Законодавство про Регламент Верховної Ради України: проблеми теорії та практики

Размещено на http://allbest.ru

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

ЗАКОНОДАВСТВО ПРО РЕГЛАМЕНТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ

ВИКОНАВ САС СЕРГІЙ ВОЛОДИМИРОВИЧ

КИЇВ - 2005



АНОТАЦІЯ

Законодавство про регламент Верховної Ради України: проблеми теорії та практики. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2005.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню теоретичних і практичних питань законодавчого забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Автор дисертації провів аналіз і узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду порядку діяльності парламентів в контексті становлення і розвитку інституту парламентаризму. Історична довідка свідчить про відсутність чіткого механізму регулювання роботи українського органу законодавчої влади.

Дисертант визначив поняття регламенту, систему, структуру і функції регламенту парламенту та законодавства про нього. Здійснив аналіз нормативних актів, які складають систему законодавства про регламент.

Автор провів дослідження загально правової процесуальної теорії та застосування її принципів при формуванні теоретичних засад парламентської процедури.

Оскільки чинний Регламент Верховної Ради України містить істотні недоліки автор запропонував проект закону “Про Регламент Верховної Ради України”, який містить позитивний досвід застосування чинного Регламенту та нові підходи щодо вдосконалення діяльності парламенту.

регламент законодавство правовий парламент



1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Прийняття 28 червня 1996 року нової Конституції України стало надзвичайно важливою подією для нашої держави і суспільства, яка має всі підстави вважатися визначальною віхою в новітній історії Українського народу, важливим кроком на шляху розбудови України як суверенної й незалежної правової держави.

Відповідно до Основного Закону ознакою державного устрою України є положення, згідно з яким носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тому надзвичайно важливо забезпечити якнайповнішу реалізацію принципу представницького народовладдя, гарантованого права народу через вільно обраних представників висловлювати свою думку, забезпечувати свої інтереси шляхом прийняття законодавчих та інших нормативно-правових актів, а також здійснювати інші дії в межах Конституції України.

Людство винайшло не так багато способів мирної організації суспільства, серед них один з не багатьох - представницький, через народних обранців, що зумовлює становлення такої інституції, як парламент. Як відомо, ступінь розвитку парламентаризму в кожному суспільстві віддзеркалює рівень його цивілізованості й демократії. Саме парламент є підвалиною демократичних свобод суспільства, ефективною інституцією, що протидіє узурпації влади однією особою чи групою осіб. Для України, як і для більшості постсоціалістичних країн, що проходять період становлення парламентаризму, характерними є нестабільність державної влади, особливо парламентських інститутів, залежність парламенту від інших гілок влади або й відкрите протистояння між ними.

Конституція України наділила Верховну Раду України всіма властивими сучасному парламенту функціями: представницькою, установчою, законодавчою, контрольною. Це зумовлює набуття Верховною Радою України усіх ознак сучасного парламенту, що означає створення, з урахування світового досвіду та національного менталітету, досконалих політичних та юридичних механізмів реалізації загальних засад демократичного конституційного ладу України, приведення у повну відповідність з ними правового статусу Верховної Ради України.

Саме з огляду на необхідність правового врегулювання парламентської діяльності у розвиток конституційних вимог, постала потреба прийняття нових та приведення у відповідність із Конституцією цілої низки чинних нормативно-правових актів. Першочергової уваги потребує процесуальна складова парламентського права, а отже, нагальним є завдання розроблення та прийняття Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”.

Процес становлення парламентаризму майже завжди вкладається у схему зростання організаційної цілісності парламенту, поглиблення його структурованості і посилення універсалізації і стабільності регламенту. Парламент, регламент якого піддається частим змінам, не можна вважати добре організованим.

Деякі вчені схиляються до думки, що політичне становлення парламенту безпосередньо пов'язане з прийняттям і дотриманням загально прийнятного регламенту, який дає змогу успішно пристосовуватися до політичних вимог нового часу і до внутрішніх потреб самого парламенту.

Практика застосування норм чинного Регламенту зі змінами, які вносилися понад 14 разів, свідчить про те, що він застарів як за формою викладу, так і за змістом, а окремі його норми суперечать Конституції України.

Незважаючи на виняткову актуальність, Закон України “Про Регламент Верховної Ради України” досі не прийнято, передовсім внаслідок дії політичних чинників. У зв'язку з цим перед Верховною Радою України, серед інших, стоїть завдання не лише технічного приведення норм чинного Регламенту у відповідність з Конституцією України, а насамперед проведення ґрунтовного аналізу практики застосування норм Регламенту з часу його прийняття (27 липня 1994 року) донині, закріплення в Законі “Про Регламент Верховної Ради України” позитивного досвіду та досягнень наукової думки і більш уніфікованих підходів до забезпечення законотворчого процесу, внутрішніх і зовнішніх парламентських зв'язків, узгодженостей та комбінаційних можливостей. Завдання полягає у напрацюванні таких нормативних блоків Регламенту, які максимально забезпечили б повноту процедури здійснення Верховною Радою України представницької, установчої, законодавчої та контрольної функцій.

