Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти, науки, молоді та спорту України

Донецький національний технічний університет

Магістратура державного управління

Контрольна робота

по предмету: Державне управління

1. Законодавчі засади державної служби

1.1 Конституційно-правові засади державної служби

Конституція України визначила державну службу як найважливіший інститут у справі розвитку української державності. Сучасна держава має величезну кількість різноманітних завдань і функцій, від успішної реалізації яких залежить функціонування всієї суспільно-політичної системи, а відтак вона не може існувати без професійного службового корпусу.

Державна служба є підпорядкованим елементом у структурі держави, який реагує на політичні імпульси з боку політичного керівництва. Політики, які прийшли до влади через вільні вибори та виражають волю населення, здобувають право визначати державну політику (у тому числі державну кадрову політику, що має бути пов'язана правом).

Завдання державної служби полягає в тому, щоб запроваджувати в життя державну політику. Її реалізація на практиці може зіткнутися з певними складнощами, оскільки державні службовці є «слугами» держави за змістом самого визначення, але в той же час за принципами державної служби є «слугами» народу і, працюючи в органах державної влади чи апараті органів місцевого самоврядування, можуть мати свої власні погляди на політику, що провадиться. При цьому, за законом, державні службовці, перебуваючи на службі, мають реалізовувати лише державні рішення, а свої політичні переконання виносити за межі виконання посадових обов'язків і повноважень. держава служба регулювання політика

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони не можуть бути змінені будь-якими законами. Водночас сам текст Конституції містить вказівки щодо необхідності прийняття низки законів, які сприятимуть розвитку положень, закріплених Конституцією у загальній формі.

Конституція та закони України регулюють найважливіші суспільні відносини та закріплюють: основи конституційного ладу та державного устрою; основні права, свободи та обов'язки людини і громадянина; форми та види власності, основи кримінального, адміністративного, цивільного, сімейного та інших галузей законодавства, а також інші принципові напрями життєдіяльності суспільства й держави. Їхня дія має універсальний, загальнообов'язковий характер за колом осіб, у часі й просторі.

Державна служба має розвиватися й реформуватися на підставі визначених Конституцією України засад (рис. 1.1):основ конституційного ладу;прав, свобод і обов'язків людини і громадянина;інституту президентства;інституту законодавчої влади;інституту виконавчої влади;інституту судової влади;інституту прокуратури;інституту місцевого самоврядування.

Рис. 1.1 Принципи та правовий статус державної служби

Інституціональні положення державної служби, які так чи інакше встановлюють державно-службові відносини, вміщено в різних розділах Конституції України.

Ст. 38 розділу ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» Конституції України передбачає право громадян брати участь в управлінні державними справами. Зокрема вона визначає рівне для всіх громадян право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Ці конституційні положення відповідають Міжнародному пакту про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р., згідно з яким кожний громадянин повинен мати, без будь-якої дискримінації та необґрунтованих обмежень, право й можливість брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників. Під час прийому на державну службу не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання або іншими ознаками, а також інших обставин для громадян, чия професійна підготовка відповідає вимогам щодо відповідної посади.

Право громадян брати участь в управлінні державними справами забезпечується також можливістю обирати й бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У Конституції визначено також інші форми участі громадян в управлінні справами держави. Згідно зі ст. 36 громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські об'єднання для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, культурних та інших інтересів. Політичні партії, у свою чергу, сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян.

Конституційне право громадян на участь в управлінні справами держави забезпечується також іншими правами:

збиратися мирно і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування (ст. 39);

направляти індивідуальні або колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40);

на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів (ст. 44);

на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55);

звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 55);

звертатися після використання всіх національних засобів правового захисту за захистом своїх прав і свобод до відповідних судових органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55);

на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).

Усі права та свободи є рівними як для чоловіків, так і для жінок. Надання жінкам рівних з чоловіками можливостей у громадсько-політичній діяльності забезпечується ст. 24 Конституції України. У сфері державної служби ця рівність має виключати дискримінацію жінок, які вступають на службу, проходять службу або просуваються по ній.

