Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.01:351.84(477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В СФЕРІ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

ЮРЧЕНКО ЮРІЙ ДМИТРОВИЧ

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник:

СЕЛІВОН Микола Федосович, кандидат юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України, Конституційний Суд України, Голова.

Офіційні опоненти:

ЛЕБЕДИНСЬКА Ольга Юріївна, доктор наук з державного управління, професор, Національна академії державного управління при Президентові України;

СТАШКІВ Богдан Іванович, кандидат юридичних наук, доцент, Чернігівський державний інститут права, соціальних технологій та праці, перший проректор з навчальної та наукової роботи.

Провідна установа - Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ комплексних проблем державотворення, м. Київ.

Захист відбудеться 13 квітня 2006 р. о 16 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 11 березня 2006 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Формування нової концепції державного управління у сфері соціального захисту населення, особливо в умовах обмежених ресурсів, вимагає наукового обґрунтування й удосконалення механізмів державного управління перебудовою сфери соціального захисту населення відповідно до суспільних потреб, міжнародних норм і стандартів. Механізми державного управління є визначальними детермінантами діяльності системи соціального захисту населення, тобто вони відображають окремі рівні, функції й структури системи і є об'єктом змін, спрямованих на покращання соціального захисту населення в Україні.

Реформування державного управління у сфері соціального захисту населення стосується як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади. Проблема полягає в тому, щоб оптимально поєднувати локальні й загальнодержавні інтереси, проводити конкретну соціальну політику на місцях. У цьому процесі важливим є визначення ролі вищих державних органів у сфері соціального захисту, теоретико-правових засад діяльності органів виконавчої влади в реалізації соціальної політики держави, наданні соціальних послуг населенню.

Потребою в аналізі змін, що відбувались у системі органів державного управління у сфері соціального захисту населення, комплексному вивченні державного управління в цій сфері, децентралізації державно-управлінських рішень, які змінюють взаємовідносини центру й регіонів, зумовлюється вибір теми дослідження.

Останнім часом все більше українських вчених, серед яких В.О. Василенко, В.В. Цвєтков, Г.В. Щокін та ін., зосереджують увагу на тому, що управлінська діяльність, яка здійснюється в соціальній сфері, є соціальним управлінням. Однак дослідження, що стосуються управління сферою соціального захисту як складової державного управління, що, у свою чергу, є підсистемою соціального управління, фактично відсутні.

В українській науці суттєва увага приділяється аналізу правового статусу органів державного управління, проблемам організації і функціонування органів виконавчої влади, співвідношенню функцій місцевого самоврядування та його органів з функціями держави. У роботах В.Б. Авер'янова, В.І. Борденюка, М.Ф. Селівона, В.М. Шаповала увага акцентувалася в основному на конституційно-правових аспектах діяльності зазначених органів, водночас питання щодо реалізації ними державної політики у сфері соціального захисту населення не аналізувались.

Це значною мірою стосується й державної політики та державного управління, які досліджували, зокрема, такі вітчизняні та зарубіжні вчені, як Г.В. Атаманчук, Б. Гурне, Н.Р. Нижник, Г. Райт. У працях згаданих вчених розглядаються переважно загальні проблеми державної політики та державного управління. Проте відсутні спеціальні дослідження, присвячені аналізу державної політики у сфері соціального захисту населення.

Окремі аспекти управління сферою соціального захисту населення висвітлювались в роботах таких авторів: Н. Болотіної, С. Приходька, А. Сіленка, Б. Сташківа, Б. Стичинського та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження "Нормативно-правове забезпечення реформи державного управління та місцевого самоврядування" (державний реєстраційний номер 0103U006820) пов'язана з науковими проблемами, над якими працює кафедра права і законотворчого процесу Національної академії державного управління при Президентові України. Автором досліджувалася роль вищих і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з метою вдосконалення управління сферою соціального захисту населення.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування формування та реалізації державної політики України у сфері соціального захисту населення, місця та ролі органів державного управління в практичному втіленні цієї політики в життя, розробка організаційно-правових засад удосконалення системи управління соціальним захистом населення в регіоні.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

проаналізувати вітчизняну і зарубіжну літературу з теми дисертації та нормативно-правову базу соціального захисту населення в Україні, визначити концептуальні підходи до її вдосконалення;

розкрити зміст соціальної політики як суб'єкта державного управління у сфері соціального захисту населення;

розглянути управління сферою соціального захисту населення як складову державного управління, що є підсистемою соціального управління;

з'ясувати історичні та національні традиції доброчинства, розглянути розвиток системи органів управління соціальним захистом населення на різних етапах існування країни;

визначити пріоритетні напрями соціального захисту населення в Україні в умовах обмежених ресурсів;

дослідити систему органів державного управління, їх місце та роль у формуванні та реалізації державної політики України у сфері соціального захисту населення;

розробити оптимальну регіональну модель управління соціальним захистом населення, побудовану на принципах децентралізації управління, адресності соціального забезпечення та підготовки професійних кадрів.