Регламент має встановлювати парламентські процедури, що ґрунтуються переважно на нормах процесуального, а не матеріального права. Саме тому формування загальних для процесуального парламентського права ідей, принципів, вимог та можливостей, обґрунтування доцільності тих чи інших норм, їх зв'язку з іншими законодавчими актами сприятиме конструктивному використанню парламентом Закону “Про Регламент Верховної Ради України” і загалом підвищенню ефективності діяльності Верховної Ради України. Практичне втілення теоретичних розробок запобігатиме погіршенню Регламенту і унеможливить руйнацію його структури та внутрішньої єдності норм.

Проблема оновлення Регламенту Верховної Ради України набуде особливої актуальності у зв'язку із введенням у дію Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, ухваленого 8 грудня 2004 року.

Згідно з цим Законом в Україні запроваджується парламентсько-президентська форма правління, за якою від Президента України до парламенту переходять окремі повноваження щодо формування Кабінету Міністрів та контролю за його діяльністю. Важлива роль при цьому відводиться коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, а це, в свою чергу, вимагає високого рівня взаємодії між парламентом, Президентом та урядом. Основним нормативно-правовим актом, який має стати запорукою оптимальної взаємодії цих найвищих владних органів, є Регламент Верховної Ради як один з найважливіших чинників забезпечення конституційних гарантій процесуальних прав парламенту, ефективності його функціонування.

Стан наукової розробки проблеми. У вітчизняній правовій літературі не здійснюються на теоретичному рівні і на рівні аналізу практичного досвіду системні фундаментальні дослідження парламентського процесу, як складової парламентського права у структурі конституційного права, та проблем регулювання правовідносин, що виникають між суб'єктами законотворчої діяльності.

Наприкінці минулого століття радянські вчені приділяли певну увагу вивченню загальних засад процесуальної теорії, що знайшло відображення в роботах Горшеньова В.М., Недбайла П.Є., Протасова В.Н., Дрейшева В.Б., Лазарєва В.В., Вижутовича В.В. та інших. Проблеми процесуальної теорії вивчаються в роботах російських учених Лук'янової О.Г., Лучина В.Й. та Сорокіна В.Д. Проблемі парламентської процедури присвячені кандидатські дисертації Колесник К.О. “Парламентська процедура в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аналіз” (Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, 2003 рік), а також Ганжі Н.В. “Теоретичні проблеми Регламенту Верховної Ради України” (Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004 рік).

Метою даного дослідження є визначення поняття “регламент”, завдань, що він виконує, місця Регламенту Верховної Ради України та законодавства про нього в системі права; виокремлення Регламенту як нормативного процесуального акта; приведення чинних правил парламентської процедури у відповідність з відповідними нормативно-правовими актами (узгодження норм Регламенту Верховної Ради України з положеннями Конституції України, законів України з питань регулювання діяльності Верховної Ради України, її органів, народних депутатів тощо); забезпечення взаємозв'язку Регламенту та чинного законодавства в рамках формування цілісного, системного блоку законодавчих актів парламентського права як підгалузі конституційного права; розроблення проекту Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” на основі аналізу десятирічної практики застосування норм чинного Регламенту з використанням досвіду парламентського права зарубіжних країн та застосуванням параметрів нормативної моделі юридичної процедури при формулюванні регламентних норм.

Об'єктом дисертаційного дослідження є парламентське право як підгалузь конституційного права.

Предмет дослідження - законодавство про регламент, регламент Верховної Ради України, особливості та проблеми його практичного застосування, теоретичні засади формування процесуальної складової парламентського права та можливі напрями її вдосконалення на основі наявного досвіду.

Досягнення поставленої мети здійснено шляхом:

- аналізу визначень терміна “регламент парламенту”, вивчення ролі і місця принципів загальноправової процесуальної теорії, інших теоретичних розробок процесуального права при формуванні теоретичних засад парламентського права та парламентської процедури;

- дослідження історії розвитку нормативно-правового регулювання діяльності представницьких органів влади часів Київської Русі, Козацької республіки, періоду Запорозької Січі та Гетьманщини (Гетьманату), Української Народної Республіки, Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР) та Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР);

- системного аналізу чинного законодавства про регламент та Регламенту Верховної Ради України, визначення напрямів їх розвитку;

- визначення місця законодавства про регламент та Регламенту Верховної Ради України в системі права;

- аналізу структури чинного Регламенту Верховної Ради України та визначення напрямів її вдосконалення з метою врахування при підготовці проекту Закону “Про Регламент Верховної Ради України”;

- визначення функцій Регламенту Верховної Ради України і законодавства про нього;

- проведення порівняльного аналізу регламентації діяльності парламентів зарубіжних країн з метою вивчення досвіду нормативного забезпечення організації їх роботи.

Методологічними засадами дисертаційного дослідження є сучасні методи наукового пізнання, необхідність застосування яких чітко визначена в поставлених перед дослідником завданнях та меті дослідження.

Методологічну основу дисертації становить загальнонауковий діалектичний метод, який дав можливість проаналізувати динаміку становлення і розвитку парламентської процедури в Україні і країнах розвиненої демократії.

Із застосуванням системного методу розглядаються роль і місце Регламенту Верховної Ради України в системі законодавства про регламент та системі права.

