Правові аспекти здійснення громадської екологічної експертизи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ПРАВОВІ АСПЕКТИ ЗДІЙСНЕННЯ ГРОМАДСЬКОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ В УКРАЇНІ

Спеціальність: 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсове право

Позняк Еліна Владиславівна

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі трудового, земельного та екологічного

права юридичного факультету Київського національного

університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

академік Академії правових наук України, Заслужений юрист України

Андрейцев Володимир Іванович, Київський національний

університет імені Тараса Шевченка, декан юридичного факультету,

завідувач кафедри трудового, земельного та екологічного права.

Офіційні опоненти: Бобкова Антоніна Григорівна, доктор юридичних наук,

професор, завідувач кафедри господарського права Донецького

національного університету, м. Донецьк

Каракаш Ілля Іванович, кандидат юридичних наук, доцент,

завідувач кафедри аграрного, земельного та екологічного права,

проректор Одеської національної юридичної академії, м. Одеса

Провідна установа: Інститут держави і права

імені В.М. Корецького НАН України, м. Київ

Захист відбудеться 12 січня 2006 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.001.06 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка (01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60, ауд. 253).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка (01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58).

Автореферат розісланий 9 грудня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат юридичних наук, доцент Боднар Тетяна Валеріївна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

громадський екологічний експертиза право

Актуальність і ступінь наукової розробленості теми дослідження. Одним з найбільш важливих засобів забезпечення екологічної безпеки та гарантій реалізації закріпленого Конституцією України Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141. права кожної особи на безпечне для життя і здоров'я довкілля є екологічна експертиза. В процесі формування державної екологічної політики громадськість здобуває реальні можливості впливати на процес прийняття рішень, що підтверджується наявністю ряду правових норм та формуванням практики їх застосування. У зв'язку з цим право громадян України на участь у проведенні громадської екологічної експертизи є одним із елементів закріпленої у ст. 9 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” від 26 червня 1991 р. Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 41. - Ст. 456. системи екологічних прав громадян, а повноваження громадських організацій екологічного спрямування на проведення зазначеного дослідження є одним з видів їх статутної діяльності (ст. 21).

Законодавче закріплення правових засад громадської екологічної експертизи зумовлене підвищеною заінтересованістю громадськості у безпосередньому вирішенні екологічних проблем, в усуненні прогалин, які мають місце в законодавстві, а також, у кінцевому результаті - у відверненні аварій і катастроф техногенного походження, попередженні та ліквідації проявів стихійних сил природи. З прийняттям Закону України “Про екологічну експертизу” від 9 лютого 1995 р. Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 54. реалізація громадянами права на участь в проведенні громадської екологічної експертизи та обнародування її результатів законодавчо гарантована.

Правові питання екологічної експертології, теоретичний аналіз системи екологічних прав, гарантій їх реалізації та захисту, а також правових форм участі громадськості у вирішенні екологічних проблем знайшли своє відображення у ряді робіт дисертаційного рівня, науково-теоретичного й публіцистичного характеру. Однак на сьогоднішній день відсутнє комплексне дослідження правового інституту громадської екологічної експертизи в межах екологічного права України. Це зумовило необхідність дослідження таких питань, як поняття, правові ознаки, мета, завдання, принципи громадської екологічної експертизи, особливості та гарантії реалізації і захисту права громадян на участь в її проведенні, а також виявлення перспектив розвитку та вдосконалення законодавства, що регулює відносини у сфері здійснення громадської екологічної експертизи.

Актуальність та недостатність висвітлення зазначених проблем і сприяли вибору теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Виконання дисертаційного дослідження здійснено в контексті науково-дослідної роботи з теми “Формування механізму реалізації і захисту прав та свобод громадян в Україні”, яка виконується на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка (номер теми БФ 042-01, номер державної реєстрації 0101U003579). Дисертантом, зокрема, досліджено правові проблеми здійснення громадської екологічної експертизи, гарантії реалізації права громадян на участь у проведенні громадської екологічної експертизи. Запропоновані положення та висновки за темою відображені у дисертації та були апробовані у наукових статях.

Виконання дисертаційного дослідження пов'язане також із здійсненням науково-дослідної роботи з теми “Розробка нормативно-правового механізму передачі територій зон відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення” (по договору з Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (номер теми 98512, номер державної реєстрації 0198U008028), яка здійснювалась під керівництвом проф. В.І. Андрейцева та у співавторстві з проф. Г.І. Балюк, доц. Т.Г. Ковальчук, доц. М.В. Красновою та іншими вченими. Окремі результати дослідження були використані автором під час розробки наукової моделі постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про порядок проведення і склад експертизи матеріалів щодо зміни меж радіаційно забруднених зон”, зокрема, при обґрунтуванні необхідності участі громадськості у проведенні зазначеної державної експертизи.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є з'ясування юридичної природи громадської екологічної експертизи, поповнення та вдосконалення теорії і практики реалізації екологічного права шляхом обґрунтування існування в межах правового блоку екологічної експертології, як підгалузі екологічного права, екологічної експертизи, як інституту останньої, самостійного правового інституту громадської екологічної експертизи.