Об'єкт дослідження - сфера соціального захисту населення як складова соціальної політики держави, структура, що забезпечує функціонування системи соціального захисту населення на державному, регіональному та місцевому рівнях.

Предмет дослідження - система державного управління сферою соціального захисту населення України.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що впровадження висновків, рекомендацій і пропозицій, отриманих у результаті дослідження, дасть можливість раціонально підійти до визначення пріоритетів у соціальній сфері, вдосконалення організаційно-правових аспектів управління системою соціального захисту населення, підвищити ефективність надання соціальних та управлінських послуг у сільській місцевості.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційної роботи є система взаємопов'язаних та взаємодоповнюючих загальнонаукових та спеціальних методів дослідження, спрямованих на отримання об'єктивних та достовірних результатів.

Застосування методу системного аналізу дало змогу дослідити державне управління сферою соціального захисту населення України як цілісну систему в динаміці і статиці, розглянути її елементи у взаємозв'язку та взаємодії, визначити шляхи вдосконалення цієї системи.

У процесі узагальнення та аналізу інформації з тематики дисертаційного дослідження використовувалися статистичний, індуктивний та дедуктивний методи.

Методологія структурно-функціонального і порівняльного аналізу застосовувалася для розкриття змісту функцій вищих органів держави, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері соціального захисту населення.

Історичні аспекти становлення системи державного управління сферою соціального захисту населення України досліджувалися із застосуванням порівняльно-ретроспективного та історичного методів.

Інформаційно-логічне моделювання стало основою розробки оптимальної регіональної моделі управління соціальним захистом населення.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що в дисертаційному дослідженні здійснено комплексний аналіз соціального захисту населення як складової соціальної політики держави.

У дисертації вперше:

розкрито зміст функцій вищих органів держави та органів виконавчої влади у сфері соціального захисту населення;

досліджено роль органів місцевого самоврядування у виконанні у сфері соціального захисту населення як власних, так і делегованих державою повноважень, прийнятті цільових програм та залученні недержавних органів до підтримки найменш соціально захищених верств населення;

проведено аналіз еволюції процесу становлення й розвитку державного управління соціальним захистом населення в Україні.

Удосконалено:

зміст поняття "соціальна політика", похідного від поняття "соціальна держава", яке визначається як система правових, організаційних та інших заходів державних і недержавних установ та організацій, що враховують економічний потенціал країни і спрямовані на підтримання соціальної стабільності у суспільстві, створення умов для забезпечення добробуту працездатних осіб та належного рівня життя тих, хто через непрацездатність та інші життєві обставини не має достатніх засобів для існування;

модель управління соціальним захистом населення на місцевому рівні з урахуванням принципів адресності, системності, комплексності, багатосуб'єктності, гнучкості, диференційного підходу;

структуру соціального захисту населення виходячи з його головних напрямів, зокрема: соціальну допомогу, яка гарантує можливість виживання в умовах соціально-економічної кризи; соціальне забезпечення, що гарантує певний рівень існування людини; соціальні послуги, що забезпечують певний рівень трудової активності та участі в громадському житті.

Дістали подальшого розвитку концептуальні засади державної політики у сфері соціального захисту населення.

Практичне значення отриманих результатів полягає в науковому обґрунтуванні та впровадженні комплексу заходів щодо вдосконалення управління у сфері соціального захисту населення.

Результати дослідження використовувались при підготовці:

проектів законів України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" щодо подальшої диференціації розміру заробітної плати та тривалості трудового стажу (довідка № 11207/02 від 12 вересня 2005 р.) та "Про єдиний соціальний внесок" з метою підвищення ефективності роботи державних цільових фондів, забезпечення цільового і більш ефективного використання коштів цих фондів, збирання страхових внесків, обліку та контролю за їх повнотою та своєчасністю (довідка № 11208/02 від 12 вересня 2005 р.);

постанови Правління Пенсійного фонду України від 26 квітня 2005 р. № 8-3 "Про затвердження структури органів Пенсійного фонду України". Автор дисертації у квітні 2005 р. брав участь у роботі групи з розроблення структури апарату головних управлінь Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управліннях Пенсійного фонду України в районах, містах та районах у містах (довідка № 11209/02 від 12 вересня 2005 р.);

матеріалів для рішення колегії при начальнику головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області "Про підсумки роботи органів Пенсійного фонду України в області за перше півріччя 2005 року та завдання щодо подальшого поліпшення пенсійного забезпечення громадян згідно Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", актів і доручень Президента України, Програми діяльності Уряду (довідка № 2118/1 від 30 серпня 2005 р.).

Матеріали дисертаційного дослідження використовуються в навчальному процесі при підготовці бакалаврів та спеціалістів з курсу "Управління соціальною сферою" в Чернігівському державному інституті права, соціальних технологій та праці (довідка № 493 від 18 жовтня 2005 р.).

