Правове регулювання процесу фінансового контролю (за законодавством України)

Цей напрям дослідження пов'язаний з Указом Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи” від 27 серпня 2000 року, наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 9 серпня 2002 року, яким затверджено Стандарти державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна.

Дисертація виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри фінансового права Національної академії державної податкової служби України (номери державної реєстрації 0102U000477, 0105U001247), де автор є одним із виконавців, та затверджена Вченою радою Академії 17 березня 2004 року (протокол № 7).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі узагальнення правозастосовної діяльності органів фінансового контролю, врахування досягнень юридичної та економічної наук, аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства розкрити правові проблеми процесу фінансового контролю як самостійної правової форми діяльності органів фінансового контролю, сформулювати теоретичні висновки та пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства.

Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження були визначені основні завдання:

– з'ясувати поняття, сутність та ознаки процесу фінансового контролю;

– проаналізувати еволюцію поглядів на процес фінансового контролю;

– визначити основні стадії процесу фінансового контролю;

– охарактеризувати зміст та порядок здійснення контрольних дій на кожній стадії процесу фінансово контролю;

– визначити основні гарантії зміцнення законності при здійсненні фінансового контролю;

– розкрити значення контрольно-процесуальної форми у зміцненні законності у сфері фінансового контролю;

– розробити рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правових актів, що стосуються порядку проведення контрольних дій.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням фінансового контролю.

Предметом дослідження є нормативні акти, що регулюють процес фінансового контролю. фінансовий контроль законність процесуальний

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження, відповідно до поставленої мети і сформульованих завдань, стали такі наукові методи: діалектичний, порівняльно-правовий, системно-структурний, формально-догматичний (спеціально-юридичний).

Використання діалектичного методу пізнання соціальних процесів дозволило врахувати всі взаємозв'язки явищ, що розглядаються, об'єктивно оцінити ефективність діяльності контролюючих органів у сфері фінансового контролю.

Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі українського законодавства різних років, порівнянні його з іноземним (у першу чергу з російським), а також визначенні основних категорій фінансового контролю - таких, як “процес фінансового контролю”, “фінансово-контрольні процедури”, “прийоми фінансового контролю” тощо.

Застосування системно-структурного методу надало можливість визначити місце правових норм, які регулюють порядок проведення фінансового контролю, в системі права України та системі фінансового права.

За допомогою формально-догматичного методу досліджувався зміст процесу фінансового контролю, його стадій, гарантій законності.

Кожен із використаних методів застосовувався у конкретному випадку не ізольовано, а в поєднанні з іншими.

Наукова новизна роботи визначається, перш за все тим, що дисертація є одним з перших у вітчизняній літературі комплексним, узагальненим дослідженням правового регулювання процесу фінансового контролю.

У дисертації обґрунтовується низка концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій щодо вдосконалення порядку здійснення фінансового контролю шляхом вироблення відповідної процесуальної форми та удосконалення чинного законодавства, які виносяться на захист.

Елементи наукової новизни містяться у таких положеннях:

вперше:

– визначено ознаки процесу фінансового контролю, розкрито його зміст;

– представлено процес фінансового контролю в широкому розумінні;

– сформульовано висновок про необхідність об'єднання контрольно-процесуальних норм в єдиному процесуальному нормативно-правовому акті;

уточнено:

– класифікацію стадій процесу фінансового контролю;

– основні гарантії процесу фінансового контролю;

запропоновано:

– визначити вищий орган фінансового контролю, наділити його спеціальними повноваженнями по врегулюванню контрольної діяльності, розробці єдиної методологічної бази і правової технології проведення фінансового контролю;

– авторське визначення “процесу фінансового контролю”, “стадії процесу фінансового контролю”;

в новому аспекті:

- представлено процесуально-правову форму на прикладі діяльності органів фінансового контролю;

обґрунтовано необхідність:

- розмежування понять “процес фінансового контролю” і “фінансово-контрольна процедура”, “методи фінансового контролю” і “методичні прийоми фінансового контролю”;

- внесення відповідних змін і доповнень до проекту Закону України “Про фінансовий контроль” та інших нормативно-правових актів.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальших досліджень процесу фінансового контролю;

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства та при підготовці проекту Закону України “Про фінансовий контроль”;

- у сфері практичної діяльності органів фінансового контролю під час здійснення ними контрольних заходів;

- у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсу “Фінансове право” та спецкурсу “Правові основи здійснення фінансового контролю”, під час викладання даних дисциплін.

