Местное самоуправление и правовая природа устава муниципального образования: некоторые теоретические и практические проблемы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Е. Кундельчук,

начальник правового отдела Конституционного

Суда Приднестровской Молдавской Республики

Журнал "Право и общество"; 2003, № 2

В рамках основных направлений государственного строительства нашей республики одним из острых вопросов является поиск форм и методов повышения эффективности и рациональности функционирования местного управления и самоуправления, составляющего фундамент, низовое звено управления, без которого невозможно эффективное функционирование государственной власти в целом.

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления и имеет большое значение для завершения формирования государственности. Несомненна роль местного самоуправления как способа организации местных жителей для решения социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения, исходя не только из интересов населения соответствующей территориальной единицы, но и исходя из общегосударственных интересов.

Во всем мире вопросам организации управления на местах, в частности - самоуправлению, уделяется значительная роль. Местное самоуправление рассматривается как нижний уровень управления, как необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

В Приднестровской Молдавской Республике согласно статье 7 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, содержащейся в разделе I "Основы конституционного строя", местное самоуправление признается и гарантируется. Это означает, что, провозглашая местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, признавая и гарантируя местное самоуправление, государство видит в нем важный социальный институт и берет на себя обязательства содействовать его развитию и деятельности, а также обеспечивать соответствующую защиту.

Начавшийся в период становления нашего государства переход от принципов демократического централизма организации власти на местах к принципам местного самоуправления получил законодательное закрепление сначала с принятием Закона Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики от 17 июля 1991 года "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республике". А затем с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года "Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике", который действует в настоящее время. Сегодня мы признаем, что в связи со складывающимися на местном уровне многогранными, многообразными отношениями, связанными с осуществлением власти на местах, увеличением числа норм, регламентирующих отдельные вопросы местного значения, действующий специальный закон, который был достаточно эффективным на переходном этапе в процессе создания органов местного самоуправления, не позволяет эффективно регулировать соответствующие отношения и ведет к фактической реализации местного государственного управления при отсутствии местного самоуправления.

Необходимость проведения реформы местных органов, целью которой должно стать постепенное создание системы местного самоуправления при одновременном укреплении системы местного государственного управления, назрела давно. Для этого существуют весьма серьезные предпосылки как правового, так и экономического, организационно-кадрового характера. Об этом, в частности, говорилось на проведенной в марте 2002 года Республиканской научно-практической конференции, посвященной реформированию органов местной власти и местного самоуправления в Приднестровской Молдавской Республике. [1] Однако, к сожалению, проведением данной конференции внимание как со стороны республиканских, так и со стороны местных органов к проблемам организации управления на местах было исчерпано. Это свидетельствует об отсутствии, наверное, самой главной предпосылки для проведения реформы органов местной власти и местного самоуправления - политической предпосылки.

Значительное внимание проблемам местного самоуправления и его эффективной организации уделяется в международном сообществе: проводятся международные конференции, семинары, происходит обмен опытом, оказывается помощь, и проводятся консультации по проблемам демократической децентрализации, разрабатываются и внедряются соответствующие программы. При этом каждое государство, принимая во внимание разнообразие теорий и организационных моделей местного самоуправления, исходит из того, что приоритетным в национальной политике должно стать определение приемлемой в условиях данного государства концепции местного самоуправления и основных принципов ее реализации. Не существует для всех единого и единственно правильного решения в данном вопросе. Единый шаблон местного самоуправления неприемлем, если поставить целью приспособление демократии к местным условиям. Зарубежный опыт эффективен только тогда, когда используется творчески, после тщательного изучения и соотношения с национальной правовой системой, с учетом местных географических, культурных, социально-экономических и других условий.

Формирование законодательной базы нашего государства осуществляется преимущественно на основе российского законодательства. Однако часто законодательное заимствование, внедрение отдельных правовых институтов, категорий и понятий происходит односторонне, без комплексного, системного подхода и учета концептуальных особенностей соответствующей сферы правового регулирования. Например, все чаще в правовых актах применительно к местным управленческим отношениям и их субъектам, наряду с термином "местный" (а иногда и вместо него) употребляется понятие "муниципальный", в том числе - "муниципалитет", "муниципальное образование", "муниципальная собственность" и другие. [2] Вместе с тем, если понятие "муниципальная собственность" официально получило законодательное определение в части первой Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики, то иные применяются без соответствующего нормативного закрепления их значения, что иногда приводит к фактической подмене понятий.