Застосовані в дисертації підходи та отримані висновки щодо вдосконалення діяльності вищих і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері соціального захисту населення насамперед можуть бути використані як науковими, так і практичними працівниками системи державного управління. Доцільним є використання матеріалів дисертації і висновків, що містяться в ній, у процесі дослідження проблем регіонального управління, розробки навчальних курсів магістерських програм, підготовки навчальної літератури, формування й оновлення навчальних планів, програм підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, написання підручників і методичних посібників з проблем управління сферою соціального захисту населення.

Апробація результатів дослідження. Основні ідеї та висновки дисертації доповідались на міжнародних, державних і регіональних науково-практичних конференціях та семінарах, у тому числі на науково-практичній конференції за міжнародною участю "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001), науково-практичній конференції "Удосконалення конституційно-правових засад державного управління в аспекті зближення з європейським законодавством" (Київ, 2003), міжнародному семінарі-дискусії "Реформа соціального захисту населення України в контексті інтеграції до ЄС. Що необхідно зробити для успішного впровадження реформи пенсійного забезпечення?" (Чернігів, 2003). Матеріали дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри права і законотворчого процесу Національної академії державного управління при Президентові України (Київ, 2005), колегії головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області (Чернігів, 2005).

Результати дисертації використовувались у процесі офіційного та неофіційного спілкування з кадровим складом регіональних та місцевих служб соціального захисту населення, під час читання лекцій у Чернігівському державному інституті права, соціальних технологій та праці, Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій Чернігівської обласної державної адміністрації.

Публікації. Основні положення дослідження відображено у семи наукових працях, чотири з яких надруковані у фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційне дослідження складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 204 сторінки, з них 179 сторінок основного тексту. Робота містить 3 рисунки. Список використаних джерел складається з 288 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його мета і завдання, визначено об'єкт та предмет дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації.

У першому розділі - "Соціальний захист населення як складова соціальної політики держави" - виходячи з проголошення України Конституцією України демократичною, соціальною і правовою державою аналізується стан дослідження у науковій літературі понять "соціальна держава" та "соціальна політика", які не мають однозначного визначення. Проте зміст поняття "соціальна держава" розкривається через інші положення, які визначають сутність соціальної держави через систему соціально-економічних прав людини, закріплених у міжнародних актах та конституціях країн світу. В свою чергу, поняття "соціальна політика", яке є похідним від поняття "соціальна держава", у сфері соціального захисту населення можна визначити як систему правових, організаційних та інших заходів державних органів і недержавних установ та організацій, що враховують економічний потенціал країни і сформовані для підтримання соціальної стабільності у суспільстві, створення умов для забезпечення добробуту працездатних осіб та належного рівня життя тих, хто через непрацездатність та інші життєві обставини не має достатніх засобів для існування.

До основних напрямів соціальної політики в Україні щодо соціального захисту населення слід віднести: підвищення доходів та рівня життя громадян; забезпечення зайнятості громадян і задовільний стан ринку праці; належна організація й оплата праці; загальнообов'язкове державне соціальне страхування, пов'язане з трудовою діяльністю; окремі грошові виплати та пенсії, допомоги сім'ям з дітьми, адресна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям, надання житлових субсидій; компенсації та пільги тим, хто постраждав від техногенно-економічних і природних катастроф.

При цьому розкривається суть формування та основні напрями соціальної політики. Серед них важливе місце посідає соціальний захист населення, потреба в якому з'явилась одночасно з виникненням людського суспільства.

Дослідження історичного досвіду управління соціальним захистом населення, а також доброчинства української нації дає змогу уточнити поняття державного управління сферою соціального захисту населення, яке являє собою самостійну частину загального процесу державного управління та включає цілеспрямоване вироблення, прийняття й реалізацію організаційних, регулюючих, координуючих, контролюючих впливів на сферу соціального захисту населення.

Значну роль у цьому відігравали органи державної влади, на які після Жовтневої революції покладалися повноваження зі здійснення державної політики у сфері соціального захисту: Народний Комісаріат праці та Міністерство (Народний комісаріат) державної опіки (1917 р.), Наркомат соціального забезпечення (1918 р.), Народний Комісаріат соціального забезпечення УСРР (1919 р.), Міністерство соціального забезпечення УРСР (1947 р.), Міністерство соціального забезпечення України (1991 р.), Міністерство соціального захисту України (1992 р.), Міністерство праці та соціальної політики України (1997 р.).

В умовах переходу від планової до ринкової економіки управління соціальним захистом населення має координуватися з урахуванням трьох головних напрямів. Це, зокрема:

соціальна допомога, що гарантує громадянам, які опинилися за межею бідності і неспроможні через різні причини забезпечити собі життєвий мінімум, можливість психофізичного виживання в кризових соціально-економічних умовах;

соціальне забезпечення, що гарантує певний рівень добробуту людини (відшкодування втрати регулярного прибутку, компенсація додаткових витрат у зв'язку з інфляційними процесами, запобігання причинам, що призводять до втрати регулярного прибутку внаслідок закриття виробництва тощо);

соціальні послуги, що забезпечують певний рівень трудової активності, участі в громадському житті (програми професійної перекваліфікації, створення додаткових робочих місць та ін.).

