30

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства Верховної Ради України

Постійні комісії представницьких органів місцевого самоврядування

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Задорожня Галина Володимирівна

Київ - 2006

Дисертація є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права

Інституту повітряного і космічного права Національного авіаційного університету

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії наук України,

академік Академії правових наук України, Погорілко Віктор Федорович заступник директора Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, Баймуратов Михайло Олександрович, завідувач кафедри правознавства Маріупольського державного гуманітарного університету;

кандидат юридичних наук, доцент Пустовіт Жанна Миколаївна, доцент кафедри теорії та історії держави і права ВНЗ "Національна академія управління".

Провідна установа: Київський національний університет внутрішніх справ, кафедра конституційного права, м. Київ.

Захист відбудеться "16 " червня 2006 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою:

04053, м. Київ-53, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий "15 " травня 2006 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат юридичних наук О.М. Биков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Після проголошення незалежності України, прийняття чинної Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та низки інших законів розпочались радикальні процеси демократизації суспільства та децентралізації влади. Одним із пріоритетних напрямків процесу демократизації нашого суспільства є визнання і гарантування місцевого самоврядування в Україні, що нині стало реальністю. Важливим елементом системи місцевого самоврядування є представницькі органи - ради, в діяльності яких все більшу роль відіграють постійні комісії, зокрема, з питань місцевого бюджету, сільського господарства, освіти та інші, стаючи рушійною силою місцевого самоврядування.

Інститут постійних комісій в системі місцевого самоврядування займає особливе місце. Комісії як один із центральних інститутів муніципального права зумовлюють розв`язання основоположних питань, пов`язаних з необхідністю з`ясування їх місця, ролі та значення не лише в напрямку визначення потенційних можливостей ради, але й їх дієвої та безпосередньої участі у розв`язанні муніципальних проблем на рівні тієї чи іншої територіальної громади в цілому.

Теоретичне дослідження інституту постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні є актуальним, що значною мірою опосередковується складністю та неоднозначністю процесів децентралізації в сучасних умовах. З однієї сторони, із введенням конституційних змін, пов`язаних з реалізацією політичної реформи, відчутно зростає роль органів місцевого самоврядування, в тому числі постійних комісій рад, щодо здійснення ними цілого спектру управлінських функцій в муніципальній сфері.

З іншої сторони, на жаль, можна спостерігати прояви муніципальної кризи, опосередкованої недостатнім фінансовим забезпеченням для дієвої реалізації самоврядними органами наданим їм чинним законодавством функцій та повноважень, що в кінцевому результаті може призвести до прийняття декларативних рішень чи делегування значної частини своїх повноважень державним адміністраціям.

Проблема успішної реалізації функцій та повноважень постійними комісіями, безперечно, має виключно важливе значення як для науки муніципального права, так і для самоврядно-управлінської діяльності в цілому. Постійні комісії, як органи влади на місцях, покликані всією своєю діяльністю забезпечувати права і свободи територіальних громад, виражати волю та бути безпосереднім представником їх інтересів в процесі здійснення муніципальної влади. Це зумовлює реальну необхідність дієвого усвідомлення існуючих проблем в сфері здійснення комісіями самоврядної управлінської діяльності, теоретичного переосмислення та узагальнення науково-правових положень досліджуваного інституту муніципального права, виявлення як позитивних, так і негативних чинників, що мають місце в процесі реалізації комісіями їх функцій та повноважень.

Зауважимо, що в науці муніципального права проблемам теорії представницьких органів місцевого самоврядування приділяється значна увага. Незважаючи на досить активну діяльність науковців щодо пошуку оптимальних шляхів ефективного реформування муніципальних інститутів місцевого самоврядування в незалежній Україні, проблема ефективної організації та функціональної діяльності інституту постійних комісій досліджено ще недостатньо. Цілий ряд проблем постійних комісій, як органів місцевого самоврядування України, на жаль, залишаються поза увагою науковців. Зокрема, в сучасній юридичній науці не отримали належного висвітлення проблеми ефективної організації діяльності постійних комісій рад, порядок їх формування та визначення їх правового статусу тощо.

Важливість ретельного вивчення даного питання зумовлюється необхідністю глибокого та критичного переосмислення підходів, вироблених науковцями радянської доби, щодо розуміння ролі та сутнісного значення постійних комісій рад як органів влади на місцях. Водночас доцільно виокремити позитивні надбання науково-практичного змісту, що були вироблені теоретиками та життям в процесі історичного розвитку даного правового інституту.

Відомо, що дієвий та неупереджений аналіз напрацювань минулого є ефективним чинником розуміння сучасних проблем, що створює об`єктивні підстави визначення пріоритетних підходів з метою пошуку найоптимальнішої інноваційної моделі місцевого самоврядування, в якій гідне місце зайняли б постійні комісії представницьких органів. Тому ефективне реформування місцевого самоврядування повинно здійснюватись з урахуванням наукового пошуку нових підходів щодо організаційно-функціональних принципів, методів організації та діяльності усіх його управлінських інститутів, серед яких інститут постійних комісій займає одне із чільних місць. Такий стан справи значною мірою актуалізує необхідність наукового обґрунтування даної проблеми. Це зумовлює вибір теми дисертаційного дослідження, її структуру та зміст.

В процесі дослідження обраної теми автор звертався до тих теоретичних надбань, що містяться в наукових працях як вітчизняних, так і зарубіжних науковців-конституціоналістів, фахівців загальнотеоретичних правових наук. В цілому науково-теоретичну основу виконання даного дисертаційного дослідження склали наукові праці в галузі теорії та історії держави і права, теорії управління, державного будівництва та місцевого самоврядування, конституційного, муніципального та адміністративного права.

