Прокурор як суб’єкт адміністративного процесу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРОКУРОР ЯК СУБ'ЄКТ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

АГЄЄВ ОЛЕКСАНДР ВОЛОДИМИРОВИЧ

УДК 342.9

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право

і процес; фінансове право; інформаційне право

Харків - 2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

ТИЩЕНКО Микола Маркович,

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ПЄТКОВ Валерій Петрович, Кіровоградський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, ректор;

кандидат юридичних наук, доцент

ШЕСТАКОВ Сергій Володимирович, Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна, доцент кафедри правосуддя.

Провідна установа: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького, НАН України, відділ проблем державного управління та адміністративного права, м. Київ

Захист відбудеться “10” червня 2006 року о 1000 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий “08” травня 2006 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Каткова Т.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Положення Конституції України, які визнають найвищою соціальною цінністю людину, її життя, здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку, значною мірою визначають спрямування сучасних процесів розбудови в Україні демократичної правової держави. В умовах сьогодення йде активна робота щодо вдосконалення законодавства, приведення його у відповідність з міжнародними стандартами, відпрацювання належних механізмів взаємодії держави, її органів з громадянами. Дієвість цього механізму безумовно залежить від рівня правової регламентації такої важливої сфери правового регулювання, якою є сфера адміністративного процесу. Належна реалізація в цій сфері прав і свобод громадян, дотримання балансу між інтересами конкретної людини і держави значною мірою залежить від чіткого регулювання правового статусу всіх суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності. При цьому однією із найважливіших є проблема вдосконалення юридичних гарантій забезпечення і реалізації прав і свобод громадян в їх відносинах з органами держави. Особливе місце в юридичному механізмі забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу посідає прокуратура. Протягом десятиріч ця важлива державна інституція була і залишається дієвим важелем дотримання законності в діяльності органів виконавчої влади, посадових осіб всіх рівнів, забезпечення правової захищеності громадян і налагодження належного функціонування усіх ланок державного механізму. Практика свідчить, що сьогодні порушення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу є явищем досить розповсюдженим. При цьому одним із ефективних засобів боротьби з такими порушеннями є діяльність органів прокуратури. Значною мірою зазначене обумовлює актуальність питань, пов'язаних з визначенням у межах чинного законодавства України організаційних та процесуальних засад функціонування органів прокуратури, реалізації її повноважень у сфері адміністративного процесу.

Актуальність проблеми пояснюється також необхідністю проведення глибоких науково-теоретичних досліджень правового становища прокурора як суб'єкта адміністративного процесу, оскільки у вітчизняній юридичній науці це питання до цього часу не досліджувалось. Ось чому виникає потреба в комплексному аналізі і теоретичному узагальненні проблем діяльності прокуратури в сфері адміністративного процесу, розробка яких є одним із перспективних напрямків вивчення адміністративного процесу в цілому і певною мірою має міждисциплінарне значення, оскільки пов'язана з проблемами науки прокурорського нагляду, інших галузевих юридичних наук, зокрема - цивільного та господарського процесів. Від вирішення цих питань певною мірою залежить і реалізація адміністративно-правової реформи в Україні. Вказані обставини зумовлюють актуальність дисертаційного дослідження.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 1.11 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., та п. 2.1 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр., схвалених вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р., протокол № 3. Тема дисертації затверджена вченою радою Національного університету внутрішніх справ 29.10.2004 року, протокол № 9.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу теоретичних здобутків учених різних галузей права, насамперед адміністративного, а також чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації визначити сутність, зміст та особливості правового регулювання діяльності прокурора як суб'єкта адміністративного процесу, виявити особливості правовідносин, пов'язаних з його участю у відповідних адміністративних провадженнях, розробити пропозиції та рекомендації щодо усунення недоліків у правовому регулюванні, вдосконалення чинного законодавства.

Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання наступних завдань:

· з'ясування поняття сутності та загальної структури адміністративного процесу як складного правового явища;

· дослідження значення і ролі прокурорського нагляду щодо забезпечення законності в діяльності органів держави, місця органів прокуратури в системі державного механізму;

· здійснення наукового аналізу функцій прокуратури в адміністративно-процесуальній сфері;

· визначення місця прокурора в системі суб'єктів адміністративного процесу;

· розгляд механізму і особливостей участі прокурора як суб'єкта окремих адміністративних проваджень та реалізації функції представництва інтересів громадянина і держави в адміністративному процесі.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові та адміністративно-процесуальні відносини, пов'язані з участю прокурора в адміністративному процесі, його роллю у забезпеченні законності в діяльності органів виконавчої влади.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні та організаційно-правові засади діяльності прокурора в сфері адміністративного процесу.

Методологічна та теоретична основа дисертації. В основу методології дослідження покладено сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Головним з них виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дає змогу досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових аспектів у сфері, що є предметом досліджень. Поряд з цим використовувався весь комплекс загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, які знаходять широке застосування в сучасній правовій науці.

