Правове регулювання фінансування житлового будівництва в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ІМ. В.М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 347.73: 332.834

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ ЖИТЛОВОГО БУДІВНИЦТВА В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право

і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

СУДАРЕНКО Олена Володимирівна

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент

ІСАЄВА Наталія Карлівна,

старший науковий співробітник відділу конституційного

права та місцевого самоврядування

Інституту держави і права

ім. В.М. Корецького НАН України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент

Орлюк Олена Павлівна,

директор Науково-дослідного інституту

інтелектуальної власності

Академії правових наук України;

кандидат юридичних наук, доцент

Сирота Анатолій Іванович

начальник кафедри економіки та фінансового права

Національної академії Служби безпеки України

Провідна установа - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра конституційного та адміністративного права, м. Київ.

Захист відбудеться 21 квітня 2006 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ - 1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 13.03.2006 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток ринкової економіки в сучасних умовах вимагає особливої уваги до питань фінансової діяльності держави, а саме у сфері правового регулювання державних видатків. Зокрема, в останній час особливо актуально стоїть питання щодо фінансування будівництва житла. Це зумовлюється, насамперед, необхідністю забезпечення реалізації конституційного права на житло передбаченого ст. 47 Конституції України.

Питання фінансування будівництва житла на сьогодні є гострим як для України, так і інших країн пострадянського простору. Причиною є те, що по-перше, Україні в спадок від СРСР залишилися великі черги громадян, які потребують покращення житлових умов. По-друге, у зв'язку із дефіцитом бюджетних коштів, будівництво житла майже не фінансувалося. По-третє, власних джерел доходів фізичних осіб є недостатньо для вирішення цієї проблеми у зв'язку з великою вартістю будівництва житла, та у зв'язку з тим, що майже третина населення України перебуває за межею бідності.

Однією з найскладніших проблем в сучасний період в Україні є забезпечення житлом громадян, які потребують в цьому допомоги з боку держави. Необхідно зазначити, що на державному рівні затверджені відповідні програми, які призначені врегулювати цю сферу відносин і вирішити зазначену проблему. Поряд з цим, відсутня необхідна систематизація і деталізація цих нормативних актів. Більше того, сама проблема вимагає наукового, обґрунтованого підходу для її вирішення.

В умовах щорічного дефіциту бюджетних коштів для держави та органів місцевого самоврядування актуальною є проблема щодо визначення напрямів та форм використання державних коштів для найефективнішого виконання своїх завдань та функцій, зокрема такого важливого завдання, як будівництво житла. У правових нормах у зв'язку з розвитком цієї сфери з'являються нові поняття, які вимагають наукового осмислення та деталізації.

Питання фінансування капітальних вкладень в радянський період досліджувались в роботах вчених-юристів: М.І. Баришева, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронової. Водночас, слід зазначити, що у 1972 р. І.М. Машталер здійснив перше комплексне дослідження питань фінансування та кредитування житлового будівництва, з точки зору економічної науки. В сучасний період питання фінансування капітальних вкладень розглядаються у працях таких вітчизняних вчених, як Л.К. Воронова, А.А. Нечай, С.О. Ніщимна. Зазначеній проблемі приділялася увага також російськими науковцями: О.Н. Горбуновою, О.Ю. Грачевою, Ю.О. Крохіною, Н.А. Куфаковою, Н.І. Химичевою, О.В. Покачаловою, Е.Д. Соколовою. Разом з тим в наукових дослідженнях не визначалися особливості фінансування житлового будівництва, ґрунтовно не аналізувалась його правова регламентація.

Актуальність теми дисертації зумовлюється, також, відсутністю у вітчизняній науці комплексного дослідження, присвяченого питанням правового регулювання фінансування будівництва житла. Необхідність такого дослідження обумовлюється також недосконалістю правового регулювання зазначених відносин в Україні. Переважно, питання фінансування будівництва житла врегульовуються підзаконними нормативними актами, що не відповідає вимогам Конституції України та Бюджетного кодексу України.

Важливим в науковому плані для автора під час роботи над дисертацією були теоретичні висновки фахівців юридичної науки: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Н.В. Агафонової, С.С. Алексєєва, О.М. Вінник, Л.К. Воронової, Н.В. Воротіної, М.А. Гурвіча, О.О. Дмитрик, І.Б. Завірухи, Н.К.Ісаєвої, М.В. Карасьової, Н.С. Кузнєцової, М.П. Кучерявенка, В.О. Лєбєдєва, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, В.Ф. Погорілка, Н.Ю. Пришви, Ю.А. Ровінського, Н.В. Сидорової, М.В. Харенка.

Автор використовував положення економічної науки представлені в роботах Аллана Біла, В.М. Бузирьова, Л.О. Дробозіної, В.В.Ковальова, Ю.В. Пасічника, А.В. Федорченка.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота здійснювалася у зв'язку з темами наукових досліджень відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України „Проблеми правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації 0102U001602).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексне вивчення питань правого регулювання фінансування будівництва житла в сучасний період розвитку та становлення України як правової соціальної держави, а також поглиблення теорії фінансового права, визначення сфери фінансово-правового регулювання відносин, що виникають в процесі фінансування будівництва житла, визначення його видів та особливостей.