Основні положення дослідження використовуються автором у навчальному процесі при читанні лекцій та проведенні семінарських занять з курсу “Фінансове право” та спецкурсу “Правові основи здійснення фінансового контролю” в Національній академії державної податкової служби України, підготовці навчально-методичних матеріалів із зазначеного курсу та спецкурсу для студентів юридичного факультету (акт № 727/01-12 від 22.02.05 р.).

Деякі пропозиції дисертанта реалізовані Департаментом відомчого контролю Державної податкової адміністрації України (акт від 25.01.05 р.), Інститутом законодавства Верховної Ради України (довідка № 22/51-01-09 від 15.02.05 р.).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані у дисертації положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації й пропозиції обґрунтовані дисертантом на підставі особистих досліджень у результаті опрацювання та аналізу відповідних наукових та нормативно-правових джерел. Ідеї і розробки, що належать Савченко Л.А. та Зимі Д.Л., у співавторстві з якими було підготовлено наукову статтю та тези конференції, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри фінансового права Національної академії державної податкової служби України, на якій виконана робота. Окремі положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції доповідались автором на науково-практичних конференціях: “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (18 - 19 грудня 2003, м. Ірпінь); “Митна політика України в контексті Європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення” (20 - 21 листопада 2003, м. Дніпропетровськ); міжнародних науково-практичних конференціях: “Фінансовий механізм і його правове регулювання” (24 - 25 квітня 2003, Російська Федерація, м. Саратов); “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (22 - 24 вересня 2003, м. Чернівці); “10 років Конституції Російської Федерації в світі юридичної науки і практики” (грудень 2003, м. Москва); “Фінансове право: загальнодержавний і регіональний аспекти” (2 - 3 жовтня 2003, м. Саратов); “Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського союзу” (16 квітня 2004, м. Ірпінь); на міжнародному науково-практичному семінарі “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики держави” (22 листопада 2002, м. Ірпінь).

Емпіричною базою дисертаційного дослідження стало опитування працівників органів державної податкової та державної контрольно-ревізійної служб.

Публікації. Основні теоретичні розробки й висновки дисертації знайшли відображення у 4-х наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, 4-х тезах та 3-х доповідях, опублікованих за матеріалами конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури із 379 найменувань. Повний обсяг дисертації 210 сторінок. Обсяг основного тексту роботи 179 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічна основа, особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення отриманих результатів, подано відомості про апробацію, публікацію основних положень роботи, її структуру та обсяг.

Перший розділ “Еволюція правового регулювання процесу фінансового контролю: доктринальний та нормативно-правовий аспекти” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Розвиток теоретичних поглядів на процес фінансового контролю” приділяється увага поглядам вчених на становлення та розвиток процесу фінансового контролю, розкриваються його поняття та ознаки.

Аналіз наукової літератури та публікацій з теми дослідження дав можливість стверджувати, що діяльність контролюючих органів із здійснення фінансового контролю повинна відбуватися не лише відповідно до норм права, а й з дотриманням певного порядку.

Вчені не заперечують необхідність удосконалення діяльності органів фінансового контролю, але їх позиції з цього питання дещо розрізняються. Більшість науковців заперечують існування процесуальної форми, а відстоюють ідею здійснення його у формі процедури. При цьому, доводилася доцільність юрисдикційної діяльності у формі процесу, а для неюрисдикційної - не вимагалася ретельна регламентація. Для здійснення останньої, вважають окремі автори, достатньо правової процедури. З такою думкою не погоджувалися представники процесуальної форми неюрисдикційної діяльності, що вимагало від них доведення власної позиції.

Контрольна діяльність не залишилася поза дискусією. Почали зароджуватися спроби обґрунтування процесуальної форми її проведення, не залишився байдужим до яких і автор, що зосередив власне дослідження саме на фінансовому контролі.

Встановлено, що основними ознаками процесу фінансового контролю є те, що ця діяльність пов'язана з використанням наданих органам фінансового контролю повноважень з перевірки дотримання господарюючими суб'єктами фінансово-правових норм, а у разі виявлення правопорушень - застосування заходів впливу; здійснюється уповноваженими на це державними органами; пов'язана з вчиненням операцій з нормами права; її результати оформляються офіційними документами; спрямована на створення належних умов діяльності суб'єктів фінансового контролю; відбувається з використанням відповідних методів, прийомів і способів; представлена сукупністю впорядкованих контрольних дій, що здійснюються на стадіях; в її межах реалізуються владні повноваження органів фінансового контролю.