Різні загальнотеоретичні аспекти організації та функціонування даного правового інституту, прямо чи опосередковано, досліджували у своїх наукових працях представники вітчизняної та зарубіжної правової науки радянського та сучасного періодів: В.Б. Авер`янов, С.С. Алексеев, О.М. Анохін, Г.В. Атаманчук, М.О. Баймуратов, В.П. Безобразов, В.Е. Бражник, М.П. Воронов, А.З. Георгіца, Л.А. Григорян, А.А. Карп, М.І. Корнієнко, А.М. Колодій, Є.І. Колюшін, В.В. Копейчиков, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, О.Е. Кутафін, Н.Р. Нижник, Б.М. Свирський, О.Ф. Скакун, Е.В. Спіріна, Ю.І. Обрядін, В.А. Пертцик, В.Ф. Погорілко, М.В. Пітцик, Ю.В. Тодорський, Г.А. Тютюнник, О.Ф. Фрицький, І.М. Чехарін, В.А. Юсупов та інші.

Вагомим підґрунтям, сформульованих в дисертаційному дослідженні теоретичних висновків та узагальнень, стали загальні положення, які розробляли у своїх працях провідні вітчизняні вчені. Насамперед, це стосується проблем правового статусу постійних комісій, їх місця та ролі в системі місцевого самоврядування, наданих їм функцій та повноважень та інших аспектів організації та діяльності постійних комісій. Зокрема, особлива увага приділялась науковим здобуткам таких вчених, як-от: Г.В. Атаманчука, М.П. Воронова, А.З. Георгіци, В.С. Куйбіди, В.А. Кулаківського, М. І Корнієнка, А.М. Колодія, В.В. Копейчикова, В.В. Кравченка, Б.М. Свирського, В.Ф. Погорілка, М.В. Пітцика, О.Ф. Фрицького та багатьох інших.

Водночас дисертаційне дослідження здійснювалось на основі врахування теоретичних надбань зарубіжних авторів: А. Токвіля, Д. Гарнера, Дж. Кноррінга та інших.

Окрім наукових джерел основу дисертації складає профільний нормативний матеріал. Нормативно-правову базу наукової роботи становлять Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", підзаконні нормативно-правові акти, в тому числі Регламенти рад та Положення про постійні комісії, нормативно-правові акти інших держав. В ході написання наукової роботи аналізувались поряд із діючими актами - недіючі акти, тобто ті, що становили об`єктивну цінність в процесі дослідження тих чи інших проблемних аспектів даного муніципального інституту.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Спрямованість дисертаційного дослідження визначається програмою наукових досліджень Інституту повітряного і космічного права Національного Авіаційного Університету "Гармонізація міжнародного європейського та вітчизняного законодавства", плану науково-дослідницької роботи кафедри конституційного і адміністративного права Інституту повітряного і космічного права Національного Авіаційного Університету "Проблеми реформування державного управління та місцевого самоврядування" (державний реєстраційний номер 0106U002961).

Мета та завдання дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є з`ясування історико-теоретичних, організаційних, правових основ існування постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування; дослідження їх виникнення, становлення, розвитку, функціонування та сутнісного призначення, що опосередковує можливість створення відносно самодостатньої моделі інституту постійних комісій представницьких органів на місцях.

Досягнення поставленої мети опосередковується необхідністю вирішення завдань наступного змісту:

здійснити авторське визначення поняття "постійні комісії представницьких органів місцевого самоврядування" з урахуванням різних тенденцій розуміння даної дефініції;

проаналізувати спеціальну нормативно-правову базу, визначити правову природу постійних комісій;

вивчити та дослідити загальні закономірності виникнення, становлення та розвитку постійних комісій представницьких органів, починаючи з моменту фактичної їх появи до сьогоднішнього дня;

здійснити аналіз порядку та процедури формування даного муніципального інституту, внести пропозиції щодо створення оптимальної моделі якісного та кількісного його складу;

виділити та проаналізувати основні форми роботи постійних комісій;

розкрити особливості організаційних та правових форм і методів діяльності досліджуваних органів;

представницькі органи місцеве самоврядування

сформулювати поняття "організаційних форм роботи постійних комісій", виявити можливі шляхи покращення їх організаційної діяльності;

виділити і проаналізувати весь комплекс функцій та повноважень постійних комісій рад, виявити проблеми пов`язані з їх реалізацією, внести пропозиції щодо їх вирішення;

дослідити місце даного правового інституту в інноваційній моделі місцевого самоврядування, виробити конкретні висновки, пропозиції та рекомендації щодо його дієвої взаємодії з іншими органами влади на місцях.

Об`єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі організації та діяльності постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування.

Предметом наукового дослідження є правова природа, система, склад, структура, принципи організації та діяльності, порядок утворення, функції та повноваження постійних комісій представницьких органів та форми їх діяльності.

Методи дослідження. Аналіз цілого комплексу багатоаспектних завдань дисертаційного дослідження обумовив використання різних методологічних прийомів та способів, що стали дієвим інструментом розкриття сутнісного навантаження цілого ряду питань наукового дослідження. Основним методологічним підґрунтям дисертаційного дослідження стали загальнотеоретичні принципи та підходи щодо наукового обґрунтування понятійного апарату, системи, складу, функцій та повноважень, форм роботи постійних комісій.