В Российской Федерации законодатель не только определил значение соответствующих терминов, но и уравнял понятия "муниципальный" и "местный", уточнив в статье 1 Федерального закона от 28 августа № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что данные термины и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

В названном Законе получил законодательное определение и термин "муниципальное образование", который впервые был введен в Российской Федерации Гражданским кодексом Российской Федерации. Согласно дефиниции, установленной в Законе, под муниципальным образованием понимается "городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления". [3]

Таким образом, в данном определении закреплены основные признаки муниципального образования. Во-первых, поселенческий признак, то есть муниципальное образование - это населенная территория, где проживают люди. Во-вторых, признак территориальности: городские, сельские и иные поселения расположены в определенных границах, обозначающих территорию населенного пункта. В-третьих, поселение является муниципальным образованием, если на его территории осуществляется местное самоуправление. Из этого следует, что понятие "муниципальное образование" не совпадает с понятием "местное самоуправление". Согласно закону местное самоуправление может существовать без муниципального образования, а муниципальное образование, в свою очередь, без местного самоуправления не может быть образовано. В-четвертых, муниципальное образование должно обладать муниципальной собственностью. В-пятых, муниципальное образование должно иметь свой местный бюджет. В-шестых, на территории муниципального образования должны быть выборные органы местного самоуправления.

Кроме того, исходя из анализа положений указанного закона, одним из признаков муниципального образования является также его устав. В частности, в статье 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляется, что муниципальное образование имеет устав, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, принимается представительным органом или населением непосредственно и должен быть зарегистрирован в установленном порядке.

Следует отметить, что в целом система местного самоуправления в России по своим конституционным основам, а также базовым принципам взаимоотношений с государством существенно отличается от существующей у нас системы, что не позволяет автоматически переносить в нашу правовую систему отдельные правовые институты, категории, понятия, применение которых обусловлено соответствующей правовой основой. В том числе именно по этой причине оказалась неудачной попытка местных органов г. Тирасполь принять Устав города.

В связи с этим необходимо, прежде всего, обратить внимание на систему законодательства Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления. По своей структуре это стройная система, которая формируется под непосредственным влиянием международных правовых актов и в силу специфики государственного устройства включает три уровня: федеральный, субъектов федерации, местного самоуправления.

Ведущую роль в этой сфере играет Конституция Российской Федерации, а также федеральные законы, устанавливающие принципиальные положения функционирования местного самоуправления. [4]

На уровне субъектов Федерации систему нормативных актов, регламентирующих местное самоуправление, возглавляют конституции и уставы субъектов Федерации, затем идет статутный закон субъекта Федерации о местном самоуправлении [5] и завершает ее текущее законодательство по вопросам местного самоуправления. Законы субъектов Федерации конкретизируют положения федеральных законов применительно к своим социально-экономическим условиям и являются базой для принятия правовых актов на местном уровне, закрепляющих организационные структуры, основы компетенции и другие вопросы организации и деятельности местного самоуправления с учетом специфики и особенностей муниципальных образований. Среди актов местного самоуправления выделяют уставы муниципальных образований, которые носят комплексный характер и занимают ведущее место на данном уровне правового регулирования.

Необходимость появления уставов муниципальных образований в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении было обусловлено признанием и гарантией в Конституции Российской Федерации организационной обособленности органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления и определения структуры органов местного самоуправления. Несмотря на то, что в большинстве случаев уставы муниципальных образований в Российской Федерации воспроизводят законы (федеральные или субъектов федерации), многие авторы считают, что "существование устава муниципального образования является основанием для признания существования данного муниципального образования де-юре", и, подчеркивая их значение, утверждают, что "уставы, воспроизводя нормы законов, упорядочивают и адаптируют эти нормы к местным условиям". [6]

Следует отметить, что подобного рода акты имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Для некоторых государств устав муниципального образования - один из наиболее традиционных институтов местного самоуправления и муниципального права. Так важнейшим элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии (home rule charter), имеющиеся у большинства муниципалитетов. При этом можно встретить четыре основных типа уставных документов: местное самоуправление муниципальное образование

- устав общего типа (разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции);

- классифицированный устав (регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального образования);

- устав необязательный (предполагает, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств);

- устав "местных правил" (наиболее гибкий тип устава, представляющий органам местного самоуправления формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств).