В ході дослідження зроблено висновок, що діяльність органів фінансового контролю з проведення контрольних заходів потребує відповідної послідовності та представлення її у вигляді процесу фінансового контролю.

Звертається увага на те, що поняття “процес фінансового контролю” і “процедура фінансового контролю” не є тотожними. Процес фінансового контролю свідчить про належний рівень впорядкованості діяльності контролюючих суб'єктів з проведення контрольних дій, що не є менш важливим, ніж в діяльності юрисдикційних органів. Фінансово-контрольні процедури - це сукупність контрольних дій, які спрямовані на досягнення конкретної мети в рамках стадії процесу фінансового контролю. Діяльність органів фінансового контролю не може здійснюватися без чітко визначеного порядку, якого не може надати йому контрольно-правова процедура.

Особливістю є те, що процес фінансового контролю як вид неюрисдикційних правозастосовних процесів охоплює діяльність контролюючих органів - як з проведення контрольних дій, так і з застосування заходів примусового впливу, чим і підтверджується широке його розуміння.

Існування процесу фінансового контролю підкріплюється системою процесуальних фінансово-контрольних норм, які доцільно об'єднати і представити у вигляді фінансово-контрольного інституту галузі фінансового права.

Аналізуючи дефініції поняття “процес фінансового контролю”, які даються вченими, автором сформулював власне його визначення.

Дослідження порядку та особливостей проведення контрольних заходів, дозволило виділити процес фінансового контролю, в рамках якого і реалізуються контрольні дії.

У підрозділі 1.2. “Еволюція нормативно-правового регулювання процесу фінансового контролю” розглядаючи нормативно-правові акти, що регулюють порядок здійснення фінансового контролю, автор дійшов висновку, що приписи деяких з них реалізуються недостатньо ефективно, основною причиною чого є відсутність порядку їх реалізації, закріпленого в контрольно-процесуальних нормах, а також неузгодженість цих нормативно-правових актів між собою.

Роль процесуальних норм у регулюванні фінансового контролю значна, одні з них визначають загальні положення порядку проведення контрольних заходів, другі - закріплюють права та обов'язки учасників контрольного процесу, треті - регламентують порядок здійснення контрольних дій, а четверті - регулюють правоохоронну діяльність органів фінансового контролю, що пов'язана з притягненням суб'єктів господарювання, які порушили фінансово-правові норми, до відповідальності.

Процес фінансового контролю регулюється контрольно-процесуальними нормами, що містяться в різних нормативно-правових актах поряд з матеріальними. Крім цього, прийняті і спеціальні процесуальні нормативні акти, які більш чітко визначають особливості проведення фінансового контролю, оскільки закріплюють як порядок, так і способи та методи його здійснення.

Постійне прийняття норм, що регулюють процес фінансового контролю, потребує їх узагальнення та об'єднання в одному процесуальному нормативно-правовому акті, що встановлював би загальнообов'язкові правила проведення фінансового контролю та вимоги до контрольних дій.

Основним призначенням процесуальних фінансово-контрольних норм є закріплення порядку виконання відповідних контрольних дій, а тому більшість з них містить у собі лише диспозицію. Це в свою чергу вказує на те, що від їх прийняття та удосконалення залежить покращення самого процесу фінансового контролю.

Можна стверджувати, що прийняття великої кількості контрольно-процесуальних норм ще не свідчить про належне врегулювання процесу фінансового контролю. Скільки б не існувало органів фінансового контролю, які уповноважені приймати нормативно-правові акти з метою його врегулювання, лише існування одного органу, що буде наділений спеціальними повноваженнями в сфері фінансового контролю, може найбільш компетентно організувати правове врегулювання процесу фінансового контролю, вироблення єдиної методологічної основи та правової технології його здійснення. Таким органом повинно стати Міністерство фінансів України.

З метою закріплення за даним органом зазначених повноважень йому необхідно надати статус вищого органу фінансового контролю.

Слід зазначити, що система державного фінансового контролю в зарубіжних країнах передбачає прийняття стандартів здійснення фінансового контролю. На це орієнтоване й українське законодавство, про що свідчить прийняття Стандартів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна, затверджених наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 9 серпня 2002 року № 168.

