Протидія незаконній міграції населення країн Азії в Європу через територію України (організаційно-правовий аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ

СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК.351.756:314.74

Протидія незаконній міграції населення країн Азії

в Європу через територію України

(організаційно-правовий аспект)

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ВАСИЛЕНКО ІГОР КОСТЯНТИНОВИЧ

Ірпінь-2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана Науковий керівник: Офіційні опоненти: Провідна установа:	на кафедрі адміністративного права і адміністративної діяльності ОВС Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ доктор юридичних наук, професор Шкарупа Віктор Костянтинович - Національна академія державної податкової служби України, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності доктор юридичних наук, доцент Пєтков Сергій Валерійович - Запорізький юридичний інститут Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, заступник начальника з наукової роботи кандидат юридичних наук, доцент Курило Володимир Іванович - Національний аграрний університет МОН України, декан юридичного факультету Київський національний університет внутрішніх справ МВС України (м. Київ)

Захист відбудеться 19.05.2006 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий 18 квітня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. У зв'язку з набуттям Україною незалежності перед нашою державою постало абсолютно нове завдання - регулювання міграційних процесів. Про створення більш-менш цілісного механізму правового регулювання та організаційних форм діяльності держави з управління міграційними процесами можна говорити починаючи з 2002 р.

Водночас, недосконалість організаційно-правових форм та методів державного регулювання міграційними процесами уможливлює незаконне й неконтрольоване переміщення мігрантів через територію України. Крім того, особлива небезпека для України незаконної міграції полягає в тому, що основну більшість незаконних мігрантів становлять вихідці з азіатських країн, котрі прагнуть потрапити до Європи. Специфічні особливості згаданого контингенту перешкоджають їх інтеграції у європейське суспільство й створюють загрозу для країн призначення або транзиту, до яких належить і Україна.

Події 11 вересня 2001 р. у Нью-Йорку, 11 березня 2004 р. у Мадриді, 7 липня 2005 р. у Лондоні та жовтні-листопаді 2005 р. у Парижі показали, наскільки небезпечно недооцінювати ту загрозу, яку становить незаконна міграція з азіатських, насамперед ісламських країн. Ісламські екстремісти почали справжню „священну війну” проти країн європейської цивілізації. Як виявилося, головною ударною силою в цій війні служать мігранти з ісламських країн Близького та Середнього Сходу. Наша країна належить до європейської цивілізації й прагне вступити до НАТО та Євросоюзу, а це означає, що Україна також може опинитися ціллю для екстремістів.

Ця проблема є досить актуальною. Окремі її аспекти вже були предметом наукових студій вітчизняних і зарубіжних учених (В. Андрієнко, О. Бандурка, О.Брайчевська, С. Бритченко, О. Кузьменко, О.Малиновська, А.Мацько, В.Новік, В.Олефір, О.Піскун, Н.Побєда, О.Позняк, І.Прибиткова, Ю. Римаренко, В.Суботенко, Ю.Тодика, С.Чехович, Ю.Шемшученко, М.Шульга, О. Хомра та ін.).

Однак на сьогодні не існує навіть єдиного розуміння визначення „незаконна міграція” серед науковців та практичних працівників правоохоронних структур як в Україні, так і на міжнародному рівні. Це складне правове явище не врегульоване в законах України, зокрема, у Кримінальному кодексі України та Кодексі України про адміністративні правопорушення. Не існує єдиного державного органу, котрий би мав відповідний обсяг повноважень для здійснення ефективної протидії незаконній міграції.

Означена ситуація вимагає з боку української держави негайного створення дієвого механізму протидії незаконній міграції. А отже виникає нагальна потреба в осмисленні, вивченні організаційно-правових аспектів цієї проблеми та практичному застосуванні отриманих висновків для протидії цьому, порівняно новому виду правопорушень.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертація є складовою наукових досліджень кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ і кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби (реєстр. № 0105u000657). Дисертаційне дослідження виконано у межах планів наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України відповідно до п. 6.1 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр. (затверджені наказом МВС України від 30.06.2002 № 635), пп. 1.2,6 Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр. (затверджені наказом МВС України від 05.07.2004 № 755).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб здійснити на основі чинного законодавства України та практики його реалізації аналіз причин, сутності та структури незаконної міграції через територію Україні, визначити основні напрямки протидії даному явищу, її удосконалення, проаналізувати історичний та зарубіжний досвід нормативного забезпечення адміністративної відповідальності, а також організаційно-правовий аспект діяльності державних органів у сфері протидії незаконній міграції.

Відповідно до поставленої мети сформульовано такі завдання дослідження:

визначити сутність і загальну характеристику міграційних процесів;

дослідити розвиток правових основ державної політики стосовно мігрантів на українських землях;

виявити та дослідити причини, ознаки незаконної міграції як складового елементу сучасних світових процесів глобалізації;

розкрити сутність і особливості механізму правового регулювання міграційних процесів в Україні;

дослідити механізм юридичної відповідальності за скоєння правопорушень у сфері міграційної політики в Україні;

проаналізувати розвиток нормативно-правової бази, що регламентує діяльність державних органів, які здійснюють міграційну політику в Україні;

з'ясувати структуру, компетенцію та форми взаємодії державних органів щодо протидії незаконній міграції в Україні;

розглянути напрямки вдосконалення організаційно-правової діяльності державних органів щодо протидії незаконній міграції населення з країн Азії в Європу через територію України.