Застосування історичного методу дало можливість дослідити історичний процес становлення і розвитку представницьких органів влади та правил їх діяльності, починаючи з часів Київської Русі, Гетьманщини і до сучасного етапу.

Системно-структурний і формально-логічний методи застосовано, з огляду на визначення системи законодавства про регламент, структури Регламенту Верховної Ради України як процесуального нормативного акта.

За допомогою порівняльно-правового методу досліджено теоретичні засади процесуального права, юридичного процесу, парламентського права і визначено інститут парламентського процесуального права як окрему складову підгалузі парламентського права у складі конституційного права.

Порівняльний метод застосовано при порівняльному аналізі парламентської процедури, регламентів та законодавства про регламент однопалатних парламентів зарубіжних країн.

При формуванні визначень понять “регламент”, “парламентське процесуальне право”, теоретичних засад нормативної моделі парламентської процедури, при аналізі правових позицій інших дослідників процесуального права використано метод дедукції, окремі прийоми логічного методу наукового пізнання - опис, класифікація, аналіз та синтез.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузі історії та теорії держави і права, конституційного, процесуального та парламентського права.

Джерельну базу дослідження становлять Конституція України, Бюджетний кодекс України, Закони України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про Рахункову палату”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, Регламент Верховної Ради України, конституції інших країн світу, регламенти парламентів зарубіжних країн, підзаконні нормативно-правові акти України та зарубіжних країн.

Наукова новизна. Дисертація є першим в Україні науковим дослідженням, в якому комплексно, системно у порівняльно-правовому аспекті розглянуто теоретичні та практичні проблеми становлення і розвитку парламентського процесуального права, співвідношення Регламенту Верховної Ради України та законодавства про організацію діяльності парламенту.

На підставі аналізу десятирічної практики застосування чинного Регламенту Верховної Ради України, інших законодавчих актів сформульовано концепцію законодавства про Регламент Верховної Ради України.

Найбільш вагомими результатами дисертаційного дослідження можна вважати такі основні положення:

1. Здійснено авторське визначення законодавства про регламент Верховної Ради України як системи нормативно-правових актів, яку утворюють положення чинної Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, законів України та інших нормативно-правових актів, які є джерелом парламентського процесуального права.

2. Сформульовано визначення Регламенту Верховної Ради України, як процесуального нормативно-правового акту, який містить правові норми, що встановлюють загальний порядок діяльності парламенту, порядок здійснення його функцій та окремих парламентських процедур.

3. Запропоновано концепцію структури регламенту, яка передбачає логічне послідовне викладення нормативного матеріалу. Відповідно структурними складовими регламенту мають бути: назва, преамбула, загальна і особлива частини, прикінцеві і перехідні положення, які, в свою чергу поділяються на розділи, глави, статті, частини, пункти, підпункти, абзаци. На відміну від чинного Регламенту на основі цієї концепції дисертантом запропоновано законопроект, в якому дано назви розділам, главам, статтям, передбачена лінійна нумерація статей, уникнуто відсилочних норм.

4. Сформульовано концепцію функцій регламенту парламенту, яка полягає у визначенні напрямів правового регулювання діяльності Верховної Ради України і розкриває сутність та призначення регламенту. До основних функцій регламенту парламенту віднесено установчу, законодавчу і контрольну, які покликані забезпечити ефективність та стабільність роботи парламенту шляхом виконання наступних першочергових завдань: встановлення порядку проведення сесій, засідань, формування парламентських органів, депутатських фракцій (груп) та органів державної влади (у визначених Конституцією України межах); визначення законотворчої та спеціальних процедур, порядку здійснення парламентського контролю, процедур окремих видів діяльності Верховної Ради України, її органів, посадових осіб, організацій, народних депутатів України; забезпечення принципу розподілу владних повноважень та взаємовідносин між гілками влади, пріоритету більшості та захисту прав меншості, легітимності прийняття рішень, розподілу обов'язків та повноважень, пом'якшення суперечностей тощо.

У авторському законопроекті на основі запропонованої концепції функцій Регламенту Верховної Ради України вперше визначено правила, які забезпечують виконання парламентом окремих його повноважень, не врегульованих чинним регламентом, зокрема:

- порядок складення присяги Президентом України, народними депутатами України, суддями Конституційного Суду України, членами Вищої ради юстиції, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (установча функція);

- процедуру розгляду законів, повернутих Президентом України на повторний розгляд, та подолання вето Президента (законодавча функція);

- порядок оголошення депутатських запитів та їх розгляд, проведення Дня уряду у Верховній Раді України, парламентських слухань, висловлення недовіри уряду, Генеральному прокуророві, призначення та надання згоди на призначення посадових осіб, визначених Конституцією України, дострокового припинення повноважень Президентом України (статті 108-110 Конституції України), усунення Президента України з поста в порядку імпічменту відповідно до статті 111 Конституції України, надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання або арешт народних депутатів України, суддів (контрольна функція).

5. Досліджено особливості формування і практичного застосування нормативно-правових актів з питань регулювання діяльності представницьких органів влади часів Київської Русі, Козацької республіки, Запорозької Січі та Гетьманщини (Гетьманату), Української Народної Республіки, Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР) та Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) з метою можливого використання вітчизняного досвіду і традицій при підготовці актів парламентського права. Особливої уваги в теоретичному і практичному аспекті заслуговують Конституція Пилипа Орлика 1710 року, Конституція Української Народної Республіки 1918 року, Конституція Української Радянської Соціалістичної Республіки 1978 року, Регламент засідань Верховної Ради УРСР 1975 року, Регламент Верховної Ради УРСР 1980 року.