Поставлена мета досягається шляхом вирішення таких завдань, як:

опрацювання літературних та нормативних джерел загально-теоретичного, спеціально-юридичного, еколого-правового характеру, практики проведення громадських екологічних експертиз в Україні та за кордоном;

виявлення через недоліки у законодавчому регулюванні проблем реалізації права громадян на участь в проведенні громадської екологічної експертизи та висловлення власних пропозицій і наукових рекомендацій щодо вдосконалення законодавства у цій сфері та його реалізації у правозастосовній практиці;

обґрунтування власних висновків стосовно внесення змін та доповнень у чинне законодавство в зв'язку з необхідністю вдосконалення інституту громадської екологічної експертизи та створення механізму реалізації, захисту і поновлення права громадян на її проведення, а також прийняття Положення про громадську екологічну експертизу в Україні.

Об'єктом дослідження є громадська екологічна експертиза як правове явище, що виступає у якості самостійної правової форми екологічних експертиз, організація якої є однією з функцій громадського управління в галузі екології, та проведення якої є одним з видів статутної діяльності громадських екологічних об'єднань, а також наукові матеріали з проблем загальної теорії права, екологічного права, у тому числі правової експертології, конституційні засади, нормативно-правові акти і матеріали практики, зокрема висновки громадських екологічних експертиз.

Предметом дослідження є сукупність правовідносин у сфері організації та проведення громадської екологічної експертизи із складанням її еколого-експертного висновку, організаційно-правові форми участі громадськості в еколого-експертному процесі, а також суспільні відносини, що потребують належного правового регулювання у зазначеній сфері.

Методологічну основу дисертаційного дослідження складає, насамперед, всезагальний метод діалектики та розвитку в системі теорії пізнання, спрямований на виявлення закономірностей взаємодії у системі “природа - суспільство - людина”, а також методи історичного, порівняльно-правового, формально-логічного, структурно-функціонального, статистичного, системного аналізу та комплексний метод.

Метод історичного аналізу використано у дослідженні розвитку наукової думки щодо здійснення громадської екологічної експертизи на терені колишнього Радянського Союзу та в період незалежності України. Порівняльно-правовий метод покладений в основу аналізу законодавства України у сфері здійснення громадської екологічної експертизи та відповідного законодавства інших країн. За допомогою методу формально-логічного аналізу зроблено спробу дати визначення поняття громадської екологічної експертизи та висновку громадської екологічної експертизи. З позицій структурно-функціонального аналізу було досліджено правові аспекти інституційно-функціонального забезпечення здійснення громадської екологічної експертизи. Метод статистичного аналізу було використано під час роботи з офіційно-статистичними матеріалами щодо еколого-експертної діяльності громадських екологічних організацій по Україні та рівня залученості окремих з них до здійснення громадської екологічної експертизи. Системний аналіз було покладено в основу виділення етапів розвитку еколого-правової думки та науково-правових засад щодо здійснення громадської екологічної експертизи, визначення правових ознак та принципів громадської екологічної експертизи. За допомогою комплексного методу сформульовано ряд наукових визначень, прикладних положень дисертаційного дослідження, а також наукових положень, що виносяться на захист.

Теоретичною базою дослідження стали наукові праці відомих вчених-правознавців України у галузі екологічного права: В.І. Андрейцева, А.П. Гетьмана, С.М. Кравченко, В.Л. Мунтяна, Ю.С. Шемшученка, а також російських вчених: С.О. Боголюбова, О.К. Голіченкова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова. В якості спеціальних науково-теоретичних джерел при написанні роботи виступають кандидатська та докторська дисертації В.І. Андрейцева, присвячені теоретико-правовим проблемам екологічної експертизи, а також автореферати до них.

Сприяли дослідженню правових аспектів громадської екологічної експертизи наукові дослідження українських вчених: Г.І. Балюк, А.Г. Бобкової, М.І. Єрофєєва, І.І. Каракаша, П.Ф. Кулініча, Н.Р. Малишевої, В.В. Носіка, О.О. Погрібного, В.К. Попова, С.В. Размєтаєва, Б.Г. Розовського, В.І. Семчика, А.М. Статівки, Н.І. Титової, М.В. Шульги, В.З. Янчука; російських вчених: О.В. Бесяцького, М.М. Брінчука, М.І. Васильєвої, О.Л. Дубовик, Б.В. Єрофєєва, О.І. Крассова, І. Ф. Панкратова; білоруських вчених: С.О. Балашенка, О.В. Лаєвської; казахських вчених: С.Б. Байсалова, І.Г. Тлеулієвої; американського вченого Ніколаса А. Робінсона.

Дослідження автором проведено, базуючись на загальнотеоретичних засадах вчення про склад і особливості правовідносин, поняття і форми реалізації права в об'єктивному та суб'єктивному аспектах. При цьому використано роботи вчених у галузі загальної теорії держави і права: С.С. Алєксєєва, М.В. Вітрука, Л.М. Завадської, В.О. Котюка, П.О. Недбайла, П.М. Рабіновича, Р.О. Халфіної, Л.С. Явича та інших.

Здійснено також аналіз дисертаційних досліджень та враховано досягнення вчених-юристів у галузі екології - Н.Р. Кобецької, Т.Г. Ковальчук, М.В. Краснової, С.В. Кузнєцової, Т.В. Слинько, М.О. Фролова.

У дисертації проаналізовано праці науковців інших галузей знань: філософії - І.Ф. Надольного, В. Л. Кошелевої, політики - М.І. Хилька, екології - М.Ф. Реймерса, Г.О. Білявського, Р.С. Фурдуя, екологічної інженерії - Г.Є. Михайловського, А.М. Пучкова та С.В. Малицького, науки управління - О.Я. Лазора, соціології - О.Г. Стегнія.

