Взаємодія органів державного управління і місцевого самоврядування з громадськістю: теоретико-методологічний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.01:328.18

ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ГРОМАДСЬКІСТЮ:

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

БАБІНОВА Олена Олегівна

КИЇВ - 2006



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор соціологічних наук, професор СУРМІН Юрій Петрович, Національна академія державного управління при Президентові України, заступник директора Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор КУЙБІДА Василь Степанович, Міжрегіональна академія управління персоналом, віце-президент;

кандидат наук з державного управління КОЛТУН Вікторія Семенівна, Національна академія державного управління при Президентові України, доцент кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом.

Провідна установа - Національний інститут стратегічних досліджень, відділ соціальних відносин та громадянського суспільства, м. Київ.

Захист відбудеться 9 лютого 2006 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 9 січня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода



АНОТАЦІЇ

Бабінова О.О. Взаємодія органів державного управління і місцевого самоврядування з громадськістю: теоретико-методологічний аспект. - Рукопис. самоврядування громадськість влада публічний

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2006.

У дисертації досліджуються основні теоретико-методологічні засади взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування з громадськістю, сучасний стан в Україні та в розвинених демократичних зарубіжних країнах щодо залучення громадськості до процесу прийняття рішень. У роботі запропоновані визначальні напрями та механізми підвищення ефективності взаємодії органів публічної влади України з громадськістю, отримали більш чітке визначення основні поняття щодо теми дослідження. Шляхом аналізу історичного досвіду України встановлено, що демократія - це природа існування українського народу, риса, притаманна його національному менталітету, тому демократичні засади управління - це необхідна умова ефективного державотворення України. Демократія визначена як необхідна умова для ефективної взаємодії органів публічної влади з громадськістю. Для підвищення ефективності процесу взаємодії влади з громадськістю в Україні необхідно здійснити такі заходи: створити законодавчу основу для участі громадськості в процесі прийняття рішень органів влади, особливо центрального рівня управління, упроваджувати та використовувати нові сучасні форми взаємодії влади з громадськістю (на основі та з урахуванням зарубіжного досвіду), реалізувати розроблену Концепцію правової просвіти населення, що є необхідним для ефективної участі громадськості в управлінні державними справами.

Ключові слова: державне управління, місцеве самоврядування, громадськість, залучення громадськості, участь громадськості, зв'язки з громадськістю, прозорість влади, громадський контроль, демократія, громадянське суспільство.



Бабинова Е.О. Взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления с общественностью: теоретико-методологический аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2006.

В диссертации исследуются основные теоретико-методологические основы взаимодействия органов публичной власти с населением, современное состояние в Украине и в развитых демократических зарубежных странах относительно участия населения в процессе принятия решений органами публичной власти. В работе предложены основные направления, механизмы и пути повышения эффективности взаимодействия власти Украины с гражданским обществом и его институтами. Получили более точное определение основные понятия, используемые в диссертации. Путем анализа исторического опыта Украины установлено, что демократия - природная форма существования украинского народа, черта, присущая его национальному менталитету, поэтому демократические основы управления - необходимое условие эффективного государственного управления в Украине. Демократия определена как необходимое условие для эффективного взаимодействия органов публичной власти с населением. Для повышения эффективности процесса взаимодействия власти с общественностью в Украине необходимо предпринять следующие меры: создать законодательную основу для участия общественности в процессе принятия решений органами власти, особенно центрального уровня управления; внедрять и использовать новые современные формы взаимодействия власти с обществом (на основе и с учетом зарубежного опыта); реализовать Концепцию правового просвещения населения, так как это является необходимым условием для эффективного участия общественности в управлении государством.

Ключевые слова: государственное управление, местное самоуправление, общественность, привлечение общественности, участие общественности, связи с общественностью, прозрачность власти, общественный контроль, демократия, гражданское общество.



Babinova O.O. Cooperation between Public Administration and Local Government's bodies and the public: theoretical and methodological aspects. - Manuscript.

The Thesis for a Candidate Degree in Public Administration, specialty 25.00.01 - theory and history of Public Administration. - National Academy of Public Administration, office of the President of Ukraine. - Kyiv, 2006.

Theoretical and methodological aspects of cooperation between power and public are carried out in this dissertation.

Public participation in the process of decision-making is the indicator of the democracy in any country. For Ukraine, on this stage of its coming into being as the democratic country and state based on the rule of new democratic legislation it is very important issue. Now we are only trying to build the democratic society and creating the legislative basis, which would be appropriate with the legislation of democratic countries and for democratic reforms in our country. One of the main problems on this way is the absence of the transparency of the power as on the central as on the local levels as well as impossibility for public to take active part in the activity of the Government, particularly in the process of decision-making.

The forms of public participation are different. They are: public hearings; opened budget hearings; public expertise of the drafts of law; public participation in the process of discussion of the drafts of law and the questions which are discussing in the Chambers of Parliament; the right and the opportunity for the public to observe the Parliament's meetings; the “hot lines” - the phone links between public officials and public; the feedback by the Internet; public participation in the work of the consultative and advisory services of the Ministries.