В ході дослідження автор використовував широкий спектр загальнонаукових методів наукового пізнання, що дало змогу розкрити зміст досліджуваних понять та сформулювати цілий перелік дефініцій, як-от: "система постійних комісій", "склад постійних комісій", "форми роботи постійних комісій" та інші. Відтак, в процесі дослідження застосовувались такі методи:

логіко-семантичний, за допомогою якого було поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 3.2, 3.3);

історико-правовий з метою виокремлення етапів становлення та розвитку постійних комісій з часу їх виникнення до сьогодення (підрозділ 1.2);

порівняльно-правовий, що дало змогу визначити загальну спрямованість розвитку постійних комісій в Україні та деяких інших державах;

аналітично-системний, на основі якого виокремлено основні критерії та принципи класифікації побудови цих органів, сформулювати дієві пропозиції щодо покращення системної їх побудови (підрозділ 2.1);

структурно-функціональний - при з`ясуванні змісту правового статусу комісій, їх структурної побудови;

статистичний та соціологічний, що дало можливість визначити кількісний та якісний склад постійних комісій (підрозділ 2.1);

моделювання - при визначенні реальних перспектив та можливостей дієвого функціонування постійних комісій в інноваційній системі місцевого самоврядування.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає в тому, що подана дисертація є першим на теренах незалежної України комплексним дослідженням місцевого самоврядування, присвяченим проблемам аналізу поняття, системи, складу, видів, функцій та повноважень постійних комісій та змісту організаційно-правових форм роботи постійних комісій представницьких органів на місцях. Вперше було системно досліджено історико-правові етапи становлення та розвитку постійних комісій, починаючи з часу їх фактичної появи до сьогоднішнього дня.

В результаті здійсненого системного дослідження сформульована авторська концепція, що характеризує наукову новизну дисертації та містить ряд практичних пропозицій і рекомендацій:

сформульоване авторське визначення поняття постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування як колегіальних, виборних, допоміжних органів рад, утворених у встановленому законодавством порядку, наділених відповідними владними повноваженнями, необхідними для здійснення їх функцій;

обґрунтовується положення, що функціонування постійних комісій відбувається на основі передбачених законом принципів, які поділяються на дві групи: загально-юридичні (законності, гласності, демократичності, гуманізму, науковості) та спеціальні (постійності, функціонально-галузевий, колегіальності, організаційної самостійності, професійної компетентності, юридичної рівності, детермінованості у часі);

обґрунтовується твердження про те, що система постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування - це поєднання за напрямами і видами діяльності постійних комісій, наділених відповідними повноваженнями та матеріальними засобами з метою ефективного вирішення управлінських проблем та захисту інтересів територіальної громади;

доведено доцільність формування системи постійних комісій, насамперед, за принципом галузевого спрямування в межах самоврядної території на основі обов`язкового паралельного врахуванням виокремлених напрямків стратегічного розвитку територій, відповідно до яких створюються комісії, окрім цього, доведено необхідність формування обов`язкових комісій за критерієм функціонального характеру;

здійснено авторське визначення дефініції "склад постійної комісії" в наступній редакції: це відносно постійне поєднання депутатів з різним досвідом, інтересами, здібностями та різним рівнем фахової підготовки в рамках одного органу (комісії) з метою реалізації властивих їм повноважень, а також необхідністю виконання поставлених завдань та досягнення відповідних цілей в сфері муніципального управління;

вперше запропоновано визначення поняття функцій постійних комісій як основних та відносно постійних напрямків або видів діяльності комісій, що опосередковують визначальні сторони їх соціального призначення, шляхом здійснення ними муніципального управління в сфері місцевого самоврядування в інтересах територіальних громад;

визначено критерії класифікації функцій постійних комісій, а саме: за об'єктами (сферами) діяльності, за суб'єктами, за способами (формами) діяльності, за засобами діяльності, за терміном реалізації функцій, за механізмом реалізації;

запропоновано авторське визначення поняття форм діяльності постійних комісій як відповідних способів досягнення результатів у їх діяльності. Здійснено поділ форм роботи комісій на організаційні та правові. Організаційні форми роботи становлять закріплені в нормах муніципального права, вироблені теорією та практикою види та способи організації діяльності постійних комісій, спрямовані на реалізацію комісіями їх функцій та повноважень. Правові форми роботи постійних комісій здійснюються шляхом реалізації їх повноважень, пов`язаних з нормотворчою, контрольно-правоохоронною та правозастосовчою діяльністю;

вперше було запропоновано визначення рекомендації постійних комісій як локального підзаконного ненормативно-правового акта, прийнятого комісією в передбаченому законодавством порядку з метою регулювання муніципальних відносин. Такі правові акти мають локально-спеціальний характер, оскільки вони поширюються на окреслене коло об`єктів управління в сфері місцевого самоврядування і є обов`язковими лише для тих, кому вони персонально адресовані;

доведено необхідність надання деяким найбільш професійно укомплектованим постійним комісіям права: а) приймати зобов`язуючі рішення у тих сферах муніципальних відносин, в яких постійні комісії змогли б більш ефективно здійснювати управління: в сфері побутового обслуговування, культури, благоустрою, в сфері дотримання екологічних умов виробництва тощо; б) оспорювати рішення підприємств, установ, організацій та інших органів, прийняття яких є безпосередньою правовою реакцією на підзаконні правові акти комісій;

обґрунтовується думка про те, що функціонування постійних комісій відбувається найбільш ефективно на рівні сільської, селищної, міської Рад, оскільки члени постійних комісій мають об'єктивні умови тісного співробітництва з територіальними громадами, виражають їх волю та законні інтереси, що цілком відповідає ідеї побудови самого місцевого самоврядування. Окрім цього доведено, що процес формування постійних комісій мав поступальний характер, проте не завжди був послідовним.