У ст. 46 Конституції України закріплено право громадян на соціальний захист, яке традиційно в міжнародній та вітчизняній юридичній літературі, дослідженій автором, позначається спеціальним терміном "право на соціальне забезпечення".

Соціальний захист як об'єкт державного управління є системою економічних, правових та організаційних заходів держави щодо забезпечення соціальних прав і гарантій людини та громадянина. Соціальне забезпечення, що є важливою складовою соціального захисту, - це державна система захисту населення від соціальних ризиків. Якщо джерелом фінансування системи соціального забезпечення є державний бюджет, то система соціального захисту, крім державного бюджету, може фінансуватися з місцевих бюджетів. Це стосується відповідних соціальних програм, що важливо для формування оптимальної регіональної моделі системи управління соціальним захистом населення.

Сьогодні система соціального захисту містить три складові:

соціальну допомогу - підвищення рівня споживання незаможних сімей шляхом зниження рівня споживання більш заможних сімей через надання першим адресних допомог;

соціальне страхування - захист громадян від настання соціальних ризиків, зокрема втрати працездатності та самої роботи, шляхом участі в програмах соціального страхування, в яких страхові виплати тісно пов'язані зі страховими внесками;

соціальну справедливість - матеріальну або фінансову компенсацію особам, які постраждали від непередбачуваних подій (природних і техногенних катастроф тощо).

В Україні запроваджено чотири з п'яти видів соціального страхування, передбачених Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, а саме: страхування на випадок безробіття; страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності; пенсійне страхування. На стадії розробки перебуває медичне страхування.

Дослідження стану соціального страхування в Україні показало, що система соціального страхування в нашій державі деякою мірою ще зберігає адміністративно-розподільчий характер. На практиці існують диспропорції у формуванні відповідних джерел доходів, незбалансованість загальної величини страхових платежів та розподілу фінансових ресурсів між окремими фондами соціального призначення. Невисокою є правова та економічна відповідальність фондів перед страхувальниками та застрахованими особами за несвоєчасність страхових виплат тощо. Доходи страхових фондів на сьогодні формуються в основному за рахунок обов'язкових внесків роботодавців. Підвищення частки громадян у структурі платників має стимулювати їх зацікавленість у зниженні ризиків, дасть змогу включити в коло застрахованих непрацюючих членів сімей.

У розділі наголошується на тому, що в Україні поки що недостатній власний досвід управління і відсутні належні механізми суспільного контролю за діяльністю органів, які розпоряджаються коштами соціального страхування. Кабінет Міністрів України досить широко залучає досвід розвинутих держав у процесі вирішення низки проблем соціального страхування, що не завжди є виправданим. Наслідками використання зарубіжного досвіду в цій сфері є неефективне адміністрування при невиправданому зростанні адміністративних витрат. Тому використовувати апробовані в інших державах системи соціального страхування необхідно з урахуванням національних особливостей шляхом проведення серйозних експериментів з ґрунтовним аналізом їх результатів. Існують проблеми організаційного характеру: відсутні єдині принципи визначення критеріїв надання соціальних пільг і чітка спрямованість соціальних виплат на допомогу сім'ям з низьким рівнем доходів, дублюються окремі соціальні виплати, недостатньою є узгодженість соціальних виплат з іншими державними витратами тощо. Не узгоджене формування бюджетних видатків та видатків державних соціальних фондів на соціальні виплати на основі використання державних мінімальних соціальних стандартів. Тому важливо вирішити на державному рівні питання про єдиний страховий внесок, а в подальшому - створення єдиного страхового фонду.

Протягом останніх років набули розвитку нові підходи до розв'язання проблем малозабезпечених верств населення, спрямовані на забезпечення їх соціальних гарантій залежно від майнового стану та доходів сім'ї, посилення адресної державної підтримки та контролю за використанням державних коштів. Цей напрям соціального захисту населення здійснюється шляхом надання державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, сім'ям з дітьми, субсидій на оплату за користування житлом і комунальних послуг та пільг певним категоріям громадян.

Надміру розвинена система соціальних пільг у нашій державі та форм їх виявлення ще не свідчить про належний ступінь соціальної захищеності населення. В Україні відсутній нормативно-правовий акт, який універсально встановлював би підстави, перелік суб'єктів, види та механізм надання соціальних пільг. Механізм надання пільг є недосконалим, оскільки реально пільгами користуються не всі, хто має на них право. Відсутня система моніторингу доходів сімей, що не дає змоги визначити тих, кому такі пільги найбільш необхідні. На підприємствах, що надають послуги, на оплату яких спрямовано пільги, та у місцевих органах виконавчої влади немає єдиних методик обчислення фактичної вартості окремих видів пільг, обліку наданих пільг, єдиної статистичної звітності щодо фактичної вартості пільг. Тому на сьогодні виникла потреба в докорінному вдосконаленні та реформуванні системи надання соціальних пільг. Як показують дослідження та результати експерименту в місті Бровари Київської області та Смілянському районі Черкаської області, запропонована заміна пільг на адресну грошову соціальну допомогу на сьогодні є проблематичною.