6. Проведено порівняльний аналіз регламентів однопалатних парламентів зарубіжних країн у співвідношенні з іншими законодавчими актами, що регламентують їхню діяльність, з метою узагальнення та можливого використання досвіду. Відзначено, що регламент є основним процедурним документом сучасних парламентів, але цей нормативний акт у різних країнах має різний правовий статус, часто регулює не повне коло питань, які віднесені до компетенції парламентів. Доведено, що систему законодавства про регламент сучасних однопалатних парламентів, як і в Україні, також складають конституції, закони та підзаконні акти і в різних країнах вони є найвищим джерелом парламентського права та парламентської процедури.

7. Сформульовано концепцію парламентського процесуального права і норм парламентської процедури. Визначено, що парламентське процесуальне право - це процесуальна складова (інститут) парламентського права як основного інституту (підгалузі) конституційного права, основним джерелом якого є Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закони України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України” тощо.

8. Підготовлено авторський проект Закону “Про Регламент Верховної Ради України” як процесуальний нормативний акт, що визначає порядок застосування положень Конституції України, Бюджетного кодексу України, Законів України “Про вибори народних депутатів України”, “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про Рахункову палату”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, “Про судоустрій”, інших законодавчих актів.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів:

1. У науково-дослідній сфері - висновки дисертаційного дослідження розвивають теорію парламентського права, парламентського процесуального права, а саме процесуально-правових відносин при застосуванні матеріальних норм парламентського права, обґрунтовують застосування нормативних параметрів юридичної процедури при формуванні регламентних норм, є підґрунтям для подальшого формування і вдосконалення вітчизняної теорії парламентського і парламентського процесуального права.

2. У сфері правотворчості - висновки, пропозиції, підходи, дефініції, що сформовані в дисертації, параметри нормативної моделі юридичної процедури використані при підготовці проекту Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, який підготовлено здобувачем і внесено на розгляд Верховної Ради України. Рішенням Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України ІV скликання з поміж чотирьох альтернативних законопроектів даний проект взято за основу при підготовці нового законопроекту про Регламент Верховної Ради України, який внесено на розгляд у липні 2003 року.

3. У науково-методичній роботі - матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані при підготовці навчальних посібників та підручників з конституційного, парламентського, парламентського процесуального права, у навчальних програмах з конституційного та парламентського права, у програмах спецкурсів з теоретичних проблем парламентського процесуального права.

4. У право-виховній сфері - положення і висновки можуть бути використані для підвищення рівня правової та фахової правосвідомості народних депутатів України, інших суб'єктів законодавчої ініціативи, працівників Апарату Верховної Ради України, помічників-консультантів народних депутатів України, викладачів та студентів юридичних вищих навчальних закладів.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета й завдання, об'єкт та предмет, методологічна і теоретична основа дослідження, формулюються наукова новизна та основні положення, що виносяться на захист, практичне значення одержаних результатів дослідження, вказуються дані щодо апробації та публікацій результатів проведеного дослідження.

Розділ 1 “Регламент Верховної Ради України в системі законодавства про організацію і діяльність Верховної Ради України” містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Поняття регламенту парламенту та теоретичні засади парламентської процедури” автор звертається насамперед до проблем поняття “регламент”. Для цього дисертант з'ясовує зміст поняття “регламент”.

Автор доходить висновку, що завдання, які виконує парламентський регламент у демократичному законодавчому органі, дають можливість встановити такі правові рамки, які забезпечать ефективність функціонування законодавчого органа та виконання основних функцій сучасного парламенту - представницької, законодавчої та контрольної.

Дисертант доводить, що лише в деяких державах світу остаточно визначено місце регламенту в правовій системі. Щоб визначити його відповідний ранг і статус у правовій системі, недостатньо просто помістити визначення у конституції, треба забезпечити узгодження норм регламенту із завданням забезпечення ефективності діяльності парламенту за всіма функціональними напрямами. Регламент є основним процедурним документом сучасних парламентів, але цей нормативний акт у різних державах має різний правовий статус. Регламент часто регулює не повне коло питань, віднесених до компетенції парламенту, деякі з них регулюються іншими нормативно-правовими актами (законами, підзаконними актами, що містять норми і матеріального, і процесуального права). Україна в цьому плані не є винятком.

Досліджуючи теоретичні доробки вітчизняних та російських вчених щодо теоретичних засад парламентської процедури, дисертант робить висновок, що в Україні досвід парламентаризму дуже обмежений, теорія парламентського права і теорія парламентської процедури ще не пройшли стадію накопичення і осмислення наукових фактів, понять і гіпотез, ідей (концепцій) та теорій, тому винятково важливим є формування гносеологічних блоків теорії парламентського права як галузі науки.

У ході дослідження автор приходить до висновку, що в процесі розвитку системи права консолідація процедурно-процесуальних норм у ряді галузей матеріального права обумовлює формування процесуального права і, зокрема, - парламентського процесуального права, що може служити механізмом реалізації матеріального парламентського права.