Конституція України (ст. 92) встановила, що виключно законами України визначаються основи державної служби, організація та діяльність органів виконавчої влади, засади місцевого самоврядування.

Конституція України значною мірою регулює питання, пов'язані з визначенням і реалізацією правового статусу державних службовців.

Правовий статус державних службовців є одним з основних елементів правового інституту державної служби. Інші структурні утворення останнього покликані забезпечувати функціонування професійного кадрового персоналу, вони конкретизують, уточнюють правовий статус державних службовців і дають змогу повною мірою реалізувати його потенціал.

Правовий статус державних службовців містить такі складові: способи заміщення посад; нормування та організація праці; вимоги, що висуваються до державних службовців, та гарантії держави; права, обов'язки, обмеження та заборони щодо посади; проходження служби (атестація, підвищення по службі, присвоєння рангу, спеціального звання тощо); заходи стимулювання та відповідальності.

Конституція України визначає два способи заміщення посад (у різних процедурах і співвідношеннях): виборність і призначення.

Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років (ст. 103).

Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України, а питання припинення його повноважень і відставки відносяться до компетенції Президента України (ст. 106, п. 9). Члени Кабінету Міністрів України, керівники інших центральних органів виконавчої влади та голови місцевих державних адміністрацій призначаються за поданням Прем'єр-міністра України та припиняють свої повноваження за рішенням Президента України (ст. 106, п. 10). Призначення на посади та звільнення з посад за згодою з Верховною Радою України голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України є повноваженнями Президента України (ст. 106, п. 14). За такою ж процедурою призначається Голова Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Президент також призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади (ст. 106, п. 11), призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (ст. 106, п. 5), призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (ст. 106, п. 13), призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України (ст. 106, п. 17), призначає третину Конституційного Суду України (ст. 106, п. 22).

Верховна Рада України здійснює: призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати (ст. 85, п. 16), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 85, п. 17), призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (ст. 85, п. 20), призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої Комісії за поданням Президента України (ст. 85, п. 21), призначення третини складу Конституційного Суду України (ст. 85, п. 26), призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України та структури її апарату (ст. 85, п. 35).

Заступники керівників центральних органів виконавчої влади призначаються указами Президента України.

Заступники голів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду й звільняються з посади керівниками цих органів у встановленому порядку.

Інші державні службовці призначаються та звільняються з посад керівниками органів у визначеному Законом України «Про державну службу» порядку.

Конституція України також визначає певні умови призначення на посади, зокрема прийняття присяги.

При вступі на посаду Президент України, як глава держави (ст.102), складає присягу, текст якої містить ст. 104 Конституції України. Вона виражає такий принцип служби, як вірність Україні, оскільки всі посадові особи, які за законом складають присягу, присягають боронити суверенітет та незалежність України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників, відстоювати права та свободи громадян. Отже, Конституція встановлює принцип вірності Президента України своїй державі й принцип довіри народові, який обрав його на посаду.

Конституцією України також встановлюються певні обмеження на зайняття посад. Так, ст. 78 визначає, що народні депутати не можуть мати іншого представницького мандата чи перебувати на державній службі. Мета цього конституційного положення -- запобігти залежності народних депутатів від будь-яких органів державної влади або особистих інтересів інших осіб. За допомогою цього положення реалізується принцип поділу влади, згідно з яким одній і тій самій особі забороняється виконувати функції законодавчої та виконавчої влади.

Державні службовці мають певний правовий статус. Для державного службовця визначено особливі умови вступу на державну службу, проходження та припинення служби. Вони реалізують надані їм повноваження, функції як усередині органу державної влади, так і щодо зовнішніх суб'єктів права (громадян, інших організацій тощо).

Права державних службовців як складовий фактор їх правового статусу ґрунтуються на конституційних правах громадян України.