Окремі пропозиції дисертанта ґрунтуються на аналізі практики здійснення громадських екологічних експертиз в Україні та в інших країнах, на аналізі форм участі громадськості у проведенні громадської екологічної експертизи та в досягненні поставленої мети. Використовуються також матеріали науково-практичних конференцій, семінарів, “круглих столів” з екологічної та еколого-правової тематики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що на основі аналізу чинного законодавства України, інших країн та наукової літератури вперше здійснено всебічне й комплексне дослідження поняття, правових ознак і механізму здійснення громадської екологічної експертизи, особливостей реалізації громадянами України права на участь у її проведенні.

Новизна дослідження характеризується положеннями, які виносяться на захист:

Визначення:

а) громадської екологічної експертизи як виду науково-практичної діяльності громадських екологічних організацій та створюваних ними формувань, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних чи інших матеріалів та об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам екологічного законодавства та на реалізацію екологічних прав та інтересів громадян;

б) організації громадської екологічної експертизи як функції громадського управління в галузі екології спеціального комплексного (міжгалузевого) характеру, тобто напряму діяльності зареєстрованих відповідно до законодавства України громадських екологічних організацій та створюваних ними формувань, що відбувається у правовідносинах, та полягає у здійсненні управлінськими органами цих організацій згідно із законодавством та їх статутами дій з організації та забезпечення проведення громадської екологічної експертизи;

в) проведення громадської екологічної експертизи як визначеного законодавством та актами локальної правотворчості порядку (процедури), що включає логічну, послідовну і узгоджену систему стадій еколого-експертної діяльності, реалізуючи які громадські еколого-експертні органи та формування вирішують завдання еколого-експертного дослідження, аналізу і оцінки об'єктів громадської екологічної експертизи та підготовку обґрунтованого і об'єктивного еколого-експертного висновку, що має рекомендаційний характер у процесі прийняття управлінських рішень;

г) висновку громадської екологічної експертизи як юридично значимого документа - джерела екологічної інформації, акта індивідуального припису, в якому відображена позиція громадськості стосовно можливості чи неможливості реалізації об'єкта експертизи, який подається суб'єктам, уповноваженим приймати рішення щодо експертованих об'єктів та який за характером оцінки еколого-експертним органом об'єкта експертизи може бути позитивним, умовно негативним із поверненням об'єкта експертизи на доопрацювання або принципово негативним;

ґ) механізму економічного забезпечення здійснення громадської екологічної експертизи як сукупності передбачених законодавством та актами локальної правотворчості форм фінансування здійснення громадської екологічної експертизи та стимулювання роботи експертів, а також інших видів сприяння суб'єктам здійснення громадської екологічної експертизи;

д) еколого-експертного правопорушення у сфері здійснення громадської екологічної експертизи як єдиної підстави для притягнення до негативної (ретроспективної) юридичної відповідальності винних осіб, - винного (в передбачених законом випадках - без вини), протиправного, екологічно небезпечного діяння (дії або бездіяльності), що посягає на встановлений законодавством порядок у сфері здійснення громадської екологічної експертизи, участі громадськості у здійсненні державної та інших екологічних експертиз, оцінки впливу на навколишнє природне середовище, а також порушує вимоги екологічного законодавства, екологічні права та інтереси людини.

2. Обґрунтування виділення трьох етапів розвитку наукової еколого-правової думки щодо громадської екологічної експертизи у процесі становлення правових засад екологічної експертології:

а) перший етап триває з початку 70-х років ХХ ст. до 1984 р. - року захисту кандидатської дисертації В.І. Андрейцева;

б) другий етап триває із середини 80-х років ХХ ст. до 1995 р. - року прийняття Закону України “Про екологічну експертизу”, який базується на наукових положеннях докторської дисертації В.І. Андрейцева (1992 р.);

в) третій (новітній) етап триває із середини 90-х років ХХ ст. і до сьогоднішніх днів.

3. Обґрунтування виділення трьох етапів формування нормативно-правових засад здійснення громадської екологічної експертизи, серед яких:

а) етап формування передумов правового регулювання здійснення громадської екологічної експертизи (початок 80-х років ХХ ст. - початок 90-х років ХХ ст.);

б) етап законодавчого закріплення засад здійснення громадської екологічної експертизи (прийняття Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” 25 червня 1991 р. - середина 90-х років ХХ ст.);

в) етап юридичного оформлення правового інституту громадської екологічної експертизи в системі екологічного права України (прийняття 9 лютого 1995 р. Закону України “Про екологічну експертизу” - до сьогоднішніх днів (новітній етап)).

4. Встановлено правові ознаки громадської екологічної експертизи, які є характерними для даного виду досліджень:

створення незалежної групи спеціалістів з ініціативи громадських об'єднань, а також місцевих органів влади, для здійснення громадської екологічної експертизи;

необмеженість кола об'єктів, щодо яких може здійснюватись громадська екологічна експертиза сферою діяльності, що потребує екологічного обґрунтування;

ініціативність громадської екологічної експертизи шляхом оголошення Заяви про її проведення;

різноманітність форм участі громадськості у здійсненні громадської екологічної експертизи;

особливість правового статусу експерта громадської екологічної експертизи, якому притаманні загальні та спеціальні ознаки, пов'язані з представництвом інтересів громадськості;

фінансування заходів по здійсненню громадської екологічної експертизи відбувається за рахунок власних коштів незалежних груп спеціалістів, об'єднань громадян, громадських природоохоронних та інших фондів, а також цільових добровільних грошових внесків підприємств, установ, організацій або на громадських засадах;

висновок громадської екологічної експертизи є рекомендаційним;

висновок громадської екологічної експертизи може бути обнародуваний.