The public involvement is a new technology for Ukraine. The forms, mechanisms and methods of the co-operation between power authorities and public in Ukraine there are on the stage of the treatment and forming. Now in Ukraine there is the understanding that it is necessary to involve public, but we do not know exactly how to do it well. For this purpose we need to make the legislative changes, because our legislation only on the local level gives an opportunity for the power authorities to organize the public hearings and opened budget hearings, but very often our officials on the local level do not know how to do it, because we do not have the developed and established mechanisms of this process. The legislation of Ukraine for public participation on the central level of Government is absent. The main document of the Verhovna Rada - “The Regulations of the activity of the Verhovna Rada of Ukraine” and the main document of the Cabinet of Ministry of Ukraine - “The temporary Regulations of the activity of the Cabinet of Ministry of Ukraine” do not assume the any public participation in whole. Therefore, it is very important to ensure all of these changes: as the legislative as the technological. We should develop the mechanisms of public involvement into the process of decision-making on the basis of international experience, but with account of our conditions.

The recent events in Ukraine (“orange revolution”) have proved that citizens are very active and they are ready to take active part in the life of their country, that civil society in Ukraine not only formed, but active function - it can to assert one's rights, interests and even to form power and its structures.

The investigation, which was conducted, has given the opportunity to find the reasons of beginning the “orange revolution”: a big scale of corruption /in the previous power/; isolation power from citizens; absence of understanding in power that they work for people, but not for themselves; significant pressure on the democracy and freedom of speech; absence of real and effective partnership between power and public.

The results of these reasons are: raising the democratic spirits in the civil society; understanding of necessity of the changes in society; realizing by citizens as the creators of their own life /if not me then who?/.

In this new political situation, the issuers of co-operation and partnership between power and public do not begin less topical. Power, which received a big trust and support from citizens, must more collaborate with them, to rush be as more as possible responsible and responsive to the citizen's needs.

Key words: public administration, local government, public, public involvement, public participation, public relations, transparency, public control, democracy, civil society.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Взаємодія органів державного управління і місцевого самоврядування з громадськістю є необхідною умовою їх ефективної та прозорої діяльності. Сучасна світова практика функціонування зазначених органів довела, що тільки за постійної взаємодії, співпраці з користувачами послуг вони можуть якісно виконувати свої функції.

Для України на даному етапі її становлення як правової, соціальної та демократичної держави це питання набуває особливого значення. Тільки трохи більше 10 років минуло з того часу, як у країні відбулися докорінні зміни в системі державного устрою. За ці роки держава пройшла шлях від закритого тоталітарного режиму до демократії. Країні необхідні були кардинальні зміни як у законодавстві та системі державного управління, так і у світогляді самих державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, побудові системи управління на нових, демократичних засадах. Цей процес ще не завершився.

На сучасному етапі розвитку України до найактуальніших завдань належать питання залучення громадськості до процесу прийняття рішень і, як результат цього, ефективності та прозорості діяльності органів публічної влади. В Україні процес прийняття рішень ще не є дійсно прозорим, а діяльність влади не завжди зрозуміла для населення. Закритість влади від громадськості, особливо при прийнятті управлінських рішень, є суттєвим гальмівним фактором на шляху демократичних перетворень. Сучасне законодавство України надає певні можливості для взаємодії органів публічної влади з громадськістю, але технології та методи цієї взаємодії ще потребують свого впровадження та вдосконалення.

В Україні наукові підходи щодо методів та форм взаємодії, шляхів її ефективного здійснення розвивають учені та фахівці: А.М.Колодій, В.М.Князєв, О.В.Литвиненко, В.І.Мельниченко, Н.Р.Нижник, Г.Г.Почепцов, В.М.Паламарчук, В.Ф.Погорілко, М.О.Пухтинський, В.П.Рубцов, Г.П.Ситник, О.І.Сушинський, В.П.Удовиченко, А.Ф.Ткачук, В.В.Цвєтков, С.О.Янішевський та ін.

Окремі методологічні проблеми вдосконалення процесів взаємодії влади з громадськістю розглядаються у працях О.Ф.Андрійка, В.Д.Бакуменка, О.В.Берданової, О.В.Бойко-Бойчука, В.М.Вакуленка, М.Д.Василенко, Б.А.Гаєвського, О.В.Галацан, В.М.Гаращука, Я.Гонціажа, Н.В.Гнидюк, В.П.Горбатенка, Г.В.Задорожного, В.М.Кампо, О.В.Ковриги, В.С.Колтун, В.В.Кравченка, В.С.Куйбіди, Ю.П.Лебединського, М.М.Лoгунової, В.І.Лугового, В.А.Ребкала, В.А.Скуратівського, В.В.Смоловика, Ю.П.Сурміна, В.В.Токовенко, В.А.Шахова, М.Ф.Шевченка, С.А.Чукут та ін.

Наявні роботи із зазначеної проблематики присвячені, як правило, окремим питанням взаємодії влади з громадськістю і, в основному, тільки на місцевому рівні. Уваги науковців ще потребують питання щодо взаємодії органів публічної влади з громадськістю в різних її аспектах, а саме: історичного досвіду, методів, форм її застосування та механізмів досягнення, особливо на центральному рівні управління.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація висвітлює результати наукових досліджень автора, здобуті в процесі виконання науково-дослідної роботи в Національній академії державного управління при Президентові України в межах наукового проекту кафедри філософії і методології державного управління за темою: “Розроблення філософсько-методологічних засад функціонування суб'єктів державного управління” (реєстраційний номер 0103U006813), в якій дисертант розробляє напрям “Підвищення ефективності взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування з громадськістю”.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні й розробці теоретико-методологічних засад ефективного здійснення процесу взаємодії органів державного управління і місцевого самоврядування України з громадськістю та виявленні шляхів підвищення ефективності зазначеної взаємодії.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких завдань:

здійснити аналіз сучасної наукової літератури та законодавчої бази з питань взаємодії органів публічної влади України з громадськістю;

з'ясувати та чітко розмежувати зміст основних понять дослідження, особливо таких, як “участь громадськості” і “залучення громадськості”, “зв'язки з громадськістю” й “взаємодія з громадськістю”, “відкритість” та “прозорість органів влади” тощо;

розкрити історичний досвід України щодо співпраці громадськості та влади з метою виявлення основних рис і тенденцій її становлення та розвитку;

дослідити сучасний стан взаємодії органів публічної влади України з громадськістю та визначити основні причини, що привели до піднесення демократичних настроїв українського народу;

виявити й розкрити нові форми співпраці громадськості й влади;

охарактеризувати зарубіжний досвід співпраці органів державної влади, місцевого та регіонального самоврядування з громадськістю окремих країн і на цій основі розробити критерії оцінки результативності діяльності органів влади всіх рівнів;

запропонувати можливі шляхи та напрями підвищення ефективності взаємодії органів публічної влади України та громадськості;

обгрунтувати практичні рекомендації щодо підвищення прозорості бюджетного процесу органів державного управління і місцевого самоврядування України й застосування нових сучасних форм і методів взаємодії громадськості й влади.

Об'єкт дослідження - взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування з громадськістю в Україні.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні основи взаємодії органів публічної влади з громадськістю.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що необхідною умовою для ефективної діяльності органів влади всіх рівнів є її прозорість, яка досягається через постійну взаємодію з громадськістю, що також допомагає владі з'ясовувати та більш чітко визначати наявні проблеми та потреби населення, а також основні пріоритети своєї діяльності.

Методи дослідження. У процесі виконання дисертаційної роботи застосовано системний метод наукового пізнання, згідно з яким усі явища та процеси розглядаються та аналізуються у взаємозв'язку, взаємозалежності та розвитку, що і становить теоретико-методологічну основу роботи.

Для досягнення встановленої в роботі мети було також використано методи моделювання, аналізу та синтезу (розділи 1, 2); порівняльного, функціонального та порівняльно-історичного аналізу (розділ 2); наукового передбачення (розділ 3), використовувалися такі підходи, як діалектичний, інноваційний, соціально-технологічний тощо (розділи 2, 3).

Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням, в якому розроблено науково обгрунтовану цілісну методологічну концепцію покращання процесу взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування України з громадськістю, та визначається особистим внеском автора в дослідження актуальної науково-практичної проблеми розробки теоретико-методологічних засад ефективного здійснення процесу зазначеної взаємодії, який знайшов вияв у практичних рекомендаціях автора щодо покращання сучасного стану взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування з громадськістю.

На основі одержаних результатів уперше:

доведено, що співпраця влади з населенням, широке залучення громадськості до державних справ, демократія взагалі - це природа державного існування країн, які розташовувалися на території України, починаючи з періоду виникнення перших державних утворень; це притаманна та природна риса ментальності українського народу. Визначено, що як тільки влада припиняла або призупиняла співпрацю з громадськістю, починались, у різних формах, прояви незадоволення з боку населення, які переростали у повстання та визвольні війни, і, як наслідок, у державі назрівала криза. Розуміння цього є надзвичайно важливим для України на сучасному етапі її розвитку;

визначені основні причини, які спричинили піднесення демократичних настроїв українського народу у листопаді-грудні 2004 р., що призвели до так званої “помаранчевої революції”, серед яких і зазначені вище (попереднє твердження);

досліджено сучасний стан і виявлено специфіку, проблеми, перешкоди та позитивні аспекти взаємодії української влади з громадськістю та громадянським суспільством, і на цій основі визначено основні напрями підвищення ефективності здійснення процесу взаємодії органів публічної влади з громадськістю;

запропоновано впровадження критеріїв оцінки результативності діяльності органів влади всіх рівнів як фактора підвищення її ефективності та прозорості, а також спрощення здійснення громадського контролю за діяльністю владних структур.

Удосконалено:

наукові підходи щодо визначення місця і ролі громадянського суспільства в розвитку демократії та взаємодії влади з громадськістю;

зміст основних понять за темою дисертаційного дослідження, чітко розмежовані поняття “залучення громадськості” та “участь громадськості”, “зв'язки з громадськістю” та “взаємодія з громадськістю”, “прозорість влади” і “відкритість влади”, що є важливим як для самого процесу взаємодії органів публічної влади з населенням, так і для її наслідків для влади й суспільства.

Дістали подальшого розвитку основні сучасні методи та форми співпраці влади з громадськістю України.

У дисертації розроблені та запропоновані основні шляхи вирішення проблеми підвищення ефективності взаємодії Української держави, її органів з громадськістю та підвищення відповідальності й прозорості органів публічної влади України в цілому.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що основні теоретичні положення і висновки дослідження доведені до рівня конкретних пропозицій. Вони також викладені у формі, яка дозволяє їх широке використання як органами державної влади і місцевого самоврядування, так і представниками громадськості.

Окремі положення дисертації були використані у процесі підготовки національної Концепції розвитку громадянського суспільства в Україні (довідка від 11 квітня 2005 р. № 39-2005), при проведенні IX та X Всеукраїнських муніципальних слухань (акт про впровадження від 23 грудня 2004 р. № 481/07/5-04, довідка про впровадження від 23 квітня 2005 р. № 140/01/4-05).