Конституцією України для державних службовців, як і для всіх громадян України, встановлюються: право на повагу до його гідності (ст. 27); право на свободу та особисту недоторканність (ст. 29); гарантія на недоторканність житла (ст. 30); інші права і гарантії, визначені статтями: 31--35, 43, 45--49, 53, 59.

Конституція України передбачає можливість деякого обмеження прав і свобод людини й громадянина. Проте варто було доповнити її вказівкою на можливість визначення обмежень прав і свобод громадянина конкретними конституційними законами не лише в умовах надзвичайного стану.

Правовий статус державних службовців залежить від умов, у яких проходить державна служба. Тому особливості статусу державних службовців можуть визначитися також ситуацією, що виникла: наприклад, запровадження режиму надзвичайного чи воєнного стану; оголошення мобілізації; інші встановлені спеціальними законами адміністративно-правові режими. У цих випадках зміст статусу державного службовця може змінюватися; службовці можуть діставати додаткові повноваження, права; для них можуть установлюватися спеціальні обов'язки та особливі умови проходження служби та юридичної відповідальності.

Специфіка виконуваних службовцями завдань і функцій держави визначає особливості правового статусу різних категорій посад державних службовців.

Найважливішою передумовою побудови правової держави, з одного боку, є виконання державними службовцями своїх функцій на основі принципу політичного нейтралітету. Майже всі розвинуті в економіко-правовому відношенні держави завжди намагаються сформувати такий державний апарат, який був би вільним від впливу ззовні. Тому основне завдання державних службовців у цих країнах полягає в тому, щоб реалізувати державні рішення, прийняті в установленому порядку.

Принциповою рисою, що характеризує сучасну правову державу, є наявність багатопартійної системи. Згідно зі ст. 36 Конституції України визнається політична різноманітність, багатопартійність. А відтак закономірно виникає питання про співвідношення державної служби як практичної професійної діяльності державних службовців і можливості для них бути членами різних політичних партій.

В умовах зіткнення інтересів організованих соціальних груп і їхнього різноспрямованого впливу потрібна незалежна державна служба, яка є прибічником інтересів усього суспільства й держави загалом і водночас прагне справедливого та зваженого врахування групових інтересів. Державний службовець зобов'язаний нести свою службу в інтересах особи і громадянина, всього суспільства. Держава, у свою чергу, повинна повною мірою гарантувати таку службу й мати право довіряти її здійснення державним службовцям.

У країнах з розвинутою правовою системою, тобто в умовах гарантованого та усталеного правопорядку, в органах державної влади існують два види службовців -- політичні чиновники та чиновники-фахівці. Політичні чиновники сходять з державної арени з приходом до влади представників інших партій, які формують новий урядовий кабінет. Чиновники-фахівці постійно виконують завдання та функції держави незалежно від того, які політичні зміни відбуваються в державі, в структурах управління при регулярній зміні влади. У цьому проявляються такі принципи професійної служби на Заході, як довічність служби й практична незмінюваність на службі. Ці чиновники зазвичай мають дуже високий рівень професійно-адміністративної підготовки й нерідко перевершують у цьому своїх керівників -- політичних чиновників. Отже, вони забезпечують неперервність службово-управлінського процесу.

«Справжній» державний службовець має бути поза політикою. Якщо державна служба -- це професія, то це вже не політика, а вирішення практичних завдань. Посадові обов'язки такий чиновник виконує неупереджено, незважаючи на свої політичні пристрасті та переконання.

Законом України «Про державну службу» встановлено, що державним службовцям забороняється бути пов'язаними рішеннями партій, політичних рухів та інших громадських об'єднань, брати участь у страйках, а також «вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу» (ст. 16). Отже, це також визначає коло політичних правообмежень державних службовців.

Державна служба має гарантувати безперервність державних дій навіть у разі постійної зміни співвідношення політичних сил у суспільстві. Тому державна служба має бути покладена й в основу парламентської демократії.

Громадянин, який вступає на державну службу, добровільно погоджується на окремі обмеження своїх конституційних прав і свобод, що стає нормою, основою для всієї системи державної служби. У цьому й полягає принцип позапартійності (політичного нейтралітету) державної служби.