Практичне значення одержаних результатів дослідження визначається тим, що результати наукових пошуків, відбитих у висновках та рекомендаціях, можуть бути використані в такому спрямуванні:

в ході здійснення подальшого науково-дослідницького пошуку науковців щодо розв`язання загальнотеоретичних проблем в галузі конституційного та муніципального права;

у правотворчій сфері - в процесі внесення змін та доповнень до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з метою вдосконалення норм чинного законодавства, в ході прийняття Типового положення про постійні комісії представницьких органів, а також в процесі здійснення органами місцевого самоврядування нормотворчої діяльності;

у навчальному процесі - при підготовці курсу лекцій з дисциплін "Конституційне право України", "Муніципальне право України", "Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні", методичних вказівок та навчальних підручників для студентів, при проведенні практичних занять;

для підвищення кваліфікаційного рівня депутатів представницьких органів місцевого самоврядування.

Апробація результатів дисертації. Отримані результати, висновки та основні положення дисертаційної роботи обговорювались на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права Інституту повітряного і космічного права Національного Авіаційного Університету.

Основні положення та висновки дисертації були оприлюдненні на VІ Міжнародній науково-технічній конференції "Правові засади державотворення України" (26-28 квітня 2004, Київ), на міжнародній науково-практичній конференції "Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників" (13-14 квітня 2005, Київ), на міжнародній науковій конференції "Четверті юридичні осінні читання" (21-22 жовтня 2005, Хмельницький), на міжнародній науковій конференції молодих вчених "Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку" (16-17 березня 2006, м. Луцьк), на міжнародній науково-практичній конференції "Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників" (20 - 21 квітня 2006, Київ).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження опубліковано у чотирьох наукових статтях, перелік яких затверджено ВАК України, і чотирьох тезах доповідей та повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації побудована у відповідності із змістом наукових завдань і складається з вступу, трьох розділів, що поділяються на дев`ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 224 сторінки, у тому числі список використаних джерел становить 16 сторінок, що включає 193 найменування.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертаційного дослідження, актуальність та ступінь її наукової розробленості, визначені об`єкт, предмет, мета та основні завдання дослідження, його методологічна основа та наукознавча база, розкрито наукову новизну та науково-теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, подано інформацію про апробацію результатів дослідження та наявність публікацій за темою дисертації.

Перший розділ "Загальна характеристика постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування" складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Поняття постійних комісій" автор здійснює наукову розробку визначення поняття постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування, аналізує різні точки зору щодо його змістовного навантаження.

Розробка даного поняття здійснюється через призму багатоманітності зв`язків із соціальною дійсністю, при цьому застосовуються різні методологічні підходи, як-от: діалектичний, гносеологічний, соціально-психологічний, історичний, соціологічний, функціональний, аксіологічний та інші.

Дисертант аналізує також ознаки, властиві постійним комісіям, як-от: постійні, місцеві (локальні), виборні, колегіальні, функціонально-галузеві. Водночас здійснюється аналіз правового статусу і ролі постійних комісій з позицій їх місця в системі органів місцевого самоврядування.

Досліджується правова характеристика постійних комісій:

а) постійні комісії створюються на основі законодавчого волевиявлення суб`єктів законодавчої ініціативи;

б) постійні комісії займають свою чітко визначену нішу в структурі органів місцевого самоврядування;

в) організаційна структура або внутрішня побудова цих органів законодавчо закріплена шляхом прийняття відповідного правового акту;

г) постійні комісії виконують певний вид діяльності, який реалізується через надані їм функції по управлінню відповідними об`єктами;

д) правосуб`єктність постійних комісій, як конкретного суб`єкта права, виражається через наявність у них владних повноважень (компетенції);

е) постійні комісії є відносно самостійним елементом в структурі органів муніципального управління, проте вони тісно пов`язані між собою єдиними цілями та завданнями, які стоять не лише перед зазначеними органами, але й перед самим місцевим самоврядуванням в цілому.

Наприкінці підрозділу робиться висновок про те, що постійні комісії - це колегіальні, виборні, допоміжні органи рад, утворені у встановленому законодавством порядку, наділені відповідними владними повноваженнями і засобами, необхідними для здійснення властивих їм функцій.

У підрозділі 1.2 "Становлення і розвиток постійних комісій" міститься дослідження та вивчення загальних закономірностей виникнення, становлення і розвитку постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування, починаючи з моменту їх фактичної появи і до теперішнього часу.

В результаті ретельного дослідження першоджерел та здійснення їх системного порівняння було визначено 4 періоди історико-правового розвитку постійних комісій:

1917-1935 рр. (період виникнення та утвердження секцій, формування нормативно-правової основи функціонування даних органів, етап пошуку нових форм і методів роботи секцій, збільшення їх кількості та формування якісних характеристик зазначених органів).

1936-1976 рр. (період набуття якісно нових форм організації та діяльності постійних комісій, період пожвавлення законодавчого процесу стосовно організації та діяльності даних органів, розширення їх повноважень та функцій, подальше утвердження принципів демократичного централізму побудови державних органів).