З огляду на те, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції), дисертант наголошує на життєвій необхідності становлення парламентського права - особливої галузі конституційного права як системи конституційно-правових норм, що регулюють статус парламенту, його внутрішні й зовнішні відносини. Першою проблемою на цьому шляху є створення (розроблення, прийняття, розвиток) відповідної теоретичної і нормативної бази, яка має визначити правила поведінки суб'єктів цих правовідносин. Першочерговими нормативними актами цієї комплексної галузі права є, безумовно, Конституція України і Регламент Верховної Ради України, адже саме вони покликані встановлювати порядок роботи Верховної Ради України (стаття 82 Конституції України).

Автор відзначає, що для розробки нормативних актів парламентського процесуального права, одним з яких є Регламент Верховної Ради України, важливими є становлення теорії процесу як цілісної інституції, нормативна модель юридичної процедури, що дає можливість використовувати закладені в ній загальні правила, принципи, закономірності при формуванні норм парламентської процедури, безумовно, з урахуванням особливостей, притаманних правотворенню. Насамперед звертається увага на наявність у процесуальному парламентському праві особливого суб'єкта, яким є сам парламент.

Дисертант доводить, що для парламентського процесуального права як інституту процесуального права актуальними є формування ідей, принципів, вимог, а також уніфікація процесуальних норм чинного Регламенту Верховної Ради України та забезпечення узгодженості і взаємозв'язку між ними. Врахування цих особливостей Регламенту Верховної Ради України сприятиме більш конструктивному застосуванню його положень в ході діяльності Верховної Ради України у процесі правозастосування та правотворення.

Проаналізувавши погляди науковців на поняття “регламент”, автор дисертації визначає, що це насамперед нормативно-процесуальний акт. В результаті дослідження теоретичних засад процесуального права та практичного досвіду зарубіжних країн, дисертант дійшов висновку, що і в більшості парламентів зарубіжних країн, і в Україні, чинний регламент парламенту частково виконує роль процесуального нормативного акта, є складовою системи законодавства, що містить цілу низку нормативно-правових актів, до яких входять норми і матеріального, і процесуального права, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі діяльності парламенту.

Автор дає визначення законодавства про регламент парламенту - системи нормативно-правових актів.

На основі дослідження історичних аспектів становлення парламентаризму на теренах України за часів Київської Русі, Козацької республіки та Гетьманщини у підрозділі 1.2 “Історія регламентації діяльності представницьких органів влади на території України” автор доводить, що на той час не було чіткої зафіксованої регламентації діяльності представницьких органів влади. Деякі принципи діяльності органів, які частково виконували функції законодавчої влади, коротко містилися в нормативних актах загальносуспільного значення (прикладом є Конституція Пилипа Орлика 1710 року), але виокремлення процедурних норм в окремий правовий документ не здійснювалося.

Проаналізувавши нормативні документи, в яких визначалися принципи, правила та засади діяльності представницьких органів влади періоду існування Української Народної Республіки, дисертант зробив узагальнення, що регламентація їх функціонування не була чітко виписана в окремих законодавчих актах. Спроба чіткіше визначити компетенцію представницького органа держави була здійснена в Конституції УНР (Статут про державний устрій, права і вольності УНР), але історично склалося так, що практично вона не була введена в дію. Загалом діяльність парламентів УНР всіх трьох періодів її існування базувалася на тимчасових інструкціях, універсалах, законах тощо. Ця тимчасовість, безумовно, спричинялася подіями революційного характеру. Однак навіть у тимчасових нормативних актах того періоду означені прототипи сучасних напрямів внутрішньої організації роботи вищого органа законодавчої гілки влади.

Аналізуючи організацію роботи так званого вищого колегіального органа - Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР), автор відзначає, що історично склалося так, що за радянських часів практика застосування актів, що стосувалися парламентської процедури, була перервною, непослідовною.

Перший Регламент засідань Верховної Ради України 1975 року спрямовувався на визначення організаційної структури та законодавчої процедури парламенту. Відсутність процедури вирішення внутрішніх проблемних ситуацій була зумовлена, власне, їх відсутністю. Водночас регламент парламенту не містив ніяких процедурних гарантій. За умови політичної єдності парламенту (політичного підпорядкування депутатів партійному керівництву) його діяльність була декларативною і недемократичною, що й відображалося у регламенті.

У підрозділі 1.3 “Порівняння законодавства про Регламент Верховної Ради України та законодавства про організацію і діяльність Верховної Ради України”, здійснивши порівняльний аналіз нормативних актів, що регламентують організацію і діяльність Верховної Ради України, автор доходить висновку, що деякі їх положення не приведено у відповідність з вимогами Конституції України, а також констатує наявність колізії між окремими нормами.