Об'єктом дослідження є правовідносини, які виникають при незаконній міграції іноземців або осіб без громадянства через територію України та протидії їй з боку державних органів.

Предметом дослідження є організаційно-правовий аспект діяльності державних органів щодо протидії незаконній міграції та шляхи її вдосконалення.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, який дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень у сфері міграційних процесів.

Історико-правовий метод застосовувався для вивчення ролі та місця території України у процесах міграції населення з країн Азії до Європи, а також становлення нормативно-правової бази, що регламентує діяльність державних органів, що здійснюють міграційну політику в Україні (розділ 1, підрозділи 2.2., 3.1).

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат дисертаційного дослідження (підрозділи 1.1., 3.2).

Метод синтезу надав можливість поповнити категоріальний апарат поняттям незаконної міграції, незаконної імміграції, незаконної еміграції (підрозділ 1.1).

Системно-структурний метод дозволив дослідити питання правових основ; компетенції державних органів, проблеми взаємодії органів державної влади України в сфері протидії незаконній міграції (підрозділи 2.3, 3.3).

Використання соціологічного та статистичного методів дозволило узагальнити юридичну практику, проаналізувати емпіричну інформацію, що стосується теми дисертаційного дослідження (підрозділи 2.1, 2.2).

За допомогою формально-юридичного методу було досліджено зміст правових норм, які здійснюють регулювання міграційних процесів, сформульовано пропозиції щодо їх удосконалення (підрозділи 2.З, 3.2).

Структурно-логічний метод використано для аналізу необхідного обсягу завдань щодо протидії незаконній міграції та відповідних функції, які повинна мати міграційна служба (підрозділ 3.3).

Комплексний підхід до використання всіх вищезазначених наукових методів дозволив всебічно розглянути явище незаконної міграції та механізм її протидії, виробити пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання міграційного процесу.

Емпіричну базу дослідження складають узагальнені дані практики державного регулювання міграційних процесів, статистичні та інші матеріали, відомча звітність, публікації у пресі. Використовувався власний досвід роботи дисертанта в органах внутрішніх справ.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним з небагатьох у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень організаційно-правового аспекту протидії незаконній міграції населення країн Азії в Європу через територію України. У результаті проведеного дослідження сформульовані нові положення, запропоновані дисертантом особисто.

У дисертації на основі проведеного аналізу сучасної вітчизняних і зарубіжних наукових та практичних досягнень уперше:

- висвітлено роль та місце території України в міграційних процесах з країн Азії до Європи, а також описано правові основи державної політики стосовно мігрантів на українських землях у XVII-ХІХ століттях;

- аргументовано положення про те, що незаконна міграція в Україні як явище можливе лише в межах зовнішніх міграційних процесів.

- запропоновано авторські дефініції термінів “незаконна міграція”, “незаконна імміграція”, “незаконна еміграція” та обґрунтовано їх розмежування;

- досліджено соціально-правову еволюцію терміна „нелегальний мігрант”, обґрунтовано недоцільність уживання цього поняття, як такого, що не розкриває суті скоєного правопорушення; на позначення спеціального (особливого) суб'єкта правопорушення в кожному конкретному випадку пропонується вживати терміни „незаконний іммігрант” або „незаконний емігрант”;

- з'ясовано особливості поводження мігрантів з азіатських мусульманських країн та зроблено висновок про особливу небезпечність для України згаданого контингенту учасників міграційних процесів;

- сформульовано широке коло пропозицій щодо вдосконалення системи чинного законодавства;

- зроблено висновок про те, що адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства, які вчинили правопорушення, передбачені ст.ст. 203, 2041 КУпАП, за своєю юридичною природою є не стягненням, а заходом припинення правопорушення та відновлювальним заходом належного стану речей;

- доведено, що адміністративне видворення незаконних іммігрантів за межі України має застосовуватися в обов'язковому порядку, оскільки в іншому випадку неможливо припинити противоправне поводження незаконних іммігрантів;

- наведено авторський перелік необхідних завдань та функцій служби з протидії незаконній міграції.

Дістало подальшого розвитку:

- класифікація причин, що викликають незаконну міграцію з країн Азії у Європу через територію України.

Додатково аргументовано:

- висновок, що в повному обсязі протидіяти незаконній міграції здатні лише органи внутрішніх справ за умови внесення відповідних змін до чинного законодавства.

Практичне значення одержаних результатів визначається можливістю вдосконалити чинне законодавство та організаційні форми протидії незаконній міграції в Україні.

Досягнуті результати становлять як науково-теоретичний, так й практичний інтерес:

у навчальному процесі - розроблені здобувачем на підставі дослідження методичні рекомендації використані при викладанні спецкурсу дисципліни „Юридична відповідальність за порушення міграційного законодавства” для курсантів 2 курсу факультетів №№ 1,2,3,4 Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ (Акт про впровадження результатів від 25.10.05 р.);

у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертаційної роботи можуть бути основою для подальшої розробки цілісної державної міграційної політики в Україні,

у правотворчості - в результаті проведеного дослідження сформульовані пропозиції щодо вдосконалення системи міграційного законодавства,

у правозастосовчій діяльності - відповідні положення та висновки дисертаційного дослідження використовувалися у практичної діяльності УМВС України в Донецькій області при виявленні та документуванні фактів незаконній міграції (Акт про впровадження результатів від 23.03.06 р.);

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані також при:

вдосконаленні законодавства щодо протидії незаконній міграції;

виконанні державної програми боротьби з незаконною міграцією;

розробці спецкурсу „Міграційне право”;

при вивченні курсу „Адміністративна діяльність” та інших спеціальних курсів в навчальному процесі юридичних навчальних закладів.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана самостійно з використанням останніх досягнень наукового менеджменту, теорії управління, адміністративного права.