Актуальним залишається і питання управління системою органів соціального обслуговування, яке може надаватися у вигляді як соціальних послуг, так і матеріальної підтримки. Прийняття Верховною Радою Закону України "Про соціальні послуги" та низки інших нормативно-правових актів передбачає участь у підтримці найбільш незахищених категорій громадян недержавних органів, на чому, як і на питанні розвитку соціального партнерства, зосереджується увага в дисертаційному дослідженні.

У другому розділі - "Система органів державного управління в сфері соціального захисту населення" - розглядається система органів державного управління стосовно соціального захисту населення та розкривається їх роль, функції і повноваження у відповідній сфері державно-управлінської діяльності. Виходячи з проголошеного в ст. 6 Основного Закону України принципу поділу державної влади до цієї системи належать насамперед Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також органи судової влади. Кожен з названих органів бере участь у реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення в межах своєї компетенції.

У розділі аналізуються основні форми участі у формуванні та реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення, насамперед Верховної Ради України, яка покликана в межах Конституції виконувати законодавчу функцію, функції парламентського контролю, а також установчу та бюджетну. Проявом участі парламенту у формуванні та здійсненні державної політики у сфері соціального захисту населення є прийняття відповідних законів України, в яких визначаються основні її засади. В розділі досліджується законодавча діяльність Верховної Ради України щодо соціального захисту населення за роки незалежності. До того ж Верховна Рада України, встановлюючи у формі законів повноваження, форми та методи діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, визначає у такий спосіб їх роль в управлінській діяльності у сфері соціального захисту населення. Здійснюючи контрольну функцію безпосередньо, а також через спеціальні органи і посадових осіб, контроль за дотриманням Конституції та реалізацією законів України, Верховна Рада все частіше в питаннях соціального захисту населення застосовує таку форму парламентського контролю, як парламентські слухання. Бюджетна функція Верховної Ради України передбачає щорічне прийняття Державного бюджету, контроль за його виконанням, внесення до нього змін. Дослідження показують тенденцію до щорічного зростання соціальної складової Державного бюджету України. У формуванні соціальної політики парламентом України важливою є роль комітетів Верховної Ради та народних депутатів України, зокрема Комітету з питань соціальної політики та праці і Комітету у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів. Аналіз діяльності цих комітетів Верховної Ради України показує, що потребують конституційного закріплення їх контрольні функції.

За результатами досліджень повноважень Президента України як глави держави, за яким законодавчо закріплена роль гаранта прав людини і громадянина, в тому числі і у сфері соціального захисту населення, в розділі визначені, зокрема, основні форми його участі в реалізації соціальної політики, до яких передусім належить видання відповідних указів та розпоряджень. Президент України також дає доручення органам виконавчої влади та користується правом законодавчої ініціативи. Велике значення для сфери соціального захисту населення має установча, кадрова та контролююча функції Президента України.

Державна політика у сфері соціального захисту населення реалізується в Україні також через систему центральних і місцевих органів виконавчої влади. У зв'язку з цим у розділі розглядаються, насамперед, повноваження Кабінету Міністрів України як органу загальної компетенції, який відповідно до Конституції має забезпечувати здійснення соціальної політики, дотримання Конституції і законів України в усіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері соціального захисту населення.

Важливою є участь у реалізації державної політики в сфері соціального захисту населення Конституційного Суду України, до компетенції якого належить: вирішення питань відповідності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституції України; офіційне тлумачення Конституції і законів України. Крім того, Конституційний Суд України формулює висновки про відповідність Конституції України міжнародних договорів України або договорів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість.

Дуже вагомою є участь у реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади - Міністерства праці та соціальної політики України. Це зумовлено тим, що основне навантаження за здійснення державної політики у відповідних сферах суспільного життя несуть в основному органи спеціальної компетенції, до яких, крім зазначеного міністерства, належать Пенсійний фонд України та фонди соціального страхування (соціального страхування від нещасного випадку на виробництві, загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, соціального страхування з тимчасової втрати працездатності).

У розділі аналізуються наукові праці щодо об'єднання Міністерства праці України та Міністерства соціального захисту України в Міністерство праці та соціальної політики України, насамперед Н. Болотіної та С. Приходька, акцентується увага на необґрунтованості наявності поняття "соціальна політика" в назві одного Міністерства, в той час як на реалізацію соціальної політики держави спрямована діяльність Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства освіти та науки України та низки інших спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади.

При розгляді діяльності органів виконавчої влади в регіонах (місцеві державні адміністрації), які разом з органами місцевого самоврядування утворюють регіональну систему управління соціальним захистом населення, зосереджується увага на децентралізації впровадження соціальної політики, вирішенні конкретних завдань у сфері соціального захисту населення.

