Організаційно-правові засади ліцензування господарської діяльності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 342.9

12.00.07. - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади ліцензування господарської діяльності в Україні

Пастух Ігор Дмитрович

КИЇВ - 2005



Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент, заслужений юрист України Столбовий Володимир Петрович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри адміністративного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри теорії держави і права

кандидат юридичних наук, доцент Кириченко Ігор Глібович, Національна академія державної податкової служби України, проректор з міжнародних зв'язків

Провідна установа - Національний університет внутрішніх справ України, кафедра адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, м. Харків

Захист відбудеться “1” червня 2005 року о “14” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий “29” квітня 2005 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Коваль М.В.



Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Здійснювана в Україні адміністративна реформа спрямована на всебічну та комплексну перебудову існуючої системи державного управління, є важливим чинником забезпечення соціально орієнтованого розвитку суспільства, визначає істотне посилення дієздатності держави, ефективне виконання нею своїх функцій. Реалізація основоположних завдань реформи повинна здійснюватись в умовах чіткого спрямування та координації діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів на активній соціальній політиці держави щодо забезпечення конституційних прав, свобод та інтересів людини і громадянина. Необхідною основою цього є розроблення нової схеми та регламенту прийняття управлінських рішень, а також надання управлінських послуг фізичним та юридичним особам, в тому числі в сфері ліцензування господарської діяльності.

Ліцензування є одним із заходів державного регулювання господарських відносин в Україні. Разом з тим, нормативна база в регулюванні багатьох питань ліцензування відстала від потреб часу, не в усьому її вимогам відповідає і практична діяльність органів, які безпосередньо здійснюють видачу ліцензій.

Необхідність формування принципово нової системи державного управління, в тому числі і в сфері економіки, удосконалення з цією метою діяльності державних органів, з одного боку, успішний розвиток підприємництва та інших видів господарювання, як запорука розвитку усього суспільства та держави, з іншого, обумовлює актуальність та важливість дослідження проблем ліцензування господарської діяльності, його сутності та значення, змісту та об'єктів, повноважень посадових осіб щодо виконання та застосування його правових норм тощо. Таке дослідження необхідно також з точки зору потреб розвитку, удосконалення та систематизації адміністративного законодавства, розробки проектів нормативних актів, зокрема, кодифікованого нормативного акту щодо надання органами державної влади управлінських послуг, інших актів в сфері ліцензування, прийняття яких набуло особливої гостроти.

У вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі питанням ліцензування господарської діяльності приділяли увагу такі фахівці, як: Авер'янов В., Андрєєв В., Бахрах Д., Береславський С., Іонова Ж., Голосніченко І., Калюжний Р., Коліушко І., Кириченко І., Лаптєв В., Мельник П., Олійник О., Піджаренко О., Плішкін В., Подлінєв В., Попович В., Савченко Л., Саніахмєтова Н., Сегеда С., Тихомиров Ю., Шакун В., Шеваріхін А., Шкарупа В., Щербина В. та ін. Проте глибокі наукові дослідження з цих питань відсутні. В цілому для вітчизняної правової науки розробка зазначених проблем є новим напрямом наукового пошуку, основними недоліками якого є відсутність базового поняття ліцензування, його юридичної природи, критеріїв запровадження. Недостатньо акцентовано увагу на питаннях адміністративної відповідальності учасників ліцензійних відносин, застосування інших заходів адміністративно-правового примусу в цій сфері.

Таким чином, недостатня теоретична розробленість обраної теми, її незаперечна наукова і практична значущість та актуальність зумовлюють потребу в проведенні її поглибленого дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами темами. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2001-2009 рр. (наказ МВС України №755-04). Крім того, цей напрямок дослідження відповідає Концепції боротьби з корупцією на 1998 - 2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення організаційно-правових засад, юридичної природи, сутності, значення, змісту ліцензування, а також вироблення рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання та практичної діяльності органів влади та суб'єктів господарювання в цій сфері.

Виходячи із поставленої мети, завданням дослідження є:

аналіз державно-правового механізму регулювання господарських відносин в Україні;

з'ясування сутності управлінських послуг, які надаються фізичним та юридичним особам;

визначення юридичної природи, поняття, критеріїв ліцензування;

дослідження процесуального порядку видачі ліцензій на здійснення певних видів господарської діяльності;

аналіз способів забезпечення законності в сфері ліцензування;

характеристика заходів адміністративного примусу, що застосовуються в сфері ліцензування господарської діяльності;

вироблення рекомендацій, спрямованих на удосконалення організаційно-правових засад ліцензування господарської діяльності в Україні.