1977-1989 рр. (період стагнації розвитку постійних комісій в системі органів місцевої влади, побудованих на жорстких принципах демократичного централізму, значного розширення повноважень в сфері соціально-економічного розвитку).

1990-до сьогодні (період пошуку нових шляхів розвитку постійних комісій, визначення їх ролі і місця в межах місцевого самоврядування). Визначальним фактором здійснення такого поділу були нормативно-правові акти, які створили правові основи щодо розширення повноважень досліджуваних органів, стали джерелом їх якісних та кількісних змін.

Вище перераховані історичні етапи формування постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні становлять цілісний, безперервний процес. Початковий етап виникнення постійних комісій відбувався стихійно як в територіальному, так і галузево-функціональному відношенні в залежності від потреб та можливостей відповідних Рад, а також політичної ситуації в державі, яка склалась в зазначений період. На даному етапі формування та функціонування постійних комісій значний вплив мали виконавчі комітети, проте він зменшувався із поступовим розширенням повноважень комісій.

На думку дисертанта, функціонування постійних комісій відбувається найбільш ефективно на рівні сільської, селищної, міської Рад, оскільки члени постійних комісій мають об'єктивні умови тісного співробітництва з територіальними громадами, виражають їх волю та законні інтереси, що цілком відповідає ідеї побудові самого місцевого самоврядування. Історико-правовий процес формування постійних комісій мав поступальний характер, проте не завжди є послідовним через відсутність достатніх теоретичних основ побудови місцевого самоврядування в цілому.

У підсумку автор робить висновок про те, що сучасний розвиток постійних комісій має значні зміни зовнішнього, а не внутрішнього характеру. Зокрема, змінився правовий статус комісій - вони стали органами представницьких органів місцевого самоврядування, а не державних органів. Внутрішня організація та організаційно-правові форми постійних комісій зберегли в своїй основі регламентацію радянського періоду.

У підрозділі 1.3 "Принципи організації та діяльності постійних комісій" зазначається, що принципи мають ціннісне значення лише в тому випадку, коли вони виражені у певній правовій формі.

Дисертант, аналізуючи різні підходи до визначення поняття принципів організації та діяльності органу місцевого самоврядування, розглядає їх як зафіксовані у відповідному законодавстві універсальні юридичні засади, які є результатом розвитку наукової думки та суспільства, насамперед, системи місцевого самоврядування. Водночас автор зауважує, що наявність уніфікації певних шляхів утворення органів державної і муніципальної влади спричинило утворення на універсальному рівні цілісної системи відповідних принципів.

На основі аналізу специфіки здійснення постійними комісіями муніципального управління виокремлено наступні принципи організації та діяльності постійних комісій: загальноюридичні та спеціальні.

Загальноюридичні принципи організації та діяльності постійних комісій - це беззаперечні вимоги, що виражають основний зміст правової природи організації цих органів. Це такі принципи: законності, гласності, демократичності, гуманізму, науковості.

Спеціальні принципи організації та діяльності постійних комісій - це вихідні засади, що визначають особливий порядок утворення та організації їх діяльності і суттєво відрізняють їх від інших органів місцевого самоврядування. До них належать наступні принципи: постійності, функціонально-галузевий, колегіальності, організаційної самостійності, професійної компетентності, юридичної рівності, детермінованості у часі.

Другий підрозділ "Система і функції постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування " складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Система постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування" здійснюється дослідження поняття системи постійних комісій як поєднання за напрямками і видами діяльності постійних комісій, наділених відповідними повноваженнями та матеріальними засобами з метою ефективного вирішення управлінських проблем та захисту інтересів територіальних громад.

На думку дисертанта, утворення системи постійних комісій в обов`язковому порядку повинно бути опосередковано цільовим спрямуванням стратегічного розвитку самоврядних територій. Цінність такого підходу, з огляду на особливості місцевого самоврядування та соціально-економічного розвитку в Україні, полягає в тому, що виокремлення головних проблем самоврядної одиниці та визначення основних її потенційних можливостей дозволяє здійснювати процес конструктивного управління ними в умовах обмежених ресурсів, особливо матеріальних.

Окрім цього, визначення пріоритетних напрямків розвитку відповідних самоврядних одиниць повинно здійснюватись органами влади на місцях спільно, тобто радами та державними адміністраціями, з обов`язковим залученням до цього процесу економістів, експертів, науковців, фахівців, які б виступали в ролі радників.

Такий підхід до вирішення справи обумовлений, з однієї сторони, необхідністю здійснення подальшої децентралізації державної влади на місцях. А з іншої, в самоврядних одиницях краще знають свої особливості та потенційні можливості розвитку, чим, приміром, Міністерство економіки чи інші централізовані відомства.

Таким чином, формування системи пріоритетно-галузевих постійних комісій в обов`язковому порядку повинно здійснюватись з паралельним врахуванням виокремлених напрямків стратегічного розвитку самоврядних територій.

Разом з тим обґрунтовується необхідність створення обов`язкових постійних комісій функціонального характеру (з питань депутатської діяльності, законності та інформації, бюджетну, комісії соціально-гуманітарного забезпечення тощо).

Якісні характеристики галузевих та функціональних постійних комісій становлять зміст системи постійних комісій, де сукупність закономірних зв`язків між елементами (комісіями) становить внутрішню форму (структуру) досліджуваної системи. Для галузевих та функціональних комісій, що складають систему постійних комісій в цілому, характерною рисою є, з однієї сторони, внутрішня відокремленість, з іншої - функціональна цілісність, опосередкована єдиними цілями та завданнями в сфері муніципального управління.