Для досягнення цієї мети автором були поставлені такі завдання:

розкрити сутність поняття „фінансування будівництва житла” та дати його визначення;

з'ясувати особливості таких видів фінансування будівництва житла як бюджетне фінансування, державне кредитування будівництва житла та банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів;

дослідити фінансові правовідносини у галузі банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів;

обґрунтувати необхідність розвитку бюджетного фінансування будівництва житла, державного кредитування будівництва житла та банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів у вирішені соціальних проблем у державі;

визначити напрями вдосконалення правового регулювання фінансування будівництва житла.

Об'єктом дослідження є фінансові правовідносини, що виникають у сфері фінансування будівництва житла в Україні, які мають публічно-правову природу та пов'язані з рухом публічних фондів коштів.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти України, що виступають засобами правового регулювання фінансування житлового будівництва в Україні.

Методи дослідження складає система загально-філософських, загальнонаукових та спеціально-наукових методів, що забезпечують об'єктивний аналіз досліджуваного предмету. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження, автор застосовує наступні методи:

- метод системного аналізу (надав можливість дослідити взаємозв'язок і розмежування сфери фінансово-правового та цивільно-правового регулювання банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів);

- логічний метод (його використання дозволило проаналізувати суспільні відносини, що регулюються нормами фінансового права, та правові норми, що регулюють фінансування будівництва житла);

- порівняльно-правовий метод (застосовувався з метою врахування досвіду правового регулювання фінансування будівництва житла, зокрема для репатріантів, в таких іноземних державах, як Ізраїль та Німеччина та можливостей застосування досвіду цих країн в Україні);

- формально-юридичний метод (за його допомогою автор тлумачив правові норми, які регулюють фінансування будівництва житла);

- статистичний метод (надав можливість дослідити динаміку виконання програм фінансування будівництва житла в Україні).

На підставі реального пізнання, особистого спостереження, статистичної обробки довідкової інформації, інформаційних даних компетентних органів, публікацій у періодичних виданнях, досліджувались деякі аспекти фінансування будівництва житла в Україні.

Наукова новизна дисертаційного дослідження. Дисертаційне дослідження є першим в Україні комплексним дослідженням проблем правового регулювання фінансування будівництва житла, в якому визначені та обґрунтовані основні напрями вдосконалення чинного законодавства України, що регулює відносини у сфері фінансування будівництва житла. Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні нових наукових положень, уточненні змісту окремих понять і термінів, що мають значення для науки, практики та вдосконалення законодавства, а саме:

визначено поняття фінансування будівництва житла як засноване на правових нормах планове, цільове, безповоротне виділення державних коштів та коштів місцевого самоврядування на будівництво житла, яке носить, головним чином, адресний характер, та визначені його види;

зроблено висновок, що в Україні поряд з бюджетним фінансуванням будівництва житла з'явилися та отримали розвиток державне кредитування будівництва житла та банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів, які мають особливі ознаки за джерелом фінансування, змістом та порядком затвердження фінансових планів, цільовим, адресним та пооб'єктним спрямуванням бюджетних коштів, правовим статусом установ, які здійснюють розпорядження бюджетними коштами;

визначено поняття державного кредитування будівництва житла як методу виділення коштів, при якому вільні державні кошти виділяються на виконання відповідної програми будівництва житла (цільове) для певних категорій громадян (адресне) на умовах строковості, зворотності, як правило, відплатності, у безготівковій формі в межах коштів, передбачених в бюджеті на відповідний рік, а також за рахунок інших джерел; та визначено його особливості, а також здійснена класифікація його видів;

здійснена характеристика особливостей банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів;

обґрунтовано положення про необхідність створення державного реєстру осіб, які одержують допомогу з боку держави та органів місцевого самоврядування на фінансування будівництва житла, з метою забезпечення належного контролю та недопущення зловживання з боку фізичних осіб;

сформульовано пропозиції щодо необхідності чіткого визначення в законодавстві поняття соціально незахищених категорій громадян, з метою забезпечення реалізації їх конституційних прав, в тому числі, права на житло;

обґрунтовано необхідність щодо конкретизації в бюджетній класифікації видатків на будівництво житла та згрупуванні їх за видами фінансування, з метою вдосконалення їх планування та забезпечення належного контролю за їх цільовим та ефективним використанням;

зроблено висновок щодо необхідності визначення на рівні закону критеріїв платоспроможності громадян, які мають право скористатися відповідним напрямом програми фінансування будівництва житла;

