Удосконалення державного управління поводженням з відходами на основі розвитку функцій екологічного аудита

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПОВОДЖЕННЯМ З ВІДХОДАМИ НА ОСНОВІ РОЗВИТКУ ФУНКЦІЙ ЕКОЛОГІЧНОГО АУДИТА

Шафоростова Марина Миколаївна

Спеціальність 25.00.02 - Механізми державного управління

Донецьк -2006

Анотація

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - Механізми державного управління. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2006.

Розглянуто питання щодо підвищення результативності державного управління поводженням з відходами. Обґрунтовано, що для зниження негативного впливу відходів на довкілля та підвищення економічного ефекту від їх використання необхідно раціоналізувати систему управління поводженням з відходами на регіональному і державному рівнях. Запропоновано основні напрямки удосконалення державного управління поводженням з відходами на основі комплексного підходу. Показано можливості поліпшення функціонування системи управління поводженням з відходами за рахунок розширення сфери дії екологічного аудита і розвитку його функцій в цій системі.

Ключові слова: державне управління, поводження з відходами, рециркуляція вторинних ресурсів, комплексний підхід, функції екологічного аудиту.

Аннотация

Шафоростова М.Н. Совершенствование государственного управления обращением с отходами на основе развития функций экологического аудита. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлениюю по специальностии 25.00.02 - Механизмы государственного управления. - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2006.

В работе обосновано возрастание роли государства в системе управления обращением с отходами на уровне города, региона и страны. Реализация концепции устойчивого развития государства невозможна без комплексного учета всех аспектов хозяйственной деятельности, в том числе экологических. Проблемы рационального природопользования являются актуальными для любого государства, особенно для индустриально развитых стран, таких как Украина. Сформированная структура производства и её многоотраслевая направленность обусловили образование значительных объемов отходов и их накопления, что объясняется низкой степенью их утилизации. В работе выявлены причины сложившейся ситуации, которые объединены в три группы: технико-технологические (низкий уровень переработки отходов, отсутствие современных технологий переработки отдельных их видов, высокий процент износа очистного оборудования), экономические (высокие капитальные вложения в разработку новых технологий по рециркуляции отходов и значительный период их окупаемости, отсутствие налоговых льгот для предприятий, которые занимаются переработкой отходов) и организационные (низкий уровень мотивации предприятий и населения, несовершенная система государственного контроля и информационного обеспечения). Сделан вывод, что проблему обращения с отходами необходимо решать на государственном уровне.

Анализ функционирования государственной системы управления обращением с отходами, в том числе и на уровне региона, позволил выявить причины неэффективного функционирования этой системы и предложено использование результатов экологического аудита для усовершенствования действующей системы. Показаны преимущества проведения экологического аудита для отдельных хозяйствующих субъектов и для региона в целом, определено, каким образом необходимо использовать результаты аудита при принятии управленческих решений в сфере природопользования.

Обосновано повышение результативности государственного управления обращением с отходами на основе развития функций экологического аудита и определена его роль, цель и задачи в системе управления, показана целесообразность использования его результатов. Предложена классификация экологического аудита обращения с отходами. Обосновано развитие функций экологического аудита, которые состоят в усовершенствовании системы первичного учета относительно объемов отходов на региональном уровне и в формировании универсального информационного банка данных. Установлена необходимость расширения сферы действия экологического аудита в системе государственного управления путем синтеза результатов финансового аудита на этапе экономического обоснования мероприятий по обращению с отходами на уровне предприятий и при формировании экологической политики региона. Разработаны предложения по организации служб внутреннего экологического аудита и создания соответствующих специальных подразделений в системе государственного управления обращением с отходами. Усовершенствована методика экологического аудита обращением с отходами и разработаны рекомендации относительно ее практического применения. Предложено внедрение регионального координационного центра экологизации и определены его функции. Усовершенствована схема обращения с отходами на региональном уровне за счет предложения дополнительных материальных и информационных потоков. Усовершенствован механизм оценки стоимости земельных участков путем внедрения дополнительного экологического коэффициента, рассчитанного на базе результатов экологического аудита обращением с отходами.

Ключевые слова: государственное управление, обращение с отходами, рециркуляция вторичных ресурсов, комплексный подход, функции экологического аудита.

Annotation

Shaforostova M. Perfection of the administrative management by the manipulation with waste on the basis of development of functions of ecological audit. - Manuscript.

The thesis for Candidate's degree in administrative management on specialty 25.00.02 - Mechanisms of administrative management. - Donetsk state university of management of the Ministry of education and science of Ukraine, Donetsk, 2006.

The question of increase of productivity of the government by the manipulation with waste is considered. It is proved, that for decrease in negative influence of waste on an environment and increase of economic benefit of their use it is necessary to rationalize a control system of the manipulation with waste at regional and state levels. The basic directions of improvement of the government by the manipulation with waste are offered on the basis of the complex approach. Opportunities of improvement of functioning of a control system by the manipulation with waste are proved due to expansion of sphere of action of ecological audit and development of its functions in this system.

The key words: administrative management, manipulation with waste, recirculation of secondary raw material, complex approach, functions of ecological audit.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Раціональне і комплексне використання відходів є одним з головних напрямків еколого-економічної діяльності на шляху до сталого розвитку держави.