Положення, що містяться в працях, опублікованих у співавторстві з В.К. Шкарупою (1 наукова стаття), Делією Ю.В. (1 методичні рекомендації), поряд з іншими науковими дослідженнями автора стали основою для викладених у відповідних підрозділах дисертації узагальнень. Персональний внесок до опублікованої колективної наукової праці пропорційний кількості співавторів.

У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались. Одержані наукові результати та висновки щодо організаційно-правового аспекту протидії незаконній міграції, що містяться у дисертації, сформульовані та обґрунтовані на базі особистих теоретичних та практичних досліджень автора.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, отримані узагальнення і висновки було оприлюднені дисертантом на міжнародній науково-практичній конференції „Актуальные проблемы юридической науки и практики” (м. Орел, лютий 2004 р.); міжвузівській науково-практичній конференції „Проблеми забезпечення особистої безпеки працівників ОВС та представників громадських формувань під час охорони громадського порядку” (м. Донецьк, березень 2004 р.); XIV Міжнародної історико-правової конференції „Міграційні процеси в Україні і світі: історико-юридичні аспекти” (м. Севастополь, вересень 2005 р.); міжнародній науково-практичній конференції „Організаційно-правові основи взаємодії ОВС із місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування щодо припинення масових заворушень і групових порушень громадського порядку та запобігання їм” (м. Донецьк, січень 2006 р.); а також на засіданнях кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковані у 7 наукових працях, 5 з яких - у фахових виданнях.

Структура дисертації. Структура дисертації обмовлена завданнями та внутрішньою логікою досліджуваної проблеми. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків і додатків. Повний обсяг дисертації 229 сторінок, з них - 176 сторінок основного тексту. Список використаних джерел складає 219 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність та ступінь дослідження проблеми, формулюється мета та визначаються завдання дослідження, методологічна та теоретична основа, розкриваються теоретичне та практичне значення, новизна та формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

У Розділі І „Роль та місце території України у процесах міграції населення з країн Азії до Європи” аналізуються сутність та загальна характеристика міграційних процесів, правові основи державної політики стосовно мігрантів на українських землях XVII - XIX ст.ст., міститься три підрозділи.

У підрозділі 1.1 „Сутність і загальна характеристика міграційних процесів” досліджується сутність міграційних процесів, сучасні погляди щодо класифікації видів міграції, різноманітні трактування терміна “нелегальний мігрант” та “нелегальна міграція”. Автор доходить висновку, що міграція як явище, сама по собі не є правопорушенням. Колізії виникають між правом людини на свободу пересування й правом держави на регулювання такого переміщення по своїй території, що починається з перетинання державного кордону.

Незаконність міграції виникає при порушенні правових норм, що регулюють саме переміщення суб'єкта правовідносин (в'їзд, виїзд, транзит, перебування) та його статус, що виникає внаслідок такого переміщення (іммігрант, біженець, дипломат, або особа, що тимчасово перебуває в країні з будь-яких підстав), а також зміни цього статусу в ході або в результаті переміщення.

Внутрішня міграція, тобто переміщення суб'єкта правовідносин усередині України, сама по собі не тягне будь-якої зміни його правового статусу, не породжує будь-яких спеціальних правовідносин й не порушує будь-яких правових норм.

Але при в'їзді в країну або виїзді з неї, тобто при зовнішній міграції, відбувається зміна правового статусу суб'єкта правовідносин у результаті його взаємодії з національним правовим полем. Чинне законодавство передбачає відповідальність лише за порушення правил в'їзду-виїзду в Україну, перебування, а також транзитного проїзду через територію України. Зроблено висновок, що незаконна міграція можлива тільки в межах зовнішньої міграції, а оскільки зовнішня міграція, залежно від напрямку переміщення поділяється на імміграцію та еміграцію, то обґрунтовано пропонується вживати терміни „незаконна імміграція” та „незаконна еміграція”.

Незаконна імміграція - добровільне прибуття в Україну іноземних громадян або осіб без громадянства з порушенням правових норм, що регулюють статус особи, її в'їзд на територію України, наступне перебування, працевлаштування, транзит.

Незаконна еміграція - добровільний виїзд із України як громадян України, так й іноземних громадян або осіб без громадянства, що постійно або тимчасово проживають в Україні, з порушенням правових норм, що регулюють виїзд з України.

Досліджено етимологію терміну „нелегальний мігрант” і встановлено, що термін „нелегальний мігрант” запозичений з англійської мови в радянські часи. Слово „нелегальний” у визначеннях „нелегальний мігрант”” та „нелегальна міграція” є перекладом з англійського „illegal” - „нелегальний”, „незаконний”.

Однак в російській та українській мовах воно у вузькому змісті означає - „підпільний” („нелегальне становище”, „нелегальна література”, „розвідник-нелегал”). Звідси, „нелегальний мігрант” - це мігрант, що існує на нелегальному, підпільному положенні, тобто той, що ухиляється від контактів з офіційними представниками влади. Після контакту з владою, тобто його виявлення, він перестає бути нелегальним. Звідси випливає, що, начебто, для боротьби з нелегальними мігрантами досить їх виявити. Однак головна ознака цієї категорії іноземців - це протиправність їх поводження, яка полягає в незаконності їх проникнення в Україну, перебування в ній або виїзду. У цьому випадку точніше було б уживати слово „незаконний”. Цей термін більш широкий за змістом й означає не тільки відхилення від контактів із владою, але й протиправність взагалі.

