Основы государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема: Основы государственного управления

План

Общество как управляемая система. Взаимодействие государства и общества

Государственное управление: цели, задачи, функции и структура

Институты государственного управления. Президент Российской Федерации, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, местное самоуправление, институты гражданского общества в системе государственного управления

1. Общество как управляемая система. Взаимодействие государства и общества политический государство административный

Государственное управление представляет собой сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми и взаимообусловленными факторами. Его основное предназначение состоит в необходимости создания такого целостного и гармоничного гражданского общества, социально ориентированного правового государства, в котором высшей ценностью признаются и обеспечиваются права и свободы граждан, достижение общественного прогресса, основанного на принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности См.: Кутафин О.Е. Основы общественного строя и политики Российской Федерации // Государственное право Российской Федерации. Курс лекций / Под ред. О.Е. Кутафина. Т. 1. М., 1993. С. 142.

Необходимую эффективность государственного управления, системность и целостность в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах придает государственное управление, но только в тех случаях, если оно само системно и целостно. Следовательно, государственное управление также должно быть единой и целостной системой.

Прежде, чем рассматривать систему и структуру государственного управления, сформулируем основные понятия, которые мы будем использовать в дальнейшем: управление, государственное управление, система государственного управления, цели, задачи и функции государственного управления и некоторые другие.

В научной литературе отсутствует единство в понимании термина «управление». Для одних это организующее и регулирующее воздействие органов государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, которое основано на властном подчинении См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М, , 1997.. Несколько иной, государственный аспект выделяют те исследователи, которые определяют управление как деятельность органов государственной власти по регулированию общественных отношений и собственных дел См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.,1987: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. - М.,1977; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948..

Но все едины во мнении, что управление всегда является целенаправленным воздействием субъекта управления на объект. При этом в отраслевых науках обращается особое внимание на некоторые другие важные аспекты управления. Представители кибернетики определяют его как перевод объекта в иное, новое состояние для достижения поставленной перед всей системой цели См.: Кибернетический словарь / Под ред. В.М. Глушкова. - Киев, 1979.. Административисты подчеркивают волевой аспект управления: управление всегда связано с осознанным воздействием человека на общественные отношения См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Норма, 2008. С. 27-28..

Но волевое воздействие возможно только при наличии властных полномочий у человека - субъекта управления и наличии подчиненного ему объекта управления. Наиболее часто под управлением понимают целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления для достижения определенных результатов, поставленных целей.

На наш взгляд, ни это, ни приведенные ранее определения не раскрывают в полной и достаточной степени содержание понятия, его управленческой сущности. Важным элементом, который устраняют данный недостаток, является функциональный аспект управления.

Под управлением мы будем понимать функцию организованной системы, выражающую целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления и обеспечивающее достижение поставленных перед системой целей, выполнение задач посредством исполнения возложенных на него функций.

Соответственно под государственным управлением понимается целенаправленное воздействие органов государственной власти на общественные отношения с целью приведения их в необходимое состояние посредством исполнения ими государственных функций.

Таким образом, не только важными, но и необходимыми сущностными характеристиками государственного управления являются:

это деятельность специальных субъектов: органов государственной власти, которые вместе составляют единый механизм государственной власти. Содержание государственного управления в значительной степени определяется конституционными основами (принципами) государства;

это деятельность по реализации функций государственной власти. Она достигается путем принятия политико-государственных решений и их реализации, контролем за соблюдением в обществе нормативных правовых актов, а также правосудием. Государственное управление основано на властных полномочиях и представляет собой способ реализации государственной власти и распространяется на все общество в рамках государственной политики.

Современное понимание государственного управления близко к содержанию другого понятия - публичное управление. Публичное (лат. publicus) - общественное, открытое, всенародное, явное, известное для публики, общества; всей гражданской общине принадлежащее (В. Даль). Различие состоит в том, что публичное управление -целенаправленное воздействие субъекта управления на общественные процессы, общественные отношения в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями.

Государство выполняет две основные функции: политическую -вырабатывает основные направления государственной политики - и административную - осуществляет реализацию функций в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Первая функция реализуется совокупностью как государственных, так и негосударственных, в том числе общественных, институтов. Вторая - прерогатива органов исполнительной власти государства.