Особистий внесок автора. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею автора. Висновки та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. У дисертаційному дослідженні не використовувались матеріали, що підготовлені у співавторстві та надруковані в окремій статті.

Апробація результатів дисертаційної роботи. Результати дисертації були оприлюднені на науково-практичних конференціях та Всеукраїнських муніципальних слуханнях: “Реформи та здобутки державної служби” (Харків, 2001), “Аналіз, розробка та впровадження державної політики” (Канада, Торонто, 2001), “Державне управління в умовах інтеграції України в ЄС” (Київ, 2002), “Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування” (Київ, 2002), “Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти” (Судак, 2002), “Регіональне і місцеве управління країн Європи та Центральної Азії” (Київ, 2002), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003), “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації (Одеса, 2004), “Перспективи розвитку місцевого самоврядування в новій політичній ситуації” (Судак, 2005), “Лідерство та місцева демократія: як лідерство впливатиме на розвиток?” (Угорщина, Будапешт, 2005), “Соціальна економіка як фактор розвитку соціальних інновацій та зміцнення місцевого самоврядування” (Італія, Тренто, 2005).

Теоретичні положення, наукові висновки дисертації обговорювалися на методологічних семінарах та засіданнях кафедри філософії і методології державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Результати дослідження також знайшли своє відображення в наукових статтях автора.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у 17 наукових публікаціях, з них вісім - у наукових фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. У роботі вміщено 9 рисунків, 1 таблиця та 11 додатків; список використаних джерел налічує 206 найменувань. Загальний обсяг дисертації становить 232 сторінки, з них обсяг основного тексту - 180 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, сформульовано його мету і завдання, описано наукову новизну одержаних результатів та їх практичну значущість.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження взаємодії органів публічної влади з громадськістю” - досліджується взаємодія органів публічної влади України з громадськістю як найважливіше спільне завдання органів державного управління, місцевого самоврядування та громадськості; зроблений комплексний аналіз наявної наукової літератури із зазначеної проблематики, основних зарубіжних моделей взаємодії громадськості і влади, теоретичних засад, а саме - методів та форм взаємодії. Демократія та громадянське суспільство розглядаються як необхідна умова ефективної співпраці органів державного управління та місцевого самоврядування з громадськістю.

Взаємодія органів публічної влади з громадськістю є важливим чинником їх ефективної та прозорої діяльності. Спільне вирішення проблемних питань завжди допомагає знаходити взаємовигідні та оптимальні рішення, сприяє взаєморозумінню та підвищує відповідальність сторін. Широка участь громадськості в процесі прийняття рішень органами влади є показником демократії в будь-якій країні. Питання взаємодії держави з її громадянами розглядались ще на початку розвитку цивілізації. Такі відомі філософи, як Арістотель, Платон, Сократ, визнавали демократію найкращим державним устроєм.

Дослідженню проблем взаємодії влади із суспільством присвячена значна кількість робіт сучасних українських та зарубіжних науковців і фахівців. Вони мають різні бачення щодо шляхів та методів взаємодії влади з громадськістю, але всі визнають її необхідність як для влади, так і для суспільства. Саме це (плідна співпраця та взаємодія) сприяє ефективності діяльності влади щодо надання послуг населенню, запобігає зловживанням та корупції.

Слід зазначити, що в основному в наукових працях щодо питань взаємодії влади з громадськістю цей процес вивчається в окремих його аспектах. Питання взаємодії органів центральної влади з громадськістю ще потребують більш детальної уваги науковців.

Аналіз сучасної української наукової літератури з питань взаємодії органів публічної влади з громадськістю дає змогу зробити висновок щодо необхідності більш чіткого формулювання та визначення різниці між такими поняттями, як “відкритість влади” та “прозорість влади”, “зв'язки з громадськістю” та “взаємодія органів влади з громадськістю”, а також “участь громадськості” та “залучення громадськості”.

Досить часто такі поняття, як “відкритість” та “прозорість” ототожнюються, але це не зовсім правильно. Вони тісно пов'язані між собою, але не тотожні. Відкритість ще не є прозорістю, але тільки приводить до неї. Так, у “Новому тлумачному словнику української мови” поняття “відкритість” визначається як доступність, досяжність для зору, а “прозорість” - як просвічуваність наскрізь. Що стосується державного управління, то прозорість діяльності органів влади є результатом процесу відкритості. Відкритість органів влади приводить до повної прозорості їх діяльності.

Таким чином, “відкритість органів влади” можливо визначити як процес щодо збільшення доступності, досяжності влади для громадян, результатом якого є повна прозорість її діяльності. У такому випадку “прозорість органів влади” визначається як стан, який характеризується повною просвічуваністю всіх напрямів та результатів їх діяльності. Розрізнення цих понять є важливим для подальшого вдосконалення процесів взаємодії громадськості та влади.