обґрунтовано необхідність прийняття Законів „Про соціальне житло”, „Про бюджетну класифікацію”, „Про фінансування будівництва житла”, „Про державний реєстр осіб, які одержують допомогу з боку держави та органів місцевого самоврядування на фінансування будівництва житла”.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості їх використання у подальших наукових дослідженнях в галузі фінансового права. Ряд сформульованих в дисертації положень має дискусійний характер і може слугувати для наступних наукових досліджень питань правового регулювання фінансування будівництва житла. Розроблені положення можуть бути використані у процесі підготовки відповідних розділів підручників, навчальних посібників, а також при викладені курсу „Фінансове право” та його спецкурсів. Розроблені та сформульовані конкретні пропозиції вдосконалення правового регулювання фінансування будівництва житла, які можуть бути використані в законотворчій діяльності.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, на факультеті права Національного технічного університету України „Київський політехнічний інститут”. Окремі результати дисертації оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських конференціях, зокрема: „Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (м. Чернівці, 22-24 вересня 2003 р.; тези опубліковані), „Реформування правової системи України: проблеми і перспективи розвитку в контексті Європейських інтеграційних процесів” (м. Київ, 28-29 квітня 2004 р.); у 10-тій Щорічній науковій конференції Національного університету „Києво-Могилянська Академія” (м. Київ, 26-30 січня 2004 р.) та Десятій регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення та захисту прав людини в Україні” (м. Львів, 5-6 лютого 2004 р.; тези опубліковані).

Крім того, основні результати дисертаційного дослідження викладено у чотирьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та у двох збірниках матеріалів конференцій.

Структура дисертаційного дослідження обумовлена об'єктом дослідження, відображає мету і завдання дослідження. Робота складається з вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, загальних висновків, списку використаних джерел (258 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 224 сторінки, з них 27 сторінок займає список використаних джерел.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано використані в роботі методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подаються відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ I „Правові проблеми фінансування видатків на будівництво житла” складається з трьох підрозділів і висновків до розділу, присвячених аналізу наукових підходів щодо характеристики поняття фінансування та видів фінансування, законодавства у сфері фінансування будівництва житла для соціально незахищених верств населення та проблем класифікації видатків на фінансування будівництва житла.

У першому підрозділі „Поняття фінансування будівництва житла”, з метою визначення поняття „фінансування будівництва житла”, дисертант аналізує його зміст та складові частини.

На сьогодні існує дві точки зору щодо форм виділення коштів з бюджету, які входять до поняття фінансування. Раніше, в науковій літературі переважала точка зору, що під поняттям фінансування слід розуміти виключно безповоротну форму виділення коштів з бюджету. Дисертант підтримує висловлений багатьма вченими підхід, що поряд з безповоротною та безвідплатною формою виділення коштів з бюджету, все більшого значення набуває друга форма фінансування - кредитування, виділення коштів на умовах зворотності, відплатності та строковості. В Росії така форма виділення коштів з бюджету одержала назву бюджетне кредитування, а в Україні - державне кредитування.

Велике значення для планування та правового регулювання державних видатків має чітке розуміння характеру і значення кожного виду витрат, оскільки від цього залежить визначення джерел та методів фінансування, режим їх використання, форми та методи контролю за використанням коштів бюджету. Процес виробництва у будівельній промисловості та характер її продукції мають свої специфічні особливості, які обумовлюють і особливий порядок планування та фінансування. Проте, на сьогодні залишається невизначеним питання, що таке будівництво житла, а також в нормативних актах не відокремлюється поняття „будівництво” та „реконструкція”, що, певною мірою, ускладнює порядок планування та фінансування видатків, а також контроль за їх здійсненням.

Дисертант підтримує точку зору вчених, які визначають, що в залежності від джерел фінансування можна виділити три види фінансування: бюджетне фінансування, самофінансування та кредитування.

У другому підрозділі „Правове регулювання фінансування будівництва житла для соціально незахищених верств населення” аналізується законодавство України, яке визначає повноваження держави та органів місцевого самоврядування у сфері фінансування будівництва житла для соціально незахищених верств населення.

Обґрунтовується висновок, що у законодавстві України відсутні єдині підходи до визначення соціально незахищених верств населення, отже відсутні чіткі критерії для визначення тих осіб, яким допомога може надаватися державою на будівництво житла у вигляді безоплатного та безповоротного виділення коштів з бюджету, а також тих категорій громадян, яким житло повинно надаватися державою та органами місцевого самоврядування за доступну для них плату. На думку автора, це може призвести до розпорошування бюджетних коштів, спрямування їх на допомогу тим особам, які самостійно здатні вирішити проблеми фінансування будівництва житла, отже дискредитувати саму ідею допомоги соціально незахищеним категоріям громадян.

Враховуючи зазначене, дисертант робить висновок, про необхідність прийняття Закону „Про соціальне житло”, в якому враховуючи вимоги ч. 2 ст. 47 Конституції України детально визначити вичерпний перелік категорії осіб, яким житло може надаватися державою та органами місцевого самоврядування безоплатно та тієї категорії осіб, які мають право на отримання соціального житла за доступну для них плату, а також визначити поняття соціального житла та джерела фінансування будівництва соціального житла.

У третьому підрозділі „Проблеми вдосконалення класифікації видатків на фінансування будівництва житла в Україні” автор розглядає проблему деталізації та належного нормативно-правового регулювання видатків на фінансування будівництва житла, оскільки велике значення для бюджетної діяльності держави має впорядкування, ефективність та раціональність використання бюджетних коштів на виконання її завдань і функцій. Від цього значною мірою залежить забезпечення конституційних прав громадян та їх головних потреб. Важливу роль в цьому відіграє Бюджетна класифікація.