У процесі виконання дисертації використано наукові праці ряду вчених в галузі теорії держави та права, конституційного, адміністративного, цивільного права, а також статті публіцистичного характеру в друкованих засобах масової інформації. Емпіричну базу дослідження склали результати фокус-групового дослідження Українського незалежного центру політичних досліджень “Сучасний стан та перспективи розвитку державного регулювання сфери ліцензування господарської діяльності в Україні”, практика діяльності Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва, статистичні дані про здійснення ліцензування господарської діяльності та застосування заходів адміністративного примусу. Обсяг опрацьованої літератури, вивчених і узагальнених практичних матеріалів дозволяє стверджувати про вірогідність і наукову обґрунтованість результатів виконаного дослідження.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини в сфері ліцензування господарської діяльності.

Предметом дослідження виступають норми права, які регламентують організацію та порядок здійснення ліцензування господарської діяльності, а також особливості ліцензійної роботи Міністерства внутрішніх справ України.

Методи дослідження. В роботі використано як загальнонаукові методи дослідження, зокрема, діалектичний і структурно-функціональний - при визначені місця і ролі ліцензування серед заходів адміністративно-правового регулювання господарських відносин в Україні, системного аналізу - для співставлення різноманітних нормативно-правових актів з метою з'ясування їх впливу на відносини в сфері ліцензування [підрозділ 1.1], так і спеціальні. Використання порівняльно-правового методу дозволило з'ясувати принципи та критерії запровадження ліцензування в зарубіжних країнах [підрозділ 1.3], статистичного - для дослідження практики видачі та анулювання ліцензій органами ліцензування, застосування заходів адміністративного примусу [підрозділи 2.1 та 2.3]. В досліджені також використовувались методи документального аналізу, експертних оцінок та ряд інших.

Нормативну базу дисертації складають Конституція України, інші закони України, підзаконні нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів України, інших органів влади.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що до нашого часу проблеми ліцензування господарської діяльності в України комплексно не досліджувались. Існуючі праці вчених, що стосуються зазначених проблем, зачіпають лише окремі їх питання. Дослідження діючих норм права, нових поглядів та тенденцій розвитку суспільних відносин організаційно-правового забезпечення ліцензування господарської діяльності в Україні з урахуванням реалій переходу держави до ринкових відносин дало змогу обґрунтувати ряд висновків та пропозицій із зазначенням напрямів удосконалення законодавства. Зокрема:

вперше:

визначено юридичну природу ліцензування, яка полягає в легітимації правоздатності (в області дії локальних заборон при загальному дозволі) або наділенні спеціальною правоздатністю осіб (при загальній забороні) у сфері суспільних відносин, що охороняються державою;

запропоновано критерії та процесуальний порядок запровадження ліцензування господарської діяльності;

обґрунтовано введення спрощеного порядку продовження терміну дії ліцензії на новий строк стосовно суб'єктів господарювання, до яких немає серйозних претензій з боку органів ліцензування шляхом внесення плати за право провадження господарської діяльності, що ліцензується, та запровадження поетапної сплати коштів для деяких видів господарської діяльності, де вартість ліцензії становить більше ста тисяч гривень;

доведено доцільність внесення у розділ ХІІ Кодексу України про адміністративні правопорушення відповідальності посадових осіб, які видають ліцензії, у разі порушення законодавства в сфері ліцензування;

уточнено поняття плати за видачу ліцензії, під якою слід розуміти разовий платіж, який сплачується суб'єктом господарювання за право заняття видом господарської діяльності, вказаним у ліцензії, пропонується ввести грубе порушення ліцензійних умов як підставу для анулювання ліцензії;

дістали подальшого розвитку поняття ліцензування, яке розглядається в якості правового режиму щодо окремих встановлених законодавством видів господарської діяльності, який передбачає державне підтвердження та визначення меж права на їх здійснення, контроль за такою діяльністю та можливість припинення останньої за особливими підставами з боку повноважних органів держави, положення про стадії ліцензійного провадження, систему способів забезпечення законності в державному управлінні, застосування заходів адміністративного примусу в сфері ліцензування та інші.

Практичне значення одержаних результатів. Дисертаційне дослідження розширює та конкретизує існуючі уявлення про сутність, юридичну природу, особливості й об'єкти ліцензування окремих видів господарювання та про діяльність органів внутрішніх справ щодо його здійснення.

