Правове регулювання суспільних відносин щодо лісів у контексті сталого розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ІМ. В.М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 349.6

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СУСПІЛЬНИХ ВІДНОСИН ЩОДО ЛІСІВ У КОНТЕКСТІ СТАЛОГО РОЗВИТКУ

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право;

екологічне право; природоресурсне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

НЕПИЙВОДА Василь Петрович

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України.

Науковий керівник -

доктор юридичних наук, професор

МАЛИШЕВА Наталія Рафаелівна,

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

РОЗОВСЬКИЙ Борис Григорович,

Луганський державний університет внутрішніх справ, проректор з наукової роботи;

кандидат юридичних наук

ЄРОФЕЄВ Микола Іванович,

Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України, завідуючий відділом аграрних і екологічних питань та природокористування.

Провідна установа -

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра екологічного права, Міністерство освіти і науки України, м. Харків.

Захист відбудеться 05.07. 2006 р. о 14-й годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: вул. Трьохсвятительська, 4 Київ, 01601.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: вул. Трьохсвятительська, 4 Київ, 01601.

Автореферат розіслано 30 травня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор юридичних наук І. М. Кучеренко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Ліси є найскладнішим і найпотужнішим рослинним угрупованням за різноманітністю будови та рівнем впливу на природне довкілля. Вкриваючи близько 3870 млн. га, вони займають третину суходолу Землі і є життєво необхідними для екологічної, економічної, соціальної, культурної та духовної сфер буття людства. Експлуатація природних ресурсів та розміщення відходів у довкіллі істотно змінюють як саму природу, так і умови життя для теперішнього та прийдешніх поколінь. Як наслідок, сьогоднішні ліси планети займають лише близько двох третин площі, на якій вони існували до промислової революції XVII - XVIII століть. У перерахунку на душу населення картина є ще драматичнішою: від 2 га лісів, які припадали на кожного мешканця Землі 1750 р., до 0,75 га - 1990 р. В умовах України з її великою густотою населення та високим рівнем забруднення, спричиненого потужним промисловим та аграрним комплексом і катастрофою на Чорнобильській АЕС, екологічні проблеми, що пов'язані з лісами, постали з особливою гостротою. На сьогодні лісистість території держави становить лише 18%. А впродовж першого тисячоліття нової ери, що з погляду природничої історії є не надто віддаленим часом, ліси вкривали близько 54% площі сучасної України. Нинішня лісистість України також значно нижча за середній показник для Європи (35,4%).

З погляду сучасної науки та нагромадженого досвіду безальтернативний шлях для виходу з цього скрутного становища полягає в практичному утвердженні концепції сталого розвитку, тобто у встановленні стійкої рівноваги між інтересами економічного зростання та соціальними потребами людства з одного боку й щонайповнішим збереженням природного довкілля для теперішніх та прийдешніх поколінь з іншого. Проте на сьогодні в Україні цій концепції ще не приділено належної уваги. У сучасному світі ліси чимраз більшою мірою сприймають як складне, багатовимірне явище не лише з біофізичного погляду, але й з соціальної, економічної та політичної перспективи. Першорядного значення в цій справі набуває право - потужний інструмент суспільного регулювання, який може як сприяти забезпеченню сталого розвитку, так і створювати істотні перешкоди для осягнення цієї мети.

Цілком очевидною є потреба послідовно відобразити принципи сталого розвитку в лісовій підгалузі вітчизняного екологічного законодавства, оскільки ухвалення нової редакції Лісового кодексу України від 8 лютого 2006 р. (набула чинності 29 березня 2006 р.) лише частково вирішило зазначену проблему. Безперечним здобутком цього документа є проголошення в ньому ідей сталого розвитку. Однак ЛК України в редакції 2006 р. хибує в цьому питанні декларативністю, відсутністю системного підходу, браком ґрунтовного розкриття принципів сталого розвитку при їх застосуванні до правового регулювання суспільних відносин щодо лісів. А окремі методологічні засади Кодексу (зокрема розмежування категорій "ліс" і земель) прямо суперечать концепції сталого розвитку.

Правові питання охорони, використання та відтворення лісів вже неодноразово досліджували науковці як окремий предмет (В. Ф. Горбовой, Р.К. Гусєв, Л. І. Дембо, В. М. Завгородня, В. В. Костицький, М. І. Краснов, М. В. Краснова, О. М. Крассов, П. В. Мельник, В. Л. Мунтян, Є. І. Немировський, Г. М. Полянська, О. С. Сасов, С. М. Шершун, N. Byron, P. Fischer, D. Haley, M. Luckert, J. Maini, P. Glueck, P. Pearse, V. Sasse, F. Schmithuesen, J. Snow, R.Tarasofsky, I. Tikkanen, H.-J. von Maydell) чи як один з аспектів загальних екологічних та земельних проблем (В. І. Андрейцев, О. Г. Бондар, О. А. Вівчаренко, М. М. Бринчук, С. О. Боголюбов, Ю. О. Вовк, А. П. Гетьман, М. І. Єрофеєв, Л. П. Заставська, І. І. Каракаш, О. С. Колбасов, С. М. Кравченко, П. Ф. Кулинич, Н. Р. Малишева, В. В. Петров, О. О. Погрібний, В. К. Попов, Б. Г. Розовський, В. І. Семчик, Н. І. Титова, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга, В. В. Янчук, В. З. Янчук, L. Caldwell, D. Hunter, A. Kiss, J. Salzman, D. Shelton, D. Zaelke).