У роботі використано формально-логічний, системно-структурний, порівняльно-правовий та історичний методи дослідження. На їх основі досліджувались: поняття та сутність адміністративного процесу; місце і роль органів прокуратури в механізмі держави та забезпеченні законності в сфері адміністративного процесу; особливості реалізації функцій прокуратури в цій сфері; визначення місця прокурора в системі суб'єктів процесу та особливості правового регулювання його участі в окремих адміністративних провадженнях. Зроблені висновки та пропозиції ґрунтуються на вимогах формальної логіки з урахуванням визначеності, несуперечності, послідовності і обґрунтованості її силогізмів у рамках понятійного апарату правової науки.

Поряд з працями з адміністративного права і процесу дисертант використовував наукові розробки з філософії, загальної теорії права, теорії управління, конституційного права, судоустрою та прокурорського нагляду, окремі положення цивільного-процесуального права, інших галузевих правових наук, зокрема праці вітчизняних та зарубіжних вчених: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.В. Гаврилова, І.А. Галагана, А.П. Гетьмана, В.М. Горшеньова, Ю.М. Грошевого, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, М.В. Косюти, В.А. Лорії, М.І. Матузова, М.І. Мичка, В.І. Новосьолова, М.В. Руденка, Н.Г. Саліщевої, В.Ф. Сіренка, В.Д. Сорокіна, В.Я. Тація, М.М. Тищенка, О.Б. Черв'якової, О.М. Якуби та інших.

При підготовці дисертаційного дослідження також використовувались праці вчених-правознавців кінця XIX - початку XX ст., зокрема А. А. Градовського, М.Д. Загряцького, Р. Ієрінга, А.Ф. Коні, М.М. Коркунова, М.В. Муравйова.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням, присвяченим аналізу проблем правового статусу прокурора в адміністративному процесі. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- поглиблено правовий аналіз сутності та значення адміністративно-процесуального регулювання взаємодії громадян та органів держави, їх посадових осіб під кутом зору необхідності подальшого вдосконалення адміністративно-процесуального статусу всіх суб'єктів процесуальної діяльності;

- удосконалено основні підходи до розгляду структури адміністративного процесу, системи адміністративних проваджень, наголошено на необхідності відокремлення такого виду провадження, як провадження по здійсненню наглядових повноважень органами прокуратури;

- набуло подальшого розвитку питання про місце і роль органів прокуратури в механізмі держави. Обґрунтовано позицію про особливе становище органів прокуратури в державному механізмі;

- удосконалено підхід до з'ясування функцій прокуратури в сфері адміністративного процесу, подано їх авторське визначення, обґрунтовується позиція щодо необхідності реалізації в діяльності прокуратури функції нагляду за дотриманням і застосуванням законів у сфері взаємовідносин громадян з органами держави;

- набуло подальшого розвитку дослідження питань щодо місця та ролі прокурора в системі суб'єктів адміністративного процесу, форм участі прокурора в процесі, пропонуються визначення понять державного інтересу та прокурора як особливого суб'єкта адміністративного процесу;

- комплексно проаналізовано участь прокурора в основних провадженнях, які входять до структури адміністративного процесу, а саме: у провадженні про адміністративні правопорушення, дисциплінарному провадженні, провадженні по зверненнях громадян;

- вперше розглянуто питання реалізації функції представництва прокуратурою інтересів громадян і держави в адміністративному процесі, яка пов'язується з уведенням у судову систему України адміністративних судів;

- сформульовано та обґрунтовано пропозиції щодо удосконалення чинного адміністративно-процесуального законодавства та законодавства, яке регулює діяльність органів прокуратури.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у сфері науково-дослідної діяльності - основні положення дослідження можуть бути використані для подальшої розробки проблем адміністративного процесу, правового статусу його суб'єктів, зокрема прокурора;

- у правотворчості - використання пропозицій сприятиме вдосконаленню чинного законодавства, яке регулює питання правового статусу прокурора та інших суб'єктів адміністративного процесу;

- у правозастосовчій діяльності - впровадження результатів дослідження дозволить покращити практичну діяльність прокурорів у сфері адміністративного процесу та практику розгляду відповідними органами та їх посадовими особами конкретних адміністративних справ;

- у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження будуть корисними при читанні лекцій та під час проведення практичних занять з дисципліни “Адміністративне право України”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях, круглих столах та теоретичних семінарах кафедр управління в органах внутрішніх справ та адміністративного права і адміністративної діяльності Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено в чотирьох статтях, опублікованих у фахових виданнях, та трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які охоплюють вісім підрозділів, висновку, списку використаних джерел і додатку. Загальний обсяг дисертації становить 170 сторінок. Список використаних літературних джерел складається із 340 найменувань і займає 27 сторінок, додаток займає 2 сторінки.

