Бахрейн - унитарное государство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бахрейн - унитарное государство

Первая Конституция вступила в силу в мае 1973 г., однако уже в 1975 г. ее действие было приостановлено Эмиром. 14-15 февраля 2001 г. население Бахрейна одобрило на референдуме Национальную хартию, касающуюся важных конституционных вопросов. Она предусматривает преобразование эмирата в конституционное королевство, создание двухпалатного парламента с выборной нижней палатой и назначаемой верхней, а также независимую судебную систему. Кроме того, женщины впервые в истории стран Персидского залива получили одинаковые с мужчинами политические права, включая право избирать и быть избранными в парламент.

По форме правления Бахрейн - наследственная конституционная монархия (единственная страна в Персидском заливе, где строго действует право первородства при наследовании власти). Политический режим находится в состоянии трансформации. Деятельность политических партий к началу 2002 г. была запрещена. 18 февраля 2001 г. Эмир отменил чрезвычайное положение, действовавшее с 1975 г., и распустил суд государственной безопасности. бахрейн ислам монархия

Глава государства - Эмир, он же - верховный главнокомандующий вооруженными силами. Через правящее семейство Эмир контролирует практически все сферы жизни государства.

Законодательная власть, согласно прежней Конституции 1973 г., принадлежала Эмиру и Национальному собранию (30 депутатов должны были избираться населением и 14 назначаться монархом). Избранный в 1973 г. парламент был распущен в 1975 г. и больше не собирался. В 1992 г. объявлено о создании Консультативного совета (Маджлис аш-Шура)совещательного органа в составе 30 назначаемых Эмиром членов для выработки рекомендаций по проектам законов и различным аспектам социально-экономической политики страны. Позже число членов Совета было увеличено с 30 до 40, а его полномочия несколько расширены. В соответствии с результатами референдума 14-15 февраля 2001 г. планируется провести выборы в нижнюю палату нового парламента не позднее 2004 г.

Исполнительная власть осуществляется Советом министров во главе с Премьер-министром.

Идя навстречу требованиям оппозиции король Бахрейна Хамад бен Иса аль-Халифа объявил 4 мая в своем обращении к нации о подписании им закона о внесении поправок в действующую конституцию, назвав это событие «поворотным моментом в истории Бахрейна». Однако шиитская оппозиция охарактеризовала эти изменения как «формальность», не способную положить конец вновь обострившемуся политическому кризису в стране. Глава оппозиционной депутатской группы «Аль-Вифак» Абдель Джалиль Халиль заявил, что правительство страны должно формироваться на парламентской основе, парламент должен обладать всей полнотой законодательных полномочий, а судебная власть - быть независимой.

Поправки, по сути, сводятся к следующему: парламент получает право обращаться к монарху с просьбой об отставке министров и премьер-министра; требовать отчета от главы правительства и частично контролировать деятельность правительства на предмет ее соответствия национальным интересам. В соответствии с предлагаемыми изменениями король теперь должен консультироваться с главами избранного парламента и назначенного Консультативного совета перед роспуском законодательного органа. Только избираемая палата теперь будет иметь право голосовать по вопросу о доверии премьер-министру и вручать свое решение королю, который будет принимать окончательное решение об отставке премьер-министра.

Нынешняя инициатива короля стала очередной в целом процессе преобразований политической сферы, который проводит бахрейнский монарх с 1999 года (наиболее важные из которых: предоставление избирательного права женщинам; формирование двухпалатного парламента, нижняя палата которого избирается по округам; назначение в верхнюю палату женщин и христиан; предоставление права на участие в муниципальных выборах не только бахрейнцам, но и тем подданным государств - членов ССАГПЗ, которые постоянно проживают в Бахрейне, а также эмигрантам, владеющим недвижимой собственностью и участками земли в этой стране).

В ходе последних очередных парламентских выборов (2010 г.) в нижнюю палату прошли различные оппозиционные группы (как суннитские, так и шиитские), заняв почти половину мест в нижней палате, а шиитская группа «Аль-Вифак» (Исламское общество национального согласия) сформировала крупнейшую оппозиционную фракцию (в марте 2011 г. 11 из 18 членов парламента от этой партии ушли в отставку, заявив о своей поддержке массовых антиправительственных выступлений).

Следует отметить, что перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти является традиционной практикой для политической истории этой страны, когда власть, уступая давлению со стороны общества, предпринимала попытки расширить полномочия законодательного органа.

Сама идея укрепления режима представительным органом была подсказана правящим кругам Бахрейна британскими советниками еще в середине 1950-х годов. В 1956 г., когда резко обострилась внутриполитическая борьба, шейх Сальман бен Хамад аль-Халифа предпринял попытку добиться стабилизации положения путем проведения целого ряда реформ, включая реформу, на основе которой учреждался выборный совещательный орган.