Конституція України як джерело законодавства про державну службу заклала підхід до неї ззовні, з більш високого, загальнодержавного рівня. Державна служба являє собою цілісне явище, один з численних аспектів суспільного життя, що унормовується конституційними положеннями. Конституція заклала засади самої державної служби й законодавства про неї та шляхи його розвитку.

Закон України «Про державну службу» регулює весь комплекс найбільш визначальних питань і аспектів державної служби зсередини, іншими словами, визначає конкретні засади її організації, функціонування, місця в системі суспільних відносин, правове положення державних службовців. Він є тією базою, на підставі якої прийнята ціла низка нормативно-правових актів, що остаточно унормували питання формування, реалізації та припинення державно-службових відносин державними службовцями, їх статусу, кар'єри, класифікації, прав, обов'язків, повноважень, відповідальності, матеріального та соціально-побутового обслуговування тощо.

Треба зазначити, що закони самі по собі не мають можливості розв'язувати конкретні проблеми з причини узагальнюючого характеру та наявності певних закономірностей у суспільних відносинах. Тим більше, державна служба розвивається та потребує оперативного регулювання. Воно здійснюється нормативними актами Президента та Кабінету Міністрів України.

2. Загальнонаукові засади теорії державної служби

2.1 Наукові умови виникнення теорії державної служби

Теорія державної служби має міждисциплінарний характер. Вона інтегрує відповідно до свого предмета знання з інших освітніх і наукових галузей: юридичних, філософських, політологічних, соціологічних, економічних, психологічних, кадрознавчих тощо.

На перших етапах свого розвитку теорія державної служби у системі суспільних наук може розглядатися як:

- один із досліджуваних елементів адміністративного права;

- невід'ємний елемент історії розвитку державності України;

- галузь юридичної науки;

- комплексна дисципліна, що містить у собі елементи таких дисциплін, як конституційне право, адміністративне право, теорію держави і права.

Проте згодом дослідники цієї сфери суспільства дійшли висновку, що аналіз лише правових або політичних та інших аспектів життя не дає повної картини всіх процесів та явищ, що відбуваються в цій сфері суспільства. Це пов'язано насамперед з тим, що державна служба є не тільки правовий, а й соціальний, організаційний, економічний, культурний інститут.

Отже, розглядаючи державну службу як комплексний і багатогранний соціально-правовий, організаційний, економічний та культурний інститут, наука сприяє залученню понятійно-категоріального апарату та методологічного інструментарію таких наук, як право, політологія, економіка, менеджмент, соціальна психологія, соціологія та багатьох інших, котрі «спеціалізувалися» на дослідженні аспектів, що межують з державною службою. Але перш за все треба виокремити низку суміжних наукових дисциплін, зокрема загальну теорію соціального управління, теорію держави та права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо.

Крім того, вивчення цього феномена буде ефективним у випадку поєднання методів і прийомів філософських, економічних, соціологічних і юридичних наук. Сучасна державна служба використовує надбання багатьох суспільних наук, даючи поштовх до розвитку останніх.

Так, теорія держави і права визначає положення про формальні організаційні структури державної влади та зв'язки між ними, загальні закономірності розвитку держави і права. Вона дає теоретичний (типи певних правових рішень, їх зв'язки з інтересами різних суспільних груп) та емпіричний матеріал стосовно конкретних правових рішень і чинників, що їх зумовили.

Іншими словами, право окреслює загальні межі діяльності держави та інститутів суспільства, пов'язаних з реалізацією державної влади. Згідно з таким розумінням категорії держави остання є однією з найважливіших у державній службі, тим більше, що діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави.

Предметом аналізу економіки є процеси виробництва, розподілу та обміну матеріальних благ. Зрозуміло, що такий аналіз неможливий без категоріального і методологічного апарату економіки. Економічні процеси розглядаються в контексті втручання держави в економічну сферу суспільства (реалізацією економічної, соціальної політики).