В связи с этим следует различать политическое управление, государственное и публичное управление. Под государственным управлением мы будем понимать деятельность органов государственной власти по реализации своих функций. Соответственно, под публичным управлением - не только управляющее воздействие органов государственной власти, но и общественных объединений при принятии важных для общества решений. При этом институты гражданского общества выступают не только в роли объектов управления, но и сами становятся субъектами управления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.

Учитывая роль институтов гражданского общества в процессе государственного управления в современной истории России, понимая при этом, что, ни эти институты, ни органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем не менее, мы может утверждать, что их роль в управлении государством в настоящее время значительно возросла.

По поводу определения системы и структуры Конституционный Суд еще в 1999 г. разъяснил, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт «г», Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866..

Если система государственных субъектов управления исчерпывающе и точно определена в Конституции России, то с институтами гражданского общества, которые принимают активное участие в управление государственными делами, не все так ясно. Дело в том, что становление и развитие этих институтов непосредственно связано с демократическими процессами в обществе: чем активнее и влиятельнее гражданское общество, тем более демократично государство. А, следовательно, степень участия институтов гражданского общества в делах государства, в разработке и реализации государственной политики обусловливает эффективность государственного управления, действенность общественного контроля над государственной властью. Именно в силу активности этих институтов в решении государственных вопросов, их высокой степени влияния на политику государства и исполнительно-распорядительную деятельность, мы в дальнейшем рассмотрим только лишь некоторые из них, а именно политические партии и Общественную палату.

В теории управления понятие цели является важнейшим компонентом, а целеполагание - необходимый системообразующий элемент, определяющий признак любого управляющего воздействия. Целеполагание - это процесс обоснования целей совершенствования объекта управления на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей наиболее полного их удовлетворения. Цель управления - это необходимое и желаемое состояние объекта управления, которое должно быть достигнуто.

Целями государственного управления является обеспечение благополучия и процветания России, незыблемости ее демократической основы.

Эти цели обусловливают задачи государственного управления: обеспечение прав и свобод человека; целостности и суверенитета государства; гражданского мира и согласия; согласованного функционирования государственных органов, а также институтов гражданского общества; независимости и эффективности функционирования судебной системы.

Достижение целей государственного управления непосредственно связано с выполнением функций государственного управления. Функции (лат. fiinctio - отправление, деятельность) есть способы, виды деятельности для решения поставленных перед системой задач. Они всегда вторичны по отношению к целям и задачам. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функции - это процесс решения задач и достижения цели.

Именно цели и задачи государственного управления обусловливают функции, а уже функции определяют структуру органа управления.

Функции государственного управления - совокупность общественно необходимой деятельности всей системы государственного управления по реализации функций государства. Функции исполнительной власти - совокупность закрепленных в нормативных правовых актах публично-управляющего воздействия субъектов государственно-административного управления.

К функциям государственного управления обычно относят прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).

Из наиболее важных, базовых функций государства следует выделить те, которые выражают его сущность. Посредством этих функций государство реализует свое главное предназначение - обеспечить потребности и интересы своего населения.

К таким функциям следует отнести создание и обеспечение эффективной правовой системы, которая обеспечит законность взаимоотношений власти и общества; защиту целостности и стабильности общества; создание и обеспечение условий для развития общественной жизнедеятельности; координацию потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии; обеспечение общенациональных интересов в мировом сообществе.

В различные периоды функционирования государства на первый план могут выступать иные функции государства. Так, для современной России важными функциями становятся формирование эффективной системы и структуры органов государства; организация действенной политической системы государства; укрепление общественных институтов, обеспечивающих необходимый уровень демократии; создание административно-правовых социальных регуляторов, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования и т.д.