Таке поняття, як “зв'язки з громадськістю”, так званий “піар” (від англ. PR - Public Relations - авт.) можливо визначити передусім як інформування громадськості про діяльність органу влади чи організації або установи, тобто рекламування своєї діяльності. Це передбачає надання саме тієї інформації, яку орган влади чи установа, організація хочуть донести до громадськості про себе та свою діяльність для більш сприятливих умов співпраці та взаємодії, але це ще не є взаємодія як результат. Взаємодія - це постійна співпраця у вирішенні як значних, так і повсякденних питань, за якої обидві сторони діють відкрито та прозоро. Взаємодія органів публічної влади з громадськістю повинна також здійснюватись на засадах відкритості та прозорості. У результаті взаємодії відбувається і взаємовплив. Завдяки цьому процесу між владою та громадськістю можливим стає здійснення контролю громадськості за діяльністю влади. Тобто при взаємодії на відміну від “зв'язків з громадськістю” влада повинна шукати консенсус у відносинах та застосовувати для цього різноманітні механізми та форми. У цьому процесі мають бути зацікавлені обидві сторони, але для здійснення ефективної, плідної взаємодії ініціатива повинна надходити з боку влади. Саме тоді і застосовується поняття “залучення громадськості”, коли влада здійснює певні кроки для того, щоб населення брало участь у спільному з нею вирішенні проблемних питань та у процесі прийняття рішень у цілому. Тобто “участь громадськості” є результатом процесу “залучення”.

Унаслідок цього відбуваються серйозні зміни в суб'єктно-об'єктних відносинах. При залученні громадськості до процесу прийняття рішень, до спільної взаємодії влада виступає як суб'єкт; вона впливає на громадськість з метою активізації її діяльності, створює необхідні для цього умови, організує заходи тощо. У результаті цього громадськість, яка виступала в ролі об'єкта діяльності влади, перетворюється на суб'єкта; вона починає впливати на владу, контролювати її та диктувати свої умови (вимагати розв'язання тих питань, які, на її думку, є необхідними; які є першочерговими, а які ні, які рішення потрібно приймати з тих чи інших питань; пропонувати власне вирішення проблем тощо).

Це своєрідний парадокс, який полягає в тому, що сама влада має стати ініціатором створення умов для перетворення громадськості на суб'єкта управління, на того, хто саме і здійснює владу в державі, як це зазначено в Конституції України: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”.

Проведеним дослідженням встановлено, що взаємовплив, який виникає в процесі взаємодії, має суттєві наслідки як для влади, так і для громадськості та суспільства в цілому. Влада впливає на громадськість з метою її залучення - створює умови (правові, технологічні тощо) для участі громадськості в процесі прийняття рішень, розробляє та втілює в життя програми громадської освіти, що є необхідним для ефективної співпраці, та ін. Громадськість у результаті цього також отримує реальний вплив на владу та її діяльність. Цей процес відбувається постійно: одне випливає з іншого, у різних випадках влада і громадськість виступають то як об'єкти, то як суб'єкти діяльності та впливу один на одного.

В Україні це питання ще потребує свого вирішення. Механізми залучення громадськості ще недосконалі й не діють повною мірою. Сама влада за своєю природою не завжди прагне до відкритості та передачі більшості зі своїх владних повноважень народові. Тому потребують свого вдосконалення механізми широкого залучення громадськості до процесу прийняття рішень, співпраці влади з громадянським суспільством.

Важливим чинником побудови нової держави, заснованої на демократичних цінностях у період трансформаційних процесів, особливо при переході від тоталітарної форми правління до демократії, є вивчення та впровадження ефективних моделей зарубіжного досвіду. Це допомагає уникнути як небажаних наслідків, так і марнування часу на розробку того, що вже існує та працює у світі.

Досвід країн, що розглядаються в роботі, свідчить, що необхідною умовою ефективної та прозорої діяльності влади є її тісна взаємодія з громадськістю. Але враховуючи те, що таким чином громадськість отримує реальну владу, стає її джерелом, органи влади не завжди охоче сприймають реалізацію співпраці з населенням, зводячи її демократичні механізми до суто формальних речей. Розглянуті країни вже пройшли цей етап, їх населення має реальні важелі впливу на владу, і припинити цей процес уже неможливо, оскільки як тільки громадськість починає відчувати себе творцем своєї долі, вона вже ніколи й нікому не віддасть право формувати своє життя.

Другий розділ - “Системний аналіз історичного розвитку та сучасного стану взаємодії органів публічної влади з громадськістю в Україні” - присвячений дослідженню взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування України з громадськістю як на сучасному етапі, так і в минулому.

У процесі аналізу історичного досвіду українських земель щодо демократичних засад управління встановлено, що цей досвід свідчить не тільки про наявність певних елементів демократії, а й про її природність та тисячолітнє існування на нашій території. За будь-якого державного правління, у будь-який час демократія на теренах сучасної України завжди була присутня й іноді мала досить розвинені форми. Широке залучення громадськості до процесу прийняття рішень було тим стрижнем, навколо якого будувалась українська ментальність та державність взагалі. Система місцевого самоврядування, яка почала розвиватися ще у VIII-IX ст., як і адміністративно-територіальний поділ, може бути прикладом і сьогодні. Розуміння природності демократії для України є надзвичайно важливим на сучасному етапі її розвитку та становлення як дійсно демократичної держави. Саме виходячи з цього можливо побудувати стійку основу для демократичних засад управління та прозорості діяльності влади, що сьогодні є пріоритетами державної політики України.

Доведено, що прагнення українського народу до свободи та демократії, до вільного життя та вільного волевиявлення - основа його ментальності. Історія свідчить, що як тільки державна влада починала обмежувати свободу українців, тиснути на демократію, припиняла повністю або частково взаємодіяти з громадськістю, позбавляла народ можливості вільно висловлювати свої думки - одразу починались масові народні незадоволення та суспільна криза у державі, яка часто переростала в повстання та визвольну боротьбу за незалежність.