Стабілізація економічного розвитку країни призвела до загострення проблеми відходів, особливо в індустріально навантажених регіонах, до яких відноситься Донбас. Сформована структура промислового виробництва та її багатогалузева спрямованість у Донецькому регіоні обумовили утворення значних обсягів відходів, утилізація яких ускладнена в силу ряду причин: техніко-технологічних (низький рівень переробки відходів, обумовлений багатогалузевою спрямованістю промислового виробництва; відсутність сучасних технологій переробки окремих видів відходів; високий відсоток зносу природоохоронного устаткування); економічних (високі капітальні вкладення в розробку нових маловідходних технологій і значний період їхньої окупності; відсутність пільг для підприємств, що займаються утилізацією відходів; вартість вторинної сировини часто вище первинної); організаційних (низький рівень мотивації підприємств і населення у повторному використанні відходів; недосконала система державного контролю; неефективне функціонування системи державного інформаційного забезпечення; відсутність комплексного підходу до рішення проблеми поводження з відходами).

В результаті кількість накопичених відходів щорічно збільшується, їхнє розміщення вимагає додаткових площ землі і призводить до інтенсифікації забруднення навколишнього природного середовища, що негативно позначається на стані здоров'я населення. Рішення еколого-соціальних проблем вимагає додаткових бюджетних коштів. Таким чином, виникає суперечка між економічним розвитком держави та охороною навколишнього середовища, яку потрібно розв'язати на основі комплексного підходу до державного управління поводженням з відходами. При цьому необхідно додержуватися принципу: запобігання забруднення завжди більш ефективне, ніж ліквідація наслідків.

Вагомий внесок у формування фундаментальних основ державного управління в сфері поводження з відходами, екологічного менеджменту і аудиту вносять провідні вітчизняні вчені О.І. Амоша, О.Ф. Балацький, О.В. Бреславцев, З.С. Бройде, Т.П. Галушкіна, Б.О. Горлицький, Б.М. Данилишин, Н.І. Каракаш, І.П. Крайнов, Л.Г. Мельник, В.С. Міщенко, В.М. Навроцький, В.М. Сахаєв, В.М. Трегобчук, С.К. Харичков, М.А. Хвесик, М.Г. Чумаченко, О.І. Шапоренко, В.Я. Шевчук та ін. У їхніх працях простежується широкий спектр досліджень еколого-економічних проблем на державному і регіональному рівнях.

Однак, незважаючи на велику кількість наукових праць, проблема управління поводженням з відходами, особливо на регіональному рівні, лишається актуальною і потребує подальших досліджень в напрямку мінімізації їх впливу на довкілля. Одним з напрямків оптимізації державного управління поводженням з відходами є екологічний аудит, спрямований на збалансування державної політики і політики товаровиробника, узгодженості екологічних і економічних показників розвитку країни. Досвід розвинутих країн (Великобританія, Німеччина, країни Бенілюкс і Скандинавії) підтверджує ефективність використання екологічного аудиту. В Росії також є позитивний досвід проведення екологічного аудита в нафтогазовому комплексі, у машинобудуванні, фармацевтиці і харчовій промисловості. Слід зазначити недостатність наукового пророблення концептуальних основ екологічного аудита та організаційно-економічного механізму його розвитку в Україні. Треба відмітити, що безпосереднє використання закордонного досвіду по впровадженню функцій екологічного аудита не принесе ефективних результатів через особливості функціонування економічної системи в Україні. Тому виникає необхідність у розробці адаптованої до вітчизняних умов методології та методики екологічного аудитування, а також механізмів використання результатів екоаудиту для оптимізації функціонування системи управління природоохоронною діяльністю.

Необхідність окреслених вище проблем державного управління поводженням з відходами в Україні визначила актуальність теми дисертаційного дослідження, її наукове і практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі екологічного менеджменту Донецького державного університету управління відповідно до тематики науково-дослідної роботи Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України “Організаційно-економічні аспекти екологічного аудита промислових відходів” (номер державної реєстрації 0199U001944) і науково-дослідної роботи Донецького національного технічного університету Міністерства освіти і науки України “Дослідження екологічних аспектів проблеми і розробка рекомендацій по захисту навколишнього середовища при реструктуризації вугільної промисловості на територіях пріоритетного розвитку Донецько-Макєєвського району Донбасу” (номер реєстрації Н-6-99). Особистий внесок автора полягає в розробці методів та механізмів державного управління поводженням з відходами на рівні регіону.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є обґрунтування теоретико-методичних основ та розробка практичних рекомендацій з удосконалення державного управління поводженням з відходами на регіональному рівні шляхом впровадження екологічного аудита і розвитку його функцій. Досягнення зазначеної мети обумовило необхідність вирішення наступних задач:

порівняльний аналіз існуючих форм державного управління природоохоронною діяльністю і визначення функцій екологічного аудита в процесі управління;

розкриття особливостей функціонування механізму державного управління поводженням з відходами в системі управління природоохоронною діяльністю, формулювання основних принципів оптимізації і критеріїв його ефективності;

обґрунтування необхідності використання елементів фінансового аудита та екологічного регулювання до практики екологічного аудита, проведення класифікації екологічного аудиту;

удосконалення методики проведення екологічного аудита, а саме процесів утворення, збирання, перевезення, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення відходів;

обґрунтування необхідності створення загальнодержавної інформаційної системи щодо управління поводженням з відходами, складовою частиною якої є регіональний банк даних з цього питання;

розроблення рекомендацій щодо інформаційного забезпечення процесу екоаудита, структури і змісту аудиторського звіту, напрямків використання отриманих результатів;

аргументування шляхів удосконалення державної системи екологічного обліку і звітності з урахуванням можливостей екологічного аудита і розроблення на цій основі механізму комплексного управлінського аудита.