5. Визначено спеціальні принципи здійснення громадської екологічної експертизи:

незалежність проведення громадської екологічної експертизи від державної;

необмеженість кола об'єктів громадської екологічної експертизи;

ініціативно-заявницький характер громадської екологічної експертизи;

рекомендаційність висновку громадської екологічної експертизи.

6. Висновок про необхідність вдосконалення системи гарантій реалізації та захисту права громадян на участь у проведенні громадської екологічної експертизи, серед яких пропонуємо виділяти загальні та спеціальні нормативно-правові гарантії. Загальні нормативно-правові гарантії пов'язані із прийняттям законодавчих актів про участь громадськості у процесі прийняття екологічно значимих управлінських рішень, а також про внесення змін і доповнень до законодавства про екологічну експертизу; спеціальні - із формуванням підзаконного нормативно-правового механізму здійснення громадської екологічної експертизи.

7. Висновок про наявність передумов для закріплення в праві принципу обов'язковості врахування висновку громадської екологічної експертизи зацікавленими особами та необхідність закріплення у законодавстві обов'язку власника об'єкта експертизи чи іншої уповноваженої особи розробити альтернативні варіанти реалізації об'єкта і узгодити їх з громадськістю, оскільки саме принцип альтернативності покладено в основу міжнародно-правового регулювання здійснення оцінки впливу на довкілля.

8. Наукова модель проекту Закону України “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України про екологічну експертизу”, яка містить зміни та доповнення до Законів України з питань здійснення громадської екологічної експертизи.

9. Висновок про доцільність розробки та прийняття на рівні постанови Кабінету Міністрів України Положення про громадську екологічну експертизу в Україні з метою створення цілісного механізму реалізації норм законодавства про даний вид досліджень, сприяння громадськості у здійсненні нею громадської екологічної експертизи і пов'язаних з нею інших форм участі в прийнятті екологічно значимих рішень та у здійсненні державою екологічної політики.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що викладені у роботі положення, висновки, пропозиції і рекомендації поглиблюють та доповнюють теорію екологічного права у частині наукової розробки положень про формування галузевого правового інституту громадської екологічної експертизи, сприятимуть вдосконаленню законодавства України у сфері здійснення громадської екологічної експертизи.

Дане дослідження також розширює межі знань щодо загальної теорії права в частині визначення поняття й суті проблем реалізації права громадян у об'єктивному та суб'єктивному аспектах, що стало підґрунтям для розробки механізму реалізації громадянами України права на участь у проведенні громадської екологічної експертизи з метою досягнення ефективності дотримання, виконання, використання та застосування на практиці еколого-правових норм.

Особистий внесок здобувача. Положення дисертації можуть бути використані при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, при викладанні курсів “Екологічне право” та “Право екологічної безпеки”, спецкурсів з проблем екологічної експертизи та права екологічної безпеки, а також у практиці здійснення громадських екологічних експертиз її суб'єктами, в реалізації громадянами права на участь у проведенні громадської екологічної експертизи та його захисті від порушень.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації було обговорено на кафедрі трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка у двох наукових повідомленнях (квітень 2001 р., грудень 2003 р.), у восьми одноособових та одній виконаній у співавторстві з доц. М.В. Красновою наукових статях у фахових виданнях.

Окремі положення дисертації відображено також у тезах виступів, доповідей та наукових повідомлень на чотирьох міжнародних, шістьох Всеукраїнських і міжвузівських наукових та науково-практичних конференціях. Результати дослідження апробовані під час обговорення проекту Положення “Про участь громадськості у прийнятті управлінських рішень щодо видів діяльності, яка може впливати на стан довкілля в м. Києві” (2001 р., Київ), під час громадського обговорення пропозицій щодо змін до законодавчих та нормативних актів України, які торкаються питань оцінки впливу на навколишнє середовище, екологічної експертизи та участі громадськості в цих процесах (2001 р., Київ), а також у навчальному процесі при проведенні лекційних та практичних занять з курсу “Екологічне право” для студентів юридичного та географічного факультетів, з курсу “Право екологічної безпеки” та спецкурсів з еколого-правової тематики для студентів юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, двох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 179 сторінок. Список використаних джерел розміщений на 37 сторінках і містить 314 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, характеризується ступінь її дослідження у спеціальній літературі, визначаються мета та завдання дослідження, його об'єкт та предмет. Описуються методологічна та науково-теоретична основа дослідження, наукова новизна та практичне значення роботи, формулюються положення, що виносяться на захист.