Важно отметить, что степень проникновения государства в экономику, социально-культурную и административно-политическую сферы должна быть такой, чтобы, с одной стороны, обеспечить эффективность государственного управления, а, с другой стороны, не допустить бесконтрольность и неуправляемость объектов управления. Например, часто при снижении государственной нагрузки на бизнес, последний значительно меньше начинает уделять внимания вопросам безопасности, соблюдению технических регламентов, что приводит к тяжелым последствиям (авария на Саяно-Шушенской ГЭС, трагедия в «Хромой лошади» и др.). Уход от чрезмерного регулирования вполне может привести к неуправляемости и хаосу.

Главное - в различных условиях государство должно само выбрать степень влияния, например, в условиях финансово-экономического кризиса, или в условиях переходного к рынку, или в условиях недостаточной нормативной правовой базы такое влияние должно быть максимальным.

В этом содержание телеологической теории государственного управления (гр. teleos - цель), государственное управление рассматривается в двух аспектах, как взаимосвязь двух неразрывных функций управления: политической и административной. Политические решения обуславливают административные решения и действия органов государственной власти, в большей степени исполнительной.

Но политика должна быть не столько понятной, открытой и нравственной, сколько правовой. Недопустимы политическая целесообразность, усмотрение, политические решения должны быть основаны на нормах права и осуществляться в рамках права.

Правотворческая функция государства - выработка государственной политики, приоритетных и стратегических направлений развития общества в форме нормативных правовых актов: законодательства, правовых актов управления. Основная задача, которая должна быть решена - это зафиксировать в нормах права необходимые правила поведения личности, общества и государства.

Субъектами правотворческой функции государства являются ее представительные (законодательные) органы государственной власти, а также иные субъекты, которым предоставлено право правотворчества (Президент России, Правительство России и органы исполнительной власти России и ее субъектов).

Правоприменительная функция государства - реализация государственной политики, посредством воплощения в жизнь нормативных правовых актов. Главная цель этой функции - защита прав и свобод граждан, именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Основным субъектом правоприменительной функции являются органы исполнительной власти всех уровней: федерального, окружного (межрегионального) и регионального.

Основным объектом государственного управления является общество. Главная цель управленческого воздействия - обеспечение необходимого прогрессивного развития общества, создание благоприятных условий его жизнеобеспечения. Элементы объекта государственного управления связаны между собой как составные части одного целого и представляют собой отдельные сферы жизнедеятельности общества. Именно с ними мы связываем наиболее удачную типологию элементов объекта государственного управления - это экономика, социально-культурная и административно-политическая сферы.

Важнейшая разница субъектов и объектов государственного управления состоит в их функциональном предназначении: если органы государственной власти имеют соответствующую иерархию, вертикаль власти, то эти показатели для общества не характерны. Здесь преобладают горизонтальные, диспозитивные отношения.

В последние годы все чаще употребляется термин «гражданское общество», под которым мы понимаем систему институтов самоуправления, придающих свободной деятельности человека созидательный смысл. Гражданское общество - совокупность относительно независимых от государства общественных институтов, выражающих и защищающих интересы граждан. Степень развития гражданского общества является показателем зрелости всего государства.

Значение для России гражданского общества состоит в том, что оно разрушает монополию государства на власть, уравновешивает государственную власть с властью частных лиц и независимых организаций. Гражданское общество по отношению к государству должно использовать весь арсенал компенсаторных средств в виде создания независимых общественных организаций, массовых общественных движений, независимых СМИ. В конечном итоге это приводит к изменению государственной политики или созданию новых законов, заимствованию властными структурами демократических принципов, методов, усилению контроля за соблюдением государственными органами и их представителями правовых процедур и права См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.- 2003. С. 122..

Важной характеристикой гражданского общества является эффективность его взаимодействия с государством. В основу взаимодействия положена конституционная норма, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3, ч. 1 Конституции Российской Федерации). Стратегия взаимодействия состоит в том, чтобы государство максимально вовлекало общественные институты в управление государством, в его реформирование.

Основной субъект гражданского общества - человек и его права и свободы. Именно они составляют основу современного понимания гражданского общества, и нашли свое отражение, например, в теории общественного договора. Содержание этой теории состоит в том, что от природы люди равны и нет естественных оснований для деления их на группы и сословия для специальных властных полномочий. Именно народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Государство подчиняется законам, являющимся выражением воли всего общества. В случаях нарушения условий общественного договора властью народ вправе бороться за свои политические свободы. Общественный договор отражает признание всеми общих правил общежития, которые должны выполняться.