Сьогодні багато говориться про необхідність формування та формулювання національної ідеї України, але чіткого її визначення досі не існує. На нашу думку, саме ідея природності демократії та самоврядності для України і має стати її національною ідеєю. Подальший розвиток Української держави має будуватись саме на розумінні наших історичних коренів та тисячолітньому досвіді демократичних засад державного управління, що дасть змогу завершити етап створення ефективної системи державної влади, яка б відповідала сучасним вимогам демократичного суспільства.

Законодавче забезпечення є необхідною умовою для будь-якої діяльності. Вкрай важливим це є й для ефективної взаємодії органів публічної влади з громадськістю як на центральному, так і на місцевому рівні управління.

На місцевому рівні питання взаємодії органів публічної влади з громадськістю знайшли своє реальне впровадження, хоча механізми цієї співпраці ще потребують свого вдосконалення. Існує законодавча база щодо співпраці органів місцевої влади з населенням, яка дає змогу владі проводити громадські слухання, у тому числі й відкриті бюджетні слухання, а громадськості - створювати органи самоорганізації населення для вирішення всіх проблемних питань, що виникають у громаді. Законодавство існує, але для того, щоб воно працювало, необхідні конкретні механізми та інструменти, які ще потребують якнайшвидшого впровадження в реальне життя.

Проведеним дослідженням встановлено, що ще набагато гірший сучасний стан щодо взаємодії влади з громадськістю на центральному рівні. Не має жодного закону, який би регламентував участь громадськості в процесі прийняття рішень на національному рівні (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України тощо). Діяльність Верховної Ради України регламентується, крім Конституції України, Регламентом Верховної Ради України, який не передбачає широкої участі громадськості в діяльності цього органу влади. Частково вирішує ці питання Закон України “Про статус народного депутата України”, але він стосується тільки взаємовідносин між депутатом та його виборцями. Що стосується Кабінету Міністрів України, то відсутність Закону України “Про Кабінет Міністрів України” говорить сама за себе.

Незважаючи на це в даному питанні є певні зрушення як у діяльності вищого законодавчого органу України, так і в діяльності вищого виконавчого. Така форма взаємодії з громадськістю, як громадські слухання, стає традиційною для уряду України. Тематика їх достатньо різноманітна. Парламентські слухання, що постійно проводяться у Верховній Раді України, є теж однією з форм відкритості та взаємодії з громадськістю. За останні кілька років стали традиційними широкі обговорення з громадськістю програм діяльності уряду, зустрічі з громадськістю представників державної влади.

Слід зазначити, що в цілому українське законодавство відповідає міжнародним та, зокрема, європейським нормам щодо питань захисту прав людини, її основних свобод та участі громадськості в процесі управління державними справами. Потребує створення та вдосконалення тільки законодавча база щодо участі громадськості в діяльності органів центральної виконавчої та законодавчої влади. Дане питання на сучасному етапі розвитку України як правової та демократичної держави набуває суттєвого значення та потребує якнайшвидшого впровадження.

Проведене дослідження дало змогу визначити основні форми залучення громадськості до процесу прийняття державних рішень, що використовуються сучасною українською владою. Серед них найбільш поширені такі як: громадські слухання; відкриті бюджетні слухання як їх складова; так звана “гаряча телефонна лінія” - відповіді посадовців на запитання громадян по телефону тощо. Але цього вкрай недостатньо. Для того, щоб процес участі громадськості України ставав усе більш ефективним, необхідно впроваджувати такі форми, як громадські дорадчі комітети, зворотний зв'язок через мережу Iнтернет тощо. Заслуговує на увагу і така форма, як громадська та громадсько-професійні експертизи законопроектів. Тільки через використання такої форми громадської участі можливо врахувати пропозиції не тільки окремих, конкретних виборців (як, скажімо, при дорученнях виборців своїм депутатам), а й використати думку широкого кола громадськості - науковців, фахівців, представників громадських об'єднань, органів державного управління та місцевого самоврядування.

Дослідженням встановлено, що найбільш ефективна взаємодія влади з громадськістю відбувається в Україні на місцевому рівні; є міста, які наводять приклади того, як місцева влада має співпрацювати з громадськістю, але не всі міста, села та селища України використовують можливості, надані законодавством. В основному це відбувається з таких причин:

небажання органів влади та їх представників “відкритися” для населення, співпрацювати з ним;

відсутність законодавчого зобов'язання (а не можливості) органів влади спільно з громадськістю вирішувати всі важливі питання, що виникають;

хвилювання з боку влади, що громадськість через свою участь уповільнить процес прийняття рішень;

необізнаність громадськості, відсутність у більшості населення конкретних знань про діяльність органу влади, його обов'язки перед громадою, а також своїх прав та обов'язків, знання законодавства взагалі.

Сучасні політичні події свідчать про те, що громадськість України вже відчуває себе не тільки творцем своєї долі, а й джерелом та суб'єктом влади в країні. Це дає всі підстави сподіватися, що взаємодія між органами державної влади та місцевого самоврядування з громадськістю буде тільки зміцнюватися та розвиватися. Водночас для цього необхідні певні умови та заходи, про які йтиметься в наступному розділі дослідження.