Крім того, існуюче визначення „нелегальний мігрант” є юридично некоректним, оскільки не розкриває суті правопорушень, вчинених особами, що позначуються цим терміном. Іноземні громадяни або особи без громадянства можуть порушувати правила в'їзду, перебування, працевлаштування, транзиту тільки після в'їзду на територію України. Тим самим вони порушують імміграційне законодавство. Тому до них більш коректним було б застосування визначення “незаконні іммігранти”.

До іноземних громадян, осіб без громадянства або громадян України, постійно або тимчасово проживаючих в Україні, що порушують правила виїзду з України, більш застосовне визначення „незаконні емігранти”.

При ближчому розгляді в кожному конкретному випадку так звані “нелегальні мігранти” в Україні виявляються або незаконними іммігрантами, якщо вони скоїли правопорушення при в'їзді в Україну, або, що набагато рідше - незаконними емігрантами, якщо вони порушили закон при спробі виїхати з неї.

Пропонується використовувати такі визначення:

Незаконні іммігранти - іноземні громадяни або особи без громадянства, що добровільно прибули або залишаються в Україні з порушенням правових норм, що регулюють статус особи, в'їзд на територію України та подальші проживання, транзит, працевлаштування.

Незаконні емігранти - іноземні громадяни, особи без громадянства, громадяни України, що постійно або тимчасово проживають в Україні, добровільно виїжджають з України з порушенням правових норм, що регулюють виїзд з України.

Зроблено висновок, що в зазначених визначеннях обов'язково повинна бути присутня така важлива ознака, як намір особи на здійснення правопорушення, що виражається в добровільності незаконного переміщення. У противному разі особи - жертви торгівлі людьми або інших злочинів, які супротив своєї волі переміщувані через кордон, можуть бути визнані правопорушниками, при відсутності одного з головних ознак складу правопорушення - провини.

У підрозділі 1.2. „Найдавніші переселення у Східній Європі та Азії. Правові основи державної політики стосовно мігрантів на українських землях XVII-XVIII ст.ст.” досліджено найдавніші переселення та правові основи державної політики щодо мігрантів на українських землях XVII - XIX ст.ст. Зроблено висновок, що зміна території проживання людини зумовлювала і зміну її правового статусу. Саме через Причорноморські степи пролягав шлях степових орд з Поволжя до Європи. Перші спроби правового регулювання міграційних процесів на українських землях відносяться до XVII ст., коли законодавчо закріплюються значні привілеї греків і болгар, що оселилися в Україні. З приєднанням Південної України до Російської імперії на перше місце висуваються завдання військово-стратегічного характеру, спрямовані на захист прикордонних районів. Військова експансія турків-османів на захід у XV-XVIII ст.ст. стала причиною великих міграційних процесів у Центральній та Східній Європі. Саме у цей період на території України виникають перші болгарські, сербські, молдавські, румунські та грузинські поселення. До переселення їх підштовхнули жорстокі порядки, встановлені турецькою адміністрацією на захоплених Османською імперією Балканах. Міграційний рух до українських земель був викликаний політикою, яку проводив уряд Російської імперії, що протистояла Османській імперії.

У підрозділі 1.3. „Формування нормативно-правової бази у Російській імперії стосовно мігрантів у XIX ст.” досліджується розвиток міграційних процесів в українських землях у XIX ст. та їх правове забезпечення російським урядом. Зроблено висновок, що у визначенні статусу мігрантів в України у другій половині XVIII-XIX ст.. важливу роль відігравали російсько-турецькі мирні договори, в яких обумовлювались умови переселень, юридичний статус переселенців як підданих Російської імперії, а також ставлення уряду до населення підвладних територій, яке знаходилось під покровительством іншої держави, як наприклад, мусульмани в Російській імперії і християни в Османській. Виділяються три групи факторів, які впливали на міграційні процеси в України протягом другої половини XVIII - початку XIX ст.ст. По-перше, це зовнішні фактори, до яких належали політичні процеси, що відбувались у Європі та Малій Азії. Мова йде про військові конфлікти між чотирма державами: Кримським ханством, Річчю Посполитою, Російською та Турецькою імперіями. Друга група факторів - внутрішні, які залежали від ставлення держави до своїх підданих і відповідно до їх статусу на підкорених землях. Третя група факторів пов'язана з природно-еволюційними і торгово-економічними процесами розвитку націй, процесами взаємопроникнення культур. Правовий статус, права і пільги різних верств населення визначалися цілою низкою юридичних актів російського уряду - ордерів, указів, маніфестів та законів. Іммігранти, які переселялись до Південної України, приймали підданство Російської імперії. Вони набували громадянство Російської імперії шляхом оптації, тобто переселенці вибирали громадянство на підставі міжнародних угод, якими на той час були мирні договори між Російською та Турецькою імперіями. Право на оптацію, як правило, стосувалося великих груп людей і виникало в разі переходу території від однієї держави до іншої, але кожна людина мала самостійно прийняти рішення протягом встановленого для оптації певного часу.