Висновки та пропозиції, сформульовані дисертантом, можуть бути використані:

у науково-дослідній роботі - для поглиблення теорії адміністративно-правових засобів регулювання господарських відносин в Україні, вивчення сутності та змісту ліцензування господарської діяльності. Дослідження розглянутих в дисертації питань дозволило сформулювати та висвітлити низку важливих науково-дослідних положень, пов'язаних із визначенням правових основ, положення, завдань та порядку здійснення ліцензійної діяльності, що заповнило загальний вакуум, який існував щодо цих питань в теорії права та управління;

у правотворчій діяльності - при опрацюванні проекту Кодексу адміністративних процедур, розробці нових і вдосконаленні існуючих нормативно-правових актів, що стосуються порядку ліцензування господарської діяльності в Україні;

у навчальному процесі - під час викладання курсу “Адміністративний процес” при висвітлені питань, що стосуються ліцензійного та контрольного проваджень. Одержані результати дисертаційного дослідження в певних випадках носять комплексний та міжгалузевий характер і можуть бути використані в сфері теорії управління, загальної теорії держави та права, адміністративному, цивільному та інших галузях права, для підготовки підручників і навчальних посібників, методичних матеріалів, проведенні лекцій, інших занять із слухачами та студентами юридичних закладів освіти, в системі підвищення кваліфікації працівників правоохоронних органів;

у практичній діяльності різних державних органів, в тому числі внутрішніх справ - при безпосередньому здійсненні функцій, пов'язаних з видачею ліцензій, здійсненням контролю за дотриманням ліцензійних умов провадження діяльності, застосуванні заходів адміністративного примусу в цій сфері тощо.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на двох науково-практичних конференціях - “Європа на порозі нового тисячоліття” (Київ, травень 1999р.) і “Проблеми права на зламі тисячоліть” (Дніпропетровськ, лютий 2001р.).

Основні положення дисертаційного дослідження впроваджені автором в практику діяльності Департаменту адміністративної служби міліції ГУ МВС України в м. Києві у вигляді рекомендацій, які стосуються видачі ліцензій на провадження видів господарської діяльності, підвідомчих ОВС, контролю за дотриманням підприємцями ліцензійних умов, застосування заходів примусу за їх порушення (Акт впровадження № 9/36-01 від 12.09.2003р.), використані в роботі Комітету Верховної Ради України з питань промислової політики і підприємництва при вдосконаленні Закону України “Про ліцензування окремих видів господарської діяльності” (Акт впровадження №06-11/12-266 від 22.06.04р.) та враховані у навчальних програмах, планах семінарських і практичних занять при викладанні курсу “Адміністративний процес” кафедрою адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України.

Публікації. Результати дисертації опубліковано у шістьох наукових статтях, чотири з яких - у фахових наукових журналах та збірниках.

Структура дисертації. Дисертація включає в себе вступ, два розділи, висновки та список використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 181 сторінка, з них список використаних джерел, який складається із 189 найменувань, займає 17 сторінок. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення і результатами виконаного дослідження.



Основний зміст роботи

організаційний регулювання влада господарювання

У вступі подається коротка анотація дисертаційного дослідження, характеризується актуальність теми дослідження, зазначаються зв'язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, його методологічні й методичні основи, наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення, наводяться відомості про апробацію результатів дисертації.

У розділі першому “Ліцензування господарської діяльності як адміністративно-правовий захід”, що складається із трьох підрозділів розглядаються загальнотеоретичні та прикладні питання щодо державного регулювання господарських відносин в Україні, визначається й аналізується проблемна ситуація щодо систематизації законодавства в сфері підприємництва, висвітлюються питання теоретичного та правового забезпечення ліцензування господарської діяльності в державі.

У підрозділі 1.1 “Місце ліцензування в адміністративно-правовому регулюванні господарської діяльності в Україні” дається загальна характеристика адміністративно-правових засобів регулювання господарської діяльності, розкривається їх зміст та місце ліцензування в цьому процесі.

В дисертації аналізується державно-правовий механізм впливу на господарські відносини. Такий аналіз дозволив дійти до висновку, що на сучасному етапі розвитку України відбувається звуження сфери адміністративно-правового регулювання економічних відносин, формування принципово нової системи соціально орієнтованого державного управління економікою. Проте повністю відмовитись від державного регулювання економікою на сучасному етапі недоцільно. Дії держави у цій сфері мають бути послідовними і виваженими, і спрямовані на адаптацію економіки і системи управління до нових умов.

Одним із заходів державного регулювання господарської діяльності в Україні є її легітимація, яка спрямована на законність входження її суб'єктів в господарський обіг, і може включати: державну реєстрацію, ліцензування, патентування, квотування.