Однако, тогда эта попытка осталась безрезультатной, т.к. кампания гражданского неповиновения, активизировавшаяся под влиянием Суэцкого кризиса, вынудила правящие круги Бахрейна перейти от реформы к репрессиям (созданный совещательный орган был ликвидирован, а ряд его членов арестованы). В течение последующего длительного периода, завершившегося получением Бахрейном политической независимости, правящие круги отвергали всякую возможность демократизации государственного режима. Однако в начале 1970-х гг. была сделана уступка давлению общества и власть санкционировали проведение мероприятий, которые должны были означать переход к парламентской форме правления. В июле 1973 г. после принятия конституции, шейх подписал декрет о выборах в Национальное собрание. В соответствии с конституцией, ни один закон не мог вступить в силу, если он не одобрен Национальным собранием, каждый член которого имел право обращаться с запросами к министрам.

Однако, проведя подобную реформу, Эмир Иса бен Сальман аль-Халифа и правящая элита приняли все меры к тому, чтобы свести на нет возможности Национального собрания как законодательного органа. Для этого, в частности, вводилась тщательно продуманная система выдвижения кандидатур и избрания депутатов, которая гарантировала наличие в Национальном собрании преданного режиму большинства, укомплектованного из представителей бюрократии, чиновничества и верхушки местных деловых кругов.

Статья конституции, предусматривавшая автоматическое включение в состав Национального собрания всех членов Совета министров, была дополнена особым пунктом, предусматривающим в течение первых четырех лет право участия в голосовании премьер-министра и министров; при необходимости допускалась пролонгация указанного права на более длительный срок. Как показала практика первых лет функционирования парламента, все его попытки оказать какое-либо влияние на политическую жизнь в стране, как правило, сразу же подавлялись, поэтому законодательная деятельность носила формальный характер.

Более того, ситуация внутри парламента также была достаточно напряженной, и заседания его отдельных комитетов показали, что идет серьезная борьба за дальнейшее упрочение и утверждение большей самостоятельности парламента, что содержало в себе серьезную угрозу ограничения исполнительной власти в лице эмира и правительства. Поэтому, даже после провозглашения конституции, в стране было сохранено чрезвычайное положение, введенное в 1956 г., а затем эмир издал указ «О государственной безопасности», который Национальное собрание утвердить отказалось. Тогда, воспользовавшись статьей конституции, эмир распустил парламент в 1975 г., но новых выборов не назначил (как это было предусмотрено той же статьей).

Все последующие годы в стране вместо парламента действовал Консультативный совет с крайне ограниченными полномочиями. Его прерогативы были несколько расширены только в сентябре 1996 г., когда он получил возможность обсуждать не только те проблемы, которые ставило перед ним правительство, но и право делать запросы Совету министров по тем или иным проблемам.

Следующие выборы в парламент состоялись только в 2002 г. после прихода к власти нового правителя и начала процесса либерализации политической жизни. Как заявил тогда председатель правительства наследный принц шейх Сальман Ибн Хамад аль-Халифа, «Бахрейн принял за образец американскую модель, которая предполагает диалог между народом и властью». После принятия на всеобщем референдуме в феврале 2002 г. новой конституции Бахрейна это государство приблизилось к дуалистической монархии, со своей определенной спецификой в функционировании законодательного собрания, состоящего из двух палат (сочетающего в себе черты, как парламента, так и консультативного органа), и в его взаимодействии с монархом.

С одной стороны, полномочия Национальной ассамблеи были существенно расширены, а именно: правительство, в соответствии с Конституцией представляет свою программу в Национальную ассамблею, которая может высказывать по ней любые мнения; по предложению, подписанному не менее 5 членами Палаты депутатов, любому министру могут быть заданы вопросы по проблемам, входящим в сферу его компетенции; каждый министр несет ответственность перед Палатой депутатов за деятельность своего министерства; если Палата большинством в 2/3 своих членов голосует за выражение недоверия министру, он считается отстраненным со своего поста; ни один закон не может быть промульгирован до тех пор, пока он не одобрен Консультативным советом и Палатой депутатов.

Однако и полномочия монарха, по-прежнему, остались довольно широкими: Конституция провозглашает его «главой государства, его представителем, защитником религии и государства и символом национального единства», он стоит на страже «легитимности управления, верховенства конституции и закона, заботится о правах и свободах личности и организаций». Король назначает верхнюю палату парламента (Консультативный совет).