Проаналізувавши стан правового регулювання процесу фінансового контролю, автор дійшов висновку, що назріла необхідність прийняття не тільки нових, але й постійного вдосконалення існуючих норм, що створить належну правову базу для фінансово-контрольних правовідносин, які виникають у процесі фінансового контролю.

Другий розділ “Поняття та правове регулювання стадій процесу фінансового контролю” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Поняття та види стадій процесу фінансового контролю” вказується на необхідність поділу процесу фінансового контролю на стадії, що зумовлено потребою його структуризації для більш ефективного виконання завдань контрольного процесу.

У дисертації відзначається, що стадії процесу фінансового контролю не визначені жодним нормативно-правовим актом. Це при тому, що органи фінансового контролю здійснюють контрольні заходи, дотримуючись відповідного порядку, визначеного чинним законодавством.

Зауважується, що вчені, які досліджували процес фінансового контролю, поділяли його на стадії, які послідовно змінювали одна одну. На основі аналізу їх позицій автором зроблено висновок, що кожна стадія має свої цілі та завдання, часові рамки, а виконання контрольних дій на попередній стадії є умовою для виникнення контрольних дій на наступній стадії.

Вивчення поглядів вчених на виділення стадій кримінального та цивільного процесів дало підстави підсумувати, що для поділу процесу фінансового контролю на стадії потребують дослідження основні ознаки самостійності його стадій та критерії поділу. Саме на це і звертається увага дисертанта.

Наводяться основні ознаки самостійності стадій процесу фінансового контролю, якими є завдання та функції, властиві тільки одній стадії; наявність системи юридичних фактів, яка забезпечує перехід з однієї стадії на іншу; специфіка правового статусу учасників контрольного процесу; особливості контрольних дій, що відбуваються на кожній стадії, та характер юридичних наслідків за результатами цих дій; особливості закріплення у документах отриманих результатів на кожній стадії.

Така ознака стадій процесу фінансового контролю як самостійність дає підстави не погоджуватися з класифікаціями вчених, які об'єднували або, навпаки, подрібнювали окремі стадії. Автор звертає увагу на необхідність виділення лише тих стадій, які будуть мати всі ознаки самостійності.

У дисертації відзначається, що стадія процесу фінансового контролю - це логічно завершена частина контрольної діяльності посадових осіб органів фінансового контролю.

Оскільки стадія є частиною процесу фінансового контролю, а їх сукупність становить процес в цілому, існує необхідність законодавчого закріплення поняття “стадія процесу фінансового контролю”, яке дається автором.

За основу поділу процесу фінансового контролю на стадії вчені брали різні критерії, виділяючи при цьому від трьох до дев'яти стадій. В роботі розглянуто стадії, що виділені на основі сукупності критеріїв, які покладені в основу їх поділу. Ними є склад учасників кожної стадії, специфіка контрольних дій, які здійснюються на кожній стадії, час їх здійснення, можливість досягнення мети контрольного процесу.

Розглянувши класифікації стадій процесу фінансового контролю, що наявні в наукових публікаціях, автор робить висновок, що вони є недостатньо повними. Запропонована автором класифікація містить основні та додаткові стадії.

Автор звертає увагу на назви стадій, які повинні достатньою мірою відображати сукупність дій, що на них здійснюються.

Стадійність процесу фінансового контролю не допускає змішування та непослідовності контрольних дій, що здійснюються в його рамках.

Назріла необхідність дослідження стадій, на яких реалізуються контрольні дії органів фінансового контролю, а отже можна говорити про наявність сукупності стадій, які складають процес фінансового контролю і створюють цілісне уявлення про нього.

У підрозділі 2.2. “Характеристика основних стадій процесу фінансового контролю” приділяється увага характеристиці стадій процесу фінансового контролю шляхом дослідження контрольних дій, що на них здійснюються.

Приділивши велику увагу узгодженості та послідовності в діяльності органів фінансового контролю по здійсненню ними контрольних заходів проведено розмежування планування як стадії процесу, так і одного із принципів діяльності контролюючих органів.

Зауважується, що плановість забезпечує організаційні начала процесу фінансового контролю та виконання контрольних дій, а тому періодичність контролю потребує чіткого закріплення в чинному законодавстві. Підкреслюється, що з метою охоплення рівномірним контролем всіх підконтрольних суб'єктів, планування необхідно здійснювати на основі принципу періодичності у поєднанні з критеріями обсягу коштів та показниками ризику діяльності.