Бюджетна класифікація як нормативно-правовий акт, повинна врегулювати та систематизувати бюджетні доходи і видатки, забезпечити можливість на всіх стадіях бюджетного процесу здійснювати аналіз і контроль за рухом коштів, за фінансовою діяльністю держави та органів місцевого самоврядування. Вона є основою єдності бюджетної системи. Бюджетна класифікація є обов'язковою для великого кола суб'єктів, оскільки, вона чітко визначає, за яким кодом необхідно розподілити ті чи інші бюджетні доходи та видатки, забезпечуючи можливість проведення жорсткого фінансового контролю за економним, ефективним та цільовим використанням фінансових ресурсів. Враховуючи виключну роль та важливість Бюджетної класифікації, дисертант вважає необхідним забезпечити належний рівень її правового регулювання - законодавчий.

Необхідно, на думку автора, на законодавчому рівні чітко визначити поняття, зміст та склад поточних і капітальних видатків, оскільки, вони мають різні правові режими.

Розділ II дисертаційного дослідження „Правова регламентація бюджетного фінансування будівництва житла” складається з трьох підрозділів та висновків до розділу та характеризує відносини, що виникають при здійсненні бюджетного фінансування будівництва житла.

У першому підрозділі „Правові засади бюджетного фінансування будівництва житла” розкрито суть бюджетного фінансування будівництва житла, здійснене авторське визначення його поняття; визначено особливості, притаманні бюджетному фінансуванню будівництва житла та його загальна характеристика.

Бюджетне фінансування будівництва житла, на думку автора, це метод виділення коштів, при якому бюджетні кошти безоплатно та безповоротно виділяються на виконання відповідної програми будівництва житла (цільове), на певний об'єкт (пооб'єктне), для певної категорії громадян, як правило, на умовах співфінансування (за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів).

Обґрунтовано, що на сучасному етапі розвитку економічних відносин для бюджетного фінансування будівництва житла є характерним те, що 1) використання місцевими радами субвенцій, передбачених законом про державний бюджет, здійснюється виключно на цілі та об'єкти визначені законом про державний бюджет; 2) перелік об'єктів фінансування визначається або рішенням Кабінету Міністрів України на умовах конкурсного відбору інвестиційних об'єктів, або затверджується відповідними рішеннями місцевих рад та погоджується з Міністерством фінансів; 3) бюджетне фінансування будівництва житла, є, як правило, адресним (адресність відсутня при виділенні субвенцій на виконання інвестиційних проектів); 4) бюджетне фінансування будівництва житла здійснюється, як правило, на умовах співфінансування, з обов'язковою попередньою оплатою місцевими радами визначеної суми коштів з місцевого бюджету.

У другому підрозділі „Проблеми правового регулювання фінансування будівництва житла для потерпілих внаслідок Чорнобильської катастрофи” звертається увага на те, що з часу, коли сталася Чорнобильська катастрофа пройшло майже 20 років, проте і на сьогодні держава не виконала взятих на себе зобов'язань щодо забезпечення житлом осіб, постраждалих внаслідок цієї техногенної катастрофи. Визначаються причини такого незадовільного стану забезпечення житлом цієї категорії громадян та пропонуються шляхи вирішення зазначеної проблеми, зокрема:

1) для забезпечення збалансованості показників бюджету, своєчасності та повноти відображення в бюджеті необхідних обсягів капіталовкладень на фінансування будівництва житла для зазначеної категорії громадян, необхідно норми постанов Уряду привести у відповідність до вимог бюджетного законодавства;

2) для забезпечення належного контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, необхідно закріпити на рівні закону, що кошти, які виділяються Кабінетом Міністрів України, відповідно до п. 10 ст. 20 та п. 2 ст. 32 Закону України „Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” державним адміністраціям для забезпечення житлом зазначених категорій громадян є субвенцією. У разі використання коштів не за цільовим призначенням, необхідно передбачити відповідальність за бюджетні правопорушення відповідно до вимог Бюджетного кодексу України, а бюджетні кошти повернути до бюджету у порядку, визначеному законодавством.

Автор зазначає, що Законом України „Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” передбачено право постраждалих осіб на державне кредитування будівництва житла, проте механізм реалізації цього права не розроблено. Дисертант вважає необхідним розробку такого механізму, з врахуванням всіх позитивних та негативних наслідків інших програм державного кредитування будівництва житла, які діють на сьогодні в Україні.

Проблемою також є те, що в останні роки Законами України про державний бюджет на плановий рік зупиняються норми законів України, які направлені на реалізацію громадянами права на житло. Не став виключенням і Закон України „Про Державний бюджет України на 2006 рік”.

У третьому підрозділі „Проблеми правового регулювання фінансування будівництва житла для військовослужбовців та членів їх сімей” аналізуються механізми бюджетного фінансування будівництва житла в Україні.

Для вирішення проблеми забезпечення реалізації гарантованого державою права на житло, починаючи з 01.07.1997 р. податок на прибуток підприємств в розмірі 1,5 відсотка від загальної суми зараховувався на спеціальний рахунок бюджетів для фінансування житлового будівництва для військовослужбовців. Поряд з цим залучалися інвестиції на фінансування будівництва житла. Житло, збудоване за рахунок інвестицій, крім житла, переданого інвесторам, становить загальнодержавну власність і перебуває у віданні Міністерства оборони України.