У третьому розділі - “Напрями підвищення ефективності взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування України з громадськістю” - розроблені та запропоновані для використання можливі шляхи підвищення ефективності взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування України з громадськістю. Основні з них такі:

необхідність подальшого зміцнення громадянського суспільства;

створення законодавчої основи для взаємодії з громадськістю, залучення її до процесу прийняття рішень органів влади центрального рівня - Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України;

упровадження та використання нових сучасних форм взаємодії, таких як омбудсмени та центри громадської активності, волонтерство, електронне урядування тощо;

здійснення правової й інформаційної просвіти населення як необхідної умови для ефективної взаємодії органів публічної влади з громадськістю через зміцнення громадянського суспільства та демократії в країні;

відкритість та прозорість бюджетного процесу як невід'ємна складова ефективної взаємодії;

запровадження й використання критеріїв оцінки результативності діяльності органів влади та їх взаємодії з громадськістю тощо.

У процесі проведеного дослідження встановлено та доведено, що демократія та громадянське суспільство тісно пов'язані між собою. Громадянське суспільство - це суспільство активних громадян, які мають реальний вплив на владу та процес прийняття нею суспільно важливих рішень, беруть активну участь у житті держави та її владних інститутів. Демократія - це влада народу, тобто його реальна участь в управлінні державою.

Громадянська просвіта є основною умовою розвитку громадянського суспільства. Тільки освічений, обізнаний громадянин, який досконало знає свої права та основні існуючі в країні закони, може бути активним та якісно впливати як на процес прийняття державних рішень, так і на ситуацію в країні в цілому.

За нашою участю в Україні розроблена Концепція розвитку громадянського суспільства. Вона була здійснена консорціумом громадських об'єднань із залученням науковців та фахівців у рамках проекту “Україна - це ми”. Важливим її аспектом є здійснення правової та інформаційної просвіти населення, основні напрями якої запропоновані автором даної роботи. Повний варіант Концепції надрукований у науково-практичному альманасі “Кроки до громадянського суспільства”.

Останні події в Україні (так звана “помаранчева революція”) довели, що громадянське суспільство в Україні не тільки сформовано, а й активно функціонує; воно може відстоювати свої інтереси та прагнення й навіть реально формувати владу та її структури. Проте питання взаємодії та партнерства громадськості і влади в такій ситуації не стають менш актуальними. Влада, отримавши велику довіру та підтримку населення, ще більше зобов'язана співпрацювати з ним, прагнути якнайбільше відповідати потребам та очікуванням громадськості. В іншому випадку події осені 2004 р. можуть бути повторені.

Розглядаючи нові форми співпраці влади з громадськістю, можна виділити шість основних із них: 1) омбудсмени та центри громадської активності; 2) спільне створення та надання послуг; 3) волонтерство; 4) інституціалізація ролі громадськості в процесі прийняття рішень; 5) структури захисту громадських інтересів; 6) електронне урядування.

Прозорість бюджетного процесу є однією з основних умов реальної взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування з громадськістю. Бюджетний процес має бути прозорим повністю як на центральному, так і на місцевому рівні управління. Коли громадськість знає, яка кількість державних грошей використана і на які напрями, це підвищує довіру до влади та допомагає процесу взаємодії представників влади з платниками податків. Саме таким терміном - “платники податків” - у багатьох західних країнах називається громадськість. Там, де ми використовуємо термін “громадськість”, у тих країнах (США, Канада, Франція тощо) часто використовують термін “платники податків”. І дійсно, населення зазначених країн відчуває себе стосовно влади не громадськістю, а саме платниками податків. Вони вимагають від органів влади якісної роботи, постійно підкреслюючи, що вони є платниками податків, що з їх податків живе місцева поліція, пожежна служба та місцева й центральна влада взагалі.

В Україні такий спосіб мислення ще не притаманний нашим громадянам, вони ще не можуть рішуче вимагати від органів влади постійного звітування про витрачені ними кошти. Але цей процес уже відбувається, населення стає все більш активним у висловленні своїх прагнень та побажань. Громадськість України дедалі більше починає відчувати себе “платниками податків”, тобто тими, хто фінансує життєдіяльність держави та її органів і структур, а тому має право вимагати від влади якісної роботи та постійного звітування про її результативність. Саме розуміння цього широким загалом громадян України і буде слугувати плідній взаємодії органів влади з громадськістю для спільного вирішення всіх проблемних питань.

Основними цілями уряду стосовно населення має бути надання найкращих і найякісніших послуг з найефективнішими затратами при прозорій діяльності та чіткій відповідальності. Одним із шляхів, що забезпечують досягнення цих цілей, є виконавчі критерії, або критерії результативності. Вони є одним з інструментів, що використовуються як для самої організації діяльності органів влади, так і для її якісної оцінки.

Нами пропонується введення та використання критеріїв оцінки результативності діяльності влади як необхідний важіль якісної її взаємодії з громадянським суспільством. Завдяки цим критеріям громадськість має право та можливість контролювати діяльність влади. У цілому ці критерії допомагають оцінити продуктивність і ефективність діяльності органів влади; надають інформацію, яку органи влади можуть використовувати при прийнятті управлінських рішень для поліпшення якості їх діяльності, а громадськість - для оцінки цієї діяльності; підвищують відповідальність органів влади перед населенням; допомагають контролювати поточне виконання і планувати на майбутнє з більшою точністю і гнучкістю, а також оцінити результати діяльності й використовувати у майбутньому найбільш успішні варіанти.