Об'єктом дослідження є процес розвитку державного управління поводженням з відходами.

Предметом дослідження є державне управління поводженням з відходами на основі розвитку функцій екологічного аудита.

Методи дослідження. Методологічною і теоретичною основою дисертаційного дослідження є основні положення науки управління і сучасної теорії екологічного менеджменту, економіки природокористування, теорії сталого розвитку держави. Для досягнення поставленої в дисертаційній роботі мети застосовувалися такі методичні засоби і прийоми: причинно-наслідкові зв'язки - при дослідженні причин утворення і накопичення відходів; системний підхід - при визначенні пріоритетності напрямків використання відходів; методи статистичного аналізу і експертних оцінок - при дослідженні тенденцій утворення і використання відходів; порівняння - при аналізі ефективності різних механізмів державного управління природоохоронною діяльністю; моделювання і прийняття рішень на основі багатокритеріального вибору - при удосконаленні методики проведення екологічного аудита поводженням з відходами тощо.

Інформаційною базою дослідження є закони України, нормативно-правові акти Верховної Ради та Кабінету Міністрів України, аналітичні документи, доповіді, статистичні публікації міністерств та відомств, науково-дослідних інститутів, центрів і фондів, монографії та науково-аналітичні статті вітчизняних та зарубіжних авторів, а також дані, одержані особисто автором на підприємствах.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційного дослідження полягає в обґрунтуванні необхідності і можливості удосконалення державного управління поводженням з відходами на основі розробки механізму екологічного аудита і розширення його функцій в системі управління. Наукова новизна розкривається в наступних результатах дослідження:

вперше:

обґрунтовано підвищення результативності державного управління поводженням з відходами на основі розвитку функцій екологічного аудита, а саме удосконалення системи первинного обліку щодо обсягів утворення, накопичення, знешкодження та утилізації відходів на регіональному рівні; формування універсального інформаційного банку даних і налагодження процесу надання консалтингових послуг;

запропоновано розширення сфери дії екологічного аудита в системі державного управління шляхом синтезу результатів фінансового аудита на етапі економічного обґрунтування заходів щодо поводження з відходами на рівні підприємств і при формуванні екологічної політики регіону;

удосконалено:

існуючу методику проведення екологічного аудита за рахунок розробки форм збору та узагальнення первинних даних щодо обсягів відходів і умов їх збереження, поточного аналізу і звітності по результатам аудита, а також класифікації інформаційного забезпечення процесу поводження з відходами;

функції екологічного аудиту шляхом впровадження процедури внутрішнього аудиту в системі екологічного менеджменту на підприємстві і зовнішнього аудиту в системі державного управління поводженням з відходами на рівні регіону, що дозволяє отримати додатковий економічний ефект;

систему управління поводженням з відходами на регіональному рівні за рахунок введення додаткової структурної одиниці - регіонального координаційного центру екологізації (РКЦЕ), яка забезпечує виконання нових функцій та зв'язків органів управління з елементами зовнішнього середовища, що підвищує ефективність процесу управління;

схему поводження з відходами на локальному рівні на основі впровадження додаткових інформаційних і матеріальних потоків, що дозволяє уникнути додаткових економічних витрат, що обумовлені сучасними технологічними і економічними обмеженнями щодо утилізації, та підвищити ефективність функціонування системи управління поводженням з відходами в регіоні;

дістали подальшого розвитку:

принципи системного підходу до вирішення проблеми поводження з відходами, що підвищує ефективність державного управління з урахуванням специфіки регіональних умов економічного розвитку;

механізм оцінки вартості земельних ділянок шляхом впровадження додаткового екологічного коефіцієнту, який враховує токсичність відходів, вірогідність негативних екологічних наслідків, цільове призначення території і додаткові капітальні вкладення на рекультивацію землі.

Практичне значення одержаних результатів. На основі розкритих закономірностей функціонування системи управління поводженням з відходами розроблені рекомендації щодо підвищення ефективності управління природоохоронною діяльністю на рівні регіону і держави та екологічного менеджменту на рівні підприємства. Впроваджено удосконалену методику проведення екологічного аудита поводження з відходами на ВАТ “Донецьккокс” (довідка № 2294 від 04.12.2003).

Результати досліджень найшли відображення в діяльності Донецького обласного головного управління земельних ресурсів при визначенні вартості земельних ділянок на основі екологічного коефіцієнту, який враховує результати екологічного аудита поводження з відходами (довідка № 1.10-1144-9 від 08.12.2003).

Наукові дослідження, одержані в рамках виконання дисертаційної роботи, використовуються в процесі викладання теоретичного курсу та проведення практичних занять з дисциплін “Організація екологічного бізнесу” і “Екологічний аудит” в Донецькому державному університеті управління (довідка № 01-12/687 від 02.12.2004), “Економічна оцінка технологічних процесів охорони навколишнього середовища”, “Економіка природокористування”, “Екологічний менеджмент”, “Екологічні аспекти господарської діяльності” в Донецькому національному технічному університеті (довідка № 1-45.3-28 від 19.01.2005). Механізм удосконалення управління поводженням з відходами був використан в рамках проекту TASIS при розробці програми “Удосконалення управління твердими побутовими відходами в Донецькій області”.