Починаючи з 2003 року фінансування будівництва житла для військовослужбовців здійснюється за допомогою міжбюджетних трансфертів. Пооб'єктне виділення коштів субвенції з Державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво житла сприяє покращенню контролю за цільовим, раціональним та економним використанням бюджетних коштів. Бюджетні кошти, передбачені головним розпорядникам бюджетних коштів спрямовуються на будівництво житла в порядку пайової участі.

Автор вважає необхідним розробити механізм використання коштів державного та місцевого бюджетів на реконструкцію військових містечок під об'єкти житлового будівництва.

Розділ III „Особливості правового регулювання кредитування будівництва житла” складається з двох підрозділів та висновків до розділу. Звертається увага на те, що для вирішення проблеми забезпечення громадян житлом держава застосовує такий нетрадиційний для нашої країни до останнього часу метод як кредитування будівництва житла за рахунок державних коштів. Проте, механізм його правового регулювання потребує вдосконалення.

У першому підрозділі „Поняття, особливості та види державного кредитування будівництва житла” визначаються ознаки, які є характерними для зазначеного методу виділення коштів, та розкрито поняття державного кредитування будівництва житла.

У результаті дисертаційного дослідження на підставі аналізу норм чинного законодавства та теоретичних підходів щодо визначення змісту поняття „державне кредитування”, дисертантом визначене поняття державного кредитування будівництва житла.

Обґрунтовується, що державне кредитування будівництва житла має такі особливості: 1) правовим актом про бюджет визначається мета спрямування бюджетних коштів, умови надання державного кредитування, а також обсяг бюджетних коштів; 2) держава не передбачає обов'язкової відплатності за користування кредитними коштами; 3) має місце двосторонність руху коштів; 4) таким кредитом особа може скористатися лише один раз.

Необхідно, на думку автора, законодавчо врегулювати порядок державного кредитування будівництва житла для молоді, селян, репатріантів. Автор вважає необхідним також розробити механізми реалізації права на одержання державного кредитування будівництва житла і для інших категорій громадян, для яких законами України передбачене таке право, шляхом безвідплатного кредитування громадян за рахунок державних коштів, строком до 20 років. При цьому обов'язково враховувати їх платоспроможність, рівень якої також визначити в законі.

У пункті 1 першого підрозділу „Правове регулювання державного кредитування будівництва житла для молоді” міститься детальна характеристика порядку надання молоді допомоги у вирішенні житлового питання шляхом державного кредитування будівництва житла та його правової регламентації.

Державна програма забезпечення молоді житлом поширюється на громадян України віком до 35 років. Розпорядником бюджетних коштів за програмою державного кредитування будівництва житла для молоді є державна спеціалізована фінансова установа - Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву.

Для забезпечення спрямування бюджетних коштів саме тому, хто їх потребує, доцільно, на думку автора, на рівні Закону визначити співвідношення рівня доходу сім'ї та майбутніх зобов'язань з повернення кредиту.

Автором запропоновано на рівні Закону закріпити положення щодо черговості надання кредитів, в залежності від строку постановки особи на чергу, а також передбачити відповідальність тих осіб, які порушують зазначені приписи. Для забезпечення належного контролю за діями державних органів та дотримання ними законодавства при державному кредитуванні будівництва житла необхідно також чітко на рівні закону визначити відповідальність Фонду та його регіональних управлінь.

Позитивним, на думку автора, є спроба деяких місцевих рад здешевити кредитування будівництва житла для молоді шляхом звільнення замовника від сплати деяких обов'язкових платежів.

У пункті 2 першого підрозділу „Правові основи державного кредитування будівництва житла для селян” розглядаються механізми державного кредитування індивідуальних сільських забудовників. Автор вважає, що у діях держави відсутні єдині підходи, щодо вирішення проблеми фінансового забезпечення будівництва житла для селян. На сьогодні в Україні діє дві групи нормативно-правових актів, які врегульовують зазначене питання, кожна з яких має свої позитивні особливості та недоліки.

Перша група нормативних актів розроблена на виконання норм Закону України „Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві”. Особливістю даної програми державного кредитування будівництва житла є те, що це єдина програма, в якій чітко визначені критерії платоспроможності громадян. Разом з тим, чітко не визначено розпорядника бюджетних коштів, тому автор вважає необхідним внести відповідні положення до законодавства.

Друга група нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до Указу Президента України „Про заходи щодо підтримки індивідуального житлового будівництва на селі”, визначає механізм державного кредитування будівництва житла за програмою „Власний дім”.

Фонди підтримки індивідуального житлового будівництва на селі є спеціалізованими кредитно-фінансовими господарськими організаціями - одержувачами бюджетних коштів. Автор пропонує визнати Фонд Державною спеціалізованою установою та уповноважити його видавати кредити за двома програмами державного кредитування будівництва житла.

Право на отримання державного кредитування на будівництво житла має лише та особа, яка вже будує житло. Автор вважає необхідним визначити в законі, що право на одержання державного кредитування мають особи, яким відведені земельні ділянки та оформлені документи на будівництво житла. Також доцільно передбачити відповідальність зазначених осіб за нецільове використання цих коштів.