Право муниципалитетов на "гомруль", то есть "право разрабатывать, принимать и изменять хартии своего управления", может устанавливаться как Конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата (лишь 6 из 50 штатов не предусматривают для своих муниципалитетов хартий самоуправления). Впервые на уровне основного закона штата право на "гомруль" было закреплено в 1875 году в Конституции штата Миссури. В настоящее время данное право содержится в конституциях 39 штатов, причем его конституционное закрепление осуществляется посредством норм прямого (в 24 штатах) либо непрямого действия - когда основной закон управомочивает легислатуру штата на издание соответствующего закона. [7]

"Гомруль" может предоставляться как всем городам и сельским поселениям (Висконсин, Орегон), так и лишь тем территориальным единицам, в которых проживает определенное количество жителей (в Аризоне такой минимум составляет 3,5 тыс. человек, в Техасе - 5 тыс.). [8] Графствам "гомруль" впервые был предоставлен в штате Калифорния в 1911 году. В настоящее время положения, предоставляющие "гомруль" графствам, содержатся в основных законах 10 штатов (Мичиган, Миннесота, Огайо, Орегон и др.).

Хартии не должны противоречить Конституции и законодательству страны, а также Конституции и законам соответствующего штата. Основываясь на разветвленном законодательстве штатов, хартии часто воспроизводят и конкретизируют нормы последнего. Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартии включает вопросы организации власти в данной единице, порядок формирования органов местного самоуправления и их аппарата, вопросы, касающиеся статуса депутата, осуществления гражданской инициативы и референдума. [9]

Поскольку в США местные органы вправе совершать лишь действия, прямо разрешенные им законом, муниципалитеты пытаются зафиксировать в хартиях свои полномочия наиболее подробным образом, что зачастую превращает эти акты в весьма объемистые сборники. Например, Хартия города Нью-Йорка состоит из нескольких сотен страниц. В то же время законодательство оставляет возможность выбора местным властям в хартиях определенных альтернативных решений, преимущественно в организационной сфере. Так законодательство штата Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального управления, а штата Нью-Джерси - 14.

В Российской Федерации, как отмечает ведущий российский ученый, занимающийся вопросами местного самоуправления, В.И. Васильев, уставы муниципальных образований - это акты новой правовой формы, идея привнесения которой в практику российского местного самоуправления принадлежит Г.В. Барабашеву. [10] По его предложению, в результате исследования практики применения муниципальных хартий в США, уставы (положения) муниципальных структур впервые были закреплены как необходимые формы первичного правового регулирования муниципалитетов в Законе Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 года. Однако в связи с тем, что данный Закон устанавливал обязательность принятия уставов в районах и городах, а в отношении иных территорий местного самоуправления - лишь допускал их наличие, в период действия названного Закона в немногих муниципальных образованиях были приняты уставы.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года уставу муниципального образования придает гораздо большее значение, что обусловлено, в первую очередь, большим уровнем децентрализации государственного устройства, заложенным в Конституции Российской Федерации 1993 года. Значительная часть статей названного Федерального закона содержит нормы, указывающие на необходимость урегулирования тех или иных вопросов именно уставом муниципального образования, тем самым повышая значимость правовых актов локального уровня. Как следствие были приняты уставы в большинстве из примерно 14 тыс. яч юридически оформленных муниципальных образований.

Законодательство Украины также предусматривает возможность принятия уставов самоуправляющихся территориальных единиц. Так Закон Украины от 21 мая 1997 года "О местном самоуправлении в Украине" в статье 10 устанавливает, что порядок формирования и организация деятельности советов определяются Конституцией и законами Украины, а также уставами территориальных громад. В статье 19 указанного Закона закреплено, что в целях учета исторических, национально-культурных, социально-экономических и других особенностей осуществления местного самоуправления представительный орган местного самоуправления может принять устав территориальной громады села, поселка, города. [11] Согласно действующему законодательству Украины, устав разрабатывается самостоятельно территориальной громадой, принимается представительным органом местного самоуправления и подлежит государственной регистрации в органах Министерства юстиции. При этом отказ в регистрации устава может быть обжалован в судебном порядке.

Проект Муниципального Кодекса Украины в статье 25 закрепляет возможность принятия устава территориальной громады и путем проведения местного референдума. А в статье 26 он регламентирует содержание Устава. [12] Следует отметить, что, несмотря на существующие законодательные предпосылки для соответствующего нормотворчества на локальном уровне, практика разработки и принятия уставов территориальных громад в Украине практически не используется, за исключением ряда городов - Киев, Одесса, Донецк, Днепропетровск, Комсомольск, Бердянск и др. Принятие устава на уровне поселка и села является редким исключением.