За результатами цього розділу визначено, що в Україні створено цілісну систему органів державної влади та місцевого самоврядування, яка забезпечує формування і реалізацію державної політики та здійснює відповідні функції державного управління у сфері соціального захисту населення. Ця система охоплює: Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Міністерство праці та соціальної політики України, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Однак вищезазначене не виключає можливість удосконалення системи органів державного управління, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері соціального захисту населення. Це стосується і центральних органів виконавчої влади, зокрема удосконалення структури та функцій Міністерства праці та соціальної політики України, ліквідації Державного комітету України у справах ветеранів, і місцевих органів, насамперед у зв'язку з внесенням змін до ст. 118, 119 Конституції України.

У третьому розділі - "Удосконалення системи управління соціальним захистом населення в регіоні" - досліджується існуюча система соціального захисту населення на регіональному рівні на прикладі Чернігівської області, зосереджується увага на процесах соціального захисту населення, що мають ті чи інші особливості та відбуваються в усіх регіонах України.

Характерними для соціальної політики України, як і всіх країн Європейського Союзу, є демографічні тенденції, які змушують модифікувати соціальні системи з урахуванням коефіцієнта співвідношення людей пенсійного віку та людей працездатного віку. При цьому в Україні значна частка населення працездатного віку не працює, що, відповідно, виключає надходження внесків від його доходів до страхових фондів.

З урахуванням демографічних тенденцій у Чернігівській області в розділі проведено аналіз показників, які характеризують ефективність системи соціального захисту населення області. У розділі наголошується на необхідності вдосконалення існуючої системи управління соціальним захистом населення, особливо в сільській місцевості. Метою цього є створення такого механізму соціального захисту населення, який міг би реагувати на зміни обставин, забезпечувати оперативне і оптимальне вирішення питань. регіональне управління соціальний захист

Дослідження етапів формування моделі системи управління соціальним захистом населення на регіональному рівні за роки незалежності України, досвіду Миколаївської, Харківської та Львівської областей дали можливість сформувати новий підхід до організації управління соціального захисту населення в регіоні, яке включає: орган управління системи соціального захисту, що здійснює організаційні функції, внутрішній контроль, надає методичну допомогу, виконує контрольні функції щодо реалізації законів України; підрозділи виробничого забезпечення соціального захисту населення - центри соціального захисту населення при виконкомах сільських та селищних Рад, центри у віддалених мікрорайонах міст, альтернативні служби, що базуються на різних формах власності. Така модель управління органічно вписується у ринкову економіку і значно посилює контрольні функції щодо реалізації державної політики в цілому, а не лише щодо своєї безпосередньої функціональної діяльності. Основна ідея при створенні нової моделі управління соціальним захистом населення в регіоні полягає в максимальній децентралізації діяльності всіх органів соціального захисту населення за умови збереження чіткої багаторівневої вертикалі управління, широкому використанні можливостей владних структур на всіх рівнях, розвитку інформаційного забезпечення як основи переходу до адресної допомоги найменш соціально захищеним верствам населення в об'єктивно доступному і необхідному обсязі.

Головними умовами створення оптимальної системи на регіональному рівні мають стати: адресність та наближення органів соціального захисту населення до одержувачів пільг та допомог, що дасть можливість поглибити адресну допомогу завдяки визначенню права на її призначення виходячи з конкретних обставин, що склались в окремій сім'ї, та її фактичного майнового стану. Це передбачає відкриття центрів соціального захисту в селах та мікрорайонах міст, роботу уповноважених сільських та селищних рад. У напрямі соціального обслуговування з урахуванням демографічної ситуації - це створення будинків-інтернатів у сільській місцевості при фермерських господарствах, колективних сільгосппідприємствах; медико-соціальних комплексів на базі сільських лікарень за активної участі органів місцевого самоврядування і значною мірою територіальних громад. Для управління системою соціального захисту населення обов'язковою є наявність персоніфікованого обліку одержувачів пільг та належне програмне забезпечення (автоматизоване опрацювання документів) щодо надання пільг та допомог. Прийом громадян з усіх питань, що стосуються соціального захисту, має здійснюватися працівниками відповідних органів в одній приймальні, допомоги мають призначатися за однією заявою, що дасть можливість виключити зловживання з боку окремих громадян. Важливим чинником удосконалення системи управління соціальним захистом має стати і дедалі більша поінформованість населення щодо соціальних реформ.

Ці та інші завдання в повному обсязі за умови ефективної діяльності можуть виконувати головне управління праці та соціального захисту населення облдержадміністрації та відповідні управління райдержадміністрацій (в подальшому з набуттям чинності змін, внесених до Конституції України, - районних рад), міськрайрад та їх структурні підрозділи: відділ соціальних гарантій і компенсацій малозабезпеченим громадянам, відділ по наданню населенню субсидій, відділ з питань соціального захисту громадян, постраждалих від наслідків аварії на ЧАЕС, відділ персоніфікованого обліку пільгових категорій громадян, відділ контролю призначення та виплати пенсій, територіальний центр по обслуговуванню пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян. Водночас встановлено, що потребує змін структура органів цих управлінь, які вирішують питання зайнятості та соціально-трудових відносин, а саме відділів праці.