Гражданское общество в современной России должно взять на себя решение части социальных проблем, освободив от них государство, смягчив при этом социальную напряженность.

2. Государственное управление: цели, задачи, функции и структура

Для целей управления государство использует множество государственных органов, которые в совокупности составляют государственную систему управления. Многообразие элементов обусловлено стоящими перед государством задачами и многообразием сфер государственного управления. Но не только государство представляет собой систему, системность есть основной и важнейший признак собственно государственного управления. Именно этот признак придает государственному управлению целеустремленность, согласованность и результативность.

Содержание системности государственного управления состоит в том, что оно всегда имеет цель, достижению которой неизменно подчинено управление. Но элементы государственного управления обязательно должны быть взаимосвязаны и взаимообусловлены и ориентированы на достижение необходимого результата. Степень интегративности системы (лат. integratio - объединение в целое каких-либо частей, обеспечивающее новое качество) является показателем ее единства.

Цель, предназначение системы государственного управления определяют ее функции - способы, виды осуществления своего предназначения. Но система государственного управления обязательно имеет свою структуру - внутреннюю форму организации системы.

Перечисленные признаки системности государственного управления характерны для всех видов управления, но существуют особенности, видовые признаки, которые отличают государственное управление от иных видов управления.

Государственное управление всегда является социальным управлением. Оно всегда существует там, где есть коллективы людей, осуществляется ими, а потому во многом субъективно, в отличие от управления в технических или биологических системах.

Государственному управлению присущи все основные функции управления, но важнейшей из них, все-таки является функция организации системы управления. Неорганизованное государственное управление не может быть эффективным, не может привести к достижению поставленных целей.

Под организацией государственного управления мы понимаем не только формирование собственно системы и структуры государственной власти. Необходимо помнить еще и о динамической составляющей организации, обеспечении функционирования системы управления.

Государственное управление включает в себя функционирование двух систем: систему управляющую (субъект управления) и систему управляемую (объект управления). Государственная управляющая система есть государство в лице законодательной, исполнительной и судебной властей. Государственную управляемую систему составляют элементы общества.

Для государственного управления чрезвычайно важно наличие не только внутренних взаимосвязей, но и внешних, с той сферой, в которой осуществляется управляющее воздействие: экономической, социально-культурной, административно-политической. Именно общество, его сферы жизнедеятельности обусловливают управляющую систему, насколько интенсивно развивается общество, настолько изменяется и государство. Более того, государство должно адекватно и максимально быстро реагировать на изменения, происходящие в обществе.

Наиболее важным итогом функционирования системы государственного управления являются принимаемые государством решения, которые носят либо общегосударственный характер (политико-правовой), либо направлены на конкретные сферы жизнедеятельности общества (административный).

В качестве первого решения можно привести антикризисную Программу Правительства Российской Федерации на 2009 г. Она стала документом, который определил приоритетные задачи по преодолению кризисных явлений в экономике страны и пути их решения. В Программе обеспечено оптимальное сочетание антикризисных мер и долгосрочных проектов, ориентированных на строительство новой, более эффективной экономики. К приоритетам программы были отнесены выполнение социальных обязательств государства перед гражданами, сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала, повышение устойчивости национальной финансовой системы и другие меры. Таким образом, принятые решения не только позволили предотвратить более глубокий спад, но и привели к сравнительно быстрому выходу экономики на положительные темпы роста, предотвратили рост социальной напряженности в стране Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 г. // Одобрены на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 30 декабря 2009 г. № 42)..

Государственная управляющая система имеет необходимые качественные признаки системы, без которых она не может быть государственной системой и которые определяют ее сущность.

Статус управляющей системы: прежде чем управлять, необходимо понимать, имеешь ли ты на это право. Например, правовой статус Министерства промышленности и торговли Российской Федерации установлен Постановлением Правительства Российской Федерации № 438 от 5 июня 2008 г Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 438 (ред. от 29.10.2010) «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2868.. Этим нормативным правовым актом установлены функции и полномочия министерства, организация его деятельности.