Отмечая значение хартий, уставов местного самоуправления и актов подобного рода, следует отметить, что они не только олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования, но и воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде. Сопровождаемые необходимыми комментариями нормы законов, данные акты тем самым на местном уровне облегчают работу с законодательством и содействуют выработке у населения правильных и достаточно полных представлений о том, как устроен и работает механизм местного самоуправления, как граждане могут его контролировать и участвовать в его работе.

Характеризуя правовую природу хартий, уставов муниципальных образований, многие исследователи подчеркивают, что это своеобразные местные конституции, которые включают в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. Они являются необходимым элементом правовой основы местного самоуправления, в котором на основе законодательства о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях, их территориальная, организационная, финансово-экономическая основы, а также другие важные положения.

На основе анализа российского законодательства сущность устава муниципального образования и его место в правовой системе можно определить следующими юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов:

- это подзаконный правовой акт;

- основополагающий акт муниципального образования;

- акт учредительного (правоустанавливающего) характера, который закрепляет правовой статус муниципального образования, определяет его систему местного самоуправления;

- является комплексным, кодификационным актом, обеспечивает обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования;

- обладает высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам конкретного муниципального образования и является основой для дальнейшего нормотворчества на уровне данного муниципального образования;

- акт, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства;

- принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением;

- подлежит государственной регистрации;

- может осуществлять временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами - до их принятия.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Разработка включает подготовку проекта устава, согласование его с заинтересованными муниципальными и государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, обсуждение населением соответствующего муниципального образования и т.п. Закон не указывает конкретный орган (или органы), которые вправе разрабатывать проект устава, а относит это к компетенции в целом муниципального образования.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. В Ярославской области, например, из 19 уставов муниципальных образований 17 принимались представительными органами муниципальных образований, а 2 - на местных референдумах.

Представительный орган местного самоуправления может по собственной инициативе разработать и принять устав соответствующего муниципального образования. Вместе с тем, внести проект устава на рассмотрение представительного органа местного самоуправления вправе также глава муниципального образования, группы граждан - членов муниципального образования в порядке реализации народной правотворческой инициативы и другие субъекты.

Кроме представительного органа местного самоуправления, право принятия устава муниципального образования принадлежит, как отмечалось, непосредственно населению данного муниципального образования. Это право население (а точнее, граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом, проживающие на территории данного муниципального образования) может реализовать на местном референдуме, а также на сходе или собрании граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Иногда выделяется еще и комбинированный (смешанный) способ принятия устава. [13] В этом случае текст устава разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления, и после этого на референдум выносятся отдельные наиболее важные положения (разделы, статьи) устава. Либо на референдуме принимаются отдельные принципиальные положения, а все другие положения устава в дальнейшем принимаются представительным органом местного самоуправления.

Для большинства муниципальных образований характерна тенденция к усилению юридических гарантий стабильности основных положений устава. Стабильность устава обеспечивается особым порядком внесения изменений и дополнений. Внесение изменений и дополнений может быть ограничено: по существу содержания устава, по времени, по обстоятельствам, по субъектам прав внесения изменений в устав.

В соответствии с требованиями Федерального закона устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Это требование носит императивный характер. Без государственной регистрации принятый устав муниципального образования не имеет юридической силы. Что касается порядка государственной регистрации устава муниципального образования, государственных органов, призванных осуществлять эти действия, то все эти вопросы относятся к ведению субъектов Российской Федерации, а не Федерации. Так, например, в статье 3 Закона Челябинской области "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований Челябинской области" устанавливается, что государственную регистрацию муниципальных уставов осуществляет законодательный (представительный) орган области. Данный подход реализован и в законодательстве Омской области. [14] А вот в соответствии с Законом Свердловской области от 26 января 1996 года "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Свердловской области" в качестве государственного органа, осуществляющего государственную регистрацию уставов муниципальных образований на территории области, указано областное управление юстиции.

В государственной регистрации устава муниципального образования может быть отказано только при условии, что его положения противоречат Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Федерации. Никакие другие обстоятельства не могут считаться законными для отказа в государственной регистрации. Отказ соответствующего регистрационного государственного органа должен носить мотивированный характер, с конкретными ссылками и указанием на нарушение Конституции и законов. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления, а также главой муниципального образования в судебном порядке. В случае удовлетворения требований истца соответствующий государственный орган обязан зарегистрировать устав муниципального образования.