Цей науковий доробок є міцним підґрунтям для вдосконалення правового регулювання суспільних відносин щодо лісів. Проте він не може дати вичерпних відповідей на всі пов'язані з лісами правові питання, які щоразу постають перед нашим суспільством у процесі його розвитку в умовах ХХІ-го століття. Зокрема, наукові дослідження радянської доби з об'єктивних причин не могли вийти за чітко окреслені тодішньою ідеологією межі. Роботи сучасних авторів розглядають проблеми сталого розвитку в цій сфері лише принагідно, у контексті інших питань - регіональних проблем, юридичної відповідальності за порушення лісового законодавства, розвитку правового регулювання лісокористування тощо. Окрім того, в обговорення ще недостатньо залучено здобутки світової науки, досвід інших держав, матеріали численних міжнародних організацій і форумів. Таким чином, вибір теми цього дослідження зумовлений актуальністю розширення правових знань для впровадження принципів сталого розвитку в регулювання суспільних відносин щодо лісів, однієї зі сфер, що має визначальний вплив на стан довкілля. Цілком очевидна потреба в науковій роботі, що пропонувала б цілісне бачення цього питання, охопивши місцевий, національний та міжнародний рівні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Це дослідження виконано відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України "Проблеми реалізації екологічного та космічного права" (№ державної реєстрації РК 0101U00378).

Мета і завдання дослідження. Головна мета дисертаційної роботи полягає в опрацюванні теоретико-прикладних засад правового регулювання суспільних відносин щодо лісів у контексті сталого розвитку і виявленні шляхів підвищення його ефективності. Це загальне завдання охоплює низку складників:

- визначити коло суспільних відносин щодо лісів та з'ясувати роль принципів сталого розвитку в правовому регулюванні цих відносин;

- дослідити понятійно-термінологічний апарат, який застосовується в галузі правового регулювання суспільних відносин щодо лісів під кутом зору сталого розвитку й сформулювати пропозиції щодо його вдосконалення;

- розкрити закономірності історичного поступу правового регулювання суспільних відносин щодо лісів з позицій сталого розвитку;

- встановити напрямки впливу ідей сталого розвитку на сферу державного управління охороною, використанням і відтворенням лісів та обґрунтувати рекомендації з підвищення ефективності управлінських відносин у цій галузі в Україні;

- виявити недоліки й суперечності норм чинного законодавства України, які регулюють відносини власності на ліси, та опрацювати пропозиції щодо їх удосконалення в контексті сталого розвитку;

- проаналізувати особливості сучасного міжнародно-правового режиму лісів і тенденції його розвитку.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини щодо охорони, використання та відтворення лісів, які виникають у процесі утвердження принципів сталого розвитку.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти України та інших держав, міжнародно-правові акти, теоретичний доробок науковців та колективних авторів - державних органів, міжнародних організацій, наукових установ.

Методи дослідження. У процесі дослідження застосовано загальновизнані методи правової науки та інших галузей знань: діалектичний метод наукового пізнання з системно-структурним підходом до опрацювання матеріалу, історико-правовий, статистичний, психологічний, порівняльно-правовий, прогностичний, формально-логічний. Застосування діалектичного метода уможливило дослідження суспільних відносин щодо лісів у їх єдності та взаємозв'язку, виявлення закономірностей їх розвитку. Історико-правовий метод дав змогу оцінити походження й динаміку проблем, з'ясувати їх причини, наслідки. Аналіз істотних для правового регулювання в цій сфері явищ також здійснено з позицій психологічного та статистичного методів. Розгляд відмінностей у правовому регулюванні суспільних відносин щодо лісів різними групами правових норм, а також різними правовими системами, спирався на порівняльно-правовий метод. Прогностичний метод використано для формування науково обґрунтованого бачення майбутнього, для передбачення змін, що можуть статися в близькій та в далекій перспективі в стані лісів, правовій системі, свідомості суспільства. Для вдосконалення термінології, тлумачення понять і правових норм, з'ясування закономірностей та обґрунтування висновків застосовано формально-логічний метод. При цьому поєднувалися індуктивний та дедуктивний способи, аналіз і синтез, сходження від абстрактного до конкретного.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному дослідженні питання правового регулювання суспільних відносин щодо лісів у контексті сталого розвитку та обґрунтуванні теоретичних висновків і рекомендацій з удосконалення лісового законодавства України. У межах здійсненого дослідження одержано такі результати, які мають наукову новизну та виносяться на захист:

1. По-новому виокремлено коло суспільних відносин щодо лісів. До цієї сукупності віднесено суспільні відносини з охорони лісів як екосистем та їх окремих ресурсів і корисних властивостей; відтворення лісів як екосистем та їх окремих ресурсів і корисних властивостей; забезпечення сприятливого впливу лісів на загальний стан довкілля; власності на лісові землі та ресурси; використання ресурсів і корисних властивостей лісів; землевпорядкування та землекористування на лісових землях; реалізації пов'язаних з лісами прав індивідів та їх об'єднань (територіальних громад, корінних народів, суспільства загалом) у галузі довкілля та пов'язаної з лісами діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб.

2. Зроблено висновок про те, що найважливіша роль принципів сталого розвитку в правовому регулюванні суспільних відносин щодо лісів полягає в тому, що вони виступають інструментом гармонізації, який забезпечує рівновагу між двома конкурентними групами правових норм у цій сфері - спрямованих на охорону лісів та на стимулювання економічного зростання через лісокористування.

3. Запропоновано введення до правового обігу термінів "підтримний розвиток" та "підтримність" як відповідників англійських "sustainable development" та "sustainability" та обґрунтовано доцільність їх застосування.

4. Уперше, на основі історичного аналізу, запропоновано класифікацію моделей лісового законодавства на ліберальну, еклектичну та інтервенціоністську. Доведено, що в умовах сьогодення в світі, в тому числі й в Україні, цілковито переважає інтервенціоністська модель.