В сфере исполнительной власти король назначает и освобождает от должности премьер-министра, министры несут коллективную ответственность перед королем за общую правительственную политику и индивидуальную ответственность - за политику, проводимую каждым министерством; король обладает правом вносить поправки в конституцию страны, предлагать законопроекты; может проводить референдум по важнейшим законопроектам и вопросам, связанным с государственными интересами; может досрочно распустить Палату депутатов; глава государства является Верховным главнокомандующим Сил обороны и «может их использовать для выполнения национальных задач внутри страны и за ее пределами». Силы обороны подчиняются непосредственно королю и «соблюдают необходимую секретность в своих действиях».

Чрезвычайное положение может быть объявлено также только декретом короля, однако на срок, не превышающий 3 месяца, а его продление может быть осуществлено только с согласия большинства присутствующих членов Национального собрания. В области внешней политики король заключает договоры путем издания декретов и передает их в Консультативный совет и Палату депутатов, сопровождая это соответствующим заявлением.

При этом Основной закон особо оговаривает, что не могут быть внесены поправки в конституцию, затрагивающие принцип «конституционной наследственной монархии».

Таким образом, проводя постепенно реформу политической системы сверху, расширяя полномочия парламента, правящая элита Бахрейна постепенно сближала этот орган с современной формой демократического управления, добиваясь того, что политический режим обретал в глазах населения большую устойчивость и большую юридическую защищенность. Между тем это реформирование не затрагивает фундаментальных основ правления, т.к. монарх по-прежнему обладает необходимой полнотой власти для единоличного решения самых разных вопросов, поэтому предстоит еще долгий путь для трансформации Бахрейна в парламентскую монархиюСапронова М.А. Об изменениях конституции Бахрейна в контексте истории бахрейнского парламентаризма. М., 2012. С. 13..

Политическая обстановка

Обстановка в Королевстве Бахрейн характеризуется глубоким политическим кризисом, принявшим затяжной характер. В стране с февраля 2011 г. не прекращается противостояние между оппозицией, представляющей шиитское большинство населения архипелага, и правящим суннитским монархическим режимом. Причем периодически это противостояние принимает острые формы.

В Бахрейне практически постоянно происходят массовые протестные выступления, зачастую перерастающие в жесткие столкновения с полицией и силами безопасности. Во многих случаях полиция и силы безопасности открывали огонь по демонстрантам. Десятки человек были убиты, сотни получили ранения. Причем в последние месяцы отмечается увеличение доли радикальных элементов среди участников антиправительственных выступлений.

Отметим, что массовость и организованность акций протеста во многом обусловлена тем, что местные оппозиционные силы имеют богатый многолетний борьбы против правящего режима. В то же время протестные акции, начавшиеся в феврале-марте 2011 г., по своему размаху и накалу противоборства являются самыми крупными в истории страны. Ситуация осложняется ухудшением экономического и социального положения в Бахрейне.

Во главе протестного движения стоит наиболее крупная и влиятельная шиитская политическая организация - Исламское общество национального согласия («Аль-Вифак», лидер А. Сальман).

Главными требованиями оппозиции остаются: проведение коренных демократических изменений политической системы страны, ликвидация политической и экономической дискриминации шиитов (примерно 70 процентов населения королевства), введение серьезных изменений в деятельности правительства и парламента, формирование кабинета министров, подотчетного парламенту, создание выборного однопалатного парламента, обладающего всеми полномочиями, и ликвидация назначаемого королем Маджлиса Шуры, создание справедливой избирательной системы на основе равноправия граждан, отказ от практики «натурализации» т. е. предоставления бахрейнского подданства суннитам, выходцам из других стран (пакистанцам, саудовцам и др.). При этом оппозиционеры заявляют, что все эти требования появились не в феврале 2011 г., а «у них длительная предыстория».

Движение «Аль-Вифак» выступает за превращение Бахрейна в конституционную монархию. Вместе с тем, в ходе акций протеста все более настойчиво звучат призывы к ликвидации монархического режима во главе с династией Аль Халифа.

Лидеры шиитской оппозиции всячески отвергают, что причиной нынешних протестных выступлений стали межконфессиональные противоречия. Они заявляют, что ведут борьбу за демократию и права человека в стране. При этом некоторые представители оппозиции считают, что бахрейнских суннитов можно разделить на две группы. «Первая -- те, кто одурманен правительственной пропагандой». Но «есть и другие сунниты, которые не верят этой пропаганде». «Это честные люди, они сочувствуют нам. Однако на этих суннитов оказывают такое жесткое полицейское давление, что они быстро ломаются и в нашу поддержку высказываться перестают».

Противники режима решительно осуждает «методы террора и репрессий», применяемые силами безопасности против «мирных демонстрантов, требующих равноправия всех граждан страны и проведения демократических преобразований». Факты чрезмерного применения силы против участников акций протеста вынуждено признать и правительство.

Власти, оказавшись не в состоянии справиться с масштабным протестным движением, прибегли к помощи аравийских соседей. В марте 2011 г. в Бахрейн были введены воинские и полицейские контингенты Саудовской Аравии, ОАЭ и Кувейта, что несколько стабилизировало ситуацию в стране.