Перший розділ “Правове регулювання здійснення громадської екологічної експертизи” складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1. “Розвиток еколого-правової думки щодо громадської екологічної експертизи” присвячений дослідженню розвитку науково-теоретичних підходів вчених до громадської екологічної експертизи, що дозволяє розглядати громадську екологічну експертизу у трьох площинах: в якості окремої форми екологічних експертиз, яка виділилась у самостійну в процесі демократизації державної екологічної експертизи; як виду і напрямку діяльності громадськості (громадських екологічних організацій та створюваних ними інституцій); як діяльність, у якій громадяни реалізують суб'єктивне право на участь в проведенні зазначеного дослідження, забезпечена відповідними гарантіями.

Пропонується в процесі становлення та розвитку правових засад здійснення громадської екологічної експертизи як напряму екологічної експертології виділити три етапи становлення та розвитку наукової еколого-правової думки:

перший етап розвитку наукової думки щодо громадської екологічної експертизи триває з початку 70-х років ХХ століття і завершується захистом кандидатської дисертації В.І. Андрейцева у 1984 р. Функції екологічної експертизи, основною з яких на той час визнавалась державна, значно розширюються, з'являються нові принципи - демократизму її проведення та залучення громадськості до еколого-експертного процесу;

другий етап - розпочинається із середини 80-х років ХХ ст. із появою у науковій літературі пропозицій щодо розвитку окремих видів (форм) екологічних експертиз та практичним здійсненням громадських (соціальних) експертиз громадськістю, якому притаманний характер перехідного періоду з властивими йому політичними, економічними, соціальними, ідеологічними та правовими змінами у зв'язку із здобуттям Україною незалежності. Найважливішими віхами зазначеного етапу у правовому аспекті є прийняття Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, а в доктринальному еколого-правовому аспекті - захист докторської дисертації В.І. Андрейцева у 1992 р. із формуванням екологічної експертології як цілісного наукового напряму та основи для громадської екологічної експертизи. Завершення другого етапу розвитку наукової думки щодо громадської екологічної експертизи пов'язано з прийняттям Закону України “Про екологічну експертизу”, яким сформовано правовий інститут громадської екологічної експертизи, створено механізм її здійснення, закріплено гарантії реалізації громадськістю експертних дій;

третій (новітній) етап розвитку наукової думки щодо громадської екологічної експертизи триває із середини 90-х років ХХ ст. до сьогоднішніх днів. Екологічна експертиза в системі права екологічної безпеки визначається як елемент соціально-правового механізму її забезпечення, а право на участь в проведенні громадської екологічної експертизи визнається важливою гарантією реалізації права громадян на безпечне для життя та здоров'я довкілля.

Підрозділ 1.2. “Поняття громадської екологічної експертизи за законодавством України” присвячений виявленню основних тенденцій становлення та розвитку законодавства, яке регулює відносини із здійснення громадської екологічної експертизи, пропонується виділити окремі етапи формування нормативно-правових засад здійснення громадської екологічної експертизи, серед яких: етап формування передумов правового регулювання здійснення громадської екологічної експертизи, який виникає на початку 80-х років ХХ століття і завершується на початку 90-х років ХХ ст.; етап законодавчого закріплення засад здійснення громадської екологічної експертизи, визначення повноважень громадських екологічних організацій по її проведенню та права громадян на участь в ній. Починається з часу прийняття 25 червня 1991 р. Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” і триває до середини 90-х років ХХ ст.; етап юридичного оформлення правового інституту громадської екологічної експертизи в системі екологічного права України, який починається із прийняттям 9 лютого 1995 р. Закону України “Про екологічну експертизу” і триває по сьогоднішній день (новітній етап). Правові норми про здійснення громадської екологічної експертизи знаходять відображення у нормативних актах, прийнятих останнім часом, вносяться до проектів нормативних актів, які обговорюються громадськістю, чи готуються до прийняття.

Позитивним у правовому регулюванні здійснення громадської екологічної експертизи є наявність нормативно-правових джерел, які закріплюють ряд норм матеріального (визначення, суб'єктний та об'єктний склад, висновок громадської екологічної експертизи тощо) та процедурного (організація та проведення громадської екологічної експертизи, розгляд висновку громадської екологічної експертизи під час громадських (публічних) слухань тощо) характеру.

Шляхом проведення аналізу окремих положень законодавства виділено ряд правових ознак громадської екологічної експертизи, які є характерними для даного виду досліджень, та спеціальних принципів громадської екологічної експертизи.

Виходячи із законодавчого визначення громадської екологічної експертизи в Україні, громадську екологічну експертизу пропонується розглядати як вид науково-практичної діяльності громадських екологічних організацій та створюваних ними формувань, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних чи інших матеріалів та об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам екологічного законодавства та на реалізацію екологічних прав та інтересів громадян.

З метою вдосконалення правового регулювання здійснення громадської екологічної експертизи пропонується прийняти Закон України “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України про екологічну експертизу” та Положення про громадську екологічну експертизу в Україні на рівні Кабінету Міністрів України.

У підрозділі 1.3. “Проблеми реалізації права громадян на участь в громадській екологічній експертизі” реалізація права громадян на участь в проведенні громадської екологічної експертизи розглядається як особливий процес втілення нормативних приписів у життя і поведінку людей, упорядкованість суспільних відносин, в яких громадяни та юридичні особи здійснюють належні їм права і виконують юридичні обов'язки, діяльність яких знаходить своє реальне відображення у певних способах, формах, видах такої реалізації. Здійснення громадської екологічної експертизи та участь у ній громадськості визначається у якості найбільш формалізованої форми участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень та у здійсненні державою екологічної політики.