5. Аргументовано висновок, що роль держави у правовому регулюванні суспільних відносин щодо лісів передбачає виконання нею різнобіжних за своєю природою функцій - щодо нормативного забезпечення і контролю та функцій найбільшого власника лісів. Тому запропоновано внести до ЛК України норму про відмежування функцій держави як власника лісів від її нормотворчих та контрольних функцій у галузі охорони, використання і відтворення лісів. За Державним комітетом лісового господарства України доцільно і надалі зберегти його нормотворчі і контрольні функції щодо всіх лісів, а для господарювання в державних експлуатаційних лісах утворити загальнонаціональну державну компанію.

6. Уперше запропоновано цілісну систему заходів із роздержавлення частини лісів і земель, призначених до заліснення, в Україні. Вона повинна охопити такі складники: відкритий продаж на конкурсних засадах частини лісових масивів, які мають експлуатаційне значення; безоплатне передання частини лісів із державної до комунальної власності; передання окремих лісових земель приватним і комунальним суб'єктам для неприбуткового використання (природоохоронної діяльності, охорони історико-культурних пам'яток тощо); приватизація деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення; безоплатне передання невеликих (до 5 га) ділянок лісів у приватну власність мешканців регіонів з недостатніми сільськогосподарськими угіддями. Зроблено висновок, що відмова від реституції землі, в тому числі лісів, закріплена в українському законодавстві, є виправданою, оскільки реституція означала б відтворення в Україні колоніальної структури власності початку ХХ ст.

7. Для втілення системи заходів з реформування відносин власності на ліси запропоновано внесення низки змін до законодавства України. Необхідно ухвалити "Порядок набуття у власність земельних ділянок деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення", що розвиватиме й деталізуватиме загальні норми частини третьої ст. 56 ЗК України та частини другої ст. 12 ЛК України. Правові норми, які регламентуватимуть процес роздержавлення лісів доцільно зосередити в окремому законі "Про роздержавлення частини земель лісогосподарського призначення та пов'язаних з ними майнових комплексів", узгодивши з ним частину другу ст. 56 ЗК України.

8. Запропоновано законодавче оформлення гарантій дотримання суспільних інтересів після реформування відносин власності на ліси в Україні. Зокрема, положення, яке передбачало б можливість націоналізації лісів у разі недотримання приватними чи комунальними власниками норм лісового законодавства, належить включити до Лісового кодексу, а норми, які б суворо регламентували можливості подрібнення лісових маєтків при подальшому русі цього майна в цивільно-правовому обізі - до Земельного кодексу. Щоб повною мірою забезпечити режим вільного доступу фізичних осіб у ліси, які перейшли в комунальну й приватну власність, частину другу ст. 23 ЛК України запропоновано викласти в такій редакції: "Громадяни мають право вільно перебувати в лісах державної, комунальної та приватної власності".

9. Доведено положення про те, що теоретично найкращим варіантом удосконалення сучасного міжнародно-правового режиму лісів було б прийняття всесвітньої Конвенції про ліси. Однак досягнення такої мети в близькому майбутньому є малоймовірним. Тому запропоновано впродовж наступних 10 - 15 років розробити та укласти низку міжнародних угод, спрямованих на утвердження принципів сталого розвитку щодо окремих компонентів лісів чи лісів окремих регіонів, паралельно започаткувавши масштабні кодифікаційні роботи для прийняття всесвітньої Конвенції про ліси.

Практичне значення одержаних результатів цього дослідження полягає в можливості використати їх для вдосконалення правової політики України в галузі довкілля на національному та міжнародному рівнях. Зокрема, запропоновано зміни до екологічного законодавства України. Частину з них подано в Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України як пропозиції щодо внесення змін і доповнень до проектів Лісового кодексу України. Викладені в роботі положення та фактичний матеріал можуть прислужитися для подальшого досліджування питань правового регулювання суспільних відносин щодо лісів, а також для розвитку навчальних курсів екологічного права України, лісового права, лісовпорядкування та економіки лісового господарства в закладах вищої школи.

Особистий внесок здобувача. Статтю "Охоронні обмеження як ефективний інструмент захисту природної та історичної спадщини: досвід США" написано спільно з С. Голленгорстом (США). У зазначеній статті дисертантові належить характеристика механізму функціонування охоронних обмежень та розгляд можливостей їх застосування в Україні.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження апробовано на засіданнях відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України (2006 р.). Окремі положення дисертації було оприлюдено на Науковій конференції факультетів публічного і бізнесового управління федерального округу Колумбія (Вашинґтон, США, 2003 р.).

Публікації. На основі виконаних досліджень опубліковано одну монографію, вісім наукових статей (із них чотири в фахових виданнях), одні тези виступу на науковій конференції.

Структура дисертації зумовлена особливостями об'єкта дослідження та логікою викладення змісту роботи. Робота складається зі вступу, 4 розділів, висновків та списку використаних джерел (254 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 223 сторінки, з яких 199 сторінок основної частини.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі на основі наведених фактів обґрунтовано актуальність теми дисертації; визначено мету дослідження, його методологічну основу; розкрито теоретичне й практичне значення роботи та сформульовано положення, які виносяться на захист.

Розділ 1 "Теоретичні та історичні аспекти правового регулювання суспільних відносин щодо лісів у контексті сталого розвитку" складається з трьох підрозділів. У підрозділі 1.1. "Поступ правової думки в галузі сталого розвитку щодо лісів" міститься огляд досліджень у цій царині. Зокрема відзначено, що внаслідок діяльності кількох поколінь науковців в Україні, як і в багатьох інших державах, вже тривалий час функціонує дієвий механізм правового регулювання суспільних відносин щодо лісів. Проте це не виключає потреби подальшого розвитку наукової бази для вдосконалення такого механізму відповідно до потреб сучасності, насамперед для утвердження принципів сталого розвитку в цій сфері.