Назріла нагальна потреба прийняття Типового положення про постійні комісії. Даний правовий акт створив би суттєве локальне правове підґрунтя функціональної спрямованості постійних комісій, сприяв би підвищенню їх авторитету як серед органів місцевого самоврядування, так і серед виборців. Виключне значення такого Положення полягає в тому, що кожна профільна комісія була б наділена, поряд з основними, ще й профільно-галузевими повноваженнями із зазначенням конкретних предметів відання. Такий підхід до справи, безумовно, надасть впевненості у своїх діях членам функціональних постійних комісій. З іншої сторони, практичне дотримання вимог даного підзаконного акту комісіями, дозволить їм організувати свою роботу на суттєво якісному рівні, оскільки таке Положення опосередковує врахування функціонально-галузевих особливостей кожної постійної комісій.

У підрозділі 2.2 "Склад постійних комісій" досліджуються проблеми якісного та кількісного складу постійних комісій.

Потенціал якісного складу кожної комісії у своїй єдності складають індивідуальні якості кожного її члена і визначаються засобом поєднання наступних складових:

рівнем теоретичної підготовки (наявність відповідної освіти, фахової підготовки, теоретичне знання напрямку роботи комісії);

набутим практичним досвідом (наявність досвіду комісійної роботи, вміння дієво вирішувати практичні проблеми, брати на себе відповідальність за прийняті рішення, вміти працювати в єдиній комісійній команді тощо);

їх бажанням працювати у тій чи іншій комісії, опосередкованого відповідною мотивацією.

На думку автора, розуміння якісного складу постійних комісій за своїм сутнісним змістом опосередкований наступними складовими: знати, вміти, хотіти.

В підрозділі звертається увага на відсутність в профільному законодавстві норм, які б встановлювали межі нормування депутатів місцевих рад у постійних комісіях. Доведено необхідність загального нормування членства депутатів у комісіях шляхом встановлення максимальної межі їх кількісного складу засобом нормування членства у них не більше третини складу ради. Запропоновано встановити мінімальну кількість членів постійної комісії у складі трьох осіб.

Пропонується визначення складу постійної комісії як групи депутатів з різним досвідом, інтересами, здібностями та різною фаховою підготовкою, формально та відносно постійно об`єднаних в рамках одного органу (комісії), покликаних співпрацювати в одному колективі з метою реалізації властивих їм повноважень, а також необхідністю виконання поставлених завдань та досягненням відповідних цілей в сфері муніципального управління.

У підрозділі 2.3 "Функції та повноваження постійних комісій" зазначається, що функції постійних комісій - це основні, конкретні, відносно постійні напрямки або види діяльності комісій, що опосередковують визначальні сторони їх соціального призначення, шляхом здійснення ними муніципального управління в сфері місцевого самоврядування в інтересах територіальних громад.

Класифікація функцій постійних комісій здійснюється за наступними критеріями: за об'єктами (сферами) діяльності; за суб'єктами; за способами (формами) діяльності; за засобами діяльності; за терміном реалізації функцій; за механізмом реалізації.

Дисертантом обґрунтовується думка про те, що першопричиною зміни функцій є комплекс виконуваних завдань, які є важливими на певному етапі історичного розвитку. Ці завдання обумовлюються соціально-економічними, політико-ідеологічними, господарськими, культурними та іншими чинниками. Опосередкування функцій, через призму регламентування цілей та завдань, визначає внутрішню структуру комісій та організаційно-правові форми їх роботи.

Пропонується визначення поняття повноважень постійних комісій як законодавчо закріплених за ними прав та обов`язків з метою виконання завдань та функцій в сфері муніципального управління на території самоврядної одиниці.

Третій розділ "Форми роботи постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування" складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 "Поняття форм роботи постійних комісій" обґрунтовується думка про те, що постійні комісії здійснюють свою роботу виключно засобом відповідних форм. Водночас зазначається, що діяльність постійних комісій, спрямована на реалізацію їх функцій та повноважень, в обов'язковому порядку має відповідати наступним вимогам: не виходити за межі їх компетенції; відповідати інтересам територіальних громад.

З урахуванням різних підходів учених щодо визначення поняття форм діяльності постійних комісій дисертант вважає, що це відповідні способи досягнення результатів у своїй діяльності, яка виражається у конкретних діях з метою реалізації властивих їм функцій та повноважень.

Методи діяльності постійних комісій - це способи та засоби, що застосовуються в межах відповідних форм з метою реалізації їх повноважень. Постійні комісії, здійснюючи той чи інший вид муніципальної роботи, використовують різні методи діяльності, які в загальному можна поділити на організаційні та правові.

У підрозділі 3.2 "Організаційні форми роботи постійних комісій" підкреслюється, що останнім часом намітились суттєві тенденції зростання ролі та значення постійних комісій в здійсненні ними функцій управлінського характеру на місцях. Постійні комісії реалізують свої повноваження засобом різноманітних організаційних форм роботи. Останні в залежності від їх сутнісного значення, частоти вживаності, їх місця і ролі в управлінській діяльності, здійснюваної постійними комісіями, поділяються на основні та допоміжні форми роботи.

Основні організаційні форми роботи постійних комісій - це самостійні, постійні види (способи) організації їх діяльності, здійснювані комісіями в цілому, їх керівним складом з метою реалізації їх функцій та повноважень. Водночас підкреслюється, що постійні комісії виконують цілий ряд неосновних (допоміжних) організаційних видів діяльності, які є менш значущими та спрямовуючими для них, проте виконання дій такого характеру забезпечує цілісність та безперервність роботи комісій в системі місцевого самоврядування в цілому.