прокурор адміністративний нагляд

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І “Правові та організаційні засади діяльності прокуратури в сфері адміністративного процесу” містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Загальна характеристика адміністративно-процесуальної діяльності” акцентується увага на тому, що сфера адміністративного процесу являє собою той бік суспільних відносин, який забезпечує реальні взаємовідносини людини і держави в особі її органів. Від того, наскільки чітко ці взаємовідносини оформлені в правовому аспекті, значною мірою залежить ефективність роботи органів держави та забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Дисертантом критично проаналізовано досить широкий спектр думок щодо розуміння адміністративного процесу, з'ясовано відмінності в широкому та вузькому його значенні, наведено додаткові аргументи відносно розуміння адміністративного процесу в широкому значенні. Наголошується, що трактування адміністративного процесу певною мірою пояснюється спробами теоретичного обґрунтування розподілу адміністративного права на власне адміністративне і адміністративно-деліктне право. Насамперед це пов'язано з питанням виведення провадження по справах про адміністративні правопорушення за межі адміністративного процесу.

Встановлюється співвідношення понять “процедура” і “процес” та обґрунтовується точка зору щодо їх визначення як рівнозначних. Аналізуючи коло адміністративних проваджень, автор приходить до висновку про необхідність виділення в структурі адміністративного процесу окремого виду проваджень - провадження по реалізації щодо здійснення наглядових повноважень органами прокуратури. Такий підхід обумовлений перш за все особливою правовою природою наглядової діяльності та необхідністю чіткого процесуального регулювання діяльності органів прокуратури в сфері адміністративного процесу.

Характеризуючи нормативно-правову регламентацію адміністративно-процесуальної діяльності, акцентується увага на низці важливих моментів. По-перше, наразі має місце певна диспропорція в регламентації процедур юрисдикційного і неюрисдикційного характеру. Ступінь урегульованості, деталізація перших певною мірою перевищують подібні параметри в неюрисдикційних провадженнях. По-друге, для адміністративно-процесуального регулювання характерна значна кількість нормативних актів відомчого характеру. Відомче нормотворення в процесуальній сфері слугує фактором нестабільності процесуального регулювання, а значна кількість відомчих актів та недостатня поінформованість про їх наявність негативно впливає на рівень правової культури не тільки громадян, а й осіб, безпосередньо пов'язаних з процесом правозастосування, що також певною мірою ускладнює практичну діяльність органів прокуратури.

У підрозділі 1.2 “Прокурорський нагляд як важлива самостійна галузь державної діяльності” наголошується, що одним із найважливіших інструментів реалізації державної системи контролю за додержанням законів є органи прокуратури.

Аналізуючи історичний досвід виникнення та розвитку прокуратури, автор підкреслює, що становлення та зміцнення державності потребує належно організованого нагляду за дотриманням законності. Обмеження функцій прокуратури значною мірою послаблює можливості держави у підтриманні правопорядку, стає одним із факторів послаблення державності в цілому.

Дисертантом проаналізовано точки зору вчених-правників та практичних працівників щодо місця прокуратури в державному механізмі України. При цьому, на думку автора, віднесення органів прокуратури до контрольно-наглядової влади не виключає можливості і необхідності тісної співпраці з іншими гілками влади, а сама така співпраця повинна мати чіткі правові рамки і відповідний відпрацьований механізм реалізації. Формулюється висновок, що органи прокуратури являють собою найважливішу складову частину механізму держави, займають в ньому особливе місце, обумовлене необхідністю і цільовою спрямованістю контрольно-наглядової функції, і здійснюють діяльність, направлену на належну реалізацію правових настанов, що регламентують життя суспільства.

Підрозділ 1.3 “Функції прокуратури в адміністративному процесі” присвячено аналізу функцій прокуратури та їх зв'язку з політикою держави, оскільки саме політика виступає фактором посилення, послаблення або коригування реалізації відповідних функцій держави. З огляду на це, функції прокуратури визначаються як обумовлені політикою держави і необхідністю чіткої реалізації її функцій особливі види діяльності прокуратури, що ґрунтуються на конституційних положеннях та визначають її місце і роль у державному механізмі і спрямовані на забезпечення належного правового регулювання процесів, що відбуваються в суспільстві та державі.

Забезпечення законності в сфері адміністративного процесу перш за все пов'язане з реалізацією такої функції прокуратури, яка раніше визначалась як нагляд за дотриманням і застосуванням законів. Автор обґрунтовує недоцільність позбавлення прокуратури цієї функції. Зазначається, що проведення судової реформи повинно здійснюватись зважено, з урахуванням значення і ролі інших органів, діяльність яких пов'язана із забезпеченням законності, зокрема органів прокуратури.

При цьому правозахисна діяльність прокуратури не повинна протиставлятися аналогічній діяльності суду, а лише доповнювати її. Акцентується увага на тому, що прокурор виступає активним захисником прав громадян, тоді як суд здійснює свою діяльність лише за умови відповідного позову громадянина. Ця обставина значною мірою обумовлює оперативність втручання прокурора в разі виявлення порушень законодавства. Викликає сумнів і можливість заміни наглядової функції прокуратури діяльністю численних контролюючих органів, оскільки діяльність останніх пов'язана з певною спеціалізацією, а повноваження обмежені функціональними обов'язками. Автором доведено необхідність чіткого визначення форм взаємодії Уповноваженого з прав людини з органами прокуратури в сфері забезпечення охорони прав громадян. Однією із форм такої взаємодії може бути обов'язкова передача в органи прокуратури матеріалів стосовно органів та посадових осіб, які неодноразово допускали порушення прав громадян.