Усвідомлюючи важливість плану контрольних заходів, законодавець закріпив основні його складові, аналіз яких проведено автором. Для складання більш ефективного та належного плану пропонуємо включити до нього й інші компоненти: період, за який було проведено попередній контроль, термін проведення контролю, керівник контрольної групи.

Звертається увага на закріплення права органів фінансового контролю самостійно включати об'єкти в плани для проведення планових контрольних заходів, а також на обмеженні права щодо прийняття рішення про проведення позапланових. При цьому, планування здійснюється з урахуванням діяльності інших органів фінансового контролю та можливістю координації їх діяльності, в тому числі шляхом проведення комплексних контрольних заходів.

У роботі характеризується діяльність посадових осіб органів фінансового контролю при підготовці до проведення контрольних заходів. Програма контролю повинна охоплювати всі питання, які необхідно перевірити, а також містити іншу інформацію, що допомагає швидкому та організованому проведенню контролю. Типові програми значно полегшать цю роботу. На цьому і зупиняється автор дисертації.

Важливого значення на сучасному етапі набуває попередження несанкціонованих перевірок, а тому форма і зміст офіційних документів на право проведення контролю повинна бути визначена і законодавчо закріплена для всіх органів фінансового контролю.

Слід відмітити, що встановлення фактичних обставин справи здійснюється за допомогою документального та фактичного контролю проведеного вибірковим або суцільним способом дослідження, що визначається програмою контролю.

Автор звертає увагу на розмежування понять “метод фінансового контролю” та “методичний прийом фінансового контролю”, які часто поєднують та ототожнюють. Дисертант доводить, що методичні прийоми фінансового контролю необхідно розглядати як механізм дослідження діяльності підконтрольного суб'єкта та використовувати їх залежно від поставлених завдань контролю, що реалізуються на основі відповідного методу фінансового контролю, та наводить їх перелік. З'ясовується сутність зустрічного та взаємного контролю.

Аналіз основних положень акта контролю, що складається органами фінансового контролю, дав змогу автору поділити його на вступну, описову частини, висновки і додатки та дослідити їх зміст. Зазначається, що попереднє ознайомлення з актом та матеріалами проведеного контролю начальника відділу, що його здійснюватиме, дасть можливість у разі необхідності доопрацювати відповідні питання програми.

Реалізація результатів контролю за наслідками його проведення не обмежується лише вимогами щодо усунення виявлених недоліків і порушень, передбачає і здійснення правової оцінки та застосування на її основі санкцій. Застосування юридичних санкцій входить до юрисдикційних повноважень керівних посадових осіб, якими є начальники органів фінансового контролю та їх заступники, у випадках передбачених законодавством.

Оскільки рішення, що приймається органами фінансового контролю за результатами здійснення фінансового контролю для суб'єкта господарювання, стосовно якого воно винесено, тягне негативні наслідки, найчастіше матеріального характеру, то відповідальність за його зміст лежить на посадових особах, що його винесли. Рішення містить вступну, описову та резолютивну частини, на яких автор детально зупиняється.

Створення інформаційної бази порушників фінансового законодавства, допомогло б у виборі суб'єктів для проведення контролю.

Аналізуючи рішення, що приймаються за результатами контролю, наголошується, що для перевірки їх виконання існують різні форми. Суб'єкти господарювання повинні нести відповідальність за ненадання інформації про виконання рішення, прийнятого за результатами контролю - це необхідно закріпити в законодавстві.

Розгляд контрольних дій, що проводяться органами фінансового контролю дозволив виділити особливості основних стадій процесу фінансового контролю.

У підрозділі 2.3. “Додаткові стадії процесу фінансового контролю” досліджуються основні підстави продовження процесу фінансового контролю в результаті оскарження дій (бездіяльності) та рішень посадових осіб органів фінансового контролю, проведення повторного контролю.

Подання скарги підконтрольним суб'єктом у деяких випадках здійснюється у зв'язку з неправомірними діями посадових осіб контролюючого органу. Але частина з них пов'язана з недоліками правового регулювання процесу фінансового контролю. В дисертації зроблено аналіз стану подання скарг на дії (бездіяльність) посадових осіб та результатів їх розгляду.

Нормативно-правові акти з питань визначення строків звернення зі скаргами до органів фінансового контролю та строків їх розгляду доцільно привести у відповідність до Закону України “Про звернення громадян” та забезпечити єдиний підхід до їх обчислення.