У пункті 3 першого підрозділу „Державне кредитування індивідуального житлового будівництва для репатріантів” аналізується наявний механізм державного кредитування будівництва житла для репатріантів - осіб, які у 40-х роках XX ст.. були в позасудовому порядку депортовані з території України за національною ознакою та які повернулися в Україну на постійне місце проживання, та його закріплення в нормативно-правових актах.

Дисертант пропонує прийняти Закон, у якому визначити права та обов'язки репатріантів, а також механізми забезпечення реалізації їх прав. Також, передбачити, що державне кредитування будівництва житла для репатріантів здійснюється за рахунок як державного бюджету України, так і за рахунок бюджету Автономної Республіки Крим.

Автор вважає необхідним для забезпечення житлом репатріантів передбачити в нормативно-правових актах можливість використання державних коштів на будівництво житла у будинках, які мають більше ніж одну квартиру та розташовані поза межами сільських населених пунктів. Запропоновано закріпити на рівні закону положення, що кошти, які підлягають поверненню до бюджету повинні акумулюватися на спеціальному рахунку у спеціальному фонді бюджету і спрямовуватися на подальше вирішення житлових проблем репатріантів.

У другому підрозділі „Особливості правовідносин у сфері банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково з бюджету” автором здійснено аналіз чинного законодавства України, що регулює банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів, та визначено шляхи його вдосконалення.

Починаючи з 2003 р. Уряд України розробив ряд програм, які передбачають можливість використання коштів банківських установ, фізичних осіб та бюджетних коштів для вирішення проблеми забезпечення житлом певної категорії громадян: „Про затвердження Порядку часткової компенсації відсоткової ставки кредитів комерційних банків молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) і придбання житла”, „Про затвердження Порядку кредитування будівництва житла для військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань” та „Про затвердження Порядку надання державним службовцям, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов, безвідсоткового кредиту для житлового будівництва або придбання квартир чи індивідуальних житлових будинків”.

Автором обґрунтовується необхідність закріплення єдиного терміну, який буде використовуватися при характеристиці зазначених програм. Ця необхідність зумовлюється тим, що, по-перше, приписи зазначених нормативно-правових актів повинні бути чіткими та зрозумілими, не допускати неоднозначного тлумачення, по-друге, неприпустимо використовувати терміни „банківські позики за рахунок бюджетних коштів на будівництво житла”, „пільгові банківські позики за рахунок бюджетних коштів”. Сам термін „банківські позики” передбачає, що банківська установа надає кредит за рахунок власних та залучених на вкладні (депозитні) рахунки коштів. Бюджетні кошти не належать до власних коштів банківських установ. Отже, у терміні, який використовується у нормативно-правових актах, „банківські позики за рахунок бюджетних коштів” перша частина суперечить другій частині.

Враховуючи вищезазначене та особливості кожної з Програм, автор пропонує використовувати термін „банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів”.

З метою чіткого з'ясування правової природи банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів дисертантом проаналізовано склад правовідносин, які при цьому виникають.

Дисертантом робиться висновок, що для банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів характерні такі особливості: 1) державно-владний характер відносин; 2) кошти державного бюджету виступають як джерело компенсації за кредитом, наданим банківською установою фізичній особі на будівництво житла; 3) відплатність та зворотність коштів до бюджету відсутня; 4) ці відносини є довгостроковими; 5) таким кредитом особа може скористатися раз у житті.

Враховуючи зазначене, автор пропонує визначити банківське кредитування будівництва житла як метод виділення коштів, при якому вільні бюджетні кошти виділяються на компенсацію частини зобов'язання фізичної особи за банківським кредитом на умовах строковості.

У пункті 1 другого підрозділу „Компенсація відсотків за кредитами банків молоді на будівництво житла” міститься детальна характеристика правової регламентації порядку банківського кредитування будівництва житла для молоді з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів.

Починаючи з 2003 р. держава взяла на себе зобов'язання компенсувати частину відсотків за користування банківським кредитом, який видається молоді на будівництво житла у розмірі облікової ставки Національного банку України, що діє на день укладення кредитного договору. Правовою підставою перегляду розміру часткової компенсації є зміна розміру облікової ставки Національного банку України. З липня 2005 р. для молоді, яка має дітей, передбачено пільги.

Джерелом компенсації є виключно кошти державного бюджету України, які плануються окремо від тих коштів, які спрямовуються на державне кредитування будівництва житла для молоді. На думку автора, необхідно законодавчо визначити, що джерелом компенсації зобов'язань за банківським кредитом на будівництво житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів можуть бути також кошти місцевих бюджетів.

Автор обґрунтовує необхідність чіткого визначення переліку підстав за наявності яких регіональне управління фонду буде мати право відмовити фізичній особі в одержанні банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів. Це зумовлюється тим, що час подання документів до Фонду та час прийняття рішення про надання банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів не співпадають. Також, на думку автора, доцільно запровадити черговість надання кредитів.