Реорганізація системи соціального захисту населення передбачає створення відповідної нормативно-правової бази з розмежуванням компетенції держави, регіонів та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в питаннях соціального захисту населення.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження й узагальнення його результатів показало, що поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, отримані наукові результати, які характеризуються науковою новизною, практичним значенням, підтверджують гіпотезу дослідження. На підставі здійсненого дослідження зроблені такі висновки і запропоновані рекомендації, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Аналіз використаних джерел з досліджуваної теми показав, що стан її розробленості характеризується фрагментарністю і відсутністю системного підходу до її вивчення. На цей час у науковій літературі бракує комплексних досліджень державної політики та державного управління в сфері соціального захисту населення. Система державного управління зазначеною сферою в Україні ще не пристосована належним чином до функціонування в ринкових умовах. Сьогодні існує потреба у вдосконаленні системи державного управління сферою соціального захисту населення, передусім її функцій та структури, що вимагає комплексних досліджень з цих питань.

2. Система управління сферою соціального захисту населення є складовою державного управління, що, в свою чергу, є підсистемою соціального управління і включає такі елементи: суб'єкт управління - орган державної влади, що здійснює розробку та реалізацію державної політики у сфері соціального захисту населення; об'єкт управління - сферу соціального захисту населення; управлінську діяльність - організацію спеціальних відносин, що забезпечує прямі та зворотні зв'язки між суб'єктом та об'єктом управління.

3. Удосконалення державного управління у сфері соціального захисту населення є одним із суттєвих факторів, який сприятиме становленню України як соціальної держави. Водночас приведення державної політики у сфері соціального захисту населення у відповідність з міжнародно-правовими, в тому числі з європейськими стандартами, є важливою передумовою успішної європейської інтеграції України. Вимогою часу є прийняття закону про соціальну політику в державі, в якому мають бути визначені поняття і зміст соціальної політики держави, основні функції органу законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у цій сфері і їх роль та рівень відповідальності за всі напрями соціальної політики, в тому числі й соціальний захист населення.

4. Державна політика у сфері соціального захисту населення здійснюється через розгалужену систему органів державного управління, які беруть участь в її реалізації в межах своєї компетенції. До цієї системи належать насамперед Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші центральні і місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, які здійснюють як власні повноваження, так і повноваження, делеговані державою.

5. Роль та цілі держави полягають у визначенні пріоритетів соціальної сфери, відповідальності за встановлення мінімальних гарантій, поєднанні загальнодержавних механізмів з діяльністю місцевих органів влади, створенні єдиного соціального простору, а також у забезпеченні реалізації прав громадян, зафіксованих у Конституції України і законодавчих актах, пошуку нових рішень, спрямованих на ефективну соціальну допомогу людям. Сфера соціального захисту населення має бути структурована виходячи з його головних напрямів, зокрема: соціальної допомоги, яка гарантує можливість виживання в умовах соціально-економічної кризи; соціального забезпечення, що гарантує певний рівень існування людини; соціальних послуг, що забезпечують певний рівень трудової активності та участі людини в громадському житті.

6. Реформування універсальної за характером і благодійної за змістом соціальної сфери, в тому числі й соціального захисту населення, має перетворити її на ефективно діючий сектор ринкової економіки, стимул прискорення економічного прогресу. Нова модель управління сферою соціального захисту населення потребує:

законодавчого визначення єдиного порядку надання пільг громадянам;

системного нормативно-правового забезпечення надання державних соціальних пільг;

створення єдиної системи збирання, контролю та обліку страхових внесків;

об'єднання в одному законодавчому акті всіх положень чинних законів, які регулюють питання призначення пенсій різним категоріям громадян;

перегляду надмірної кількості категорій пільговиків, в той час як частина громадян (залежно від місця проживання, доступу до розвинутої інфраструктури країни) взагалі позбавлена пільг;

розмежування компетенції держави, регіонів та місцевої влади в питаннях соціального захисту населення;

наближення органів соціального захисту населення до одержувачів пільг та допомог, їх оформлення та надання за єдиним пакетом документів.

7. Управління системою соціального захисту на місцевих рівнях мають забезпечувати управління соціального захисту населення районних державних адміністрацій (з набуттям чинності змін до Конституції України - районних рад), міських рад, районних у місті рад, які мають забезпечити контроль за нарахуванням та виплатою пенсій, надання соціальних гарантій і компенсацій малозабезпеченим громадянам, субсидій населенню, соціальний захист громадян, постраждалих від наслідків аварії на ЧАЕС, роботу з інвалідами, ведення єдиного державного реєстру осіб, які мають право на пільги. Територіальний центр має підтримувати одиноких непрацездатних громадян та громадян інших категорій, які потребують сторонньої допомоги. Об'єднання зусиль таких управлінь та центрів зайнятості сприятиме подоланню безробіття, виконанню місцевих програм зайнятості, в тому числі стосовно працевлаштування інвалідів. Відділ праці, який входить до структури управління праці та соціального захисту населення, має бути виділений в окрему структурну одиницю місцевого самоврядування та здійснювати моніторинг стану соціально-трудових відносин на всіх підприємствах адміністративно-територіальної одиниці незалежно від форм власності. Необхідно також надати йому права впливу на порушників трудового законодавства, законодавства щодо охорони праці. В сільській місцевості існує потреба у створенні і функціонуванні центрів соціального захисту населення, організації роботи уповноважених сільських та селищних рад. Для здійснення соціального обслуговування людей похилого віку необхідне створення медико-соціальних центрів на базі сільських лікарень та міжсільських будинків-інтернатів за участю органів місцевого самоврядування, фермерських господарств, сільськогосподарських підприємств та активної участі членів територіальної громади.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Юрченко Ю.Д. Поняття та зміст соціального забезпечення // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2003. - Вип. 2. - С. 533-539.