Держава забезпечує легітимацію господарської діяльності шляхом надання управлінських послуг - врегульованих нормативно-правовими актами дій уповноважених органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб (за їх ініціативою) шляхом прийняття індивідуального адміністративного акту. Але нормативне забезпечення процесуального аспекту таких дій знаходиться на низькому рівні. Тому першочерговими правовими заходами подолання такої ситуації має стати прийняття Кодексу адміністративних процедур та Закону “Про управлінські послуги”.

Окремо розглядаються питання удосконалення нормативно-правової основи регулювання господарської діяльності, що створена. Характеризуючи її в цілому, необхідно відзначити нестабільність, декларативність більшості її положень, недостатню кількість норм прямої дії, а також внутрішню неузгодженість та суперечливість деяких норм права, зокрема Цивільного і Господарського кодексів, що мало сприяє підвищенню якості правового регулювання господарських відносин в Україні. Враховуючи зазначене, необхідним є чітке регулювання та розмежування законодавства у цій сфері з метою підвищення ефективності правового регулювання господарських відносин.

Підрозділ 1.2 - “Юридична природа та поняття ліцензування” - присвячено дослідженню питань про сутність та юридичну природу цього інституту. При ліцензуванні суб'єкт підприємництва наділяється особливою правоздатністю, у зв'язку з чим необхідно чітко розуміти її юридичну природу. В роботі здійснюється дослідження інституту правоздатності в цивільному праві та його розвиток під впливом норм адміністративного права. Результатом такого дослідження є висновок про те, що юридична природа інституту ліцензування полягає в легітимації правоздатності (в області дії локальних заборон при загальному дозволі) або наділенні спеціальною правоздатністю осіб (при загальній забороні) у сфері суспільних відносин, що відносяться до публічних інтересів держави.

Термін ліцензування використовується в різноманітних сферах діяльності, але єдиного його тлумачення і розуміння немає. Тому загальне визначення інституту ліцензування можна сформулювати як правовий режим здійснення окремих встановлених законодавством видів господарської діяльності, що передбачає державне підтвердження та визначення меж права на їх здійснення, а також контроль за цією діяльністю та можливість її припинення за особливими підставами з боку відповідних органів держави.

До об'єктів ліцензування слід відносити власне господарську діяльність, що не обмежена кількісними критеріями і носить тривалий характер (ліцензування видів діяльності), і окремі господарські операції, що вичерпуються однократною дією і мають кількісні ознаки (ліцензування окремих експортно-імпортних операцій).

У підрозділі 1.3 “Критерії запровадження ліцензування господарської діяльності” зазначається, що сьогодні законодавством не вироблені критерії віднесення видів господарської діяльності до таких, що потребують ліцензування, що призводить до різноманітних суперечок між державними органами та суб'єктами підприємництва. Аналіз чинних нормативних актів і юридичної літератури дозволив дисертанту віднести до ліцензованих ті види господарської діяльності, що являються небезпечними для необмеженого кола осіб, які не беруть участі в її здійсненні, утягують в своє середовище необмежене коло учасників, включаючи їх майно у виробництво, являються досить прибутковими та потребують підвищеного оподаткування і, як наслідок, додаткового контролю та нагляду. Крім того, запропоновано законодавчі механізми, які могли б визначити порядок визнання потреби в ліцензуванні того чи іншого виду господарської діяльності. Визначальну роль у процедурі визнання необхідності ліцензування певних видів діяльності повинні відігравати Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, Експертно-апеляційна рада при ньому, які мають для цього достатньо необхідних повноважень, та інші зацікавлені особи, включаючи самих суб'єктів господарювання.

У другому розділі “Видача ліцензій на здійснення господарської діяльності. Забезпечення законності в сфері ліцензування”, що складається із чотирьох підрозділів, на основі аналізу норм чинного законодавства, практики органів ліцензування, інших контролюючих органів, діяльності суб'єктів господарювання, проводиться дослідження, які прогалини, суперечності або практично не вивірені норми чинної нормативної бази ліцензування не сприяють розвитку господарської діяльності, яка здійснюється на підставі ліцензії.

У підрозділі 2.1 “Процесуальний порядок видачі суб'єктам господарювання ліцензій на провадження господарської діяльності” проводиться аналіз процедури та логіки ліцензування господарської діяльності, встановленого національним законодавством, що дозволяє виділити наступні його стадії. Перша стадія включає в себе комплекс заходів, спрямованих на забезпечення вирішення питання про видачу або відмову у видачі ліцензії суб'єкту господарювання. Основними етапами цієї стадії є: а) порушення ліцензійного процесу (прийняття та реєстрація заяви, інших необхідних документів); б) перевірка даних у документах, поданих заявником для отримання ліцензії, та відповідності його ліцензійним умовам, встановленим для обраного виду діяльності; в) прийняття рішення про видачу ліцензії або відмову в її видачі.