Завдяки зазначеному аналізу вдається виявити економічну діяльність державного апарату, ефективність механізмів управління економікою та їх засоби, розглянути економіко-правові функції державної служби тощо.

Створюючи загальну картину світу, філософія дає поштовх до предметних висновків у сфері науки державної служби. Особливе значення мають теоретико-пізнавальні та методологічні засади, які дають загальні поняття про принципи й умови пізнання тих чи інших явищ. Важливу роль відіграють і такі розділи філософії, як етика, онтологія.

Наприклад, етика сприяє формуванню системи цінностей, норм, оцінок, зразків поведінки людей у процесі діяльності, а онтологія віддзеркалює, створює картину буття.

Об'єктом дослідження соціології є громадянське суспільство. Соціологія збагачує науку державної служби положеннями щодо функціонування суспільства як цілого, а також його складових і суспільних відносин між ними.

Надзвичайно важливими є методологічні розробки соціології, що стосуються емпіричних досліджень, і насамперед опитувань громадської думки.

Психологія аналізує внутрішній, духовний світ людини, а отже, є дуже важливою для аналізу ролі суб'єктивного чинника в діяльності державної служби, для дослідження культури та ментальності державних службовців, які працюють у цій сфері.

Такі науки, як теорія систем, кібернетика, статистика, логіка, методологія, надають науці державної служби форму, кількісне вимірювання, конструкції подання наукових повідомлень з погляду абстрактних тлумачень явищ і процесів. Ці науки сприяють цілісному і динамічному розумінню явищ (наприклад, модель державної служби), аналізу умов, а також процесів утілення ідей і концепцій у практику.

Практично всі суспільні науки дають матеріал для тих чи інших подій і явищ. Такі науки, як демографія (про народонаселення), етнографія (про етноси), економічна географія (геополітика) та багато інших, усебічно висвітлюють різноманітні аспекти життя суспільства, даючи науці державної служби свій інструментарій і результати досліджень.

Отже, майже всі суспільні науки тією чи іншою мірою є живодайними джерелами науки державної служби, яка використовує їх потенціал для аналізу проблем різних сфер суспільства. І саме цим -- більшою міждисциплінарністю й системністю -- наука державної служби істотно відрізняється від своїх сестер у царині людського знання.

Враховуючи необхідність наукового супроводження процесів розвитку державної служби, цільового забезпечення органів державної влади фахівцями вищої кваліфікації, сформовано наукову галузь державного управління для захисту дисертацій на здобуття наукових ступенів кандидата та доктора наук з державного управління.

Вона вивчає наукові проблеми з низки спеціальностей: теорія та історія державного управління, державні механізми управління, державна служба, місцеве самоврядування.

Змістом спеціальності «Теорія та історія державного управління» є дослідження теоретико-методологічних засад державного управління як цілеспрямованого впливу держави на стан і розвиток суспільних процесів і відносин, поведінку та діяльність особи з метою досягнення цілей і реалізації функцій держави через діяльність органів державної влади та в межах визначених законом повноважень органів місцевого самоврядування, закономірностей державотворчих процесів, оптимізації систем державного управління, дослідження соціально-історичних джерел їх виникнення та тенденцій розвитку.

Наукова спеціальність «Державні механізми управління» спрямована на дослідження теоретико-методологічних і науково-практичних проблем та закономірностей державних механізмів, адміністративно-організаційних напрямів державотворення, функцій, структури та особливостей апарату управління на різних рівнях.

Спеціальність «Державна служба» охоплює дослідження державної служби як інституту державного управління, покликаного забезпечити реалізацію положень Конституції, законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо впровадження цілей, завдань і функцій держави.

Змістом спеціальності «Місцеве самоврядування» є дослідження організаційних, правових, політичних, економічних, фінансових, соціальних та інших аспектів місцевого самоврядування.