У роботі наголошено, що альтернативою до знеліснення та деградації лісів є стале господарювання, охорона та сталий розвиток усіх типів лісів. Цього висновку дійшло світове товариство на Конференції ООН з питань довкілля та розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992р.) і відобразило його в "Лісових принципах" та "Порядку денному на ХХІ століття". Однак ці документи, які є наслідком компромісу між 172 державами, не представили глибшого розкриття концепції сталого розвитку стосовно лісів. Подальші міжнародні зусилля для опрацювання загальновизнаних засобів досягнення задекларованої в Ріо-де-Жанейро мети зосереджені навколо Гельсінського й Монреальського процесів, що є регіональними міжурядовими форумами. На основі узагальнення їх здобутків у роботі визначено найважливіші риси сталого розвитку щодо лісів. Його мета - забезпечити оптимальне надходження продуктів і корисних властивостей лісу з одночасною щонайповнішою охороною природних ресурсів та біорізноманіття. Ідея сталого розвитку не відкидає знань та досвіду, набутих класичним лісовим господарством, а є спробою помістити їх у ширші межі, які визначаються сучасним рівнем науки та суспільних вартостей. Оскільки утвердження принципів сталого розвитку щодо лісів є значною мірою соціальним процесом, першорядної ваги набуває право - потужний інструмент суспільного регулювання. Найважливіша роль принципів сталого розвитку в галузі лісового права полягає в тому, що вони виступають інструментом гармонізації між двома конкурентними групами правових норм - спрямованих на охорону лісів та на стимулювання економічного зростання.

У підрозділі 1.2. "Основні поняття лісового права під кутом зору забезпечення сталого розвитку стосовно лісів" проведено аналіз теоретичних аспектів лісового права. Насамперед, виокремлено категорії суспільних відносин, сукупність яких становить предмет правового регулювання лісового права. З погляду концепції сталого розвитку автор вважає, що лісове право - це підгалузь екологічного права, яку формує узгоджена система правових норм, що регулюють суспільні відносини щодо лісів як складової частини природного довкілля: відносини з охорони лісів як екосистем та їх окремих ресурсів і корисних властивостей; відтворення лісів як екосистем та їх окремих ресурсів і корисних властивостей; забезпечення сприятливого впливу лісів на загальний стан довкілля; власності на лісові землі та ресурси; використання ресурсів і корисних властивостей лісів; землевпорядкування та землекористування на лісових землях; реалізації пов'язаних з лісами прав індивідів та їх об'єднань (територіальних громад, корінних народів, суспільства загалом) у галузі довкілля та пов'язаної з лісами діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб. Відзначено, що лісове право, спираючись на загальні принципи екологічного права, наповнює їх специфічним змістом і залишається доволі автономним. Більшість суспільних відносин, пов'язаних з лісами, регулюються адміністративно-правовим методом, проте існує тенденція до значного розширення сфери цивільно-правового регулювання.

Ліс є об'єктом охорони лісового права, тобто тим осередком, навколо якого виникають і розвиваються відповідні суспільні відносини. Однак поняття "ліс" не може бути одновимірним і тотожним у всіх випадках. Тому в законодавстві, на думку автора, слід відобразити два принципові аспекти поняття лісу: по-перше, як елемента довкілля в його нерозривному зв'язку з іншими елементами і, по-друге, як сукупності певної категорії земель. З огляду на це, визначення лісу в новій редакції ЛК України (ст. 1) є слабшим, ніж у початковій редакції (ст. 3). Насамперед тому, що вже не відображає єдності лісу із землею (вжито значно вужчий термін "ґрунти"), що суперечить концепції сталого розвитку. Необґрунтованим є й збереження успадкованої із законодавства СРСР і зумовленої природоресурсним підходом тенденції до відокремлення категорій "ліс" і землі. Доцільно запровадити й відобразити в ЛК України значно спрощену й логічнішу класифікацію: всі землі, на які поширюються норми лісового законодавства, становлять лісові землі. До цієї найширшої категорії входять такі вужчі категорії: вкриті лісовою рослинністю землі, не вкриті лісовою рослинністю землі та землі, прирівняні до лісових (зайняті спорудами, сільськогосподарськими угіддями, водоймами тощо). Водночас слід визнати цілком слушним встановлення в новій редакції мінімальної площі лісової ділянки - 0,1 га (ст. 4 ЛК України).

Сучасна структура екологічного законодавства України загалом відповідає принципам сталого розвитку і цілком логічна з погляду ієрархії. З міркувань дієвості правового регулювання необхідно й надалі зберегти певні структурні "ніші" у цій галузі законодавства. Тому недоцільно "розчиняти" норми лісового законодавства в законодавстві про рослинний світ. Однак це твердження жодним чином не заперечує необхідності подальшого вдосконалення правових актів, аж до повного перегляду окремих із них. Невід'ємною передумовою ефективної лісової політики, спрямованої на досягнення сталого розвитку, також є узгодження положень лісового законодавства з нормами інших галузей права, які прямо чи посередньо стосуються лісів.

У роботі обґрунтовано твердження, що формування термінології в сфері правового регулювання суспільних відносин щодо лісів і пов'язаних з ним царин має опиратися на визнані в світі стандарти й, водночас, ураховувати особливості української літературної мови та вимоги юридичної науки. Викликає заперечення панівна практика механічного калькування чи транслітерування чужомовних, насамперед англійських, термінів. Важливим напрямком термінологічної діяльності має стати вилучення з наукового обігу некоректних термінів, усунення неточностей змістового й редакційного характеру та активізація як термінів окремих українських слів, які тепер розглядають як застарілі. Зокрема, запропоновано терміни "підтримний розвиток" та "підтримність" як відповідники англійським "sustainable development" та "sustainability". Аргументовано доцільність вживати термін "лісокористування" як синонім "використання лісів", а не в надміру широкому значенні, із включенням в нього також понять охорони й відтворення лісів.