Друга стадія ліцензійного провадження полягає у здійсненні контролю за додержанням володарями ліцензій ліцензійних умов, встановлених до обраного виду діяльності. Вона починається з моменту отримання суб'єктом господарювання ліцензії на обраний вид діяльності і припиняється з закінченням терміну дії ліцензії або її анулюванням і може супроводжуватись такими факультативними діями органів ліцензування як продовження дії ліцензії на наступний термін, її переоформлення та видача дубліката.

Крім того, проводиться аналіз роботи Міністерства внутрішніх справ України по видачі ліцензій на підвідомчі йому види господарської діяльності, який виявив досить низький рівень підприємницької активності щодо діяльності, пов'язаної з виготовленням та реалізацією зброї, спеціальних засобів, певні проблеми існують і при ліцензуванні охоронних послуг. Все це обумовлює гостру потребу у прийнятті основних для цієї сфери законів “Про зброю” та “Охоронну діяльність”.

У підрозділі 2.2 “Здійснення контролю за господарською діяльністю ліцензіата” зазначається, що контроль, нагляд та звернення громадян є дієвими і достатніми способами забезпечення законності в сфері ліцензування господарської діяльності. Зокрема, підкреслюється значення контролю в управлінській діяльності, в тому числі в сфері здійснення ліцензування. Останній можна визначити, як здійснювані у встановлених законом, підзаконними нормативними актами формах та підставах перевірки органами ліцензування дотримання суб'єктами господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, визначення результатів їх дотримання та виконання, виявлення допущених порушень, причин і умов, що їм сприяють, їх усунення та попередження, а також застосування до підконтрольних суб'єктів заходів примусу.

Контроль за провадженням суб'єктами господарювання ліцензованої діяльності здійснюється шляхом проведення планових і позапланових перевірок. Планові перевірки дотримання ліцензіатом ліцензійних умов проводяться не частіше одного разу на рік. Позапланові перевірки здійснюють органи ліцензування або спеціально уповноважений орган з питань ліцензування лише на підставі надходження до них у письмовій формі заяви (повідомлення) про порушення ліцензіатом ліцензійних умов або з метою перевірки виконання розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов.

Вагомою перепоною у бажанні контролюючих органів проводити позапланові перевірки без законних на те підстав є запровадження суб'єктами підприємницької діяльності Журналу реєстрації перевірок.

В третьому підрозділі “Нагляд та звернення громадян як способи забезпечення законності при ліцензуванні” зазначається, що нагляд, як один із способів забезпечення законності в сфері ліцензування господарської діяльності, здійснюється прокуратурою та Державним комітетом з питань регуляторної політики та підприємництва.

Предметом прокурорського нагляду є додержання і правильне застосуванням законів, інших нормативно-правових актів міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, які видають ліцензії, а також підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, які провадять господарську діяльність, що підлягає ліцензуванню.

Адміністративний нагляд у сфері ліцензування полягає у здійсненні спеціально уповноваженим органом (Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва) відповідно до встановлених нормативними актами форм і підстав перевірки (планової або позапланової) діяльності органів ліцензування, виконання ними вимог чинного законодавства з метою виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків, без втручання в оперативну діяльність піднаглядного та притягнення винних до юридичної відповідальності.

Звернення громадян є важливим і необхідним способом забезпечення законності. В Законі України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” передбачена можливість судового оскарження неправомірних рішень органів ліцензування. В той же час, недостатню увагу приділено тому, що розгляд заяв, претензій та скарг суб'єктів господарювання на рішення органів ліцензування щодо порушення ними законодавства у сфері ліцензування також здійснює Експертно-апеляційна рада при Державному комітеті України з питань регуляторної політики та підприємництва, яка має значний досвід та позитивні результати своєї діяльності у захисті прав підприємців.

З метою підвищення ефективності роботи зі зверненнями громадян, забезпечення всебічного їх розгляду та оперативного вирішення, задоволення законних прав та інтересів громадян на сучасному етапі визначається негайна потреба прискорення прийняття і введення в дію адміністративно-процедурного та процесуального кодексів, а також проектів інших нормативно-правових актів, необхідних для забезпечення діяльності органів влади, системи адміністративних судів в Україні.

В четвертому підрозділі “Заходи адміністративного примусу, що застосовуються в сфері ліцензування господарської діяльності” аналізується сукупність заходів адміністративного примусу в сфері ліцензування та діяльність державних органів по їх застосуванню. Зазначається, що застосування заходів адміністративного примусу є необхідним і дієвим заходом попередження, припинення та відповідальності за правопорушення у сфері провадження тих видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню. Проте ці заходи не кодифіковані, підстави та порядок їх застосування регламентовані здебільше суперечливими та застарілими актами, що призводить до порушення законності при їх застосуванні.