У пункті 2 другого підрозділу „Кредитування будівництва житла для державних службовців і військовослужбовців та членів їх сімей” розглядається механізм банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів для таких категорій громадян, як державні службовці та військовослужбовці та його правове регулювання.

Зазначений кредит державний службовець має право одержати в уповноваженому банку - відкрите акціонерне товариство „Державний ощадний банк України”. Основна сума кредиту погашається за рахунок державного службовця. Кредит надається на строк до 20 років.

Відсотки за таким кредитом погашає держава за рахунок коштів передбачених у державному бюджеті на зазначену мету. Дані про обсяг коштів державного бюджету, необхідний на виконання зазначеної мети подає Міністерству фінансів України Головне управління державної служби України. При цьому у Головного управління державної служби відсутні необхідні дані для подання бюджетного запиту, який би у повній мірі відповідав вимогам бюджетного законодавства. Тому автор пропонує внести відповідні зміни до нормативних актів:

1) для забезпечення врахування у бюджетних запитах Головного управління державної служби достовірної інформації, необхідно передбачити обов'язок Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України подавати інформацію про опосередковану вартість будівництва одного квадратного метра житла у відповідному регіоні та по Україні в цілому не тільки Ощадбанку, а й іншим учасникам зазначених правовідносин та чітко визначити граничні строки її подання;

2) для забезпечення реальності бюджету, а також повноти, достовірності і обґрунтованості відображення показників видатків державного бюджету необхідно чітко визначити граничний строк, до якого Міністерство фінансів України та Ощадбанк зобов'язані прийняти рішення щодо відсоткової ставки за кредитом. Також, визначити необхідність доведення його змісту Головному управлінню державної служби та граничні строки такого доведення. Безперечно, зазначені дії повинні бути вчинені на першій стадії бюджетного процесу.

Правове регулювання банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів для військовослужбовців також має певні особливості та недоліки. Необхідно зазначити, що механізм реалізації права на банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів розроблено виключно для тих військовослужбовців, які були поставлені на облік осіб, що потребують покращення житлових умов до 01.01.2005 р., що звужує коло осіб, які можуть ним скористатися.

Також не визначені підстави для набуття права військовослужбовцями права на одержання банківського кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів, у зв'язку з чим автор вважає необхідним визначити, що такими підставами є: перебування особи на квартирному обліку (незалежно від місця такого перебування); наявність відповідної вислуги років; платоспроможність особи.

У Висновках автор формулює найбільш суттєві результати та положення дисертаційного дослідження, наводить теоретичні узагальнення та нове вирішення наукового завдання правового регулювання фінансування будівництва житла, вносить конкретні пропозиції по вдосконаленню законодавства України.

На сьогодні можна говорити про створення принципово нового складного і багаторівневого механізму фінансування будівництва житла. Система фінансування будівництва житла передбачає залучення не лише державних коштів та коштів органів місцевого самоврядування, а й залучення коштів працездатного населення та коштів юридичних осіб різних форм власності та господарювання.

В Україні, поряд з виділенням коштів на будівництво житла на безоплатній та безповоротній основі, яке все більше набуває ознак адресності, а отже соціальної спрямованості, є поширеним державне кредитування будівництва житла (поряд з коштами держави та органів місцевого самоврядування, які покривають більшу частину вартості будівництва житла, має місце залучення коштів самих громадян) та банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів (залучаються кошти банківської установи, кошти фізичної особи, держава, в свою чергу, частково компенсує тільки частину зобов'язання за рахунок бюджетних коштів).

Враховуючи необхідність вдосконалення механізму правового регулювання фінансування будівництва житла, яка зумовлюється обов'язком держави щодо забезпечення реалізації конституційного права на житло, вважаємо доцільним вжити ряд заходів, зокрема:

- з метою створення оптимального механізму правового регулювання фінансування будівництва житла необхідно на рівні Закону „Про фінансування будівництва житла” визначити поняття, зміст та етапи будівництва. Це дозволить чітко визначити терміни, етапи та нормативне забезпечення фінансування зазначених об'єктів, а також, з'ясувати, скільки коштів держава витрачає безпосередньо на будівництво житла, чи використовуються ці кошти ефективно, раціонально та економно.

Необхідно на рівні Закону „Про фінансування будівництва житла” визначити критерії платоспроможності громадян, отже ті категорії осіб, які мають право скористатися відповідним напрямком програми (бюджетне фінансування, державне кредитування чи банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів), а також на рівні закону визначити механізм реалізації зазначеного права. Необхідно законодавчо розмежувати відповідні обов'язки в цій сфері держави та органів місцевого самоврядування.

- На виконання вимоги п. 7 ст. 27 Бюджетного кодексу України, необхідно також на рівні Закону закріпити положення, що сформовані за рахунок бюджетних джерел кошти Фондів підтримки індивідуального житлового будівництва на селі, які не використано у звітному бюджетному році, вилученню не підлягають і використовуються за призначенням у наступному році.

- Потребують належного правового врегулювання взаємовідносини Державного казначейства України, Міністерства фінансів України та органів місцевого самоврядування у сфері використання коштів субвенцій з Державного бюджету України на соціальні програми, одними з яких, відповідно до п. 4 ст. 89 Бюджетного кодексу України є державні програми підтримки будівництва житла для окремих категорій громадян.