Автор робить аргументовану пропозицію про необхідність законодавчого регулювання відносин, що виникають в міжсесійний період між радами та постійними комісіями ради. Пропонується утворити координаційний орган у складі голови ради та голів постійних комісій для здійснення керівництва комісіями в міжсесійний період.

Вагомими недоліками організаційної діяльності постійних комісій є відсутність законодавчої регламентації періодичності проведення засідань, оскільки періодичність скликання сесії не повинна визначати періодичність проведення засідань постійних комісій.

Ще однією важливою проблемою є те, що на сьогодні не існує дієвого системного механізму співпраці постійних комісій та територіальних громад. В Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" немає жодної статті, яка б зобов`язувала постійні комісії, при виконанні своїх повноважень, співпрацювати з виборцями. Практика показує, що періодичне звітування депутатів перед виборцями є формальним у значній кількості випадків. Великою мірою це зумовлено тим, що в Законі України "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів" (ст.31) в переліку підстав для відкликання депутатів місцевих рад не передбачається відкликання за ухилення депутата від звіту.

Дисертант обґрунтовує необхідність внесення змін до вищезгаданого закону з тим, щоб депутат в обов`язковому порядку ніс відповідальність за ухилення від проходження уже першого звітування засобом відкликання.

У підрозділі 3.3 "Правові форми роботи постійних комісій" зазначається, що постійні комісії, реалізовуючи свої функції та повноваження, здійснюють великий об`єм роботи, важливою складовою якої є їх правова діяльність.

Всю сукупність правової діяльності постійних комісій дисертант класифікує на три види: нормотворчу, контрольно-правоохоронну та правозастосовчу. Крім того, зазначені види діяльності здійснюється комісіями не в однаковій мірі, зокрема контрольно-правоохоронна та правозастосовча діяльність є більш змістовною та об`єктивною, ніж нормотворча.

Установлено, що нормотворча діяльність постійних комісій здійснюється у двох вимірах, а саме:

а) власна нормотворча діяльність, пов`язана з виданням власних підзаконних правових актів (рекомендацій та висновків);

б) участь у нормотворчій діяльності представницького органу.

Спільним для цих двох вимірів є те, що зазначена діяльність комісій проводиться (здійснюється) на всіх етапах нормотворчості, починаючи з підготовчого етапу, охоплюючи безпосередньо сам процес прийняття підзаконних нормативно-правових актів та завершуючи підсумково-контрольним етапом.

Разом з тим, на основі аналізу нормативно-правової бази були зроблені висновки про те, що в спеціальному законодавстві відсутні конкретні правила-вимоги, які регламентували б не лише порядок нормотворчої діяльності постійних комісій, але й порядок документального оформлення проектів програм чи правових актів. Це актуалізує необхідність прийняття єдиних правил, змістом яких була б регламентація нормотворчого процесу, починаючи від підготовки до процедурного завершення роботи над проектами відповідних правових актів чи програм.

Окремо дисертант аналізує підзаконні правові акти - рекомендації, що приймаються постійними комісіями згідно з положенням п.10 ст.47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Доведено, що правові акти комісій мають ряд особливостей, наприклад, рекомендаційний характер, тобто вони не є імперативними (зобов`язуючими). Ті органи, підприємства, установи, організації, яким вони адресовані, зобов`язані їх розглянути, проте за ними залишається право вчиняти якісь дії чи залишити все без змін. Такий підхід до сутності та змісту правових актів комісій є дещо схоластичним, оскільки не створюється дієвого механізму заохочення постійних комісій до нормотворчої діяльності саме через диспозитивність характеру норм.

Дослідження правових форм діяльності комісій дає можливість стверджувати необхідність надання їм права самостійно вирішувати певні питання. Способом такого вирішення є прийняття правових актів зобов`язального характеру. Водночас таке право доцільно надати не всім комісіям, а найбільш фахово забезпеченим. Зобов`язуючі рішення таких комісій істотно вплинули б на ефективність та мобільність управління в сфері місцевого самоврядування, насамперед, у питаннях вирішення яких не потребує щоденного контролю, а забезпечується відповідним рішенням комісії, прийнятим на засіданні.

Доцільно надати право постійним комісіям приймати зобов`язуючі рішення у тих сферах муніципальних відносин, в яких постійні комісії змогли б більш ефективно здійснювати управління: в сфері побутового обслуговування, культури, благоустрою, в сфері дотримання екологічних умов виробництва тощо.

Наступним логічним кроком, спрямованим на підвищення "авторитету" та зміцнення сутнісного значення рекомендацій, є доцільність надання постійним комісіям права оспорювати рішення підприємств, установ, організацій та інших органів, прийняття яких є безпосередньою правовою реакцією на підзаконні нормативно-правові акти комісій.

Ще однією особливістю правових актів, що приймаються постійними комісіями є те, що вони мають підзаконний та локально-спеціальний характер, це обґрунтовується тим, що вони поширюються на окреслене коло об`єктів управління в сфері місцевого самоврядування і є обов`язковими лише для тих, кому вони (персонально) адресовані. Водночас доведено ненормативність рекомендації постійних комісій.

В результаті здійсненого аналізу дисертант стверджує, що рекомендація постійних комісій - це локальний підзаконний ненормативно-правовий акт прийнятий комісією в передбаченому законодавством порядку.