Устав муниципального образования вступает в силу, то есть приобретает значение действующего нормативного правового акта, с момента его опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных источниках на территории данного муниципального образования. Неопубликованный устав применению не подлежит.

Одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства является вопрос о содержании устава. Как показывает нормотворческая практика муниципальных образований в России, определение предмета уставного регулирования - сложная теоретическая и практическая задача, несмотря на то, что содержание устава в значительной степени определено законом.

Анализ норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет выделить в содержании устава вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Кроме того, в уставе закрепляются положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно включать в устав. Необходимо отметить, что к дополнительным положениям устава могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены законодательством к вопросам местного значения, либо если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Именно в связи с этим по содержанию дополнительных положений уставы могут значительно отличаться друг от друга.

Несмотря на то, что в большинстве муниципальных образований Российской Федерации уставы были приняты еще в середине 90-х годов, дальнейшее совершенствование уставов, внесение в них изменений и дополнений проходит почти повсеместно. В этой связи следует отметить некоторые типовые ошибки и неточности, встречающиеся в самих уставах, а также в процессе их разработки и принятия.

Наиболее часто встречающимся нарушением действующего законодательства в уставах является игнорирование требований статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о положениях, которые должны быть отражены в уставах муниципальных образований. Во многих уставах отсутствуют нормы, устанавливающие гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, гарантии прав должностных лиц местного самоуправления, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок отзыва, выражения недоверия, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Много проблем возникает, если в уставе четко не указана процедура и последствия досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, в некоторых уставах указаны основания прекращения полномочий, но отсутствуют нормы того, в какой срок и по чьей инициативе осуществляется досрочное прекращение полномочий, какова процедура рассмотрения вопроса представительным органом местного самоуправления, в каком случае решение считается принятым, основания и последствия непринятия решения, порядок временного замещения вакантной должности и другие вопросы.

В отдельных уставах не прослеживается роль населения как источника власти местного самоуправления, отсутствует понятие и процедура осуществления правотворческой инициативы граждан, не устанавливаются виды и формы ответственности органов местного самоуправления перед населением, не предусматривается (а в отдельных случаях и просто ограничивается) возможность ознакомления населения с нормативными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в уставе должны быть указаны вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, и разграничение компетенции между различными органами местного самоуправления. В большинстве уставов к вопросам местного значения отнесены также и исполняемые органами местного самоуправления государственные полномочия. Это может быть оправдано только в случае указания в уставе на то, что перечисленные полномочия относятся к переданным в ведение муниципального образования государственным полномочиям.

В значительном количестве случаев в уставе прямо повторяются нормы названного Федерального закона без учета местных особенностей и разграничения предметов ведения муниципальных образований в случае, если в границах одного муниципального образования находятся иные муниципальные образования.

Широкое распространение получила практика введения в муниципальных образованиях налогов и сборов, не предусмотренных федеральным законодательством. Например, в Озерском районе Калининградской области администрация разработала систему взимания налогов с транзитного транспорта, проходящего через город и населенные пункты района.

Довольно часто в уставах муниципальных образований предусматривается возможность органов местного самоуправления устанавливать административную ответственность за нарушения в сфере местного самоуправления. Так в Удмуртской Республике, Брянской, Вологодской, Свердловской областях местные власти сами наделили себя правом установления административной ответственности, несмотря на то, что данный вопрос отнесен к компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Иногда муниципальные руководители прямо вмешиваются в деятельность правоохранительных органов. Согласно уставам нескольких районов Свердловской области в компетенцию их глав входило непосредственное руководство органами внутренних дел. В нарушение федерального законодательства глава муниципального образования "Слободо-Туринский район" (Свердловская область) наделил себя полномочием представлять в районную Думу кандидатуры для назначения на должности прокурора района и районных судей. [15]

Встречаются случаи, когда в уставах к органам местного самоуправления относятся и органы территориального общественного самоуправления, что противоречит действующему законодательству и принципам местного самоуправления.