Зроблено висновок про те, що ефективній реалізації еколого-правових норм, які регулюють еколого-експертні правовідносини, питання участі громадян в проведенні громадської екологічної експертизи у визначених теорією права формах (дотримання, виконання, використання, а в разі необхідності - у застосуванні норм права) сприятиме визначення і закріплення на законодавчому рівні особливостей порядку організації та проведення громадської екологічної експертизи, публічних слухань та відкритих засідань, що залежить від суб'єктно-об'єктного складу виникаючих правовідносин.

Вдосконалення потребує уся система гарантій реалізації та захисту громадянами своїх екологічних прав як правовими, так і іншими державними, самоврядними та громадськими засобами, серед яких пропонуємо виділяти:

а) загальні нормативно-правові гарантії, пов'язані із впровадження норм Орхуської конвенції у національне законодавство та прийняттям законодавчих актів про участь громадськості у процесі прийняття екологічно значимих управлінських рішень, внесенням змін і доповнень до законодавства про екологічну експертизу;

б) спеціальні нормативно-правові гарантії, пов'язані з необхідністю формування підзаконного нормативно-правового механізму здійснення громадської екологічної експертизи, регулювання відносин по здійсненню громадської екологічної експертизи у Положенні про громадську екологічну експертизу в Україні.

Другий розділ “Механізм здійснення громадської екологічної експертизи та його правове забезпечення” присвячений проблемам процесуально-правового та економіко-правового забезпечення здійснення (організації та проведення) громадської екологічної експертизи, застосування засобів юридичної відповідальності. Окремо розглядається юридична природа громадської екологічної експертизи.

У підрозділі 2.1. “Правова організація громадської екологічної експертизи як функція громадського управління у сфері екології” досліджено особливості окремих елементів виникаючих правовідносин. Підставами виникнення правовідносин по організації громадської екологічної експертизи слід визнати виявлення ініціативи громадською екологічною організацією або Радою на проведення цього дослідження, що включає в себе сукупність юридичних фактів - підстав виникнення діяльності по кожній стадії організації до початку проведення громадської екологічної експертизи (ініціативний напрям організації громадської екологічної експертизи), або укладання договору на проведення громадської екологічної експертизи (договірний напрям організації громадської екологічної експертизи). Підставами припинення - завершення організаційних заходів та початок процедури проведення громадської екологічної експертизи, неможливість проведення зазначеного дослідження, вчинення еколого-експертного правопорушення будь-ким з учасників еколого-експертних правовідносин.

Суб'єктами організації громадської екологічної експертизи є громадські екологічні організації, статутами яких передбачено здійснення цього дослідження, Ради, місцеві державні адміністрації, спеціально створювані для провадження екологічно спрямованої діяльності недержавні органи (РЕЦ-Київ та ін.). Об'єктом є діяльність, спрямована на забезпечення ефективних умов підготовки еколого-експертного провадження, проведення громадської екологічної експертизи (шляхом дослідження, аналізу, оцінки об'єктів, спроможних безпосередньо чи у процесі реалізації негативно впливати на життя та здоров'я громадян, стан навколишнього природного середовища, використання та охорону природних ресурсів) та реалізації еколого-експертного висновку.

Організацію громадської екологічної експертизи пропонується розглядати як функцію громадського управління в галузі екології спеціального комплексного (міжгалузевого) характеру. Дисертант обґрунтовує необхідність юридичного закріплення етапів (стадій) організації громадської екологічної експертизи, на кожному з яких можливе залучення громадськості: виявлення ініціативи та прийняття рішення про необхідність проведення громадської екологічної експертизи; визначення мети і конкретизація завдань громадської екологічної експертизи; розподіл функціональних обов'язків між експертами постійно діючого еколого-експертного органу громадської екологічної організації та вирішення питання про залучення інших суб'єктів, або підбір експертів і формування тимчасово діючого еколого-експертного органу, комісії, групи тощо; вирішення питання про інформаційне, нормативно-правове та технічне забезпечення громадської екологічної експертизи; організаційне забезпечення підготовчої, основної та заключної стадій проведення громадської екологічної експертизи; розгляд (аналіз) висновку громадської екологічної експертизи і прийняття рішення про схвалення, повернення на доопрацювання наданих на експертизу матеріалів або визнання недійсним висновку і прийняття рішення про проведення повторної експертизи; обнародування висновку громадської екологічної експертизи.

У підрозділі 2.2. “Процедура проведення громадської екологічної експертизи” визначається, що особливістю суб'єктного складу еколого-експертних правовідносин є передбачена законодавством для будь-якої із стадій проведення громадської екологічної експертизи тісна взаємодія громадських екологічних організацій, статутами яких передбачено здійснення цього дослідження, з громадськістю та особами, які організовують та сприяють проведенню громадської екологічної експертизи. Серед цих суб'єктів - Ради, місцеві державні адміністрації, спеціально створювані для провадження екологічно спрямованої діяльності недержавні органами (РЕЦ-Київ, Громадська рада при Мінекобезпеки України та ін.).

Коло об'єктів громадської екологічної експертизи, виходячи з аналізу чинного законодавства, є необмеженим, що надає широкі повноваження громадськості щодо застосування експертних знань та можливостей у дослідженні об'єктів, спроможних безпосередньо чи у процесі реалізації негативно впливати на життя та здоров'я громадян, стан навколишнього природного середовища, використання та охорону природних ресурсів.