У підрозділі 1.3. "Становлення правового регулювання охорони, використання та сталого розвитку щодо лісів" з'ясовується суть та закономірності впливу правових норм на суспільні відносини щодо лісів і запропоновано класифікацію лісового законодавства залежно від історичного періоду та ідеологічної орієнтації конкретної держави на ліберальну, еклектичну та інтервенціоністську моделі, а також їх порівняльну характеристику. Відзначено, що в умовах сьогодення в світі цілковито переважає інтервенціоністська модель, яка притаманна й Україні. Зроблено висновок, що правові норми, які регулюють пов'язані з лісами суспільні відносини, відображали докорінні зміни в лісовій політиці - від ери добувної експлуатації природних ресурсів, яка тривала до початку ХХ ст., до ери раціонального використання лісів у столітті двадцятому та поширення принципів сталого розвитку на зламі ХХ - ХХІ століть. У майбутньому еволюція лісового права триватиме, враховуючи політичні, соціальні, наукові та технічні вимоги нової доби. Швидкість та кількість цих змін, вочевидь, більшатиме, однак принципи сталого розвитку збережуть своє значення як інструмент гармонізації між інтересами охорони довкілля і економічного зростання.

Розділ 2 "Роль держави в утвердженні принципів сталого розвитку щодо лісів" складається з двох підрозділів. Як відзначено в підрозділі 2.1. "Організаційні моделі системи державних органів, що забезпечують управління охороною, використанням та відтворенням лісів", у наш час, на відміну від попередніх епох, загальновизнано, що держава має відігравати провідну роль у справі охорони, використання та відтворення лісів. Загалом ця роль зводиться до того, щоб домогтися гармонійного розвитку екологічних, економічних та соціальних властивостей лісів, і охоплює низку функцій. Провідне місце посідає правотворча функція держави, оскільки лісове законодавство є правовим підґрунтям державної лісової політики та її узгодження з державною політикою в інших галузях. Функції реалізації лісового законодавства та контролю за його виконанням полягають у тому, щоб забезпечити дотримання всіма власниками лісів, лісокористувачами та іншими суб'єктами, чия діяльність впливає на стан лісів, правових норм та положень лісової політики. Функції держави як власника лісів зводяться до того, щоб забезпечити дотримання принципів сталого розвитку щодо цих лісів, тобто збереження їх екологічної й соціальної цінності, а також отримання з них прибутку. Функція державного забезпечення потреб лісогосподарської галузі охоплює наукову роботу й професійну освіту; статистику, лісовпорядкування й планування; консультативні послуги; протипожежний і фітосанітарний контроль; контроль якості насіння й садивного матеріалу.

Проте вплив держави на стан лісів не обмежується реалізацією вищезазначених функцій. У ширшому вимірі, держава виступає рушієм суспільного та економічного поступу в сфері охорони, використання та відтворення лісів, що знаходить свій вияв у створенні необхідних суспільних інститутів, залученні капіталовкладень, розвитку відповідної інфраструктури. Різними способами держава взаємодіє з приватним сектором, аби утвердити принципи сталого розвитку щодо лісів. Насамперед, держава виконує функції, які цей сектор не може здійснювати внаслідок відсутності ринкових стимулів (утримує рекреаційні й захисні ліси, охороняє землі, підвищує їх продуктивність тощо). Окрім того, держава встановлює умови, в яких приватний сектор господарює у власних лісах і користується публічними лісами. Держава охороняє лісові ресурси, аби задовольнити загальносуспільні потреби, без огляду на те, в чиїй власності перебувають ліси. З цією метою законодавство встановлює відповідні обмеження на використання й розпорядження лісами.

Спираючись на такі міркування, в роботі виділено чотири основні організаційні моделі державного управління охороною, використанням та відтворенням лісів у сучасному світі. Перша передбачає розподіл функцій між двома відомствами: міністерство економіки (фінансів, планування) відповідає за використання лісів, а міністерство охорони довкілля уповноважене охороняти лісові екосистеми. У цьому випадку гострі конфлікти інтересів зазначених відомств надміру ускладнюють процес прийняття управлінських рішень. У разі, коли питання лісів перебувають виключно в компетенції міністерства охорони довкілля, звертають значну увагу на природоохоронні аспекти. Недолік такої моделі полягає в тому, що переважають командно-адміністративні підходи до лісової політики та недостатньо враховуються економічні інтереси. Якщо весь комплекс повноважень щодо лісів перебуває в компетенції міністерства сільського господарства, цим питанням здебільшого відводиться другорядна роль. Своєрідною протилежністю є модель, коли організовано окреме відомство у сфері лісового господарства. У цьому випадку галузь зазвичай має значну політичну й фінансову підтримку, а політику формують, ураховуючи її особливості та потенціал. Це, однак, не виключає можливої розбіжності відомчих інтересів із загальносуспільними.

Отже, держава відіграє провідну роль у регулюванні суспільних відносин щодо лісів. Однак така роль передбачає виконання нею різнобіжних за своєю природою функцій: з одного боку - нормативного забезпечення і контролю, а з іншого - функцій найбільшого власника лісів. Завдання підтримання рівноваги між цими інтересами лягає на державу в цілому, а не на окрему державну інституцію, і виливається у відповідний розподіл функцій з управління охороною, використанням та відтворенням лісів між різними державними органами.

У підрозділі 2.2. "Сучасні тенденції розвитку державного управління в галузі ведення лісового господарства" відзначається, що з часу проведення Конференції ООН з питань довкілля та розвитку (1992 р.) в багатьох країнах пройшли істотні зміни в цій царині. Зокрема, шириться міжвідомча співпраця з метою створення моделі державного управління у відповідній сфері, яка б поєднувала переваги згаданих вище моделей, уникаючи недоліків кожної з них. Загалом лісову політику провідних держав сьогодні визначають дві тенденції. З одного боку - це глобалізація питань, пов'язаних з лісами, а з іншого - децентралізація й приватизація в лісовому секторі. Ці вдавано протилежні тенденції можуть взаємно підсилювати сприятливий ефект за умови послідовного втілення. Ще однією примітною ознакою еволюції лісогосподарських органів у розвинених країнах є врахування зростаючого зацікавлення громадськості до питань охорони лісів та сприяння її участі в утвердженні принципів сталого розвитку.