Розділ ІІ „Можливості використання світового досвіду правового регулювання незаконної міграції в реаліях сучасної української держави” містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. „Незаконна міграція як складовий елемент сучасних світових процесів глобалізації” досліджуються причини незаконної міграції через територію України. Автор доходить висновку, що процес глобалізації здійснює вплив практично на всі політичні, соціальні та демографічні процеси. Сьогодні можна говорити про існування глобального єдиного економічного, правового, інформативно-комунікаційного, транспортного, політичного простору, завдяки чому стає можливим таке явище, як масова міжнародна міграція населення. Міграційні переміщення добровільного характеру мають відношення до процесу економічної поляризації. Діаспори, які є результатом попередніх переміщень населення, відіграють важливу роль у підтримці масштабів і напрямків міграційних потоків.

Вивчення особи незаконного мігранта має велике значення для повного й системного розуміння проблеми незаконної міграції. Автор стверджує, що особливу загрозу для безпеки України представляє можливість проникнення каналами незаконної міграції на територію України ісламських екстремістів та пропаганда ними екстремістських поглядів серед кримськотатарського населення України.

У підрозділі 2.2. „Світовий досвід правового регулювання міграційних процесів” досліджено в історичному контексті стан міграції населення країн Азії в основні країни Європейського Союзу, основні угоди та нормативні акти, що регулюють міграційні процеси в цих країнах. Виділено 3 етапи в міграційній політиці європейських країн:

1. 1945 р. - 1973 р. Етап стимулювання та заохочення економічної міграції з метою залучення дешевої робочої сили для відновлення зруйнованою війною економіки, та гуманітарної міграції з метою ослаблення ідеологічного супротивника;

2.1973 р. - 1991 р. Етап початку політики обмеження економічної міграції, викликаної економічною кризою та продовження політики заохочення гуманітарної міграції;

3.1991 р. - по теперішній час. Етап будівництва „фортеці Європа”. Етап майже повного припинення легальної економічної міграції та фактичного обмеження гуманітарної міграції. Розширення масштабів незаконної міграції, у тому числі й через території знов утворених після розпаду СРСР держав, зокрема України.

Доведено, що кожний з етапів характеризується зміною імміграційного та гуманітарного законодавства європейських країн від стимулювання до заборони. Однак, оскільки міграційні потоки мають величезну інерцію, то вони зберігають свої1 напрямки й після введених обмежень та тривають із порушенням правових норм, набуваючи незаконний характер.

У підрозділі 2.3. „Механізм правового регулювання міграційних процесів в Україні” автор аналізує коло правових норм, порушення яких становить сутність незаконної міграції.

До них належать норми, які, зокрема, регулюють:

пересування іноземців та осіб без громадянства через кордони України;

перебування та працевлаштування іноземців та осіб без громадянства в Україні;

зміну статусу іноземців та осіб без громадянства у процесі міграції;

гарантії здійснення прав і свобод іноземців та осіб без громадянства;

юридичну відповідальність іноземців та осіб без громадянства за порушення чинного законодавства.

Зазначається, що дія механізму правового регулювання представляє собою триваючий процес, котрий складається з певних стадій: а) формування й дії юридичних норм; б) виникнення прав та обов'язків (правовідносин); в) реалізації прав та обов'язків. Досліджено механізм правового регулювання кожної із складових міграційного процесу (в'їзд, проживання, працевлаштування, виїзд), а також видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України. У вказаному підрозділі дисертантом запропоновані доповнення до Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” щодо нормативного закріплення права на трудову діяльність іноземців та осіб без громадянства, що тимчасово перебувають в Україні, оскільки на теперішній час ця категорія мігрантів не має законних засобів заробити коштів для існування. Зроблено висновок, що в Україні створений механізм правового регулювання міграційних процесів, який не має ознак системи. Очевидно, що „іммігрант” і „біженець” - це різновиди правового статусу іноземців та осіб без громадянства, але Закон України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” не розкриває особливостей цих статусів, а відсилає до окремих Законів „Про імміграцію”” та „Про біженців”. Недосконалість та неузгодженість нормативно-правових актів ніби провокує можливі правопорушення. Пропонується розробити єдиний, інтегрований Закон „Про міграцію”, в якому б регулювались усі стадії міграції людини, її правовий статус та гарантії дотримання її прав та свобод.

Розділ ІІІ „Організаційно-правові основи діяльності державних органів України щодо протидії незаконній міграції” містить три підрозділи.

У підрозділі 3.1. „Становлення нормативно-правової бази, що регламентує діяльність державних органів, які здійснюють міграційну політику в Україні” досліджується формування в Україні системи актів, що утворюють нормативну базу для функціонування державних органів, які здійснюють міграційну політику в Україні. До неї входять: Конституція України, закони України, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти. На підставі аналізу законодавчих та інших нормативних документів за період існування незалежної України автор визначає систему державних органів, що здійснюють державне управління у сфері міграційного процесу та їх роль у боротьбі з незаконною міграцією.