- Автор вважає, необхідним ч. 3 ст. 17 Бюджетного кодексу України викласти у новій редакції, визначивши, що у складі місцевих бюджетів утворюються бюджети розвитку, кошти яких є коштами цільового призначення.

- Практику визнання видатків державного бюджету України на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців захищеними статтями необхідно продовжити до закінчення реформування Збройних Сил України та забезпечення житлом для постійного проживання військовослужбовців та членів їх сімей, а також поширити її на інші категорії громадян, житло для яких будується з залученням бюджетних коштів.

- Вважаємо необхідним прийняти Закон „Про державний реєстр фізичних осіб, які одержують допомогу з боку держави та органів місцевого самоврядування на фінансування будівництва житла ”. В ньому визначити коло осіб, які будуть мати право одержувати інформацію з зазначеного реєстру, в порядку виконання службових (посадових) обов'язків, умови та порядок одержання такої інформації та відповідальність за її розголошення. Покласти функції на ведення зазначеного державного реєстру на Міністерство фінансів України або спеціально створений орган державного управління.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЙНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ВІДОБРАЖЕНІ У НАСТУПНИХ ПУБЛІКАЦІЯХ АВТОРА

житло будівництво фінансування бюджетний

1. Сударенко О.В. Законодавче забезпечення фінансування будівництва житла для незахищених верств населення // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 16. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. - С. 234-239.

2. Сударенко О.В. Проблеми вдосконалення класифікації видатків на фінансування будівництва житла в законодавстві України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 20. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. - С. 322-327.

3. Сударенко О.В. Особливості правового регулювання та види державного кредитування будівництва житла // Науковий вісник Чернівецького університету: Збірник наук. Праць. Вип. 227: Правознавство. - Чернівці: Рута, 2004. - С. 101-105.

4. Сударенко О.В. Питання банківського кредитування будівництва житла для молоді з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів // Часопис Київського університету права. - 2004. - № 4. - С.63-69.

5. Сударенко О.В. Проблемы правового регулирования финансирования строительства жилья для военнослужащих и членов их семей // Сборник научных докладов и сообщений за материалами международной научной конференции 22-24 сентября 2003 г. “Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства”. Вып. 2. - Черновцы: “Рута”, 2003. - С. 148-159.

6. Сударенко О.В. Проблеми правового регулювання фінансування будівництва житла для молоді // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали X регіональної науково-практичної конференції. 5-6 лютого 2004 р. - Львів: Юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 2004. - С. 198-203.

Сударенко О.В. Правове регулювання фінансування житлового будівництва в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право та процес; фінансове право; інформаційне право. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - м. Київ, 2006.

Дисертаційне дослідження є комплексним дослідженням проблем правового регулювання фінансування будівництва житла. Автор обґрунтовує нові наукові положення, уточнює зміст понять, термінів, що мають значення для науки та практики. Автор аналізує механізм правового регулювання фінансування будівництва житла в Україні та на підставі наукового аналізу вносить конкретні пропозиції щодо його вдосконалення.

В роботі запропоноване авторське визначення фінансування будівництва житла. Обґрунтовується, що в Україні поряд з бюджетним фінансуванням будівництва житла з'явилися та отримали розвиток державне кредитування будівництва житла та банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів, які мають особливі ознаки за джерелом фінансування, змістом та порядком затвердження фінансових планів, цільовим, адресним та пооб'єктним спрямуванням бюджетних коштів, правовим статусом установ, які здійснюють розпорядження бюджетними коштами.

Ключові слова: фінансування державних видатків; бюджетне фінансування будівництва житла; фінансування будівництва житла для військовослужбовців, потерпілих внаслідок Чорнобильської катастрофи; державне кредитування будівництва житла для молоді, селян, репатріантів; банківське кредитування будівництва житла з компенсацією зобов'язань частково за рахунок бюджетних коштів для молоді, державних службовців та військовослужбовців.

Сударенко Е.В. Правовое регулирование финансирования жилищного строительства в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого Национальной академии наук Украины. - Киев, 2006.

Диссертационное исследование является комплексным исследованием проблем правового регулирования финансирования строительства жилья. Автор обосновывает новые научные положения, уточняет содержание понятий, имеющих значение для науки и практики. Автор анализирует механизм правового регулирования финансирования строительства жилья в Украине и на основании научного анализа вносит конкретные предложения по его усовершенствованию.

Автор определяет финансирования строительства жилья как основанное на правовых нормах плановое, целевое, безвозвратное выделение государственных средств и средств органов местного самоуправления на строительство жилья, которое носит главным образом, адресный характер.

Обосновывается, что в Украине наряду с бюджетным финансированием строительства жилья появились и получили развитие государственное кредитование строительства жилья и банковское кредитование строительства жилья с компенсацией обязательств частично за счет бюджетных средств. Они имеют отличительные признаки по источнику финансирования, содержанию и порядку утверждения финансовых планов, целевому, адресному, и пообъектному направлению бюджетных средств, правовому статусу учреждений, осуществляющих использование государственных средств.

...