Потребує належного правового врегулювання порядок виконання рішень, на які подано скаргу у встановленому законодавством порядку.

За наслідками розгляду скарг підконтрольних суб'єктів посилюється робота із притягнення до відповідальності посадових осіб контролюючих органів, які допустили порушення законодавства в процесі фінансового контролю.

Зазначається, що задоволення поданих скарг пов'язано з неякісним проведенням контролю, невиконанням вимог щодо оформлення матеріалів контролю, наявності помилок при застосуванні законодавства. Показник кількості поданих скарг та їх задоволення свідчить про низький рівень проведення контрольних дій.

Аналіз скарг поданих суб'єктами господарювання, дозволив визначити типові порушення в діях посадових осіб органів фінансового контролю, з'ясувати причини їх виникнення та заходи щодо їх усунення.

Діяльність органів фінансового контролю спрямовується і на проведення повторного контролю. В роботі звертається увага на те, що повторний контроль здійснюється у виключних випадках і лише вищестоячими органами фінансового контролю за наявності передбачених підстав за рішенням суду. Існує необхідність визначення переліку підстав проведення повторного контролю.

Додаткові стадії процесу фінансового контролю покликані забезпечити повне і всебічне проведення фінансового контролю та відновлення порушених прав підконтрольних суб'єктів, якщо вони мали місце під час здійснення фінансового контролю.

Третій розділ “Законність у процесі здійснення фінансового контролю” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Поняття законності у контрольному процесі та її гарантії” відзначається, що в правовій державі в сфері фінансового контролю повинен існувати режим законності. Законність у фінансовому контролі - це стан взаємовідносин між контролюючими та підконтрольними суб'єктами, що полягає у неухильному дотриманні законів і підзаконних нормативно-правових актів та забезпеченні впевненості підконтрольних суб'єктів у невтручання в їх господарську діяльність та гарантованість захисту прав щодо її здійснення.

Процесуальні норми регулюють процес фінансового контролю, визначають порядок здійснення контрольних дій. Залежно від стану чинного законодавства, того, як у ньому закріплені права й обов'язки контролюючих суб'єктів та порядок їх реалізації забезпечується зміцнення законності.

Існування законності в сфері фінансового контролю можливе за умови дотримання сукупності вимог, що полягають у забезпеченні верховенства закону в діяльності органів фінансового контролю, постійного нагляду з боку органів прокуратури та вищестоячих контролюючих органів, рівності всіх підконтрольних суб'єктів перед законом, невідворотності відповідальності за вчинені правопорушення, високого рівня правової культури.

Наявність в діях контролюючих суб'єктів суб'єктивізму, необ'єктивності дає підстави робити висновок, що вони підривають стан законності і тим самим довіру та престиж органів фінансового контролю.

Вказується, що гарантії законності створюють належні умови як для контролюючих суб'єктів по здійсненню ними контрольних заходів, так і для підконтрольних суб'єктів, забезпечуючи невтручання в їх діяльність та захист прав і законних інтересів, а також є перешкодою для неправомірних дій контролюючих органів. На класифікації гарантій автор зупиняється детальніше.

Зазначається, що сьогодні існує необхідність законодавчого закріплення відповідальності посадових осіб органів фінансового контролю за неналежне його проведення, за непідтвердження результатів контролю документами, що потягло за собою неякісне проведення контролю та скасування рішень прийнятих за його результатами або проведення повторного контролю. Аналіз фактів таких порушень дозволяє зробити висновок не тільки про якість проведеного контролю, але і оцінити професійний рівень осіб, що здійснювали контрольні заходи.

Система гарантій та їх дотримання забезпечує існування законності в реальності, а це необхідний атрибут у взаємовідносинах учасників фінансово-контрольних правовідносин. Вони є засобами усунення перешкод своєчасному і правильному здійсненню фінансового контролю, а також засобами забезпечення стабільності правового становища учасників контрольного процесу.

У підрозділі 3.2. “Контрольно-процесуальна форма - основна гарантія зміцнення законності при здійсненні фінансового контролю” звертається увага на те, що злагодженість, послідовність, впорядкованість, точність і своєчасність проведення контрольних заходів можлива за умови здійснення фінансового контролю у процесуальній формі.

Процесуальна форма здійснення фінансового контролю характеризує його структуру, що представлена сукупністю стадій, на яких реалізуються контрольні дії.

Вказується, що контрольно-процесуальна форма сприяє підвищенню ефективності фінансового контролю на основі вироблення порядку його здійснення.