У сукупності зазначені органи становлять систему суб'єктів адміністративно-правового регулювання міграційних процесів, метою діяльності яких є, по-перше, реалізація права людини на вільне переміщення і вільний вибір місця проживання, а, по-друге, забезпечення державних інтересів у сфері міграційного процесу. Досліджено функції, повноваження, права та обов'язки кожного з суб'єктів. Зроблено висновок, що погоджена дія всієї системи у цілому можлива лише при чіткій взаємодії усіх її складових частин. Встановлено, що взаємодія державних органів щодо протидії незаконній міграції в Україні, як процес спільного планування, прийняття рішень та їхнього виконання, здійснюється в декількох організаційно-правових формах:

прийняття центральними органами нормативно-правових актів,

спрямованих на координацію діяльності різних міністерств та відомств, у яких прямо передбачається взаємодія між різними відомствами;

проведення спільних засідань колегій міністерств та відомств, оперативних нарад їх керівного складу, прийняття погоджених рішень щодо реалізації державних програм, виконання нових законів та правових актів органів влади України;

розробка спільних планів, програм та проведення спільних операцій за єдиним планом з комплексним використанням сил та засобів;

видання спільних відомчих нормативних актів, які регламентують порядок взаємодії під час реалізації правових актів органів влади України;

створення спільних оперативних штабів (робочих груп) для координації дій;

оперативний обмін інформацією, що стосується спільної діяльності на кордоні (як правило в письмовій формі), з дотриманням вимог конспірації та захисту відомостей, що передаються.

Зроблено висновок, що державна політика в цієї сфері відрізнялася своєю непослідовністю. Наявна структура органів виконавчої влади у цій сфері не може вважатися оптимальною. Наявний розподіл функцій приводить до непогодженості дій державних органів й, як наслідок, до неефективності протидії незаконній міграції. Найдоцільніший вихід із ситуації-це створення окремого незалежного органу виконавчої влади у справах міграції, тобто Державної міграційної служби в складі МВС.

Державна міграційна служба дозволить сконцентрувати в одному органі виконавчої влади практично усі повноваження з управління міграційними процесами в державі, у тому числі й із протидії незаконній міграції.

У підрозділі 3.2. „Відповідальність за скоєння правопорушень у сфері міграційної політики за чинним законодавством України” розглянуті проблеми юридичної відповідальності іноземців та осіб без громадянства за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу. У роботі зроблено аналіз правопорушень, що складають суть незаконної міграції та відповідальності за їх скоєння, передбаченої відповідними статтями Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Досліджується об'єкт, суб'єкт, об'єктивна та суб'єктивна сторона кожного правопорушення, виявлено їх особливості.

Запропоновано доповнити „Кодекс України про адміністративні правопорушення”:

змінити назву статті 201 КУпАП „Незаконне вилучення паспортів і прийняття їх у заставу” на „Незаконне вилучення паспортів та паспортних документів і прийняття їх у заставу” й викласти її зміст в такій редакції: „Незаконне вилучення посадовими особами паспортів, паспортних документів у громадян, іноземців та осіб без громадянства або прийняттяцих документів у заставу - ...”, далі за текстом;

доповнити ч.2 ст. 203 КУпАП „Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні та транзитного проїзду через територію України” після слів „Чинність цієї статті не поширюється на випадки...” наступним змістом - „коли особи вимушено переміщені через державний кордон України та насильно утримуються на її території, а також...”, далі за текстом;

викласти зміст ч. 1 статті 2041 КУпАП „Незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання державного кордону України” у такій редакції: „Перетинання державного кордону України при в'їзді будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без відповідних документів або за документами, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади або спроба такого перетинання при виїзді з України - ...”, далі за текстом;

ч. 3 ст. 2041 КУпАП викласти в такій редакції: „Чинність цієї статті не поширюється на випадки вимушеного переміщення осіб через державний кордон України, а також; на випадки прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства з метою отримання притулку або набуття статусу біженця, якщо вони у встановлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади щодо надання їм притулку чи статусу біженця”.

Досліджено юридичну природу видворення. Адміністративне видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства передбачено у ч.3 ст. 24 КУпАП „Види адміністративних стягнень”. Однак, адміністративне видворення не передбачено в якості окремого стягнення у жодній з санкцій статей КУпАП.

У ч. 1 ст. 32 Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” передбачається тільки можливість видворення за межі України іноземця або особи без громадянства, які вчинили злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного ним покарання чи виконання адміністративного стягнення. Водночас, згідно зі ст. 61 Конституції, ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Тобто, у разі незаконного перебування незаконного мігранта в Україні, після накладення на нього адміністративного стягнення адміністративне видворення до нього застосовувати в якості стягнення неможливо. Проте без видворення незаконний мігрант продовжує незаконно перебувати в Україні, продовжує здійснювати правопорушення, яке стає триваючим. Як відомо, таке правопорушення може закінчитися фактично - припиненням порушення, або юридично - притягненням винного до відповідальності. Однак, оскільки правопорушник вже притягувався до адміністративної відповідальності, згідно зі ст. 61 Конституції його не можна повторно притягти до відповідальності за це ж саме правопорушення, тобто на сьогодні юридично закінчити це правопорушення неможливо. Таким чином, без видворення незаконного мігранта виникає ситуація, коли держава не може припинити триваюче правопорушення. Звідси витікає, що адміністративне видворення повинно застосовуватися відносно незаконних мігрантів в обов'язковому порядку, але в якості заходу припинення правопорушення, а не стягнення.

Зроблено висновок, що видворення незаконного мігранта не є позбавленням його прав або обмеженням їх, оскільки право перебувати в Україні йому не належить, він його незаконно привласнив. Іноземці та особи без громадянства, які підлягають видворенню, тільки відшкодовують витрати, пов'язані з видворенням у порядку, встановленому законом. Більш того, якщо зазначені іноземці та особи без громадянства не мають коштів для відшкодування витрат, пов'язаних з видворенням їх за межі України, видворення здійснюється за рахунок держави.