Уставы муниципальных образований наряду с федеральными законами и законами субъектов Федерации являются одним из основных источников избирательного права. В этой сфере, как показывает российская практика, некоторыми уставами ограничиваются избирательные права граждан путем установления продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории муниципального образования, установления максимального возраста для кандидата на выборную должность. Иногда встречаются ограничения пассивного избирательного права в виде требования наличия у кандидатов обязательного образования и стажа работы в управлении производством (Брянская, Кемеровская, Свердловская области). [16]

В некоторых уставах нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава или не относящиеся к предмету уставного регулирования.

О существующих проблемах в нормотворчестве на местном уровне свидетельствуют данные о проведенных проверках уставов муниципальных образований. Так с 1996 по 1997 годы органами Прокуратуры Российской Федерации было опротестовано более 300 уставов муниципальных образований, направлено около 580 представлений в органы местной власти и 60 заявлений в суды различных уровней.

В 2000 году в Уральском федеральном округе аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в данном округе совместно с органами прокуратуры и юстиции была проведена проверка уставов муниципальных образований. В результате проверки из 1164 зарегистрированных в данном округе уставов в 960 были выявлены различного характера нарушения. В Курганской области из 459 проверенных уставов нарушения установлены в 345, в Свердловской области из 72 - в 60, в Ханты-Мансийском автономном округе - во всех 22 уставах. Среди нарушений были отмечены следующие: нарушения избирательных прав граждан, нарушения бюджетного и налогового законодательства, превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий.

Рассмотрение юридических свойств устава муниципального образования и анализ основных проблем уставного регулирования в Российской Федерации заслуживает особого внимания в процессе становления и развития местного самоуправления, создания условий для его эффективной реализации в нашем государстве. При этом серьезной проблемой остается совершенствование правовых основ. Местное самоуправление, являясь сложным комплексным социально-правовым и демократическим институтом гражданского общества и правового государства, включает в себя многообразные по содержанию общественные отношения. В связи с этим от последовательного, системного правового регулирования отношений в данной сфере, создания соответствующей правовой основы как на общегосударственном, так и на локальном уровне зависит эффективность организации и реализации управления на местах, местного самоуправления, и как следствие - управления в государстве и обществе в целом.

Список литературы

1. Реформирование органов местной власти и местного самоуправления в Приднестровской Молдавской Республике: Сборник материалов республиканской научно-практической конференции. - Тирасполь, ИД "Дело", 2002.

2. Слово "муниципальный" происходит от латинского municipium, обозначающего буквально "самоуправляющаяся община" // Словарь иностранных слов. - М., 1988. С. 326. "Муниципалитет" - единица территориального устройства, обычно город и прилегающие к нему местности, охваченные единой системой управления на основе самоуправления. В Древнем Риме муниципалитетами назывались города, пользовавшиеся правами местного самоуправления. // Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2002. С. 508.

3. пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 22 апреля 1996 г. № 38-ФЗ, от 26 ноября 1996 г. № 141-ФЗ, от 17 марта 1997 г. № 55-ФЗ) (СЗ РФ. 1995. № 36. Ст.3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378).

4. См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления"; Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др.

5. См., например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 20 ноября 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе"; Закон Краснодарского края от 22 ноября 1995 г. "О местном самоуправлении в Краснодарском крае"; Закон Читинской области от 27 ноября 1995 г. "Об организации местного самоуправления"; Закон Республики Дагестан от 13 мая 1996 г. "О местном самоуправлении в Республике Дагестан"; Закон от 5 июня 1996 г. "О местном самоуправлении в Московской области"; Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. " О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" и др.

6. Бабичев. И.В., Калантарова Н.Р. Уставы муниципальных образований (сравнительный анализ) // Местное право. - 2000. -№11-12. С. 5.

7. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., Издательская группа "Форум-Инфра-М", 1998. - С. 43.

8. Барабашев Г.В. О Хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. - 1994. -№ 5. С. 128.

9. См.: Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. - М., Юриспруденция, 2001. С. 150.

10. См.: Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие//В.И. Васильев. - М., 1999. С. 142.

11. См.: Григорьев В.А. Становление местного самоуправления в Украине. Монография. - Одесса, Юридична лiтература, 2000. С. 35.

12. См.: Баймуратов М.А., Григорьев В.А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине. - Одесса, Юридична лiтература, 2003. С. 158.

13. Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления). Автореферат к диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Екатеринбург, 2001.

14. Закон Омской области от 22 апреля 1996 г. "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской области".

15. См.: Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие//В.И. Васильев. - М., 1999. С. 154.

16. См.: Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие//В.И. Васильев. - М., 1999. С. 156.

Размещено на Allbest.ru