Проведене дослідження дозволило віднести до адміністративних заходів примусу, що застосовуються при ліцензуванні певних видів господарської діяльності, такі, як відмова у видачі ліцензії, її анулювання, приписи про усунення порушень ліцензійних умов, відмова у продовженні терміну дії ліцензії, адміністративні стягнення та ін. Крім передбачених законодавством, заходом адміністративного примусу слід визнати відмову у продовженні терміну дії ліцензії, якщо її підставою стала неправомірна поведінка володаря ліцензії. В дисертації детально аналізуються вказані заходи, а також підстави їх застосування відповідно до чинного законодавства органами ліцензування, в тому числі МВС України. Автором зроблено висновок про те, що формулювання складів адміністративних проступків, передбачених КпАП України, інших правопорушень, що вчиняються в сфері ліцензування, багато в чому не відповідають вимогам часу. У зв'язку з цим запропоновано викласти в новій редакції, внести суттєві зміни та доповнення в статті Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також в законодавство про ліцензування господарської діяльності.

У висновках наведено підсумки проведеного дослідження, викладено найбільш важливі наукові та практичні результати, одержані в дисертації. Основні з них наступні:

На сучасному етапі розвитку України відбувається звуження сфери адміністративно-правового регулювання економічних відносин, формування принципово нової системи державного управління економікою. Проте повністю відмовитись від її державного регулювання сьогодні недоцільно. Дії держави у цій сфері мають бути послідовними і виваженими, і спрямовані на адаптацію економіки і системи управління до нових умов. Адміністративно-правовим заходом регулювання господарської діяльності в Україні є її легітимація, яка спрямована на законність входження її суб'єктів в господарський обіг, і може включати: державну реєстрацію, ліцензування, патентування, квотування.

Держава забезпечує легітимацію господарської діяльності (в тому числі ліцензування) шляхом надання управлінських послуг - врегульованих нормативно-правовими актами дій уповноважених органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, спрямовані на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб (за їх ініціативою) шляхом прийняття індивідуального адміністративного акту.

Юридична природа ліцензування полягає в легітимації правоздатності (в області дії локальних заборон при загальному дозволі) або наділенні спеціальною правоздатністю осіб (при загальній забороні) у сфері суспільних відносин, що держава зазначила об'єктами своїх публічних інтересів.

Ліцензування можна визначити як правовий режим провадження окремих встановлених законодавством видів господарської діяльності, що передбачає державне підтвердження та визначення меж прав на їх здійснення, контроль за цією діяльністю та можливість її припинення за особливими підставами з боку повноважних органів держави. Крім того, ліцензування повинно розглядатися як форма поручництва, де держава, в особі уповноважених на те органів, які видають ліцензії, виступає поручником здійснення суб'єктами господарювання діяльності, що ліцензується.

З метою впорядкування встановлених нормативно-правовими актами України правил та порядку одержання суб'єктами господарювання дозволів на здійснення господарської діяльності, потрібно виходити з того, що єдиним документом дозвільного характеру, який дає право на зайняття певним видом діяльності є ліцензія. В цілях систематизації законодавства необхідно уніфікувати термінологію, яка застосовується, тим більше, що це підтверджується однаковою сутністю дозвільних документів, незважаючи на різноманіття їх назв. Ліцензію можна визначити як документ державного зразка, виданий компетентним органом або уповноваженою ним особою, який засвідчує право його володаря на провадження зазначеного в ньому виду діяльності, виконання певних дій або використання прав.

В законодавстві відсутні критерії, а також процесуальний порядок віднесення тих або інших видів діяльності до таких, що потребують ліцензування. У зв'язку з цим, ліцензуються найрізноманітніші види господарювання. В Законі України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” необхідно закріпити положення про те, що ліцензуванню підлягають лише ті види господарської діяльності, які являються небезпечними для необмеженого кола осіб, які не беруть участі в її здійсненні, залучають в своє середовище необмежене коло учасників, включаючи їх майно, являються досить прибутковими і, як наслідок, потребують підвищеного оподаткування. Визначну роль у процедурі визнання необхідності ліцензування певних видів діяльності повинні відігравати Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, створена при ньому Експертно-апеляційна рада та інші зацікавлені особи, включаючи самих суб'єктів господарювання.

