органів юстиції з урахуванням необхідності конкретного та чіткого окреслення кола їх повноважень.

7. З метою забезпечення ефективної державної правової політики, основним призначенням якої є захист прав та свобод громадян, на сьогодні в Україні назріла необхідність формування та прийняття Верховною Радою України Загальної концепції правової політики, яка повинна закріпити провідне місце Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади, а також його територіальних органів в забезпеченні реалізації державної правової політики, окреслити форми його діяльності в цій сфері, а також, виходячи з потреби реформування органів юстиції, передбачити серед пріоритетів правової політики в галузі судово-правової та адміністративної реформ прийняття Закону України “Про органи юстиції”.

Реалізація викладених пропозицій сприятиме проведенню реформування органів юстиції в контексті здійснення державно-правової реформи, дозволить більш ефективно здійснювати державну правову політику, а як наслідок - служитиме формуванню досконалої правової системи, що зумовить утвердження правової держави і громадянського суспільства в Україні, принципу верховенства права та захист прав людини і громадянина.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Железняк Н.А. Міністерство юстиції України - провідний орган у забезпеченні реалізації державної правової політики // Право України. - 2000. - № 8. - С. 38-41, 64.

2. Железняк Н.А. Правові й організаційні форми діяльності органів юстиції в здійсненні державної правової політики // Право України. - 2001. - № 6. - С. 48-51.

3. Железняк Н.А. Правове регулювання нормотворчої діяльності // Право України. - 2002. - № 12. - С. 102-107.

4. Железняк Н.А. Нормотворча діяльність як правова форма реалізації державної правової політики // Право України. - 2004. - № 7. - С. 94-98.

5. Железняк Н.А. Проблеми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу // Право України. - 2004. - № 11. - С. 140-143.

6. Железняк Н.А. Правові та організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України щодо забезпечення економічних перетворень в державі // Правове регулювання економіки: Зб. наук. пр. Вип. 1. - К.: КНЕУ, 2000. - С. 118-127.

7. Железняк Н.А. Міністерство юстиції України в системі органів виконавчої влади // Правове регулювання економіки: Зб. наук. пр. Вип. 3. - К.: КНЕУ, 2002. - С. 83-96.

8. Железняк Н.А. Проблеми реформування органів юстиції та правові засади їх діяльності // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2003. - № 2. - С.77-88.

9. Железняк Н.А. Питання гармонізації нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади України із законодавством Європейського Союзу // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2003. - № 5. - С. 69-85.

10. Железняк Н.А. Проект Закону України “Про нормативно-правові акти” і пов'язані з ним проблеми державної реєстрації постанов Кабінету Міністрів України та нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2003. - № 12. - С. 78-85.

11. Железняк Н.А. Особливості державної реєстрації регуляторних нормативно-правових актів // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2004. - № 1 (27). - С.122-125.

12. Железняк Н.А. Законодавство України, що регулює діяльність Верховної Ради України, та загальні проблеми його вдосконалення // Державно-правова реформа в Україні: Матеріали науково-практичної конференції (листопад 1997 р.). - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1997. - С. 141-144.

13. Железняк Н.А. Міністерство юстиції України - провідний орган у забезпеченні реалізації державної правової політики // Роль і місце Міністерства юстиції України та його органів в здійсненні державної правової політики): Матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції (20 - 22 червня 2000 р.). - Донецьк, 2000. - С. 65-83.

14. Железняк Н.А. Правові та організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики (теоретичні та практичні питання) // Наукові записки: Зб. наук. пр. Том 19. Спеціальний випуск у двох частинах - К.: Видавничий дім “КМ Академія”, 2001.- Частина І. - С. 226 -231.

15. Железняк Н.А. Проблеми гармонізації національного законодавства з міжнародним правом та нормотворча діяльність органів виконавчої влади // Наукові записки: Зб. наук. пр. Том 20. Юридичні науки - К.: Видавничий дім “КМ Академія”, 2002.- С. 19 -21.

16. Железняк Н.А. Законодавство України, що регулює діяльність органів юстиції, та загальні проблеми його вдосконалення // Наукові записки: Зб. наук. пр. Том 20. Спеціальний випуск у двох частинах - К.: Видавничий дім “КМ Академія”, 2002.- Частина ІІ. - С. 283 -288.

17. Железняк Н.А. Реформування органів юстиції в контексті реалізації державної правової політики та проведення адміністративної реформи в Україні // Наукові записки: Зб. наук. пр. Том 22. Суспільні науки у трьох частинах - К.: Видавничий дім “КМ Академія”, 2003.- Частина ІІ. - С. 226 -230.

...