Матеріали дисертаційної роботи були використовуються в навчальному курсі “Реформування системи поводженням з твердими побутовими відходами в містах” для фахівців і керівників місцевих органів власті в рамках Україно-американської програми партнерства громад проекту Фундації “Україна - США” (довідка № 1-9д від 12.01.2005).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертації наукові результати, висновки, рекомендації і пропозиції є особистим досягненням автора. Дисертація є одноосібно виконаною науковою працею, в якій дисертантом особисто розроблено наукові положення, методичні підходи та практичні рекомендації щодо удосконалення державного управління поводженням з відходами. Конкретний особистий внесок автора в спільних наукових роботах показано у списку опублікованих праць за темою дисертації.

Апробація і впровадження результатів дослідження. Основні положення дисертаційної роботи доповідалися на конференціях професорсько-викладацького складу за результатами науково-дослідної роботи в 1998 - 2004 рр. в ДонДАУ, міжнародних конференціях і семінарах: “VOICES” (м. Стамбул, 1997 р.), “Екологічний менеджмент для майбутнього” (м. Одеса, 1997 р.), “Студенти за сталий розвиток” (м. Стокгольм, 1998 р.), “Сталий розвиток у Балтійському регіоні” (м. Ґданськ, 2001 р.), “Міжрегіональні проблеми екологічної безпеки” (м. Суми, 2003 р.), “Співробітництво для рішення проблеми відходів” (м. Харків, 2004 р.), “Екологічний менеджмент як складова частина сталого розвитку” (м. Донецьк, 2004 р.); на науково-практичних конференціях “Проблеми і перспективи розвитку економіки України в умовах ринкової трансформації” (м. Дніпропетровськ, 1999 р.), “Стратегія управління соціально-економічним розвитком регіону на період до 2010 року (Донецька область 2010)” (м. Донецьк, 1999 р.), “Екологія. Людина. Суспільство” (м. Київ, 2003 р.), “Екологічний розвиток гірничо-металургійної промисловості” (м. Кривій Ріг, 2004 р.), “Екологічні проблеми індустріальних мегаполісів” (м. Донецьк, 2004 р.), “Розвиток, пріоритети, реалізація і перспективи процесу “Довкілля для Європи” (м. Донецьк, 2004 р.).

2. Основний зміст дисертації

Розділ 1. Проблеми державного управління поводженням з відходами. На основі аналізу даних щодо економічного стану в державі визначені основні тенденції розвитку країни, що обумовили значні екологічні проблеми і сформульовані причини їх виникнення. На основі порівняльного аналізу показано актуальність цих проблем для Донецького регіону, приймаючи до уваги велику кількість підприємств багатогалузевої спрямованості, у тому числі еколого небезпечних, значний знос основних виробничих засобів, використання застарілих природоохоронних технологій, значну ресурсоємкість виробництва, недостатнє фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища. Показано актуальність проблеми поводження з відходами, особливо в Донецькому регіоні, приймаючи до уваги їх велику екологічну небезпеку, з одного боку, та їх значну економічну цінність з іншого. Проаналізовано проблеми поводження з промисловими та побутовими відходами. Обґрунтовано необхідність вирішення суперечок між економічним розвитком і екологічними проблемами в країні, які полягають у тому, що підвищення обсягів виробництва сприяє росту кількості утворення відходів, які в свою чергу погіршують якість життя населення, і як наслідок, зниження економічних показників діяльності.

Встановлено, що прагнення держави до сталого розвитку має базуватися на стратегії комплексного підходу з урахуванням соціально-економічних і екологічних аспектів діяльності. Виявлено, що функціонування системи державного управління в сфері поводження з відходами на прикладі Донецькій області має недоліки, які потребують уваги і прийняття заходів щодо їх усунення. Так, відсутнє державне стимулювання природоохоронної діяльності на основі податкових пільг і субсидій для виробників екологічно чистої продукції і продукції з відходів. Кошти, що сплачуються підприємствами за забруднення довкілля до державних екологічних фондів різних рівнів використовуються неефективно, а для суб'єктів господарчої діяльності з економічної точки зору вигідніше сплачувати за забруднення, ніж встановлювати очисне обладнання на своїх підприємствах. Низький рівень екологічної культури значної кількості керівників призводить до того, що екологічні проблеми вирішуються по залишковому принципу. Недостатньо ефективно функціонує система державного екологічного контролю, яка головним чином спрямована на проведення інспекційних перевірок з метою виявлення порушення природоохоронного законодавства і стягнення штрафних санкцій з правопорушників.

Таким чином, подолання суперечок між економічним розвитком країни і охороною довкілля можливо тільки на основі комплексного підходу і ефективного державного управління поводженням з відходами. Світові тенденції управління у природоохоронній сфері свідчать про зміну акцентів з ліквідації наслідків антропогенного впливу на їх запобігання. Одним з напрямків удосконалення процесу управління поводженням з відходами, а саме функції контролю, є екологічний аудит, який крім виявлення порушень і недоліків, спрямований на розробку рекомендацій щодо мінімізації негативного антропогенного впливу на довкілля і комплексне обґрунтування запропонованих заходів.

В результаті дослідження зроблено висновки, що для отримання еколого-економічного ефекту від будь-якої діяльності доцільно при прийнятті рішень використовувати результати екологічного аудита (табл. 1). Ефективність рішень значною мірою залежить від точності і обгрунтованності даних, необхідних для їх прийняття. Тому доречно інформаційну базу формувати на базі аудиторських звітів.