Необхідно спростити порядок продовження строку дії ліцензії для суб'єктів господарювання, до яких немає серйозних претензій з боку органу ліцензування. Вважаємо, що в таких випадках продовження строку дії ліцензії на заняття певним видом господарської діяльності має відбуватися не за правилами видачі ліцензії, а шляхом подання суб'єктом господарювання (до закінчення строку дії попередньої ліцензії) документу, що підтверджує внесення плати за ліцензію. Такі дії повинні тягнути за собою продовження строку дії ліцензії на визначений строк. Несплата коштів за ліцензію тягне за собою припинення ліцензійних відносин.

Контроль, нагляд та звернення громадян є дієвими і достатніми способами забезпечення законності в сфері ліцензування господарської діяльності. Основний тягар контрольних повноважень приходиться на органи, які здійснюють видачу ліцензій. З метою впорядкування кількості проведення планових та позапланових перевірок на законодавчому рівні необхідно закріпити обов'язок контролюючих органів перед початком перевірки робити запис у Журналі реєстрації перевірок, що ведуться суб'єктами господарювання. Відмова від підпису в журналі є підставою для недопущення особи, яка здійснює перевірку, до її проведення.

Адміністративний нагляд у сфері ліцензування полягає у здійсненні спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування перевірки діяльності органів ліцензування, виконання ними вимог чинного законодавства з метою виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків. Він здійснюється без втручання в оперативну діяльність піднаглядного та притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Заходи адміністративного примусу, що застосовуються у сфері ліцензування, на сьогодні не кодифіковані, підстави та порядок їх застосування регламентовані здебільше суперечливими та застарілими актами, що призводить до порушення принципів встановлення єдиного порядку ліцензування господарської діяльності на території України та законності при їх застосуванні.

З метою подолання прогалин та суперечностей нормативно-правового регулювання діяльності по ліцензуванню господарської діяльності необхідно внести в діюче законодавство України відповідні зміни. Статтю 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення необхідно доповнити, зазначивши в ній адміністративну відповідальність як суб'єктів господарювання, так і відповідальних посадових осіб відповідних державних органів. Адже, згідно Закону “Про ліцензування”, посадові особи органів ліцензування та спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування у разі недодержання законодавства у сфері ліцензування несуть відповідальність згідно із законом, проте адміністративна відповідальність посадових осіб цих органів КпАП не встановлена.

Першочерговими заходами по удосконаленню нормативно-правової бази ліцензування господарської діяльності мають бути прийняття Кодексу адміністративних процедур, законів “Про управлінські послуги”, “Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності”, “Про охоронну діяльність”, “Про зброю”.



Список публікованих автором праць

1. Пастух І.Д. Деякі аспекти ліцензування підприємницької діяльності // Луганський інститут внутрішніх справ. Вісник.-1999.-№2.-С.45-48.

2. Пастух І.Д. Критерії ліцензування підприємницької діяльності // Право України.-2000.-№5.-С.33-34.

3. Пастух І.Д. Нормативно-правова основа дозвільної системи // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 8.-К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Спілка юристів України, 2000.-С.62-66.

4. Пастух І.Д. Підстави відмови у видачі ліцензії на здійснення окремих видів підприємницької діяльності // Право України.-2000.-№9.-С.37-39.

5. Пастух І.Д. Ліцензування господарської діяльності в Німеччині // Європа на порозі нового тисячоліття. Збірник наукових статей. - К., 1999.-С.169-174.

6. Пастух І.Д. Про систематизацію законодавства України про підприємництво // Проблеми права на зламі тисячоліть. Матеріали міжнародної наукової конференції. Наукове видання. - Дніпропетровськ: Видавництво ІМА-прес, 2001.-С.367-370.



Анотації

Пастух І.Д. Організаційно-правові засади ліцензування господарської діяльності в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія державної податкової служби України, Ірпінь, 2005.

Дисертація є першим спеціальним дослідженням проблем організаційно-правового забезпечення ліцензування господарської діяльності в Україні.

Робота присвячена теоретичним і практичним питанням ліцензування господарської діяльності в Україні. Проаналізовані сутність, юридична природа ліцензування, розкривається його роль і місце серед інших заходів адміністративно-правового регулювання господарської діяльності в Україні. Визначені критерії, за якими необхідне запровадження ліцензування певних видів господарювання. Дана характеристика правових основ, організації та порядку здійснення відповідними органами ліцензування підвідомчих їм видів господарської діяльності, правил і порядку видачі відповідних ліцензій, форм і методів контролю за дотриманням суб'єктами господарювання ліцензійних умов, зазначені види та підстави застосування заходів адміністративного примусу за їх порушення.

Сформульовано пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання та організаційного забезпечення ліцензування господарської діяльності в України.