Адміністративне видворення є як заходом припинення, так і заходом відновлювання. Видворення незаконного мігранта - це відновлення законного порядку речей, коли дана особа не повинна перебувати в Україні.

На підставі проведеного аналізу пропонується виключити ч.3 ст. 24 КУпАП, замінити в ст. 32 ч.1 Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” слова „може бути витворений” на слова „підлягає видворенню”, у ч. 2 слова „можуть бути видворені” на слова „підлягають видворенню”, а у ч. 6 після слів „...паспортним документом,” доповнити словами „підлягають видворенню та...” далі за текстом.

У підрозділі 3.3. „Напрямки вдосконалення організаційно-правової діяльності державних органів щодо протидії незаконній міграції населення з країн Азії в Європу через територію України” автор дійшов висновку, що в Україні ще не вироблено єдиної концепції державної політики в сфері регулювання міграційних процесів. Більш того, немає чіткого розуміння масштабів загрози національної безпеки України від такого явища, як незаконна міграція. При незаконному перетинанні державного кордону порушується не тільки порядок управління міграційними процесами, а й право держави на здійснювання суверенітету над своєю територією. При порушенні кордону держава не контролює частину своєї території, через яку вільно переміщаються в будь-якому напрямку особи, товари, наркотики, зброя та ін. Після виключення ст. 331 КК України, що передбачала кримінальну відповідальність за незаконне перетинання державного кордону, на цей час не існує дієвого способу припинити неодноразові спроби іноземців та осіб без громадянства незаконно проникнути в Україну. Навіть при їх виявленні їм загрожує тільки адміністративне стягнення, після відбуття якого вони можуть надалі незаконно перебувати в Україні, оскільки їх видворення за межи України, відповідно до чинного законодавства не є обов'язковим.

Зроблено висновок про неготовність правоохоронних органів у повному обсязі здійснювати виявлення організованих злочинних угруповань, членами чи засновниками яких є іноземці, ліквідацію каналів незаконної міграції, виявлення та притягнення до відповідальності їх організаторів та осіб, причетних до переміщення “нелегалів” через територію України.

Зроблено висновок, що протидія незаконній міграції повинна вирішувати основні завдання стосовно:

попередження незаконної міграції (укладення договорів про реадміссію з суміжними державами; робота на “дальніх підступах”, тобто робота з країнами-постачальниками та країнами транзитного переміщення нелегальних мігрантів; інформування потенційних незаконних мігрантів з метою відмови від наміру; створення загального з Росією та Білоруссю банку даних про іноземців, які в'їжджають на територію країн-партнерів; уведення обов'язкового дактилоскопірування іноземців та осіб без громадянства; посилення кордонів; передача функцій реєстрації іноземців та осіб без громадянства, що в'їжджають в Україну, від Державної прикордонній служби до міграційній службі);

виявлення та припинення незаконної міграції (створення банку даних про іноземців, які в'їхали і перебувають в Україні; введення обов'язкової періодичної явки іноземців в органи міграційної служби; формування інституту застави на період перебування іноземців в Україні та механізму його використання з метою відшкодування можливих витрат держави на видворення; створення пунктів тимчасового перебування для незаконних мігрантів, а також для біженців та шукачів притулку; створення оперативних підрозділів у міграційній службі; унесення змін до КК України, КУпАП і Закон України „Про оперативно-розшукову діяльність”);

створення підстав щодо легалізації перебування незаконних мігрантів в України, які не становлять загрози для суспільної та державної безпеки (удосконалення законодавства, зокрема прийняття закону про притулок, оголошення амністій).

Запропоновано необхідний обсяг функцій служби, яка повинна вирішувати вищевикладені завдання:

відстеження з використанням спільного банку даних, іммігрантів, які прибувають у РФ та Білорусь із метою подальшого транзиту через Україну на Захід, встановлення їх даних;

проведення в дипломатичних і консульських представництвах України за кордоном разом із працівниками МЗС співбесід із бажаючими в'їхати в Україну при видачі віз;

реєстрація іноземців та осіб без громадянства, котрі в'їжджають в Україну, в пунктах пропуску на кордоні;

стягнення застави із тих іноземців та осіб без громадянства, котрі в'їжджають в Україну тимчасово;

створення та функціонування автоматизованої системи обліку іноземців та осіб без громадянства, котрі в'їжджають, їх дактилокарток, підстав для їх в'їзду в Україну, встановленого терміну перебування та їх фактичного виїзду з України;

прийом заяв від біженців та шукачів притулку й подальший їхній розгляд;

облаштування й утримування пунктів тимчасового розміщення біженців та шукачів притулку;

розміщення та утримування в цих пунктах біженців та шукачів притулку;

застосування заходів адміністративного впливу як до незаконних мігрантів, так і до громадян України, які сприяють у вчиненні ними правопорушень;

виявлення та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб підприємств і установ, “несумлінних перевізників”, що ввозять іммігрантів на територію України за відсутності належним чином оформлених документів або з підробленими документами;

виявлення та розшук на території України незаконних іммігрантів та їх затримання;

облаштування та утримування пунктів тимчасового розміщення незаконних іммігрантів;

розміщення та утримування в цих пунктах незаконних іммігрантів;

прийняття рішень про видворення незаконних іммігрантів у порядку реадміссії або депортації й їх виконання;

участь в якості сторони в судових розглядах оскаржень дій міграційної служби;

виявлення та припинення каналів незаконної міграції, у тому числі зі здійсненням оперативно-розшукових заходів;

участь у ліцензуванні (видачі дозволу на заняття певним видом діяльності) підприємств із надання послугу сфері туризму, працевлаштування за кордоном, навчання;

виявлення та притягнення до відповідальності фізичних осіб та посадових осіб підприємств, що використовують працю незаконних іммігрантів;

участь у визначенні щорічних імміграційних квот;

сприяння у працевлаштуванні, забезпеченні житлом, соціальною допомогою біженців.