Зроблено критичний аналіз також таких функції прокуратури, як функція нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Підрозділ 1.4 “Прокурор у системі суб'єктів адміністративного процесу” присвячено вивченню місця та ролі прокурора в загальній системі суб'єктів адміністративного процесу. Доведено, що вихідною, базовою підставою для формування системи суб'єктів адміністративного процесу є їх поділ на індивідуальні та колективні з огляду на те, що деякі з них (наприклад, посадові особи, представники підприємств, об'єднань громадян) виступають у відповідних правовідносинах персоніфіковано. Поряд з цим в адміністративному процесі виділяють лідируючих суб'єктів процесу, що безпосередньо його реалізують упродовж всього процесу або на окремих його стадіях, суб'єктів, які зацікавлені в результатах розгляду справи, а також тих, що беруть участь у справі з метою реалізації своїх інтересів, інтересів осіб, яких вони представляють, і суб'єктів, що сприяють процесуальній діяльності і не мають в справі власного інтересу. Безперечно, категорія інтересу є однією з найважливіших для характеристики суб'єктів процесу. З цим пов'язується і усвідомлення місця прокурора у зазначеній системі. Діяльність прокурора в адміністративному процесі пов'язана з реалізацією, захистом і охороною державних інтересів навіть у випадках, коли прокурор виступає як представник інтересів окремого громадянина. З огляду на це формулюється поняття державних інтересів. Дисертант наголошує, що прокурор - це особливий суб'єкт процесу, який є представником держави, виражає державний інтерес та реалізує його при вирішенні конкретних справ, забезпечує законність прийняття по них рішень. При цьому прокурор не є обов'язковим суб'єктом адміністративно-процесуальної діяльності, його участь у процесі носить факультативний характер і обумовлена можливостями ініціації провадження по адміністративній справі та вступу в процес, порушений з ініціативи інших суб'єктів. Прокурор не є стороною в процесі, а виступає як представник держави, носій державного інтересу. Автор наголошує, що в окремих провадженнях прокурор виступає як лідируючий суб'єкт процесу. Це стосується певних управлінських процедур, пов'язаних з плануванням, організацією, координацією і контролем в органах прокуратури. У цілому участь прокурора в адміністративному процесі обумовлена, по-перше, наявністю порушень вимог закону і, по-друге, відповідним рішенням прокурора про необхідність і доцільність його участі в процесі. Таким чином, прокурор визначається як особливий суб'єкт адміністративного процесу - представник держави і виразник її інтересів, діяльність якого направлена на підтримку режиму законності в адміністративно-процесуальній сфері, захист і охорону інтересів громадян і держави в ході розгляду і вирішення різних адміністративних справ.

Розділ ІІ “Участь прокурора як суб'єкта адміністративного процесу в окремих адміністративних провадженнях” присвячено дослідженню особливостей процесуальної діяльності прокурора у провадженні по справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарному провадженні, провадженні по зверненнях громадян та в ході представництва інтересів громадянина та держави в суді.

У підрозділі 2.1 “Прокурор як суб'єкт провадження по справах про адміністративні правопорушення” звертається увага на те, що в сфері юрисдикційної діяльності органів та посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, прокурорський нагляд повинен максимально забезпечувати баланс додержання інтересів держави і кожної особи, яка задіяна у провадженні. Дисертант акцентує увагу на питаннях, які до цього часу не знайшли свого чіткого формулювання в законодавстві. Зокрема, закріплюючи право прокурора давати висновок з питань, що виникають у ході розгляду справи, законодавець оминає увагою питання, хто з суб'єктів, які беруть участь в розгляді справи, може виступати ініціатором дачі такого роду висновку - лише прокурор або інші учасники провадження, і який процесуальний порядок реалізації цього повноваження прокурора.

З огляду на це, автор обґрунтовує доцільність законодавчо закріпити положення про те, що ініціаторами надання прокурором висновку з питань, що виникають в ході розгляду справи, може виступати особа, що притягується до відповідальності, потерпілий, їх законні представники, адвокат або інший фахівець у галузі права, який може за законом надавати правову допомогу, а також закріпити можливість заявляти клопотання про надання усного чи письмового висновку. Не виключається можливість надання письмового висновку прокурором у тому випадку, коли орган (посадова особа), який розглядає справу, не згоден з думкою прокурора, сформульованою в усній формі. Очевидно, що такий висновок повинен додаватися до матеріалів справи. Слід підкреслити, що надання письмового висновку є не обов'язком прокурора, а його правом. Як вважає автор, у ситуаціях, коли, на думку прокурора, очевидна незаконність постанови, а її виконання може нанести значну шкоду інтересам громадянина, доцільно законодавчо закріпити можливість вимоги прокурора про відкладення виконання постанови до внесення протесту, яка може бути висловлена прокурором при винесенні постанови по справі і має бути обов'язково занесена до неї. Дисертант підкреслює необхідність активізації безпосередньої участі прокурорів при розгляді справ про правопорушення. Актуальними з точки зору прокурорського нагляду залишаються і питання виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.2 “Прокурор як суб'єкт дисциплінарного провадження” розгляд питань діяльності прокурора в названому провадженні здійснюється з урахуванням системи видів дисциплінарної відповідальності і на підставі аналізу процесуального регулювання кожного з них. При цьому поряд з загальновизнаними видами дисциплінарної відповідальності як окремі її види виокремлюються дисциплінарна відповідальність державних службовців, суддів та працівників прокуратури.