Таблиця 1 Доцільність використання результатів екологічного аудита

Узагальнення, аналіз літературних джерел і досвід країн світу щодо проведення екологічного аудита засвідчили, що загальноприйняті механізми варто використовувати лише як “меню” можливих варіантів, а не як жорсткий набір правил, які необхідно наслідувати. Тому, у дисертації обґрунтовано необхідність створення організаційного механізму екологічного аудитування, придатного для застосування в України з урахуванням еколого-економічних інтересів держави і окремих регіонів.

Таким чином, спираючись на отримані результати проведеного аналізу, зроблено висновок щодо необхідності реформування системи державного управління поводженням з відходами, починаючи з локального і регіонального рівнів. Намічено напрямки проведення дослідження, поставлена мета і задачі.

Розділ 2. Формування методології екологічного аудита в системі державного управління поводженням з відходами. Сучасний механізм управління в природоохоронній сфері включає державні (екологічна інспекція і експертиза) і недержавні (оцінка впливу на навколишнє середовище - ОВНС і громадська екологічна експертиза) види регулювання і контролю. Як показав аналіз, екологічний контроль, який виконується регіональними відділеннями Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, ґрунтується на функціях перевірки, контролю і покарання за недотримання природоохоронного законодавства, тобто відсутня рекомендаційна функція. Тому є необхідним незалежний контроль, що не буде приводити до покарання без можливості виправлення ситуації добровільно і за власні кошти, а саме екологічний аудит. На основі проведеного порівняльного аналізу форм управління в сфері природокористування виявлені функції, визначені суб'єкти й об'єкти діяльності, джерела фінансування (табл. 2). Обґрунтовано доцільність використання матеріалів екологічної інспекції, висновків екологічної експертизи і ОВНС в процесі проведення екологічного аудита з метою підвищення його ефективності і достовірності отриманих результатів.

Таблиця 2. Порівняльний аналіз форм управління природоохоронною діяльністю

Проведений аналіз існуючих класифікацій аудита дав змогу уточнити і узагальнити його по об'єкту (підприємство, територія, міжгалузева група), відношенню до об'єкту (зовнішній і внутрішній), формі (обов'язковий і добровільний), категорії відходів, умовах їх захоронення і етапах поводження з ними, характеристиці впливу відходів на елементи довкілля, видам рекомендацій. На основі порівняльної оцінки видів екологічного аудита і його функцій обґрунтовано, що внутрішній екоаудит доцільно проводити в системі екологічного менеджменту на підприємстві, а зовнішній - в системі регіонального і державного управління природоохоронною діяльністю. Враховуючи досить добре розроблену методичну базу фінансового аудита, зроблено висновок про доцільність використання його елементів (принципів, методів аналізу даних і узагальнення висновків, вимог до аудиторів, механізмів ліцензування і сертифікації) при проведенні екологічного аудита з метою його методичного забезпечення більш швидкими темпами.

Приймаючи до уваги норми діючого законодавства та виявлені недоліки в методичному забезпеченні екологічного аудиту, запропоновано обов'язкове його використання для підприємств, діяльність яких сприяє підвищенню рівня екологічної небезпеки в регіоні, перелік яких запропоновано затверджувати регіональними органами влади, базуючись на достовірних показниках екологічного моніторингу з урахуванням вірогідності екологічних аварій. Також обґрунтовано обов'язковість проведення екологічного аудита для територій, на яких тривалий час зберігалися відходи. Для інших об'єктів запропоновано застосування добровільного екологічного аудита.

Для підвищення результативності використання всього обсягу інформації при проведенні екологічного аудиту запропоновано поділити її на дві групи: загальну - таку, що можно використовувати на будь-якому об'єкті і для будь-якого виду екологічного аудита (нормативно-правова і нормативно-довідкова), і спеціальну - що є релевантною тільки для конкретного об'єкта (організаційні, фінансові, економічні і екологічні показники діяльності).

Практичне використання екологічного аудита обмежується через значні витрати на його проведення, що обумовлює необхідність визначення доцільності його застосування. Тому розроблено критерій еколого-економічної ефективності проведення екологічного аудиту поводження з відходами, що розраховується по формулі

де,- відносна еколого-економічна ефективність проведення екологічного аудита; - ефект від зниження витрат за природні ресурси, що використовуються, грн.; - ефект від рециркуляції відходів, продажу побічних продуктів виробництва, грн.; - ефект від зниження податків і платежів за спеціальне використання ресурсів і забруднення навколишнього середовища, грн.; - ефект за рахунок заощадження коштів, що раніше використовувалися на сплату штрафів і пені, грн.;

- ефект від підвищення цін на екологічно чисту продукцію і збільшення обсягів її продажу, грн.; - показник соціально-екологічного ефекту, грн.; - витрати на проведення екологічного аудита, грн.

Якщо показник < 1, то замовнику економічно недоцільно проводити екологічний аудит. Але треба враховувати не тільки економічний аспект, а приймати до уваги соціально-екологічний ефект, який виражається за допомогою якісних показників (зниження обсягів антропогенного навантаження на довкілля в регіоні, імовірності аварійних ситуацій, кількості захворілих внаслідок забруднення навколишнього середовища, підвищення іміджу товаровиробника, стабільний розвиток регіону). Тому при розрахунку ефективності проведення екологічного аудиту треба базуватися на системному підході і враховувати економічні, екологічні і соціальні складові в комплексі.