ВИСНОВКИ

Аналіз організаційно-правового аспекту діяльності державних органів щодо протидії незаконній міграції через територію України дав підстави для таких висновків.

Найближчий сухопутний шлях з Азії в Європу пролягає через територію України. На південь лежать Чорне та Середземне моря, які відділяють Азію від Європи. Історія показує, що усе найбільш значні переміщення населення азіатських країн у Європу відбувалися через територію України. Роль і місце території Україні у процесах міграції є в том, що вона приречена служити транспортним коридором у Європу для мігрантів з азіатських країн.

Населення України формувалося значною мірою за рахунок міграційних процесів. Це є причиною толерантного ставлення більшості українського населення до мігрантів з інших країн і відсутності виникнення конфліктів на національному ґрунті.

Незаконна міграція населення країн Азії У Європу через територію України, є одним із наслідків глобалізації, на які Україна окремо від інших країн світового співтовариства впливати не може. Тільки з огляду на фундаментальні принципи міжнародного гуманітарного права, у тісній взаємодії з іншими країнами Україні необхідно вибудовувати державну політику регулювання міграційних процесів і відповідну систему державних органів, із залученням неурядових та міжнародних організацій.

Повна інтеграція в українське суспільство вихідців з азіатських країн неможлива: проникнення в Україну каналами неконтрольованої міграції ісламських екстремістів та поширення їх впливу серед кримськотатарського населення створює загрозу національній безпеці України. Реальність такої загрози підтверджують події останніх чотирьох років у Нью-Йорку, Мадриді, Лондоні, Парижі.

Критерієм вимушеності міграції є прийняття самою людиною рішення - виїхати з країни або залишитися. Вимушеною міграцією варто визнати тільки насильницьке переміщення людей (у ході збройних конфліктів тощо) проти їх волі. Таким чином, сучасна зовнішня міграція через територію України є добровільною. Терміни „нелегальна міграція” та „нелегальний мігрант” не мають достатнього смислового навантаження, відтак пропонуємо послуговуватися термінами „незаконна імміграція”, „незаконна еміграція”, „незаконний іммігрант”, „незаконний емігрант”. Порушення правових норм, що регулюють в'їзд, транзит, проживання, працевлаштування в Україні іноземцями та особами без громадянства є незаконною імміграцією, а правопорушення, вчинені громадянами України, іноземцями та особами без громадянства при виїзді, - незаконною еміграцією.

В Україні головним чином сформований механізм правового регулювання міграційними процесами, однак організаційно-правовий аспект протидії незаконній міграції розроблений недостатньо. Відсутність самої концепції такої протидії, поділ функцій між різними відомствами й недосконалість законодавства призводять до неефективності в боротьбі з цим явищем. Не існує об'єктивного уявлення про масштаби незаконної міграції, не вироблені методики виявлення незаконних мігрантів.

Необхідним є створення міграційної служби на основі Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС, з наданням їй додаткових функцій та повноважень щодо протидії незаконній міграції.

Адміністративне видворення є заходом припинення правопорушень, вчинених незаконними мігрантами, а також заходом, що відновлює належний стан речей, коли іноземець або особа без громадянства не мають права перебувати на території України. Відтак пропонуємо виключити адміністративне видворення іноземців за межі України з ч. 3 ст. 24 КУпАП „Види адміністративних стягнень” та внести зміни до Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” щодо застосування адміністративного видворення за межі України незаконних мігрантів в обов'язковому порядку.

Існують певні проблеми адміністративної відповідальності громадян України, іноземців та посадових осіб державних органів за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу, у зв'язку з чим пропонуємо нову редакцію окремих статей КУпАП.

В Україні немає чіткого розуміння масштабів загрози національній безпеці від незаконної міграції. При незаконному перетині державного кордону порушується не порядок управління міграційними процесами, а право держави на суверенітет над своєю територією. При порушенні кордону держава не контролює частину своєї території, через яку вільно переміщаються в будь-якому напрямку особи, транспортуються товари, наркотики, зброя та ін. Після виключення статті 331 КК України, що передбачала кримінальну відповідальність за незаконне перетинання державного кордону, на цей час не існує дієвого способу припинити неодноразові спроби якого-небудь іноземця або особи без громадянства незаконно проникнути в Україну. Навіть при його виявленні йому загрожує тільки адміністративне стягнення, після відбуття котрого він знову може намагатися незаконно проникнути в Україну. У зв'язку з вищевикладеним необхідно поновити кримінальну відповідальність за незаконний перетин державного кордону України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

Василенко І.К. Нелегальна міграція в Україні: причини та шляхи протидії //Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Збірник наукових праць. Донецький юридичний інститут М ВС при ДонНУ. - 2005. - №1. - С. 136-145.

Василенко І.К. Деякі питання щодо міграції населення азіатських країн через територію України //Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2005. - № 1 (20). - С. 230-237.

Василенко І.К., Шкарупа В.К. Щодо визначення терміна “нелегальний мігрант” у чинному законодавстві //Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право). - 2005. - № 1(28). - С.208-214.

...