При притягненні до дисциплінарної відповідальності працівників підприємств, установ та організацій пропонується серед інших прав закріпити можливість особи, яка притягається до дисциплінарної відповідальності, поряд з наданням письмового пояснення, також представляти докази і заявляти клопотання по суті справи, що розглядається. Визнається доцільним і можливість подання клопотання про відкладення розгляду справи, якщо це пов'язано з необхідністю отримання відповідних доказів.

На думку автора, окремі питання участі прокурора при розгляді адміністративних справ, в тому числі справ про дисциплінарні правопорушення, свого чіткого правового закріплення не знайшли. Тому є необхідність уточнити положення ст. 20 Закону “Про прокуратуру”, яка чітко визначила право прокурора бути присутнім при розгляді будь-якої адміністративної справи, а також активно брати участь у розгляді такого роду справ, використовуючи при цьому необхідні процесуальні можливості. До останніх, зокрема, слід віднести право ставити питання в ході розгляду справи його учасникам, давати правову оцінку конкретним фактам і діям учасників справи, що розглядається, давати офіційний висновок про законність рішень, що приймаються в ході вирішення справи і самого рішення у справі. Слід також передбачити можливість прокурора заявляти клопотання, що пов'язані з ходом і результатами розгляду справи, які повинні бути обов'язковими для розгляду.

Наголошується на необхідності посилення нагляду відповідних прокурорів за законністю притягнення до дисциплінарної відповідальності військовослужбовців та осіб, які відбувають покарання в кримінально-виконавчих установах. На думку дисертанта, вирішення питання про повноваження прокурора відносно започаткування дисциплінарного провадження по відношенню до суддів можливо двома шляхами. По-перше, це закріплення в законі можливості порушувати дисциплінарне провадження, при наявності відповідних підстав, мотивованою постановою прокурора, як це відображено в ст. 24 Закону України “Про прокуратуру”. Інший шлях - це законодавчо закріпити прокурора як суб'єкта ініціювання питання про дисциплінарну відповідальність судді. Відповідним процесуальним актом при цьому може виступати дисциплінарне подання прокурора. Цей процесуальний акт за своєю правовою природою не співпадає ні з поданням прокурора (ст. 23 Закону “Про прокуратуру”), ні з постановою прокурора про порушення дисциплінарного провадження. Другий шлях вважається більш доцільним. Його законодавча реалізація можлива шляхом коригування положень ст. 23 Закону “Про прокуратуру” і доповнення її відповідною частиною, в якій вказується, що на підставі доповідної записки нижчестоящих прокурорів, прокурори областей та Генеральний прокурор України можуть ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність суддів шляхом внесення дисциплінарного подання голові відповідної кваліфікаційної комісії суддів, головам вищих спеціалізованих чи апеляційних судів та відповідно Вищої ради юстиції. Своє відображення в підрозділі знайшли також питання процесуального становища прокурора як суб'єкта дисциплінарної відповідальності. З урахуванням цього формулюються пропозиції щодо удосконалення його адміністративно-процесуального статусу.

У підрозділі 2.3 “Прокурор у провадженні по зверненнях громадян” досліджено значення права на звернення для реалізації прав, свобод та обов'язків громадян в їх взаєминах з органами держави, процесуальний порядок, особливості розгляду і вирішення звернень громадян, а також роль та процесуальні повноваження прокурора в провадженні по зверненнях громадян.

З'ясовано, що правова природа кожного із видів звернень дозволяє диференціювати різновиди цього провадження на юрисдикційні та неюрисдикційні. До юрисдикційних проваджень слід віднести провадження по скаргах громадян, а до проваджень неюрисдикційного характеру - провадження по пропозиціях та заявах громадян.

На думку дисертанта, здійснення прокурорського нагляду в провадженні по зверненнях громадян, і зокрема за таким їх різновидом, як скарги, повинно бути направлене, по-перше, на забезпечення змагальності в процесі розгляду і вирішення заяв та скарг громадян; по-друге, на забезпечення точного і неухильного виконання органами і посадовими особами відповідних обов'язків, що покладені на них законом при розгляді і вирішенні звернень громадян; по-третє, на забезпечення виконання прийнятих по зверненнях громадян рішень; по-четверте, на виявлення причин і умов порушень вимог закону, що слугували підставою для подання звернення, вжиття заходів для їх недопущенню у майбутньому.