Дисертант обґрунтовує це тим, що чинний Регламент Верховної Ради України було прийнято 27 липня 1994 року як тимчасовий нормативний акт, і він не регулює всі процедурні питання діяльності вищого законодавчого органа. Інші нормативні акти, також пов'язані з організацією діяльності Верховної Ради України, приймалися дещо пізніше: Конституція України - 28 червня 1996 року, Бюджетний кодекс України - 21 червня 2001 року, Закон України “Про комітети Верховної Ради України” - 4 квітня 1995 року, Закон України “Про статус народного депутата України” - 22 березня 2001 року. Відповідно норми Регламенту не повністю узгоджені з нормами вищезазначених законодавчих актів. Автор доводить актуальність ухвалення нового Регламенту Верховної Ради України як необхідної гарантії якісного і ефективного здійснення парламентом своїх повноважень.

Розділ 2 “Система, структура і функції Регламенту Верховної Ради України та законодавства про нього”, що складається з трьох підрозділів, присвячено діючій системі законодавства про Регламент Верховної Ради України, її структурі та функціональному спрямуванню. У роботі запропоновано шляхи її вдосконалення, ґрунтуючись на реальній практиці парламентської діяльності.

У підрозділі 2.1 “Система законодавства про Регламент Верховної Ради України: становлення та основні напрями розвитку” автор звертає увагу на те, що система законодавства про Регламент Верховної Ради України, яка покликана регулювати правовідносини, що забезпечують порядок діяльності вищого законодавчого органа, не повною мірою забезпечує таке регулювання і потребує вдосконалення. Дано визначення системи законодавства про Регламент Верховної Ради України.

З огляду на часовий розрив у процесі прийняття окремих нормативних актів, деякі правові норми актів вищезазначеної системи суперечать одна одній. Необхідність вдосконалення системи законодавства про Регламент Верховної Ради України автор обґрунтовує тим, що прийняття деяких нормативних актів системи було зумовлено відсутністю Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, окремі з них не мають системоутворюючого характеру.

З метою забезпечення ефективного функціонування Верховної Ради України дисертант вважає за необхідне прийняття низки законів України, зокрема “Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”, “Про закони та законодавчу діяльність”, “Про парламентський контроль в Україні”, але першочерговим є ухвалення Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, в якому слід врахувати положення, які на даний час регулюються підзаконними актами, або взагалі неврегульовані.

Аналіз структури чинного Регламенту Верховної Ради України, що знайшов своє відображення у підрозділі 2.2 “Структура Регламенту Верховної Ради України та напрями її удосконалення”, дав змогу автору дійти висновку, що її побудова не забезпечує повною мірою логічне й послідовне викладення нормативного матеріалу, не робить його доступним та легким для сприйняття, користування і застосування.

Врахувавши практичний досвід, дисертант наголошує на тому, що частина норм діючого Регламенту втратила актуальність, частина суперечить нормам Конституції України, частина норм навмисне або випадково ігнорується, значна частина діє і вже на рівні підсвідомості засвоюється і використовується народними депутатами у повсякденній законотворчій роботі.

Автор репрезентує основні напрями вдосконалення Регламенту в новому проекті Закону “Про Регламент Верховної Ради України”, дає характеристику його структури та складових, що вперше виписані в цьому законопроекті. Водночас підкреслюється, що виписані в законопроекті процедури гарантують захист від певних політичних впливів і адміністративного свавілля, забезпечують кожному суб'єкту рівні права в законотворчому процесі. Насамперед це гарантія законотворчої діяльності, права на проголошення заяв, роботу в комітетах, внесення питань до порядку денного і їх розгляд відповідно до процедури, щодо часу на виступ, рівне матеріально-технічне забезпечення тощо. Також доводиться, що структурна побудова Регламенту Верховної Ради України має відображати повноту і послідовність здійснення його функцій.

У однойменному підрозділі 2.3 автор характеризує функції Регламенту і законодавства про нього. Виходячи з аналізу, дисертант робить висновок, що функції Регламенту Верховної Ради України та законодавства про нього - це не що інше, як основні напрями правового регулювання діяльності парламенту, які розкривають його сутність і призначення та забезпечують стабільність його роботи.

Вказується, що, як і будь-який законодавчий акт, Регламент Верховної Ради України та пов'язані з ним законодавчі акти у своїй будові обов'язково містять установчі складові. Насамперед, загальні положення нормативно-правового акта організаційно визначають загальні засади його застосування, перелік правовідносин, які він врегульовує, тощо.

Стосовно здійснення парламентом законодавчої функції в дисертації зазначається, щонормативна модель законодавчої процедури охоплює сукупність впорядкованих у часі, взаємопов'язаних, об'єднаних у стадії та етапи дій і робіт, виконання яких є необхідним і достатнім для прийняття Верховною Радою України законів. Стадії законотворчого процесу виділяються як частини цього процесу з міркувань єдності або раціональної організації дій і робіт, які закінчуються прийняттям того чи іншого рішення щодо законодавчого акта (проекту).

На думку дисертанта, чинний Регламент Верховної Ради України не містить повного переліку процесуальних дій, що стосуються здійснення парламентом чи не найвагомішої його функції - законодавчої. Зокрема, не виписано процедури внесення змін до Конституції України, порядку подолання вето Президента України тощо.

Загальновизнано, що законодавча діяльність - один з найважливіших напрямів роботи парламенту. Ефективність здійснення парламентом функції законотворення автор ставить у пряму залежність від реалізації іншої його функції - контрольної.