На основі аналізу згаданих явищ опрацьовано рекомендації з перебудови системи державного управління охороною, використанням і відтворенням лісів в Україні. Інтереси забезпечення сталого розвитку, засади конституційного ладу та міркування ефективності вимагають розподілити різнобіжні групи функцій між різними державними структурами. Тому запропоновано внести до ЛК України норму про відмежування функцій держави як власника лісів від її нормотворчих та контрольних функцій у галузі охорони, використання та відтворення лісів. За Державним комітетом лісового господарства доцільно зберегти його нормотворчі й контрольні функції щодо усіх лісів, а для господарювання в державних експлуатаційних лісах утворити загальнонаціональну державну компанію.

Розділ 3 "Право власності на ліси в контексті сталого розвитку" складається з трьох підрозділів. У підрозділі 3.1. "Інститут права власності на ліси як невід'ємна передумова утвердження принципів сталого розвитку щодо лісів" відзначено, що сучасна структура власності на ліси в світі характеризується великою різноманітністю форм, оскільки є наслідком історичного розвитку й поєднання конкретних обставин у кожній країні. На підставі узагальнень у роботі виділено два типи власності на ліси - публічна власність та приватна власність. Публічна власність поділяється на дві форми: державну та комунальну. До приватної власності належить як власність окремих фізичних осіб (індивідуальних власників), так і власність різноманітних юридичних осіб, діяльність яких опирається на приватноправові відносини (корпоративних власників). Здебільшого структура власності на ліси є мішаною. Частка різних форм власності змінюється в широких межах залежно від специфіки країни. Але найпоширенішими на планеті є приватна й державна власність на ліси. Однак немає країн, де приватна власність була б виключною. Небагато держав зберегло й виключну державну власність на ліси. Вона, зазвичай, переважає в країнах, що розвиваються, які мають великі цілинні чи малоосвоєні лісові масиви. А приватна - в країнах із давно освоєними землями, високою густотою населення та інтенсивним сільським господарством.

У роботі відзначено, що гострі дискусії щодо того, яка ж форма власності - приватна чи публічна в формі державної - більшою мірою відповідає інтересам раціонального використання природних ресурсів, точаться щонайменше два століття. З погляду моделі чистої ринкової економіки виключна приватна власність, тобто така, яка стосується всіх складників інституту права власності й допускає, що власникові нічого не заборонено, забезпечує найефективніше використання ресурсів. Проте ринок не спроможний упоратися із задоволенням усього спектру інтересів суспільства, оскільки не враховує вартості багатьох ресурсів і корисних властивостей лісів. Тому державі як виразникові суспільних інтересів належить встановити певні правила щодо охорони й використання природних ресурсів, а також посідати частину лісів для забезпечення тих благ, які не можуть надходити в достатніх обсягах з приватних земель. Однак державна власність на ліси також має свої недоліки. Як показує радянський досвід, її монопольне становище не було гарантією раціонального лісового господарства. Практика лісозаготівельних концесій, з якими, як правило, пов'язана корупція та незаконне вирубування деревини, часто виступає основною завадою утвердженню принципів сталого розвитку в країнах, що розвиваються. Інші проблеми стосуються нижчої ефективності державних підприємств порівняно з приватними та питань антимонопольного контролю. Отже, якоїсь прямої залежності між формою власності на ліси й ступенем відповідності їх стану принципам сталого розвитку не існує. Тому неможливо обрати "найкращу" форму власності. Завдання правової науки в цій сфері полягає не в пошуку аргументів на користь певної форми власності, а в з'ясуванні умов розкриття потенціалу кожної з форм.

Проведений у підрозділі 3.2. "Інститут права власності на ліси в розвинених країнах та країнах з перехідною економікою" аналіз переваг і недоліків сучасної структури власності на ліси в розвинених державах спростовує категоричні твердження про незаперечну перевагу державної власності над усіма іншими формами. Найбільшою мірою вдається впровадити принципи сталого розвитку щодо лісів там, де встановлено стійку рівновагу між державною, комунальною та приватною формами власності. Сбме це поєднання створює можливості для вирішення широкого спектру питань, убезпечуючи від перегинів у той чи інший бік. Також розглянуто досвід держав Центральної та Східної Європи, який становить особливий інтерес для України. Ці країни обрали шлях на урізноманітнення структури власності на ліси, здійснюючи їх широкомасштабне роздержавлення. Зроблено висновок, що попри зниження інтенсивності лісового господарства, цей процес не спричинив виснажливої експлуатації лісів і підвищив значення їх нематеріальних цінностей. Тому він не суперечить принципам сталого розвитку.

На основі аналізу нормативних актів, який здійснено в підрозділі 3.3. "Право власності на ліси в Україні: сучасний стан та перспективи реформування відповідно до принципів сталого розвитку", стверджується, що в Україні реформування інституту власності на ліси проходить значно повільніше, ніж у більшості держав Центральної та Східної Європи. Закріплення в новій редакції ЛК України (ст. 7) поряд з правом державної власності на ліси також права комунальної та приватної власності цілком обґрунтоване. Воно усуває формальні колізії з іншими законодавчими актами, передусім ЗК України. Але суворі обмеження щодо механізму набуття лісів у приватну (частина перша ст. 12 ЛК України) і комунальну (частина перша ст. 9 ЛК України) власність на практиці виключають можливості формування впливового приватного й комунального секторів, а отже й багатоукладної структури власності на ліси. Це суперечить інтересам сталого розвитку, оскільки буде значною мірою "законсервовано" стан непевності перехідного періоду, коли твердо не визначено шляхів та часових меж реформування відносин власності на ліси, що й становить найбільшу небезпеку їх добробутові. Наповнення цього положення реальним змістом потребуватиме радикальних кроків - безоплатного передання й продажу з державної власності значної частини лісів приватним та публічним комунальним власникам.