Прокурор не повинен обмежуватися реакцією на конкретне порушення, що пов'язане з процедурою розгляду заяви або скарги і прийняття рішень по ній, усуненням відхилень від вимог закону, що окреслює процесуальні межі зазначеного провадження. Об'єктом його прискіпливої уваги повинні бути й факти, що знайшли своє відображення в зверненнях громадян. Ця обставина здебільшого сприяє двовекторності наглядової діяльності прокурора в провадженні по зверненнях громадян. Він повинен не тільки оцінювати законність дій органів і посадових осіб, пов'язаних з безпосереднім розглядом і вирішенням справи, а також інших суб'єктів процесу з позицій дотримання вимог адміністративно-процесуального законодавства, але й реагувати на порушення матеріально-правових норм адміністративного і інших галузей права, зазначених у зверненні. З урахуванням цих обставин вважається доцільним чітке закріплення процесуального статусу прокурора як суб'єкта провадження по зверненнях громадян. Тісний зв'язок категорії інформації та звернень громадян дає змогу акцентувати увагу на такому важливому аспекті діяльності прокурора, як ініціювання ним провадження по справах про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням прав громадян на інформацію. Ще одним аспектом діяльності прокурора виступає можливість бути суб'єктом розгляду звернень, адресованих безпосередньо йому.

У підрозділі 2.4 “Представництво прокурором інтересів громадянина та держави в адміністративному процесі” визначається сутність і особливості здійснення прокурором представницької функції. При цьому висвітлюється низка теоретичних положень, які безпосередньо відносяться до характеристики цього виду процесуальної діяльності, питання співвідношення представницької функції прокуратури з іншими її функціями, їх взаємозв'язки та взаємозалежність. Зазначається, що в контексті реалізації представницької функції прокуратури інтереси громадян, які можуть представлятися прокурором, являють собою засновані на суб'єктивному переконанні громадянина й законні з погляду прокурора домагання, спрямовані на реалізацію відповідних правових норм, що закріплюють конкретні права, а також адекватні їм обов'язки, пов'язані із задоволенням певних життєвих потреб. Автор стверджує, що реалізація представницької функції прокурора в адміністративному процесі прямо залежить від формування системи адміністративних судів, становлення інституту адміністративної юстиції в Україні. Аналізуючи процесуальні засоби захисту порушеного права, дисертант робить висновок про доцільність закріплення в законодавстві адміністративного позову як засобу порушення провадження в адміністративному суді.

Стосовно прокурора, що виступає як суб'єкт процесу і здійснює функцію представництва інтересів громадянина й держави в адміністративному суді, введення позовної форми порушення провадження в суді також повинне одержати своє адекватне закріплення в законодавстві.

Зокрема, поняття адміністративного позову прокурора можливо закріпити в законодавстві поряд з іншими видами актів прокурора. Такий вид процесуального засобу порушення адміністративної справи можна визначити як письмову вимогу прокурора, яка випливає зі спірного матеріально-правового відношення, заснована на конкретних юридичних фактах і пред'явлена в адміністративний суд з метою захисту прав і інтересів громадян або держави, порушених неправомірними рішеннями, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади й місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення розуміння та практичного здійснення правового статусу прокурора як суб'єкта адміністративно-процесуальної діяльності. До основних з них можна віднести наступне:

1. Адміністративний процес виступає як складне правове явище, яке охоплює значну кількість проваджень як юрисдикційного, так і неюрисдикційного характеру і направлене не тільки на реалізацію відповідних адміністративних норм, але й має обслуговуючий характер по відношенню до матеріально-правових норм значної кількості інших галузей права. Серед широкого кола адміністративно-процесуальних проваджень слід виділити провадження по здійсненню наглядових повноважень органами прокуратури.

2. Органи прокуратури є найважливішою складовою механізму держави і займають в ньому особливе місце, обумовлене необхідністю і цільовою спрямованістю наглядової функції. Під функціями прокуратури слід розуміти обумовлені політикою держави і необхідністю належної реалізації її функцій відповідні види діяльності прокуратури, що базуються на конституційних положеннях, визначають її місце і роль у державному механізмі і спрямовані на забезпечення правового регулювання процесів, які відбуваються в суспільстві і державі.

3. Сьогодні в сфері адміністративного процесу реалізуються така функція прокуратури, як функція нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, що є по суті трансформацією функції нагляду за дотриманням і застосуванням законів, яку раніше визначали як функцію загального нагляду. Поряд з цим реалізується також функція нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, що пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян, функція представництва інтересів громадян або держави у випадках, що визначені законом. Проте, наразі стосовно адміністративно-процесуальної діяльності провідне місце займає перша з них. При цьому слід зазначити, що якби прокуратура була позбавлена повноважень по її реалізації, то практично вся сфера адміністративного процесу опинилась би поза увагою прокурорів.

Безумовно, таке становище не могло не відобразитись на забезпеченні законності в діяльності органів виконавчої влади та їх відносинах з громадянами.