Для надання послуг з екоаудита виникає необхідність у методології і методиках його проведення і в спеціалізованих аудиторських фірмах, а на рівні регіону - створення відділу, що має регламентувати цю діяльність. Тому запропоновано створення регіонального координаційного центру екологізації (РКЦЕ), який підпорядкований обласній державній адміністрації (рис. 1).

До функцій центру запропоновано віднести вирішення технічних, проектних та наукових аспектів поводження з відходами, питання освіти, культури і туризму, інформаційного забезпечення, екологічного маркетингу, страхування, сертифікації і аудита. Відділ з екоаудиту має координувати діяльність аудиторських фірм, збирати інформацію, обробляти аудиторські звіти, аналізувати проблеми, що виникають в процесі аудитування, вести реєстр сертифікованих аудиторів. Ця діяльність має базуватися на діючих законодавчих актах України, зокрема на положеннях Закону України “Про екологічний аудит”.

Рис. 1. Схема діяльності РКЦЕ в системі управління природокористуванням на регіональному рівні з елементами зовнішнього середовища

Для ефективного функціонування РКЦЕ необхідно налагодити комунікаційний процес з елементами зовнішнього середовища (рис. 1), до яких відносяться обласні органи влади: державна адміністрація, Рада народних депутатів, податкова адміністрація; обласні управління (статистики, охорони здоров'я, земельних ресурсів, захисту прав споживачів, приватизації державного майна, з надзвичайних ситуацій, екології і природних ресурсів); обласні державні установи (центр сертифікації, санітарно-епідеміологічна станція, штаб цивільної оборони, організації освіти, культури і науки), громадські організації і політичні партії, підприємства і організації, страхові компанії, кредитні і фінансові установи, аудиторські фірми. Така структура дозволить приймати комплексно обґрунтовані рішення щодо поводження з відходами і всього комплексу природоохоронної діяльності на рівні регіону, враховуючи екологічні, соціальні і економічні аспекти.

Розділ 3. Удосконалення державного управління поводженням з відходами на основі розвитку функцій екологічного аудита. На основі виявлених тенденцій щодо утворення і накопичення відходів, враховуючи їх негативний вплив на довкілля і здоров'я населення, а також потенційну економічну цінність деяких їх видів, було встановлено, що має місце пропорційна залежність між обсягами виробництва і забруднення. Зроблено висновок щодо потреби в комплексному підході до проблеми відходів, а саме урахування ресурсного, екологічного і методико-організаційного аспектів. Показано, що ресурсна складова має бути орієнтована на визначення цінності відходів та їх рециркуляцію, виявлення технологічних можливостей заміни первинної сировини вторинними ресурсами. Забезпечення екологічної безпеки в державі має здійснюватися шляхом мінімізації обсягів відходів, зниження їх токсичності, розробки і впровадження методів їх утилізації (екологічний аспект). Методико-організаційний підхід означає удосконалення науково-методичного, нормативного і інформаційного забезпечення процесу поводження з відходами, використання фінансових, правових, економічних і адміністративних важелів в системі державного управління. Для виявлення причин неефективного управління в сфері поводження з відходами проаналізовані повноваження органів загального, спеціального, функціонального і галузевого управління на державному, регіональному і місцевому рівнях. На засадах наукових досліджень встановлено, що має місце недосконалість організаційної структури управління, що обумовлено її галузевою спрямованістю на протязі значного періоду часу замість комплексного підходу, а також недосконалим економіко-правовим механізмом і інформаційним забезпеченням.

Визначено, що для ефективного управління доцільно розділити рівні і напрямки дослідження: на рівні окремого підприємства потрібно удосконалювати процес поводження з промисловими, а на рівні регіону і міста - як з промисловими, так і з побутовими відходами. На основі експертних даних, отриманих в процесі проведення семінарів по проблемі управління поводженням з відходами в містах і районах Донецького регіону, зроблено узагальнення і схематично наведено процес поводження з відходами (рис. 2). Виявлено, що техніко-технологічне обладнання, яке використовується для транспортування і складування відходів, має високий відсоток зносу, внаслідок чого підвищується негативний вплив відходів на довкілля. Збільшується кількість несанкціонованих звалищ відходів внаслідок відсутності належного екологічного контролю за підприємствами з боку державних органів.

Дані щодо обсягів і видів відходів неможливо вважати достовірними приймаючи до уваги недосконалість функціонування системи первинного обліку і аналізу. Діюча система обліку основана на диспетчерських даних, в яких не визначаються підсумкові показники (за місяць, рік), не перевіряються на вірогідність, виключена перевірка санепідемстанції і громадськості, а отримані дані передаються відразу заступникові голови виконкому. Таким чином, не розроблені механізми проведення екологічного аудита, складовою частиною якого є облік і аналіз. Функція планування основана на встановленні обсягів, базуючись на досягнутому. Техніка фактично справляється з планом вивозу відходів на звалища, але комунальним підприємствам не ставиться задача вивозу нормативного обсягу утворення відходів. Важливо відмітити, що існуюча система управління взагалі спрямована не на запобігання обсягів утворення відходів, а на виявлення методів і засобів їх утилізації. Функція мотивування керівників на зміну існуючої системи відсутня, населення теж не має стимулів щодо зміни споживчої поведінки. Функція контролю номінально існує, а практично вся робота зводиться до стягнення штрафів і накладення покарань.