Здійснивши аналіз норм чинного законодавства України з питань парламентського контролю, дисертант дійшов висновку, що прогалин нормативного характеру у цій сфері дуже багато. Проте здійснення контрольних функцій парламентом не можна обмежувати лише фактичною обумовленістю вимогами правових норм, оскільки загальні принципи контрольних повноважень не завжди мають чітко визначений характер (іноді відображають бажаний, на думку контролюючого органу, а не фактичний стан речей у процесі здійснення контрольної діяльності). Виходячи з цього, є вкрай необхідним розвиток і законодавче закріплення цих норм.

У зв'язку з цим, на думку автора, особливо актуальним є питання практичної реалізації закріплених у пункті 33 статті 85 Конституції України повноважень Верховної Ради України щодо здійснення парламентського контролю у межах, визначених Основним Законом, зокрема, контролю за реалізацією прийнятих законів.

На основі узагальнення наукової думки з питань здійснення парламентського контролю дисертант підкреслює, що завданням парламентського контролю є не лише забезпечення на території України або в межах її інтересів за кордоном відповідності діяльності об'єктів контролю Конституції і законам України, а й визначення доцільності, соціально-економічної та політичної обґрунтованості цієї діяльності; виявлення відхилень від конституційних засад, державних програм і стандартів, загальних соціально-правових вимог; причин незаконної або недоцільної діяльності і засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об'єкта контролю; встановлення підстав щодо притягнення винних до відповідальності згідно з повноваженнями суб'єкта контролю.

Парламентський контроль як конституційна функція Верховної Ради України, на думку автора, має здійснюватися прозоро, ефективно і комплексно на принципах законності, об'єктивності, незалежності та гласності. Контрольні повноваження мають стати одними з пріоритетних у діяльності Верховної Ради України. Здійснення контрольних повноважень визначає наявність реальної влади парламенту, його вплив на хід суспільних процесів у державі. Тільки тоді, коли Верховна Рада України зможе домагатися безумовного виконання своїх рішень, здійснюватиме постійний контроль за діяльністю виконавчої влади, вона стане реальним владним державним інститутом.

Розділ 3 “Законодавство про регламенти парламентів зарубіжних країн (порівняльний аналіз регламентації діяльності однопалатних парламентів)” містить детальний порівняльний аналіз законодавства про регламенти однопалатних парламентів зарубіжних країн. Це дає можливість з'ясувати, що робота сучасних парламентів світу організовується відповідно до певного процедурного порядку, який ухвалюється членами парламенту для регламентації його діяльності. Такий порядок може бути виписаний у формі закону або підзаконного акта, що визначає процедуру прийняття рішень і для окремих членів парламенту, і для всього законодавчого зібрання, чітко встановлює систему розподілу владних повноважень, а також взаємозв'язок з виборцями. Іншими словами, регламент сприяє ефективності законодавчого процесу на благо народу і окремих суспільних груп.

Автор дотримується позиції, що в однопалатних парламентах систему законодавства про регламент (крім самого регламенту) складають також конституції, закони та підзаконні акти. У різних країнах вони є найвищими джерелами парламентського права та парламентської процедури. Зазвичай у конституції міститься набір правил, які визначають основні засади управління парламентом. Регламент, закони та підзаконні акти, як правило, виписують більш детальне регулювання внутрішніх правил і процедури, пов'язані з організацією роботи парламенту.



ВИСНОВКИ

У результаті дослідження сформульовано низку висновків і пропозицій з питань формування парламентського права, парламентського процесуального права, запропоновано новий підхід до формулювання норм регламенту парламенту, і на цій основі, з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду парламентаризму, підготовлено проект Закону “Про Регламент Верховної Ради України”.

На основі здійсненого в дисертаційному дослідженні аналізу теоретичних засад процесуального права, наявного національного та зарубіжного практичного досвіду правового регулювання діяльності парламенту доведено, що в Україні, як і в більшості парламентів світу, Регламент парламенту, тобто правила його діяльності, переважно виконує роль процесуального нормативного акта. Водночас він є складовою системи законодавства, до якої входить ціла низка нормативно-правових актів, що містять норми і матеріального, і процесуального права, які регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі діяльності парламенту.

З позиції системного підходу до визначення законодавства про Регламент Верховної Ради України зазначено, що це система нормативно-правових актів (Конституція України, закони, постанови та інші нормативно-правові акти), що охоплюють регулювання правовідносин, які складаються в парламенті у процесі правотворення та правозастосування норм матеріального права, закріплених у Конституції України, Бюджетному кодексі України, Законах України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про Рахункову палату”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” та інших актах, що складають парламентське право як основний інститут (підгалузь) конституційного права, а регламент парламенту - це процесуальний нормативно-правовий акт, що формує інститут процесуального права в межах цієї підгалузі.

Як свідчить досвід діяльності парламентів зарубіжних країн, незалежно від кількості палат парламенту, необхідність законодавчого визначення правил і внутрішніх парламентських процедур є конституційною вимогою. Парламенти переважної більшості країн в організації своєї діяльності послуговуються системою законодавчих актів, що містять всі необхідні положення, які визначають матеріальну і процесуальну складові правовідносин суб'єктів парламентського права. Поряд з цим, норми процесуального права у структурі права тісно пов'язані не лише з нормами матеріального права, а й з нормами, що опосередковують правову процедуру, оскільки юридичний процес є особливим різновидом правової процедури.