На основі аналізу можливих варіантів реформування зроблено висновок, що відмова від реституції землі, в тому числі лісів, закріплена в українському законодавстві, є виправданою, оскільки реституція означала б відтворення в Україні колоніальної структури власності початку ХХ ст. З позицій забезпечення сталого розвитку не можна погодитися з пропозиціями про впровадження оренди (навіть тимчасово) як провідного принципу господарювання в лісах України, оскільки орендар об'єктивно не зацікавлений порядкувати в орендованому, тобто чужому, лісі як справжній господар. Викликають заперечення пропозиції акціонувати експлуатаційні лісові масиви як частину майна лісогосподарських підприємств з подальшим пільговим продажем чи безоплатним переданням акцій трудовим колективам цих підприємств, оскільки така практика цілком дискредитувала себе в інших галузях економіки.

Запропоновано й обґрунтовано систему заходів із роздержавлення частини лісів і земель, призначених до заліснення, яка, на думку автора, повинна охопити такі складники: відкритий продаж на конкурсних засадах частини лісових масивів, які мають експлуатаційне значення, а також пов'язаного з ними майна; безоплатне передання частини лісів із державної до комунальної власності (колишні колгоспні ліси, лісопарки, міські ліси, в тому числі й за межами населених пунктів); безоплатне передання окремих лісових земель приватним і комунальним суб'єктам для неприбуткового використання (природоохоронної діяльності, охорони історико-культурних пам'яток тощо) з одночасним укладенням договорів охоронних зобов'язань; приватизація деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення; безоплатне передання невеликих (до 5 га) ділянок лісів у приватну власність фізичних осіб, як правило мешканців регіонів з нестачею сільськогосподарських угідь.

Як наголошено в роботі, реформування відносин власності на ліси жодним чином не означає усунення держави як виразника суспільних інтересів від провідної ролі у галузі охорони, використання та відтворення лісів. Таку роль держави гарантує, насамперед, те, що вона залишається найбільшим власником лісів. Інша важлива запорука - функції з формування національної лісової політики, її реалізації та контролю й надалі залишаються у компетенції держави.

Для втілення висловлених пропозицій запропоновано внести низку змін до законодавства України. Необхідно ухвалити постановою Кабінету Міністрів України "Порядок набуття у власність земельних ділянок деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення", що розвиватиме й деталізуватиме загальні норми частини третьої ст. 56 ЗК України та частини другої ст. 12 ЛК України. Окрім процедури набуття він має врегулювати питання заохочень, контролю за виконанням власниками взятих на себе зобов'язань та санкцій за порушення цільового використання цих земель.

Правові норми, що регламентуватимуть процес роздержавлення лісів відповідно до наведених вище міркувань, доцільно зосередити в окремому законі "Про роздержавлення частини земель лісогосподарського призначення та пов'язаних з ними майнових комплексів". Відповідно, необхідно сформулювати частину другу ст. 56 ЗК України в такій редакції: "Громадянам за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватися в приватну власність ділянки лісів загальною площею до 5 гектарів. Питання набуття у власність фізичними і юридичними особами лісів та пов'язаного з ними майна регулює Закон України “Про роздержавлення частини земель лісогосподарського призначення та пов'язаних з ними майнових комплексів”.".

Положення, які мають забезпечити суспільні інтереси після реформування, й чинність яких не матиме обмежень у часі, належить включити до Лісового і Земельного кодексів. Норми про визначальну роль сталого розвитку в господарюванні в лісах усіх форм власності й механізм націоналізації лісів у разі недотримання приватними чи комунальними власниками норм лісового законодавства повинні міститися в ЛК України. А ЗК України повинен суворо регламентувати можливості подрібнення лісових маєтків при подальшому русі цього майна в цивільно-правовому обігу. Вилучення в новій редакції ЛК України приватних лісів з-під режиму вільного доступу фізичних осіб для загального використання лісових ресурсів, крім обґрунтованих обмежень (міркування протипожежної безпеки, лісовідновлення, наукове досліджування тощо), викликає категоричне заперечення. Це суперечить не лише споконвічній традиції, ґрунтованій на звичаєвому праві, але й практиці інших європейських держав, де добре налагоджено механізми приватної власності на ліси. Для виправлення цього недоліку запропоновано частину другу ст. 23 ЛК України викласти в такій редакції: "Громадяни мають право вільно перебувати в лісах державної, комунальної та приватної власності".

У Розділі 4 "Міжнародно-правові аспекти забезпечення сталого розвитку лісів" проведено дослідження сучасного міжнародно-правового режиму лісів та оцінено можливі підходи до його вдосконалення з метою утвердити на міжнародному рівні принципи сталого розвитку щодо лісів. Відзначено, що багато гострих проблем, пов'язаних з лісами, вийшли на регіональний та глобальний рівень, і здолати їх самотужки неспроможна жодна з держав. Необхідною передумовою вирішення таких проблем є встановлення відповідного міжнародно-правового режиму лісів - системи міжнародних правових документів і організацій та ґрунтованої на них діяльності суб'єктів міжнародного права.

Серед міжнародних організацій, чия діяльність найбільшою мірою стосується лісів, слід виділити Продовольчу і сільськогосподарську організацію ООН (ФАО), Комісію сталого розвитку, Форум ООН з лісів, Міжнародну організацію з тропічної деревини, Програму розвитку ООН, Світовий банк, Програму ООН з навколишнього середовища, Глобальний екологічний фонд, ЮНЕСКО та Міжнародну організацію праці (МОП). Значний, але непрямий, вплив на світові ліси справляє діяльність міжнародних економічних і банкових установ. Отже, на цей час існує ціла низка міжнародних організацій, діяльність яких пов'язана з лісами. Однак ефективність такої діяльності залишається низькою внаслідок відсутності механізму координації, подрібнення й дублювання дій та недостатньої уваги до цієї сфери.