Рис. 2. Удосконалена схема процесу поводження з відходами у містах Донецького регіону

На основі виявлених недоліків сформульовані напрямки удосконалення існуючої системи управління поводженням з відходами, згрупувавши їх наступним чином:

економічно спрямовані: впровадження селективного збору відходів і диференціація тарифів на цій основі, надання податкових пільг для підприємств, що будуть працювати в цій сфері, залучення інвесторів, а також спеціалізованих організацій з закордону; стимулювання населення; надання кредитів або пільг суб'єктам господарювання на початковому етапі;

організаційно-методичні: проведення ліцензування перевізників відходів з метою підвищення якості послуг; впровадження конкурсів або відкритих торгів (тендерів) з отримання права на вид діяльності в сфері поводження з відходами на території області; підвищення екологічної свідомості шляхом впровадження інформаційного забезпечення населення.

Крім цього, запропоновано механізм усунення недоліків існуючої схеми поводження з відходами (див. рис. 2) на основі впровадження додаткових напрямків матеріальних і інформаційних потоків. Матеріальні потоки вважаємо доцільним спрямувати на склади тимчасового зберігання відходів з метою збереження цінних компонентів, що містяться у відходах, але з різних причин не видаляються на сучасному етапі і мають потенційну можливість використання у майбутньому. Інформаційні потоки (1) пропонуємо націлити на РКЦЕ з метою формування інформаційно-аналітичної системи і банку даних щодоу поводження з відходами. Це є дуже важливим моментом, так як прийняття рішень має бути аргументовано на базі достовірних і точних статистичних даних обліку і звітності та обґрунтованих висновків експертів. Таким чином, показано, що релевантність і точність даних первинної звітності можливо підтвердити тільки на базі результатів екологічного аудита, який в свою чергу має отримати ці показники за допомогою екологічногомоніторингу. Об'єктивною необхідністю впровадження зовнішнього екологічного аудита поводженням з відходами є створення цього механізму на рівні регіону. Отримані результати будуть використанні для удосконалення функції обліку, планування і контролю.

Окремо розглянуто екологічний аудит територій, спрямований на оцінку природно-ресурсного потенціалу визначеної території або адміністративної одиниці регіону і виявлення негативних природно-техногенних процесів, оцінку рівня антропогенного впливу на довкілля і ступеня екологічного ризику. На сучасному етапі в державі не оцінюється екологічний стан земельної ділянки, що не дозволяє вважати цю оцінку досить об'єктивною. У більшості випадків вартість землі завищена, так як не враховуються витрати майбутніх власників на проведення рекультивації землі, відновлення родючого шару ґрунту, на очищення земельної ділянки від різних видів відходів. Зараз при визначенні грошової оцінки земельних ділянок враховують такі коефіцієнти як: функціонально-планувальний, інженерно-інфраструктурний, інженерно-геологічний, історико-культурний, природно-ландшафтний, санітарно-гігієнічний. Вони встановлюються рішенням виконкому міської Ради, що спрощує можливість впровадження додаткового коефіцієнту на основі врахуванням місцевих умов. З метою підвищення точності оцінки вартості земельних ділянок запропоновано впровадження додаткового екологічного коефіцієнту, який враховує токсичність відходів, вірогідність негативних екологічних наслідків, цільове призначення території і додаткові капітальні вкладення на рекультивацію землі. Екологічний коефіцієнт пропонуємо розраховувати наступним чином:

де - екологічний коефіцієнт, - коефіцієнт, що враховує ступінь безпеки (токсичності) відходів, 0,11,0; - коефіцієнт, що враховує ступінь забруднення навколишнього середовища і вірогідність настання негативних екологічних наслідків, 0,2 0,8; - коефіцієнт, що враховує цільове призначення земельної ділянки в майбутньому, 0,9 0,3; - коефіцієнт, що враховує додаткові капітальні вкладення на рекультивацію землі і період їх окупності, 0,2 0,7; - інші коефіцієнти, що доцільно враховувати; - кількість коефіцієнтів, що враховується.

Таким чином, запропонований екологічний коефіцієнт буде варіюватися у межах від 0,35 до 0,7, знижаючи вартість забрудненої земельної ділянки, приймаючи до уваги екологічну небезпеку і економічні витрати на мінімізацію цієї безпеки. Складові частини формули (коефіцієнти) доцільно отримувати по результатах екологічного аудита поводження з відходами.

Удосконалено методику проведення екологічного аудиту поводження з відходами на підприємстві за рахунок розробки форм збору та узагальнення первинних даних щодо обсягів відходів і умов їх збереження, поточного аналізу і звітності по результатам аудита, а також класифікації інформаційного забезпечення процесу поводження з відходами. По результатам формулюється комплекс заходів, які доцільно групувати на заходи щодо зниження кількості відходів та їх токсичності, рециркуляції потоків відходів і удосконалення системи екологічного менеджменту в сфері поводження з відходами. Звітність за результатами екоаудита запропоновано складати з акту аудитування, аудиторського звіту и аудиторського висновку, який може бути позитивним, умовно-позитивним, негативним, а може бути відмовлено у видачі висновку. Від виду аудиторського висновку залежить подальші дії замовника аудита і результативність аудиторської діяльності: відмова від виконання рекомендацій, повторне проведення аудита або виконання рекомендацій в повному обсязі чи по окремим розділам.