Законодавчо передбачено три стадії процедури проведення екологічної експертизи (у тому числі громадської), особливості якої залежать від конкретного об'єкта дослідження та визначаються самими суб'єктами громадської екологічної експертизи.

У підрозділі 2.3. “Юридична природа висновку громадської екологічної експертизи” пропонується визначення висновку громадської екологічної експертизи як юридично значимого документу - джерела екологічної інформації, акту індивідуального припису, в якому відображена позиція громадськості стосовно можливості чи неможливості реалізації об'єкта експертизи, який подається конкретним суб'єктам, уповноваженим приймати рішення щодо експертованих об'єктів. За характером оцінки еколого-експертним органом об'єкта експертизи висновок громадської екологічної експертизи може бути позитивним, умовно негативним із поверненням об'єкта експертизи на доопрацювання та принципово негативним.

Практика дослідження ряду висновків громадських екологічних експертиз дає змогу дисертанту виявити тенденцію до відходження від традиційної трьохчленної структури, оскільки він може включати примітки, додатки, а також відображати матеріали публічних (громадських) слухань та відкритих засідань, пропозиції по конкретних напрямах доопрацювання проектних матеріалів та усуненню недоліків, що лише сприяє виявленню особливостей та уточненню позиції громадськості стосовно конкретного об'єкта громадської екологічної експертизи.

Розвиток правових засад екологічної експертології в руслі концепції сталого розвитку свідчить про те, що на сьогоднішній день створено передумови для широкого впровадження здійснення екологічної експертизи громадськістю, а також для закріплення в праві принципу обов'язковості врахування висновку громадської екологічної експертизи зацікавленими особами. Обґрунтовується думка про те, що юридичну і фактичну обов'язковість врахування висновку громадської екологічної експертизи, зокрема негативного, можна забезпечити шляхом закріплення у законодавстві обов'язку власника об'єкта експертизи чи іншої уповноваженої особи розробити альтернативні варіанти реалізації цього об'єкта і узгодити їх з громадськістю, адже саме альтернативність покладено в основу міжнародно-правового регулювання здійснення оцінки впливу на довкілля. Діяльність з обговорення альтернативних варіантів у процесі взаємодії із зацікавленою громадськістю доцільно провадити, допоки висновок наступної (додаткової чи повторної) громадської екологічної експертизи не буде позитивним, що дозволить будувати об'єкти підвищеної небезпеки, розміщувати галузі народного господарства, продовжувати життєдіяльність на території при поліпшенні екологічної ситуації внаслідок реабілітаційних заходів.

Юридичне значення висновку громадської екологічної експертизи, особливості його структури та обов'язковий для врахування характер пропонується відобразити у чинному законодавстві та у Положенні про громадську екологічну експертизу в Україні.

У підрозділі 2.4. “Правове регулювання економічного забезпечення громадської екологічної експертизи” відмічається, що механізм економічного забезпечення здійснення громадської екологічної експертизи включає в себе сукупність передбачених законодавством та актами локальної правотворчості форм фінансування здійснення громадської екологічної експертизи та стимулювання роботи експертів, а також інші види сприяння у здійсненні громадської екологічної експертизи її суб'єктами. Перелік законодавчо закріплених джерел фінансування громадської екологічної експертизи доповнюють такі джерела, як державне фінансування підприємств, установ і організацій (у тому числі громадських) у сфері екології, державна допомога неурядовим організаціям, стимулювання державою та іншими суб'єктами еколого-експертних правовідносин діяльності по здійсненню громадської екологічної експертизи, а також фінансування здійснення громадської екологічної експертизи за рахунок коштів неурядових міжнародних організацій та іноземних юридичних і фізичних осіб.

Особливості фінансування та іншого матеріального забезпечення здійснення громадської екологічної експертизи, порядок розподілу коштів, звітність можуть передбачатись у статутах громадських організацій та інших актах локальної правотворчості.

У підрозділі 2.5. “Юридична відповідальність за правопорушення у сфері здійснення громадської екологічної експертизи” відмічається існування прогалин у чинному законодавстві щодо встановлення заходів адміністративної та кримінальної відповідальності за еколого-експертні правопорушення, зокрема при здійсненні громадської екологічної експертизи, залученні громадськості до участі в державній екологічній експертизі та у процедурі оцінки впливу на довкілля.

Регламентація питань відповідальності за еколого-експертні правопорушення в адміністративному та кримінальному праві в бік встановлення конкретних їх складів логічно доповнюватиме механізм реалізації права громадян на участь в проведенні громадської екологічної експертизи, а також сприятиме підвищенню ролі юридичної відповідальності у сфері громадської екологічної експертизи.

У Висновках підсумовано викладаються основні результати проведеного дослідження. Наводиться періодизація розвитку еколого-правової думки щодо громадської екологічної експертизи та розвитку правового регулювання її здійснення. Формулюється поняття громадської екологічної експертизи, визначаються основні її юридичні ознаки та особливості реалізації права громадян на участь в ній. Підсумовуються позиції дисертанта стосовно організації, проведення та економічного забезпечення громадської екологічної експертизи, надання її еколого-експертному висновку обов'язкового характеру та вирішення проблем застосування юридичної відповідальності за правопорушення у сфері здійснення громадської екологічної експертизи.