4. В адміністративному процесі прокурор виступає як суб'єкт, процесуальна діяльність якого пов'язана з реалізацією державних інтересів. При цьому державний інтерес знаходить свій прояв у підтримці такого стану суспільних відносин, які б в повній мірі відповідали конституційним засадам правового регулювання та забезпечували баланс інтересів всіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою в особі її органів та посадових осіб, а також реалізацію державної політики в усіх сферах суспільного життя.

Відповідно прокурор - це особливий суб'єкт адміністративного процесу, представник держави і виразник її інтересів, діяльність якого спрямована на підтримання режиму законності в адміністративно-процесуальній сфері, захист і охорону інтересів громадян і держави в ході розгляду і вирішення різноманітних адміністративних справ.

5. Формами участі прокурора в адміністративному процесі є, по-перше, ініціювання провадження по адміністративній справі, по-друге, безпосередня участь прокурора в розгляді справи, по-третє, здійснення наглядових функцій на стадії виконання рішення по справі. Таким чином, прокурорський нагляд здійснюється на всіх стадіях провадження по справі.

6. Аналіз законодавства свідчить про те, що окремі положення, які стосуються адміністративно-процесуального статусу прокурора як суб'єкта провадження по справах про адміністративні правопорушення, сформульовані недостатньо чітко, що перешкоджає в певній мірі реалізувати арсенал процесуальних засобів, які є в розпорядженні прокурора. Слід законодавчо закріпити положення про те, що ініціаторами надання прокурором висновку з питань, що виникають в ході розгляду справи, може також виступати особа, яка притягується до відповідальності, потерпілий, їх законні представники, адвокат або інший спеціаліст в галузі права, який може згідно з законом надавати правову допомогу. Висновок прокурора - це сформульована в усній чи письмовій формі думка прокурора, пов'язана з правовою оцінкою відповідних фактів та обставин і викладена ним при безпосередній участі у розгляді справи. Пропонується законодавчо закріпити положення про те, що усний висновок прокурора має бути відображений у протоколі засідання колегіального органу, а письмовий - додаватися до матеріалів справи.

7. Аналіз правового регулювання притягнення до дисциплінарної відповідальності дає змогу сформулювати пропозиції щодо вдосконалення правового статусу учасників провадження і, зокрема, прокурора. Так, запропоновано уточнити положення ст. 20 Закону України “Про прокуратуру”, закріпивши право прокурора бути присутнім при розгляді будь-якої адміністративної справи, а також активно брати участь у розгляді такого роду справ, використовуючи при цьому необхідні процесуальні можливості, такі як: право задавати запитання в ході розгляду справи його учасникам, давати правову оцінку конкретним фактам і діям учасників справи, що розглядається, давати офіційний висновок про законність рішень, які приймаються в ході вирішення справи, і самого рішення по справі. Слід також передбачити можливість прокурора заявляти клопотання, пов'язані з ходом і результатами розгляду справи, і такого роду клопотання повинні бути обов'язково розглянуті. Наведені положення повною мірою можуть бути віднесені до правового статусу прокурора в провадженні по зверненнях громадян.

8. Функція представництва інтересів громадян і держави в суді тісно пов'язана з функцією нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, оскільки у ході здійснення останньої найчастіше виявляються конкретні факти порушення прав і свобод громадян, інтересів держави. При цьому забезпеченню законності якнайкраще може слугувати не трансформація наглядової функції прокуратури в представницьку, а їх паралельне існування і наділення прокурора відповідним арсеналом процесуальних засобів для забезпечення законності і правового захисту інтересів громадян і держави.

9. Найважливішою передумовою реалізації представницької функції прокуратури в межах адміністративного процесу виступає формування системи адміністративних судів, становлення в Україні інституту адміністративної юстиції.

10. Як процесуальний засіб захисту порушеного права в адміністративному суді доцільно застосовувати адміністративний позов. Запропоновано визначення адміністративного позову прокурора закріпити в законодавстві поряд з іншими видами актів прокурора. Такий вид процесуального засобу порушення адміністративної справи можна визначити як письмову вимогу прокурора, яка випливає зі спірного матеріально-правового відношення, заснована на конкретних юридичних фактах і пред'явлена в адміністративний суд з метою захисту прав і інтересів громадян або держави, порушених неправомірними рішеннями, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади й місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ:

1. Агєєв О.В. Про функції прокуратури в адміністративному процесі // Вісник Національного університету внутрішніх справ. Харків. - 2005. - Вип. 30. - С. 121-125

2. Агєєв О.В. До питання про характеристику адміністративно-процесуальної діяльності // Вісник Національного університету внутрішніх справ. Харків. - 2005. - Вип. 31. - С. 169-173

3. Агєєв О.В. Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному процесі // Право і безпека. - 2005. - Т. 4. - № 5 - С. 49-51

4. Агєєв О.В. Прокурорський нагляд у провадженні за зверненнями громадян // Вісник Запорізького юридичного інституту. Запоріжжя. - 2005. - № 3 (32). - С. 83-89

5. Агєєв О.В. Прокурор як суб'єкт дисциплінарного провадження // Матеріали науково-теоретичної конференції професорсько-викладацького складу, присвячені 60-річчю перемоги у Великій Вітчизняній війні, та студентської наукової конференції. - Суми. - 2005. - С. 34-35.