Нормативно-правовое регулирование деятельности. Специфика состоит в том, что в отличие от иных субъектов управления, функционирование государственных органов должно быть максимально регламентировано, причем, чем более высокого уровня нормативными правовыми актами, тем лучше. Так, статус Президента Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации (глава 4). Статус Правительства Российской Федерации определен Конституцией Российской Федерации (глава 6) и федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г.

Функционально-структурный характер. Государственное управление есть конкретный вид деятельности по осуществлению государственной власти. Статьей 11 Конституции Российской Федерации установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Функциональную структуру исполнительной власти в новейшей истории определил Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. №11. ₂ Ст. 945. Указ Президента РФ от 25.08.2008 № 1252 (ред. от 03.11.2010) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров» // СЗ РФ. 2008. № 35. Ст. 4010..

Следует отметить, что государственное управление в значительной степени связано с исполнительной властью. Цель и предназначение исполнительной власти - проведение в жизнь нормативных правовых актов посредством исполнения функций специальными субъектами -исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Проблема функционирования современной системы исполнительной власти состоит в перераспределении функций органов исполнительной власти с целью выявления несвойственных и избыточных функций и оптимального их перераспределения как внутри системы исполнительной власти, так и передачи части в негосударственный сектор.

4. Профессионализм и компетентность государственных служащих. Проблема кадрового состава государственных служащих настолько серьезна, что ей активно занимается Президент Российской Федерации. Его Указом от 25 августа 2008 г.² образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утверждены Положение о Комиссии и ее состав. Создан механизм формирования федерального резерва управленческих кадров, подготовлена Программа формирования резерва управленческих кадров, разработана методика отбора, подготовки, переподготовки, ротации и выдвижения участников Программы.

Государственное управление как сложный и непрерывный процесс имеет свою логику и последовательность. Перечисленные признаки системы государственного управления составляют основы управления. На наш взгляд, сегодняшние проблемы, связанные с системой, структурой органов исполнительной власти во многом связаны с ошибками функционального построения этих органов.

Сегодня в основу формирования системы органов исполнительной власти положены критерии, не вполне связанные с их целями, задачами и функциями. Но из теории управления известно, что, прежде чем решать задачу построения эффективного органа управления требуется максимально точно сформулировать цель его создания, его задачи и функции. Что касается целей и задач органов исполнительной власти, то сформулировать их совсем не сложно, поскольку они уже определены Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Остается только лишь сформулировать функции органов исполнительной власти и в соответствии с ними создать систему органов, которые будут их исполнять. Именно такая последовательность формирования органов исполнительной (да и других ветвей власти тоже) власти позволит избежать ошибок, когда уже после создания систему государственного управления сотнями выявляются несвойственные и избыточные функции федеральных органов исполнительной власти.

3. Институты государственного управления. Президент Российской Федерации, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, местное самоуправление, институты гражданского общества в системе государственного управления

Основным субъектом государственного управления является государство, которое выполняет поставленные перед ним задачи путем реализации своих функций. Для этого создается государственный аппарат, имеющий свою структуру, соответствующую функциям государства и выполняющий исполнительно-распорядительные функции управления государством.

Под исполнительно-распорядительными функциями госаппарата принято понимать правотворчество, правоисполнение и правоохрану. Структуру госаппарата составляют госорганы - учреждения, выполняющие от имени государства, нормативно-определенные функции. Правовую основу каждого учреждения устанавливается в положении о нем: сфера деятельности учреждения, его задачи, компетенция и организация деятельности.

Для большинства субъектов государственного управления присущ ряд обязательных признаков. Это системность организации, функциональность структуры, определенное место в государственной системе. О необходимости унификации органов исполнительной власти в конце 2009 г. высказался Президент Российской Федерации. Действительно, о какой вертикали исполнительной власти можно говорить, если система федеральных органов исполнительной власти во многом не идентична региональной. Если еще добавить к этому проблемы в формировании органов исполнительной власти в федеральных округах, то стоит ли говорить об эффективности в целом исполнительной власти в стране. Многие ученые-административисты склоняются к мнению о необходимости разработки и принятия федерального закона «Об исполнительной власти Российской Федерации». Об этой проблеме более подробно можно прочитать в лекции № 6 первого тома курса.