У Додатках дисертант формулює свої пропозиції про внесення змін та доповнень до чинного законодавства, наведені у вигляді законопроекту про внесення змін до Законів України “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про екологічну експертизу”, “Про питну воду та питне водопостачання”, “Про місцеве самоврядування”, “Про місцеві державні адміністрації”, а також проекту наказу Державного комітету України з будівництва та архітектури щодо внесення змін до ДБН А.2.2. - 1 - 2003.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНІ У ТАКИХ ПУБЛІКАЦІЯХ АВТОРА

Позняк Е.В. Правові аспекти громадської екологічної експертизи // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2000. - Вип. 37. - С. 38 - 42.

Краснова М., Позняк Е. Правове забезпечення екологічної безпеки: роль науково-правового фактора // Право України. - 2000. - № 5. - С. 49 - 51.

Позняк Е.В. Реалізація права громадян на участь в проведенні громадської екологічної експертизи // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2001. - Вип. 41. - С. 27 - 30.

Позняк Е.В. Проблеми вдосконалення законодавства про участь громадськості у природоохоронній діяльності // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 9. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Спілка юристів України, 2001. - С. 316 - 321.

Позняк Е.В. Організація громадської екологічної експертизи як функція управління в галузі екології (соціально-правовий аспект) // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2001. - Вип. 44. - С. 31 - 35.

Позняк Е.В. Громадська екологічна експертиза в системі права екологічної безпеки. - У зб.: Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 16. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. - С. 281 - 287.

Позняк Е.В. Нове в регулюванні відносин із здійснення громадської екологічної експертизи в Україні // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2003. - Вип. 51. - С. 142 - 144.

Позняк Е.В. Юридична природа висновку громадської екологічної експертизи в Україні // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2004. - Вип. 59. - С. 167 - 170.

Позняк Е.В. Проблеми юридичної відповідальності за правопорушення у сфері здійснення громадської екологічної експертизи в Україні // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2005. - Вип. 64. - С. 90 - 93.

АНОТАЦІЇ

Позняк Е.В. Правові аспекти здійснення громадської екологічної експертизи в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсове право. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2005.

У дисертації досліджуються правова природа та механізм правового забезпечення здійснення громадської екологічної експертизи: здійснено періодизацію розвитку еколого-правової думки щодо громадської екологічної експертизи, виявлено основні правові ознаки громадської екологічної експертизи, сформульовано її поняття і принципи, розглянуто особливості реалізації громадянами права на участь у проведення громадської екологічної експертизи, визначено етапи (стадії) організації та проведення зазначеного дослідження, його економічного забезпечення, розглянуто висновок громадської екологічної експертизи в якості юридично значимого документу, наведено характеристику заходів юридичної відповідальності за правопорушення у даній сфері. Обґрунтовано необхідність розробки законопроекту про внесення змін до законів України. Обґрунтовано пропозицію стосовно розробки та прийняття на рівні Кабінету Міністрів України Положення про громадську екологічну експертизу.

Ключові слова: громадська екологічна експертиза, організація громадської екологічної експертизи, проведення громадської екологічної експертизи, еколого-експертний висновок, форми участі громадськості у здійсненні громадської екологічної експертизи.

Позняк Э.В. Правовые аспекты осуществления общественной экологической экспертизы в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06 - земельное право; аграрное право; экологическое право; природоресурсовое право. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко, Киев, 2005.

В диссертации исследуются правовая природа, роль в регулировании экологических отношений и механизм правового обеспечения осуществления общественной экологической экспертизы как средства правового регулирования экологических отношений, обеспечения экологической безопасности и гарантии реализации права граждан на безопасную окружающую среду.

На основании проведенного исследования выявлены основные правовые признаки и специальные принципы общественной экологической экспертизы. Сформулировано ее определение как вида научно-практической деятельности общественных экологических организаций и создаваемых ими формирований, основанного на межотраслевом экологическом исследовании, анализе и оценке предпроектных, проектных, иных материалов и объектов, реализация и действие которых способны негативно влиять либо влияет на состояние окружающей природной среды, и направленной на подготовку заключений о соответствии запланированной или осуществляемой деятельности нормам и требованиям экологического законодательства и на реализацию экологических прав и интересов граждан.

Определяются этапы (стадии) организации общественной экологической экспертизы в качестве функции общественного управления в сфере экологии специального (комплексного) характера, т.е. направления деятельности зарегистрированных в соответствии с законодательством Украины общественных экологических организаций и создаваемых ими формирований, которая заключается в осуществлении управленческими органами этих организаций в соответствии с их статутами действий, направленных на обеспечение проведения общественной экологической экспертизы до, во время или после проведения государственной экологической экспертизы либо независимо от последней.

Определяются особенности проведения общественной экологической экспертизы, а также статус эксперта общественной экологической экспертизы, который кроме общих требований, может содержать и специальные - членство в общественной экологической организации, в экспертном или консультативном совете при общественной организации, выражение интересов общественности.

Рассматривается заключение общественной экологической экспертизы в качестве юридически значимого документа - источника экологически значимой информации, акта индивидуального предписания, в котором отражена позиция общественности относительно возможности либо невозможности реализации объекта экспертизы, который представляется уполномоченным принимать решения субъектам и который исходя из характера оценки объекта экспертизы эколого-экспертным органом может быть положительным, условно негативным с возвращением объекта экспертизы на доработку либо принципиально негативным.

...