Ключові слова: державне управління, ліцензування, орган ліцензування, господарська діяльність, ліцензія, ліцензійні умови, адміністративний примус.



Пастух И.Д. Организационно-правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная академия государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2005.

Диссертация является первым специальным исследованием проблем организационно-правового обеспечения лицензирования хозяйственной деятельности в Украине.

Работа посвящена теоретическим и практическим вопросам осуществления лицензирования хозяйственной деятельности в Украине. В ней констатируется существенное сужение сферы административно-правового регулирования экономических отношений, формирование принципиально новой, социально-ориентированной, системы государственного регулирования экономики. Всесторонний анализ ситуации показал, государство обеспечивает участие субъектов предпринимательства в хозяйственном обороте путем легитимации их деятельности. К элементам легитимации можно отнести регистрацию субъектов предпринимательства, лицензирование, квотирование их деятельности и др. Эти действия рассматриваются в качестве управленческих услуг, которые предоставляются государственными органами, в тоже время нормативное обеспечение материального и процессуального аспектов осуществления таких действий находится на низком правовом уровне. В связи с этим сформулированы предложения по его усовершенствованию.

В работе свое отображение нашли вопросы о юридической природе, понятии и сущности института лицензирования, который, по мнению автора, должен рассматриваться в качестве правового режима осуществления определенных видов деятельности. При этом к объектам лицензирования необходимо относить непосредственно хозяйственную деятельность и отдельные хозяйственные операции. Особое внимание в диссертации уделено проблеме необходимости введения лицензирования на тот или иной вид деятельности, которая на законодательном уровне в Украине не разрешена. В связи с этим исследуется соответствующий опыт иностранных государств, особенности национального законодательства, формулируются конкретные предложения относительно критериев и процедуры введения лицензирования на конкретный вид хозяйственной деятельности. Ведущую роль в этом процессе должны играть Государственный комитет по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, Экспертно-апеляционный совет при нем, которые наделены достаточными полномочиями, а также заинтересованные лица, включая самих субъектов предпринимательской деятельности.

Проведенный анализ процедуры и логики лицензирования позволил выделить стадии лицензионного производства, определить порядок выдачи субъектам предпринимательства лицензий на осуществление определенных видов хозяйственной деятельности, права органов контроля в сфере лицензирования, при этом осуществлен более детальный анализ полномочий Министерства внутренних дел Украины как органа лицензирования.

Рассматривая вопросы обеспечения законности в сфере лицензирования определенных видов хозяйственной деятельности, отмечается, что основными и достаточными его средствами являются контроль, надзор и обращения граждан, которые анализируются. Кроме этого, раскрывается сущность средств административного принуждения, определены те их меры, которые применяются в сфере лицензирования к субъектам хозяйствования за нарушение лицензионных условий, другим лицам, которые нарушают законодательство в сфере лицензирования, основания их применения.

Сформулированы конкретные предложения относительно: усовершенствования нормативно-правовой базы лицензирования хозяйственной деятельности в Украине; предоставления гражданам и юридическим лицам управленческих услуг; порядка выдачи лицензий соответствующими государственными органами, осуществления ними контрольных функций, применения административно-принудительных мер; необходимости установления административной ответственности относительно органов и должностных лиц, которые осуществляют лицензирование, за нарушение законодательства в этой сфере и др.

Ключевые слова: государственное управление, лицензирование, орган лицензирования, хозяйственная деятельность, лицензия, лицензионные условия, административное принуждение.



Pastukh I.D. Organizational and legal bases of licensing of the economical activity in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for the degree of Candidate of Science in Law, speciality 12.00.07 - theory of management; administrative law and procedure; financial law; information law. - National academy of a state tax service of the Ukraine, Irpin, 2005.

The dissertation is the first special research of problems of organizational and legal provisions of licensing of economical activity in Ukraine.

The research is dedicated to theoretical and practical issues of licensing of economical activity in Ukraine. The essence and legal nature of licensing, its role and place among other instruments of administrative and legal regulation of economical activity in Ukraine were analyzed. The criterions, according to which it is necessary to introduce licensing of certain categories of economical activity, were determined. There was given the characteristics of legal principles, organization and procedure of licensing by corresponding authorities of categories of economical activity, which are within its jurisdiction, rules and procedure of issuance of appropriate licenses, forms and methods of control for license terms observance by the subjects of economical activity, were indicated the kinds and grounds of application of means of administrative enforcement for its violation.

The suggestions as to the improvement of administrative and legal regulation and organizational provisions of licensing of economical activity in Ukraine were formulated.

Key words: state management, licensing, licensing authority, economical activity, license, license terms, administrative enforcement.

Размещено на Allbest.ru

...