6. Агєєв О.В. Нормативно-правова регламентація адміністративного процесу // Матеріали VII звітної науково-практичної конференції науково-практичних працівників, курсантів і студентів Кримського юридичного інституту НУВС: У 2 ч. - Сімферополь: Еліньо, 2005. - Ч. 1. - С. 224-225.

7. Агєєв О.В. Прокурорський нагляд як важлива самостійна галузь державної діяльності // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: Зб. тез наук. доп. ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. студ. та аспірантів (17-18 березня 2006 р.). - Луцьк: РВВ “Вежа” Волин. держ. унів-ту ім. Лесі Українки, 2006. - C. 181-183.

АНОТАЦІЇ

Агєєв О.В. Прокурор як суб'єкт адміністративного процесу. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ, Україна, Харків, 2006.

Дисертацію присвячено теоретичним і практичним проблемам реалізації правового статусу прокурора в адміністративному процесі. Досліджено сутність, особливості та структуру адміністративного процесу. Розглянуто особливості та значення діяльності органів прокуратури щодо забезпечення законності в сфері адміністративного процесу, визначені функції прокурора в процесі, місце і роль прокурора в системі суб'єктів адміністративного процесу. Проаналізовано особливості правового регулювання та практика участі прокурора в таких адміністративних провадженнях, як провадження по справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарне провадження, провадження за зверненнями громадян. Окремо розглядаються питання, пов'язані з представництвом прокурором інтересів громадянина та держави в суді. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання зазначених проваджень, правового статусу прокурора як їх суб'єкта.

Ключові слова: адміністративний процес, прокурор, функції прокуратури, суб'єкти, стадії, адміністративне правопорушення, дисциплінарна відповідальність, скарга, представництво.

Агеев А.В. Прокурор как субъект административного процесса. - Рукопись.

Диссертация на получение научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет внутренних дел, Украина, Харьков, 2006.

Диссертация посвящена теоретическим и практическим проблемам реализации правового статуса прокурора как субъекта административного процесса. Исследованы сущность, особенности и структура административного процесса.

Определено, что в качестве самостоятельных составляющих административно-процессуальной деятельности выступают производство по реализации контрольных полномочий и производство по осуществлению надзорных полномочий органами прокуратуры в сфере административного процесса.

Указывается, что органы прокуратуры представляют собой важнейшую составную часть механизма государства, занимают в нем особое место, обусловленное необходимостью и целевой направленностью контрольно-надзорной функции. Определено, что под функциями прокуратуры следует понимать обусловленные политикой государства и необходимостью надлежащей реализации его функций, основывающиеся на конституционных положениях, особые виды деятельности прокуратуры, определяющие ее место и роль в государственном механизме и направленные на обеспечение правового регулирования процессов, происходящих в обществе и государстве.

Проанализированы различные подходы к определению места и роли функции надзора за соблюдением и применением законов, сформулированы аргументы о необходимости ее сохранения в деятельности прокуратуры. Рассмотрена система субъектов административного процесса, место прокурора в этой системе, формы участия прокурора в административно-процессуальной деятельности. Предложено авторское определение прокурора как субъекта административного процесса. Прокурор - это особый субъект административного процесса, представитель государства и выразитель его интересов, деятельность которого направлена на поддержание режима законности в административно-процессуальной сфере, защиту и охрану интересов граждан и государства в ходе рассмотрения и разрешения различных административных дел.

Проанализированы особенности участия прокурора как субъекта таких административных производств, как производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по обращениям граждан. Отдельно рассматриваются вопросы, связанные с представительством прокурором интересов гражданина и государства в суде.

На основании результатов исследования, теоретических и практических выводов сформулированы предложения по совершенствованию процессуального регулирования указанных производств, процессуального статуса прокурора как их субъекта.

Ключевые слова: административный процесс, прокурор, функции прокуратуры, субъект, стадии, административное правонарушение, дисциплинарная ответственность, жалоба, представительство.

Аgeev A.V. Prosecutor as the subject of the administrative procedure - Manuscript.

The thesis submitted for the Ph. D. in Law Degree in speciality 12.00.07 - management theory, Administrative Law and Procedure, Financial law; Information law - National University of Internal Affairs of Ukraine, Kharkiv, 2005.

The thesis is devoted to some theoretical and practical problems of realization of a legal status of the prosecutor in the administrative procedure. The nature, features and structure of admininistrative procedure studied. The researches examined peculiarities and importance of the activity of the prosecutor office to provide legitimacy in administrative procedure. The analysis is developed as to some characteristics of law regulation and prosecutor's experience in administrative procedure related to administrative offence; disciplinary liability and citizens' applications. Besides the author studies the peculiarities how procecutor represents citizen's and the state's interests before court. The thesis contains the recommendations as to improvement of law regulation in the mention above procedure procecutor's law status as its subject.

Key words: administrative procedure, prosecutor, prosecutor's functions, subjects, stages, administrative offences, disciplinary liability, application, representation.

Размещено на Allbest.ru