В мае 2012 г. король Хамад, пытаясь снизить напряженность в стране, одобрил конституционные поправки, которые расширили полномочия парламента. В частности, депутаты получили возможность обращаться к монарху с просьбой о снятии с постов главы правительства и министров, выражать вотум недоверия правительству, контролировать его деятельность на предмет «соответствия национальным интересам» страны. Оппозиция назвала эти поправки «формальными», заявив, что настаивает на том, что правительство должно формироваться на основе итогов парламентских выборов. Антиправительственные выступления в Бахрейне продолжились.

На фоне нараставшего в стране насилия власти пытались остановить массовые акции протеста путем введения жестких административных запретов. Так, 30 октября 2012 г. в Бахрейне был введен запрет на проведение любых публичных собраний и митингов «до улучшения ситуации в сфере безопасности и до восстановления национального единства». Однако это не остановили оппозиционеров. Руководство «Аль-Вифак» заявило, что «граждане вправе устраивать манифестации, а их запрет является недопустимым».

В условиях нарастания политического противостояния, сопровождавшегося постоянными массовыми акциями протеста, у правящей династии сужалось пространства для манёвров. В руководстве страны отдавали себе отчет в том, что ситуация в любой момент может выйти из-под контроля властей.

Желая снизить накал противостояния, король Хамад 21 января 2013 г. предложил провести Диалог национального согласия (ДНС) с участием различных политических сил страны с целью найти мирный выход из политического тупика, в котором оказался Бахрейн. О своем согласии участвовать в ДНС заявили основные оппозиционные движения и организации: «Аль-Вифак», Общество национального демократического действия, Национальное юнионистское демократическое общество, Демократическое национальное общество, Прогрессивная демократическая трибуна и Общество национального содружества. При этом оппозиционеры заявили, что они приветствуют диалог и выражают надежду на «всеобъемлющее и справедливое политическое решение, которое позволит достичь долгосрочной стабильности и спокойствия». В диалоге решили участвовать и различные суннитские политические организации.

Перед началом переговоров власти по решению короля Хамада заявили о выплате 2,6 млн долларов в качестве компенсаций родственникам 17 погибших во время протестов. Кроме того, Верховный суд страны ужесточил обвинения против трех полицейских, постановив, что их будут судить за убийство членов оппозиции. Был принят ряд решений, направленных на улучшение экономической и социальной ситуации в стране. В частности, будет рассмотрена программа по уменьшению числа иностранных работников в стране и созданию новых рабочих мест для граждан Бахрейна. Король приказал восстановить ранее разрушенные мечети. Власти объявили, что люди, ранее уволенные по политическим мотивам, будут восстановлены на работе.

Первая сессия ДНС начала свою работу 10 февраля. В ней принимают участие три министра правительства, в том числе министр юстиции (координатор диалога), восемь делегатов от оппозиции, восемь представителей проправительственных организаций, и восемь независимых депутатов верхней и нижней палат парламента. Работа сессии проходит в закрытом режиме. Сообщается лишь о том, что участники встречи обсуждают политические аспекты достижения национального примирения в стране.

По информации СМИ, диалог проходит трудно. Оппозиция настаивает на необходимости четкого определения его рамок, освобождении из тюрем политических заключенных, создания переходного правительства и прекращения «непрерывных репрессий и кампании в СМИ против оппозиции».

Кроме того, оппозиция настаивает на непосредственном участии в ДНС короля, так как его отсутствие не позволяет предметно решать многие серьезные вопросы. В ответ министр юстиции Х. Аль Халифа категорически отверг это требование, заявив, что ранее участники диалога согласились с тем, что министры правительства будут официально представлять власть. Сообщается, что переговоры покинули две суннитские исламистские группировки - Исламская трибуна и Исламский строй.

Тем временем в Бахрейне состоялись новые массовые антиправительственные выступления шиитской оппозиции, часто проходившие под лозунгом «Долой короля Хамада!» Их участники также требовали предоставления народу больших политических свобод, улучшения социального и экономического положения страны. В ходе столкновений с полицией вновь имелись человеческие жертвы. Отметим, что лидеры оппозиции отказались осудить эти протестные выступления и насильственные действия их участников.

В целом, учитывая глубокие, принципиальные разногласия между властью и оппозицией, достижение национального примирения в Бахрейне вряд ли возможно в ближайшей перспективе. Тем не менее, сам факт начала диалога между конфликтующими сторонами свидетельствует об их стремлении не допустить дальнейшего углубления политического кризиса в стране Сапронова М.А. Об изменениях конституции Бахрейна в контексте истории бахрейнского парламентаризма. М., 2012. С. 16..

Размещено на Allbest.ru