У висновках узагальнюються основні результати досліджень, пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, визначаються проблеми, вирішення яких має сприяти підвищенню ефективності їх функціонування:

1. Постійні комісії - це колегіальні, виборні, допоміжні органи рад, утворені у встановленому законодавством порядку, наділені відповідними владними повноваженнями і засобами, необхідними для здійснення властивих їм функцій.

2. Формування та функціонування постійних комісій рад здійснюється найбільш активно і результативно на рівні сільської, селищної, міської Рад, оскільки члени постійних комісій мають об'єктивні умови тісного співробітництва з територіальними громадами, що цілком відповідає ідеї побудові самого місцевого самоврядування.

3. Принципи організації та діяльності постійних комісій становлять єдину локальну правову систему, опосередковану змістом реальних суспільних відносин.

4. Система постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування - це поєднання за напрямами і видами діяльності постійних комісій, наділених відповідними повноваженнями та матеріальними засобами з метою ефективного вирішення управлінських проблем та захисту інтересів територіальної громади. Формування системи постійних комісій доцільно здійснювати, насамперед, за принципом галузевого спрямування стратегічного розвитку самоврядних територій (регіонів). Водночас доведено необхідність формування як обов`язкових комісій за критерієм функціонального характеру.

5. Склад постійної комісії представницького органу - це відносно постійне поєднання депутатів з різним досвідом, інтересами, здібностями та різною фаховою підготовкою в рамках одного органу (комісії) з метою реалізації властивих їм повноважень, а також необхідністю виконання поставлених завдань та досягнення відповідних цілей в сфері муніципального управління.

6. Форми діяльності постійних комісій - це відповідні способи досягнення результатів у діяльності комісій. Форми роботи комісій поділяються на організаційні та правові. Організаційні форми роботи - це закріплені в нормах муніципального права, вироблені теорією та практикою види та способи організації діяльності постійних комісій, спрямовані на реалізацію комісіями їх функцій та повноважень. Правові форми роботи постійних комісій здійснюються шляхом реалізації їх повноважень, пов`язаних з нормотворчою, контрольно-правоохоронною та правозастосовчою діяльністю.

7. Доцільно надати деяким постійним комісіям, які є найбільш фахово укомплектовані, права: а) приймати зобов`язуючі рішення у тих сферах муніципальних відносин, в яких комісії змогли б більш ефективно здійснювати управління: в сфері побутового обслуговування, культури, благоустрою, в сфері дотримання екологічних умов виробництва тощо; б) оспорювати рішення підприємств, установ, організацій та інших органів, прийняття яких є безпосередньою правовою реакцією на підзаконні правові акти комісій.

8. Функції постійних комісій - це основні, відносно постійні напрямки або види діяльності комісій, що опосередковують визначальні сторони їх соціального призначення. Науково-теоретична класифікація функцій постійних комісій проводилась відповідно до таких критеріїв: за об'єктами (сферами) діяльності; за суб'єктами; за способами (формами) діяльності; за засобами діяльності; за терміном реалізації функцій; за механізмом реалізації.

9. Суттєвих змін вимагає регламентування в профільному законодавстві нормотворчої діяльності постійних комісій, оскільки відсутні конкретні правила-вимоги, що регламентували б порядок підготовки, документальне оформлення проектів програм чи правових актів тощо.

10. Оптимізація правової основи організації та діяльності постійних комісій вбачається у подальшій спеціалізації профільного чинного законодавства. Це вимагає як внесення відповідних змін до чинного законодавства, так і розробки нового закону про делегування повноважень органами місцевого самоврядування.

Список опублікованих автором працьза темою дисертації

Задорожня Г.В. Теоретико-правові аспекти визначення поняття "постійні комісії" // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 28. - К.: Ін-т держави і права ім.В.М. Корецького НАН України, 2005. - С.257-262.

Задорожня Г.В. Від секцій до постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування // Часопис київського університету права. - №3. - 2005. - С.96 - 101.

Задорожня Г.В. Організаційні форми роботи постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування // Часопис київського університету права. - №1. - 2006. - С.70 - 75.

Задорожня Г.В. Система постійних комісій у місцевому самоврядуванні: перспективи розвитку та удосконалення // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2006. - №3. - С.132-140.

Задорожня Г.В. Принципи організації постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування // Правові засади державотворення України: Матеріали VІ міжнародної науково-технічної конференції "АВІА - 2004". - Т.6. - К.: НАУ, 2004. - С.9-12.

Задорожня Г.В. Функції постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування // Політ: Матеріали V міжнародної наукової конференції студентів та молодих учених. - К.: НАУ, 2005. - С.516.

Задорожня Г.В. Нормотворча діяльність постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування // Молодь у юридичній науці: Збірник тез Міжнародної наукової конференції молодих вчених "Четверті осінні юридичні читання" (21-22 жовтня 2005 року): У трьох частинах: Частина перша: "Загальнотеоретичні та історичні правові науки. Конституційне право". - Хмельницький: Видавництво Хмельницького університету управління та права, 2005. - С.168-171.

8. Задорожня Г.В. Контрольна функція постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: Збірник тез наукових доповідей ІІ Міжнародної науково-практичної конференції студентів та аспірантів. - Луцьк: Видавництво Волинського університету ім. Лесі Українки, 2006. - С.211-212.

Анотація

Задорожня Г.В. Постійні комісії представницьких органів місцевого самоврядування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. - конституційне право. - Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2006.

...