На основі висновків з аудиту обґрунтовуються дані щодо екологічного стану регіону або окремої адміністративної одиниці, що дає можливість більш ефективно прогнозувати і планувати діяльність цих господарських суб'єктів, а на рівні органів виконавчої влади це дозволяє мотивувати і контролювати діяльність підприємств регіону для зниження сумарного техногенного навантаження на навколишнє природне середовище. Крім цього, ці дані дозволять раціонально розподіляти кошти екологічного фонду серед господарських суб'єктів, з огляду на екологічний ризик від діяльності кожного.

Таким чином, мають місце наступні вигоди від проведення екологічного аудита. Для підприємства - удосконалення системи екологічного менеджменту, виявлення потенційних проблем, зниження штрафів і платежів за забруднення довкілля, підвищення іміджу, зниження імовірності аварійних ситуацій, підвищення конкурентноздатності продукції. Для органів влади - зниження сумарного негативного впливу на навколишнє природне середовище в регіоні і досягнення оптимальної взаємодії техногенного і природного середовища, і, як наслідок, підвищення добробуту населення, зниження захворюваності. Для інвесторів - одержання економічної вигоди від стабільно працюючого підприємства. Для держави в цілому - отримання екологічного, соціального і економічного ефектів.

Отже, впровадження запропонованих заходів дає змогу підвищення управління поводженням з відходами в регіоні за рахунок розширення функцій екологічного аудиту в системі управління, що сприяє досягненню збалансованого соціально-економічного і екологічного розвитку регіону і держави.

Висновки

Одержані в ході дослідження результати у сукупності розв'язують важливу науково-практичну задачу удосконалення державного управління поводженням з відходами на рівні регіону, зокрема шляхом розвитку функцій екологічного аудита, що забезпечує мінімізацію негативного впливу відходів на довкілля і підвищення економічного ефекту від рециркуляції вторинної сировини. Суть основних висновків і пропозицій полягає в наступному:

1. В результаті аналізу, узагальнення та систематизації даних щодо поводження з відходами в Україні показано, що ці питання є особливо важливими для техногенно-навантажених територій, таких як Донецька область, на підприємствах якої щорічно утворюється біля 30% токсичних відходів відносно загальноукраїнських обсягів, а утилізується в середньому 10-15% всієї маси відходів, що обумовлено технологічними та організаційними перешкодами. Виявлені протиріччя між економічним розвитком і обсягами утворення відходів необхідно усувати як на основі технологічних і економічних важелів, так і шляхом впровадження нових механізмів управління в сфері поводження з відходами.

2. З метою підвищення результативності функціонування системи державного управління поводженням з відходами запропоновано розширення функцій екологічного аудиту, які полягають в удосконаленні системи первинного обліку в сфері поводження з відходами, у формуванні універсального інформаційного банку даних і налагодженні процесу надання консалтингових послуг. Об'єктивно визначено, що результати екологічного аудита є недостатньо обґрунтованими без врахування фінансово-економічних показників діяльності і запропоновано їх отримання на основі синтезу інструментів фінансового і екологічного аудита. Удосконалено розрахунок ефективності оптимізації витрат на проведення екологічного аудита поводження з відходами шляхом додаткового врахування показників еколого-економічного ефекту.

3. У зв'язку з відсутністю в нормативних документах чіткого поділу рівнів використання внутрішнього і зовнішнього аудита, розглянуто обидва види. Розроблені рекомендації щодо впровадження процедури зовнішнього екологічного аудита в системі державного управління поводженням з відходами на рівні регіону і внутрішнього аудита в системі екологічного менеджменту на підприємстві, що дозволило отримати комплексний ефект: еколого-соціальний і економічний.

4. З метою уникнення непродуктивних етапів в процедурі проведення екологічного аудита, скорочення часу на його проведення і підготовку аудиторського звіту у зручному для замовника вигляді запропоновано удосконалення існуючої методики проведення екологічного аудита поводження з відходами на основі використання розробленої класифікації інформаційного забезпечення процесу поводження з відходами і впровадження додаткових форм збору та узагальнення первинних даних щодо обсягів відходів і умов їх узагальнення, поточного аналізу і звітності по результатам аудита.

5. Виявлення особливостей процесу поводження з відходами в містах і районах Донецького регіону дало можливість розробити схему поводження з відходами, а виявлені недоліки запропоновано уникнути шляхом впровадження додаткових інформаційних і матеріальних потоків, що знижує економічні витрати, обумовлені сучасними технологічними і економічними обмеженнями і підвищує ефективність функціонування системи управління поводженням з відходами.

6. З метою підвищення ефективності державного управління поводженням з відходами на рівні регіону запропоновано введення додаткової структурної одиниці - регіонального координаційного центру екологізації (РКЦЕ), яка забезпечує ефективний комунікаційний процес за рахунок зв'язків органів управління з елементами зовнішнього середовища і виконання нових функцій, у тому числі в еколого-аудиторській діяльності.

7. У зв'язку з тим, що оцінка вартості земельних ділянок органами Державного комітету України по земельних ресурсах здійснюється без урахування впливу відходів та з метою підвищення точності оцінки вартості земель, що призначені для довгострокової оренди або приватизації, запропоновано додатковий екологічний коефіцієнт, який враховує токсичність відходів, негативні екологічні наслідки, призначення території і необхідність рекультивації земель, що дозволяє зробити більш об'єктивну оцінку вартості земельних ділянок.

Удосконалення державного управління поводженням з відходами на основі розвитку функцій екологічного аудита дає змогу забезпечити зниження негативного впливу відходів на навколишнє природне і соціальне середовище і підвищення еколого-економічного ефекту від рециркуляції вторинної сировини.

управління екологічний аудит відходи