2. Юрченко Ю.Д. Соціальний захист населення як об'єкт соціального управління // Зб. наук. пр. НАДУ - 2005. - Вип. 1. - С. 470-478.

3. Юрченко Ю.Д. Соціально-правова держава та її соціальна політика // Упр. сучас. містом. - 2005. - № 1 - С. 68-74.

4. Юрченко Ю.Д. Управлінська діяльність в сфері соціального захисту населення // Державне управління: теорія та практика: Електрон. фах. журн. - 2005. - № 2 // nbuv.gov.ua.

5. Юрченко Ю.Д. Соціальне партнерство як форма реалізації соціально-трудових відносин в умовах становлення громадянського суспільства // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 30 трав. 2001 р., м. Київ: У 2 т. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Т. 2. - С. 304-307.

6. Юрченко Ю.Д. Європейський Кодекс соціального захисту та вітчизняне соціальне законодавство // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 29 трав. 2003 р., м. Київ: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 2. - С. 66-68.

7. Юрченко Ю.Д. Реформування в контексті євроінтеграції // Соціальний захист: Інформ. та наук.-вироб. журн. - 2003. - № 11. - С. 18-19.

АНОТАЦІЯ

Юрченко Ю.Д. Державне управління в сфері соціального захисту населення: теоретико-методологічні аспекти. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2006.

Дисертаційна робота присвячена комплексному дослідженню вдосконалення діяльності органів управління в сфері соціального захисту населення в умовах становлення та розвитку України як соціальної держави.

На основі аналізу відповідної наукової літератури, Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів розкривається зміст соціального захисту населення, визначаються його основні напрями в Україні та механізми їх реалізації.

Досліджується також місце і роль органів управління, які беруть участь у формуванні та реалізації соціальної політики держави щодо соціального захисту населення.

На прикладі Чернігівської області проаналізовано стан соціального захисту населення та регіонального управління щодо нього.

Запропоновано сучасну модель управління соціальним захистом населення на місцевому рівні з урахуванням принципів адресності, системності, комплексності, багатосуб'єктності, гнучкості та диференційного підходу.

Результати дослідження можуть бути використані в практичній діяльності органів управління у сфері соціального захисту населення, в навчальному процесі і подальших дослідженнях соціальної політики держави.

Ключові слова: соціальна держава, соціальна політика, державне управління, соціальний захист населення, законодавчо-правова база, органи управління соціальним захистом населення.

АННОТАЦИЯ

Юрченко Ю.Д. Государственное управление в сфере социальной защиты населения: теоретико-методологические аспекты. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2006.

Диссертационная работа посвящена комплексному исследованию усовершенствования деятельности органов управления в сфере социальной защиты населения в условиях становления и развития Украины как социального государства. При этом обосновывается необходимость приведения социальной политики в сфере социальной защиты населения в соответствие с международно-правовыми, в том числе и европейскими стандартами, а также того, что формирование социальной политики должно основываться на социальных стандартах, где базовым является прожиточный минимум.

Исследования исторического опыта управления социальной защитой населения показали, что после Октябрьской революции ведущую роль в реализации государственной политики в этой сфере играли: Народный комиссариат труда и Министерство (Народный комиссариат) государственного попечения (1917 г.), Народный комиссариат государственного призрения (1918 г.), Народный комиссариат социального обеспечения УССР (1919 г.), Министерство социального обеспечения УССР (1947 г.), Министерство социального обеспечения Украины (1991 г.), Министерство социальной защиты Украины (1992 г.), Министерство труда и социальной политики Украины (1997 г.).

На основании анализа соответствующей научной литературы, Конституции Украины, законов и других нормативно-правовых актов раскрывается содержание социальной защиты населения, определяются её основные направления в Украине и механизмы их реализации.

Сформулированы условия структуризации сферы социальной защиты населения исходя из основных её направлений: это социальная помощь, которая гарантирует возможность выживания в условиях социально-экономического кризиса; социальное обеспечение, которое гарантирует определенный уровень существования человека; социальные услуги, которые обеспечивают определенный уровень трудовой активности и участия человека в общественной жизни.

Установлено, что основой системы социального обеспечения является социальное страхование. Главный акцент в работе ставится на вопросе пенсионного страхования. Обосновывается необходимость введения единого социального взноса в целях повышения эффективности работы существующих государственных страховых фондов.

...