Урегульованість контрольних дій в рамках процесу сприяє швидкому здійсненню фінансового контролю, оскільки визначено порядок, строки проведення, підготовчі дії, що не дозволяє їх затягування.

Контрольно-процесуальна форма впорядковує діяльність органів фінансового контролю в рамках закону, не дає можливості перекручування, непослідовного виконання контрольних дій або виконання інших.

Здійснення фінансового контролю у процесуальній формі забезпечує організованість та впорядкованість діяльності посадових осіб органів фінансового контролю; посилює узгодженість в діях; створює послідовність у проведенні контрольних заходів; допомагає посилити контроль за діяльністю контролюючих суб'єктів з боку підконтрольних та наглядових органів; сприяє підвищенню відповідальності за неухильне виконання нормативно-правових актів, що регулюють порядок здійснення фінансового контролю.

У висновках викладені підсумки дослідження, сформульовані положення, що становлять сутність дисертаційної роботи, сформульовані рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства з питань організації та здійснення фінансового контролю.

Зокрема зроблені такі висновки:

1. Процес фінансового контролю необхідно розглядати як самостійну правову форму діяльності суб'єктів фінансового контролю, що здійснюється у процесуальній формі, забезпечуючи організованість та впорядкованість діяльності, посилюючи узгодженість в діях контролюючих суб'єктів, створюючи послідовність у проведенні контрольних заходів, посилюючи контроль за діяльністю контролюючих суб'єктів з боку підконтрольних суб'єктів та наглядових органів, підвищуючи відповідальність за неухильне виконання нормативно-правових актів, що регулюють порядок здійснення фінансового контролю. Процесуальні фінансово-контрольні норми охоплюють регулюванням відносини як із здійснення контрольних дій, так і застосування контролюючими суб'єктами юридичних санкцій за наслідками виявлених у процесі такого контролю фінансових або адміністративних правопорушень.

2. Процес фінансового контролю розглядається в двох аспектах:

а) як інститут фінансового права, що становить систему правових норм;

б) як врегульована в рамках процесуальних фінансово-контрольних норм діяльність контролюючих суб'єктів із проведення фінансового контролю.

3. На жаль, велика кількість відомчих нормативно-правових актів, що регулюють порядок здійснення фінансового контролю, ускладнює вироблення єдиного процесу фінансового контролю. Доцільно замінити їх єдиним нормативно-правовим актом, що охоплюватиме весь процес фінансового контролю, від початку до завершення.

4. Процес фінансового контролю необхідно розглядати як впорядковану в рамках чинного законодавства і підпорядковану загальним правилам діяльність органів фінансового контролю, спрямовану на перевірку дотримання фінансово-правових норм підконтрольними суб'єктами за допомогою спеціальних методичних прийомів і способів та фіксацією відповідних результатів у офіційних документах із наступним вжиттям заходів впливу до порушників.

5. Поняття “процес” і “процедура” співвідносяться як загальне і особливе. Під фінансово-контрольною процедурою слід розуміти сукупність контрольних дій, здійснюваних в рамках окремої стадії процесу фінансового контролю і спрямованих на досягнення конкретних її завдань.

6. Під стадією процесу фінансового контролю розуміють відносно самостійну частину контрольної діяльності, що має конкретне завдання, реалізується через виконання контрольних процедур і спрямована на досягнення результату процесу фінансового контролю. До основних стадій належать: планово-підготовча, встановлення фактичних обставин справи та узагальнення результатів, підготовка та прийняття рішення за результатами контролю, контроль виконання рішення прийнятого за результатами контролю; до додаткових - оскарження дій (бездіяльності) та рішень органів фінансового контролю, проведення повторного контролю.

7. Необхідно розрізняти поняття “метод фінансового контролю” і “методичні прийоми фінансового контролю”. Метод фінансово контролю представляє собою підхід до вивчення питань діяльності підконтрольного суб'єкта. Методичні прийоми фінансового контролю - це механізм дослідження об'єкта. Їх вибір та застосування в процесі фінансового контролю здійснюється залежно від поставлених завдань контролю.