Розвиток України як демократичної держави вимагає якнайшвидшого упровадження нових форм і методів взаємодії держави з її громадянами, вдосконалення наявних технологій, упровадження критеріїв оцінки результативності діяльності влади, підвищення прозорості всієї діяльності державних інституцій.

Проведене нами дослідження дає змогу зробити такий висновок: якщо органи державного управління та місцевого самоврядування України будуть використовувати запропоновані варіанти вирішення питань відповідності їх діяльності вимогам сучасності, це зможе дійсно підвищити її прозорість та ефективність.



ВИСНОВКИ

У дисертації наведені теоретичне узагальнення й нове вирішення актуального наукового завдання, що полягає в розробці теоретико-методологічних засад ефективного здійснення процесу взаємодії органів державного управління всіх рівнів та органів місцевого самоврядування з громадськістю як передумови перетворення відносин між державою й суспільством на партнерські та такі, що притаманні громадянському суспільству й правовій державі. Одержані в процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної при постановці проблеми мети, вирішення завдань, підтверджують гіпотезу та дають змогу зробити такі висновки.

1. На підставі аналізу літературних джерел за темою дисертаційного дослідження встановлено, що, незважаючи на значну кількість робіт із даної теми, вона потребує ще більшої уваги науковців. Особливо це стосується питань взаємодії з громадськістю органів влади центрального рівня управління. До сьогодні науковцями досліджувалися окремі питання із зазначеної проблеми й, в основному, тільки на місцевому рівні управління. Дана робота - це комплексне дослідження історії, етапів розвитку, сучасного стану та зарубіжного досвіду взаємодії влади з громадськістю, її форм, методів і принципів, напрямів, механізмів і шляхів підвищення її ефективності.

2. Серед основних характеристик, що відображають і одночасно формують взаємовідносини влади й суспільства, удосконалено визначення основних понять щодо взаємодії органів влади з громадськістю. Науковий внесок автора полягає в чіткому розмежуванні таких, на перший погляд, близьких понять, як “участь громадськості” та “залучення громадськості”, “зв'язки з громадськістю” та “взаємодія з громадськістю”, “відкритість” і “прозорість влади” тощо.

3. На підставі проведеного аналізу історичного розвитку демократії в Україні зроблені висновки щодо природності демократії для України та її народу, що є вкрай важливим для сучасного процесу державотворення України. За будь-якого державного правління, у будь-який час демократія на теренах сучасної України завжди була присутня й іноді мала досить розвинені форми. Широке залучення громадськості до процесу прийняття рішень було тим стрижнем, навколо якого будувалась українська ментальність та державність взагалі. Система місцевого самоврядування, яка почала розвиватися ще у VIII-IX ст., як і адміністративно-територіальний поділ, може бути прикладом і сьогодні.

4. Уточнено визначення національної ідеї України, що поєднує в собі ментальність, світогляд, культуру та традиції українського народу, а саме - це притаманне українському народові, невід'ємна його риса - прагнення до свободи, незалежності та демократії, до вільного висловлювання своїх думок і поглядів, до вільного життя.

5. Проведене дослідження дало змогу встановити та визначити основні причини, що призвели до піднесення демократичних настроїв українського народу, що реалізувалися у вигляді так званої “помаранчевої революції”, а саме:

значний масштаб корупції в попередній владі;

відірваність влади від людей;

відсутність у представників влади відчуття, що вони працюють не на себе, а на народ України;

значний тиск на демократію;

відсутність реальної та дійової взаємодії влади з громадськістю тощо.

Результатом цього стали:

підйом демократичних прагнень у населення;

розуміння необхідності та неминучості змін;

відчуття населення творцем своєї долі (“якщо не я, то хто?”).

6. У результаті аналізу законодавчої бази щодо взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування України з громадськістю встановлено, що законодавство з цих питань на місцевому рівні є більш досконалим та сприяє ефективній взаємодії зазначених сторін. У цілому українське законодавство відповідає міжнародним та, зокрема, європейським нормам щодо питань захисту прав людини, її основних свобод та участі громадськості в процесі управління державними справами. Потребує вдосконалення тільки законодавча база щодо участі громадськості в діяльності органів центральної виконавчої та законодавчої влади, а саме: необхідно розробити та прийняти Закон України “Про участь громадськості в процесі прийняття рішень органами публічної влади України”, основні засади якого викладені у даній роботі.

7. На основі вивчення зарубіжного досвіду розроблені пропозиції щодо вдосконалення механізмів взаємодії, доведена необхідність використання її нових сучасних форм та методів здійснення, а також запровадження критеріїв оцінки результативності діяльності влади в цілому та з громадськістю зокрема. Розглядаючи нові форми співпраці громадськості і влади, можна виділити шість основних з них: 1) омбудсмени та центри громадської активності; 2) спільне створення та надання послуг; 3) волонтерство; 4) інституціалізація ролі громадськості у процесі прийняття рішень; 5) структури захисту громадських інтересів; 6) електронне урядування. Також на сучасному етапі розвитку України необхідно застосовувати такі форми взаємодії влади з громадськістю, як громадські та громадсько-професійні експертизи законопроектів (на центральному рівні управління) та всіх життєво важливих рішень, що приймаються органами місцевої влади; запровадити практику створення та ефективного існування громадських дорадчих комітетів як на центральному, так і на місцевому рівнях управління.

...