Президент Российской Федерации совместно с Федеральным Собранием, Правительством и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в Российской Федерации. Конституция России возлагает на Президента и Правительство Российской Федерации обеспечение осуществлений полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях; назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов.

Президент Российской Федерации обладает еще и многими другими полномочиями: в военной сфере как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации, во внешнеполитической сфере по руководству внешней политикой.

Президент Российской Федерации назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации; назначает референдум; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Президент Российской Федерации вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации вправе вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение или чрезвычайное положение.

Следует заметить, что полномочия Президента Российской Федерации установлены не только Конституцией Российской Федерации, но и другими нормативными правовыми актами. Так, ст. 5 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает его полномочия в области экологической экспертизы Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 08.05.2009, с изм. от з 17.12.2009) «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556., ст. 7. Федерального закона «Об использовании атомной энергии» - в области использования атомной энергии Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об использо-з ваши атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552., ст. 4 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» - полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации Федеральный закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ (ред. от 09.03.2010) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014. и мн. др.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Обе палаты образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; назначает выборы Президента Российской Федерации; отрешает Президента Российской Федерации от должности; назначает на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначает на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Государственная Дума дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; заслушивает ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности; назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; выдвигает обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51.. В соответствии с ним Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, осуществляющий свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1 судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.

Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447..

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ (ред. от 30.04.2010) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1589..

Федеральный закон «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» установил, что в некоторых случаях возможно рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей. Такое рассмотрение проводится в Верховном Суде Российской Федерации, верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судах.

Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в осуществлении правосудия в качестве присяжных заседателей при рассмотрении судами первой инстанции подсудных им уголовных дел с участием присяжных заседателей Федеральный закон от 20.08.2004 № 113-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3528.. Особенности производства в суде с участием присяжных заседателей устанавливается Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 29.12.2010, с изм. от 31.01.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.01.2011)//СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921..

Проблема необходимости и целесообразности создания в России административных судов обсуждается уже продолжительное время. Притом, что это требование ст. 118 Конституции Российской Федерации и что административные суды более 100 лет функционируют за рубежом, на наш взгляд, спешить с их созданием не стоит. Есть более важные и насущные проблемы. Создание административных судов вторично по сравнению с необходимостью детальной, законодательной регламентацией административных процедур органов исполнительной власти.

Известно, что дела об административных правонарушениях рассматривают не только судьи, а в большей степени должностные лица органов исполнительной власти (их более 60). По разным оценкам в судах таких дел рассматривается примерно 5 млн, а сколько рассматривается в органах исполнительной власти, никто не знает - их просто не считают. Ответ на вопрос о количестве привлеченных к административной ответственности понятен. Это количество оценивается многими десятками миллионов человек. Что надо срочно сделать, так это организовать государственный учет дел об административных правонарушениях и обеспечить анализ как собственно административных правонарушений, так и лиц, привлеченных к административной ответственности.

Решение многих проблем в нашей стране, прежде всего, связано с созданием эффективной системы и структуры органов исполнительной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Притом, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наиболее влиятельными негосударственными органами управления являются общественные объединения - добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 22.07.2010) «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 03.11.2010) «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950..

Политическая партия - общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления².

Среди целей политической партии формирование общественного мнения; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов.

Политическая партия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме; участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации; организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия.

Следует отметить, что полномочия политической партии в 2009 г. значительно расширены. Так, предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе внести Президенту Российской Федерации политическая партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей, на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложений результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и был допущен к распределению депутатских мандатов Федеральный закон от 05.04.2009 № 41-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях» // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1576..

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям посредством обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях.

Общественная палата Российской Федерации - не только важная организационная форма взаимодействия общественных объединений с государством, но и общественное объединение, оказывающее существенное управленческое воздействие на общественные отношения. Важная задача Общественной палаты - защита прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики.

Общественная палата реализует свои задачи путем привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации; выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.