Також існує низка міжнародно-правових документів, які мають значний вплив на ліси чи їх компоненти, хоча власне ліси безпосередньо не є предметом правового регулювання цих угод. На глобальному рівні нормативними актами такого роду, які передбачають зобов'язання сторін, є Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (1971 р.), Конвенція про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (1972 р.), Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни та флори, що перебувають під загрозою зникнення (1973 р.), Міжнародна угода про тропічну деревину (1994 р.), Конвенція МОП № 169 щодо корінного населення в незалежних державах (1989 р.), Рамкова конвенція ООН про зміну клімату (КЗК, 1992 р.), Конвенція про біологічне різноманіття (КБР, 1992 р.) та Конвенція ООН про боротьбу з опустелюванням (1994 р.). Ключовими документами, що мають рекомендаційний характер, є Всесвітня хартія природи (1982 р.), Лісові принципи (1992р.) та "Порядок денний на ХХІ століття" (1992р.).

Поєднання "Порядку денного на ХХІ століття" з іншими міжнародно-правовими актами створює певну правову базу для утвердження принципів сталого розвитку щодо лісів. Однак вона не передбачає конкретних зобов'язань сторін. На сьогодні не існує універсального міжнародно-правового документа, який регулював би захист лісів від згубних впливів людської діяльності, безпосередньо не пов'язаної з лісовим господарством, хоч частково це питання охоплене багатьма актами. Отже, більшість проблемних питань, пов'язаних з лісами, сучасний міжнародно-правовий режим тією чи іншою мірою зачіпає. Однак його інструменти не відповідають гостроті теперішніх проблем. Тому очевидна потреба вдосконалити майже кожен елемент сучасного міжнародно-правового режиму лісів.

Принциповий недолік міжнародних документів рекомендаційного характеру - це те, що вони не накладають зобов'язань, дотримання яких забезпечується силою права. Тому їх дієвість обмежена. Основні переваги пов'язані з тим, що переговорний процес та підписання таких документів проходять набагато легше. Застосування такого акта міжнародного права може сприяти досягненню згоди про загальні концепції та принципи, а також у випадках, коли немає достатньої політичної волі чи не визріли економічні умови для встановлення обов'язкових правил. Часто ухвалення міжнародних актів "м'якого права" є підготовчою стадією для прийняття міжнародних конвенцій. Зобов'язальні міжнародно-правові документи встановлюють права й обов'язки сторін, дотримання й виконання яких забезпечується силою міжнародного права. Це зумовлює їх головну перевагу над рекомендаційними документами - потенційно вони конкретніші і, як наслідок, ефективніші. Шляхом ухвалення правових документів зобов'язального характеру можна вирішити всі проблеми, пов'язані з лісами, що потребують міжнародної співпраці. Основний недолік зобов'язальних міжнародно-правових документів полягає в тому, що держави виявляють особливу стриманість до ухвалення таких актів, оскільки вони передбачають нові зобов'язання. Пов'язаний з цим переговорний процес вимагає багато часу та ресурсів. Частими є зволікання з набранням ними чинності.

У роботі виділено такі принципові підходи до вдосконалення міжнародно-правового режиму лісів: робота в межах наявної правової системи; ухвалення нових документів рекомендаційного й зобов'язального характеру; поєднання двох попередніх типів ("мішаний" підхід). Суть роботи з удосконалення міжнародно-правового режиму лісів у його сучасних межах полягає в перегляді та доповненні чинних документів рекомендаційного та зобов'язального характеру. Окрім унесення змін до текстів чинних документів, удосконалення може виявитися в ухваленні рекомендаційних програм дій, протоколу про ліси до КБР чи КЗК, який передбачав би конкретні зобов'язання сторін, створенні міжнародної організації чи форуму високого рівня для обговорення проблем лісів або ж неформального координаційного механізму між відповідними міжнародними організаціями. Дієвість будь-якого з таких заходів обмежувалася б сферою чинності міжнародного акта, на основі якого він функціонував би. Реальність виконання значною мірою визначалася б тим, що кожен акт міжнародного права має власний порядок унесення та затвердження доповнень. Очевидно, що така діяльність не зможе заповнити всіх прогалин у правовому режимі лісів, але може істотно сприяти вирішенню багатьох проблем за умови вияву належної політичної волі.

Ухвалення нових міжнародно-правових документів рекомендаційного характеру, таких як декларації, хартії чи плани дій, корисне лише в тому разі, якщо вони являють собою крок уперед порівняно з "Лісовими принципами". Ці документи швидше за все не позбудуться традиційної вади - надмірної декларативності. На міжнародному рівні вже неодноразово висувалася ідея ухвалення всесвітньої Конвенції про ліси. Вона повинна об'єднати та встановити норми, які охопили б усі правові аспекти сталого розвитку щодо лісів. Не будучи прив'язаною до якогось конкретного з попередніх документів, ця конвенція про ліси мала б урухомити нові підходи та рішення.

Такий широкий спектр питань, які мали б знайти своє відображення в цьому документі, дає підстави для висновку, що в найближчій перспективі ухвалення всесвітньої Конвенції про ліси є малоймовірним. А проблема вимагає якнайшвидшого вирішення. Тому пропонується впродовж наступних 10 - 15 років розробити та укласти низку міжнародних угод, спрямованих на утвердження принципів сталого розвитку щодо окремих компонентів лісів чи лісів окремих регіонів, паралельно започаткувавши масштабні кодифікаційні роботи, що мали б на меті прийняття всесвітньої Конвенції про ліси.