Однією з ознак, що вирізняють норми процесуального права серед інших процедурних норм, є їх спрямованість на реалізацію особливих охоронювальних правовідносин, функціональна спрямованість яких визначається їхніми захисними якостями щодо системи інших правовідносин.

Процесуально-правове регулювання має владний, публічно-правовий характер і здійснюється спеціально уповноваженими органами, які постійно прагнуть пошуку справедливих і водночас життєздатних, реальних розв'язань проблем і конфліктів, що супроводжують процес правовідносин. Цілком зрозуміло, що ця діяльність має бути впорядкованою і врегульованою таким чином, щоб запобігти можливості будь-яких зловживань з боку інших суб'єктів правовідносин. Отже, важливою особливістю регулятивного впливу процесуального права є встановлення чіткого порядку, умов, послідовності здійснюваних суб'єктами процесуальних правовідносин дій, термінів їх здійснення, порядку видання і реалізації передбачених процесуальних актів, тобто правил процедури.

Регламент парламенту як процесуальний нормативно-правовий акт - це сукупність правових норм, що встановлюють загальний порядок здійснення діяльності парламенту, порядок здійснення його функцій та окремих парламентських процедур, які визначають, конкретизують і розвивають конституційні повноваження парламенту.

Засобом забезпечення ефективної роботи парламенту є виконання регламентом основних його функцій: установчої, законодавчої, контрольної, які визначають напрями правового регулювання діяльності парламенту та розкривають сутність і призначення регламенту.

У проекті Закону “Про Регламент Верховної Ради України” зроблена спроба якнайповніше привести його норми у відповідність з вимогами Конституції України, усунути прогалини, недосконалості деяких процедур, які стали очевидними в результаті застосування норм чинного Регламенту Верховної Ради України:

1. Змінено нумерацію структурних складових нормативного акта - замість аналітичної використано просту лінійну нумерацію, яка є зручнішою для подальшого використання закону в практичній діяльності і спрощує процедури внесення змін.

2. Додано низку норм організаційного характеру, що розширюють поняття виконання законодавчим органом установчої функції (визначено порядок складення присяги народним депутатом України; окремою статтею виписано особливості забезпечення діяльності Верховної Ради України, процедуру формування та організацію роботи Підготовчої депутатської групи; встановлено, що Верховна Рада України приймає рішення у формі закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви, визначено порядок їх прийняття і скасування; дано чітке визначення часу голосування при прийнятті рішень; запропоновано механізм усунення неузгодженостей та недоліків прийнятого закону, новий підхід до видів та способів голосування тощо).

3. Включено низку глав, у яких регулюються питання щодо процедури повторного розгляду Верховною Радою України законів, повернених Президентом України (процедури подолання вето Президента України), розгляду питань про внесення змін до Конституції України, порядку проведення Верховною Радою України урочистого засідання з приводу вступу на пост новообраного Президента України, порядку дострокового припинення повноважень Президента України у зв'язку з неможливістю ним виконання своїх повноважень за станом здоров'я та внаслідок усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), розгляду питань про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України, затримання чи арешт судді, судді Конституційного Суду України та ін. Зазначені питання досі або взагалі не визначені, або їхнє законодавче регулювання в положеннях різних нормативно-правових актів вступає в колізію, або ж вони як окремі підзаконні акти регулюють лише певне обмежене коло питань.

Такі нормативні блоки Регламенту забезпечать повноту процедури здійснення Верховною Радою України установчої, законодавчої та контрольної функцій парламенту, оскільки роль регламенту в демократичному законодавчому органі, а також його функції значною мірою визначають ефективність законодавчого процесу.



ПУБЛІКАЦІЇ

1. Регламент парламенту, його роль у правовій системі та деякі проблеми теорії і практики // Держава і право: збірник наукових праць. - 2001. - Вип.14. - С. 114-127.

2. Витоки парламентської процедури та її становлення в Українській Народній Республіці // Наше право. - 2003. - № 4. - С. 5-16.

3. Парламентська процедура Верховної Ради Української Радянської Соціалістичної Республіки та її відмінність від класичної моделі // Наше право. - 2004. - № 2 (1 ч.). - С. 11-17.

4. Законодавча процедура парламентів світу: порівняльно-правовий аналіз норм регламентів // Підприємництво, господарство і право. - 2004. - № 3. - С. 13-18.

5. Застосування принципів загальноправової процесуальної теорії при формуванні теоретичних засад парламентської процедури // Право України. - 2004. - № 7. - С. 35-40.

6. Законодавство про регламенти однопалатних та двопалатних парламентів // Право України. - 2005. - № 3. - С. 135-139.

7. Організація роботи Верховної Ради України: досвід і проблеми / Матеріали “круглого столу” у Верховній Раді України. - К.: Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України. - 2004. - С. 56-60.

8. Засади парламентського контролю та забезпечення його здійснення через положення Регламенту Верховної Ради України / Матеріали науково-практичної конференції “Парламентський контроль: українські реалії та світовий досвід”. - К.: Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України. - 2005. - С. 28-36.

Размещено на Allbest.ru

...