8. Гарантіями контрольно-процесуальної діяльності є: гарантії контролюючих суб'єктів (закріплення в законодавстві правового статусу суб'єктів фінансового контролю та чітка регламентація їх контрольно-процесуальної діяльності; здійснення контрольної функції спеціально уповноваженими на те органами; встановлення юридичної відповідальності за неналежне здійснення контрольної діяльності; відповідальність за достовірність результатів фінансового контролю; матеріально-технічне забезпечення; відповідальність за протидію суб'єктам фінансового контролю під час виконання ними своїх обов'язків); гарантії підконтрольних суб'єктів (право оскаржувати рішення, дії або бездіяльність контролюючих суб'єктів; невтручання в їх господарську діяльність з боку органів фінансового контролю та непорушення нормального режиму роботи).

9. Потребують внесення змін і доповнень нормативно-правові акти:

1) у проекті Закону України “Про фінансовий контроль” необхідно закріпити:

– поняття процесу фінансового контролю та його стадій;

– перелік органів, які уповноважені приймати норми, що регулюють положення процесу фінансового контролю;

– правовий статус вищого органу фінансового контролю;

– положення, що містить відповідальність посадових осіб органів фінансового контролю за неналежну підготовку та проведення контрольних заходів, неналежне їх оформлення або відсутність офіційних документів, що надають право здійснювати контроль; за затягування контрольних дій у процесі фінансового контролю;

2) у Стандартах державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна необхідно закріпити:

– терміни складання акта контролю - за три дні до його закінчення;

– вичерпний перелік підстав проведення повторного контролю з ініціативи вищестоящого контролюючого органу.

Список опублікованих праць

1. Савченко Л.А., Пащенко О.П. Деякі питання планування контрольних заходів // Вісник Запорізького юридичного інституту. 2003. №3 (24). С. 12 - 18.

2. Пащенко О. Першочергові дії органів фінансового контролю на підконтрольному об'єкті // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. 2004. № 1 (23). С. 149 - 154.

3. Пащенко О.П. Фінансово-контрольний процес: поняття та основні ознаки // Науковий вісник Чернівецького університету: Збірник наукових праць. Вип. 277: Правознавство. Чернівці: Рута, 2004. С. 62 - 66.

4. Пащенко О.П. Поняття стадій процесу фінансового контролю та підстави їх поділу // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і практичні науки. Вип. 25. К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2004. С. 439 - 445.

5. Пащенко Е.П. Финансово-контрольный процесс в системе юридической науки // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4. В трех томах. Том 3. М.: Изд. группа “Юрист”, 2004. С. 636 - 639.

6. Пащенко Е.П. Усовершенствование планирования контрольных мероприятий - путь к улучшению деятельности органов финансового контроля // В сборнике научных трудов по итогам международной научно-практической конференции (24 - 25 апреля 2003) “Финансово-правовой механизм и его правовое регулирование” / Отв. ред. Е.П.Покачалова, О.Ю. Бакаева. Саратов: СГСЭУ, 2003. С. 69 - 79.

7. Пащенко О.П. Гарантії контрольно-процесуальної діяльності учасників фінансового контролю // В сборнике научных трудов и сообщений по итогам международной научной конференции (22 - 24 сентября 2003) “Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства”. Выпуск 2. - Черновцы: “Рута”, 2003. С. 52 - 58.

8. Пащенко Е.П. Оформление и реализация материалов финансового контроля // В сборнике тезисов выступлений по итогам круглого стола, посвященного 75-летию академика Н.И. Химичевой (2 - 3 октября 2003) “Федеральные и региональные аспекты финансового права” / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО “Саратовская государственная академия права”, 2004. С. 37 - 38.

9. Пащенко О.П., Зима Д.Л. До питання взаємодії митних і податкових органів // В збірнику за матеріалами науково-практичної конференції (20 - 21 листопада 2003) “Митна політика України в контексті Європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення”. Дніпропетровськ: Академія митної служби України, 2003. С. 111 - 112.

10. Пащенко О.П. Повноваження державних органів в контрольно-бюджетній сфері // В збірнику за матеріалами науково-практичної конференції (18 - 19 грудня 2003) “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми”. Частина I. Ірпінь: Національна академія державної податкової служби України. 2003. С. 306 - 308.

11. Пащенко О.П. Норми міжнародних правових документів щодо здійснення фінансового контролю і їх вплив на законодавство України // В збірнику за матеріалами міжнародної науково-практичної конференції (16 квітня 2004) “Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського союзу”. Ірпінь: Національна академія державної податкової служби, 2004. С. 342 - 344.

Анотація

Пащенко О.П. Правове регулювання процесу фінансового контролю (за законодавством України). - Рукопис.