2.2 Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні

Конституція України закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, судову й виконавчу і встановила, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України, судоустрій, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно законами України. Конституційне положення, що основи державної служби визначаються виключно законами України, відкриває значні можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу. В конституціях і законодавстві радянського періоду про це не говорилось, і лише в 1993 р. був прийнятий перший в історії України Закон «Про державну службу». Загалом оцінюючи його як корисний і своєчасний, слід, все ж таки, відзначити, що його положеннями не охоплені всі проблеми державно-службових відносин, які потребують свого регулювання, він не призначений для всіх видів державної служби. Фактично можна стверджувати, що названий Закон має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади та апараті цих органів.

Водночас, і Конституція України (ст. 38), і Закон України «Про державну службу» (ст. 4) закріплюють рівне право громадян України на державну службу незалежно від її виду, чим фактично наголошується на важливості та однаковій значимості державної служби, де б вона не здійснювалась. Звертає на себе увагу і те, що питання державної служби в Конституції України не одержали всебічного розгляду та врегулювання. Разом з тим, Конституція містить багато правових приписів, які тією чи іншою мірою мають відношення до державного апарату, а відтак і до державної служби, встановлюють основи сучасної державної служби, надаючи можливості для подальшого удосконалення конституційно-правових норм у цій сфері діяльності.

Без належного механізму реалізації права громадян на державну службу як важливого конституційного принципу вони не матимуть можливостей для його фактичного здійснення. Тому гарантії прав громадян України на державну службу мають актуальне звучання і повинні знайти відповідне відображення в чинному законодавстві.

В Законі України «Про державну службу» закріплене право на державну службу, незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової й національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, всіх громадян, які здобули відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір в установленому порядку або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Як видно з наведеного, ніяких економічних, політичних чи соціальних заборон на державну службу немає. З правової точки зору, лише визнання особи недієздатною, судимою, якщо така судимість є несумісною із заняттям посади, та в деяких інших випадках, що встановлені Законами України, можуть виникати обмеження для прийняття на державну службу.

В Законі України «Про державну службу» прямо не говориться про гарантії для громадян України права на зайняття державною службою. Опосередковано говориться про це і в Основному Законі України, оскільки такими гарантіями можна вважати: вільний і всебічний розвиток особистості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24); право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 34); право на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35); право на свободу об'єднань у політичні партії та громадянські організації (ст. 36); право на звернення (ст. 40); право на працю та вільне її обрання (ст. 43); право на освіту (ст. 53) та ін.

Як гарантії забезпечення права громадян на зайняття державною службою слід розглядати заходи, що здійснюються відповідно до актів Президента України. 11 лютого 2000 року Президент видав Указ «Про підвищення ефективності системи державної служби», в якому передбачалося прийняття Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

Ця Стратегія передбачає головні напрямки удосконалення, побудови і розвитку системи сучасної державної служби. Серед них такі, як оптиміза-ція управління державною службою, забезпечення конкурентності, об'єктивності, прозорості й гласності під час прийняття на державну службу та просування по службі, підвищення загальної культури державних службовців, суспільної довіри до них, професійне навчання державних службовців та кадрового резерву, наукове забезпечення реформування державної служби та ін. На розвиток Стратегії Кабінетом Міністрів України розроблені й 26 липня 2000 р. затвердженні Указом Президента України «Заходи на виконання Стратегії реформування системи державної служби в Україні». В Заходах на виконання Стратегії передбачені конкретні напрямки удосконалення державної служби в Україні, - від підготовки фахівців, створення кадрового резерву до вдосконалення всього кадрового потенціалу, створення дієздатного державного апарату.

Значна робота щодо забезпечення реалізації права громадян на державну службу проводиться Координаційною Радою з питань державної служби при Президентові України, Головним управлінням державної служби України. Одним з її результатів є створення проекту Комплексної програми підготовки державних службовців та заходів, спрямованих на виконання названої Комплексної програми, які затверджені Указом Президента України від 9 листопада 2000 р.

Разом з тим, залишається гостро актуальним завданням створити якісно нові правові засади державної служби, з одного боку, а з іншого - забезпечити умови для недопущення руйнації системи державної служби, га-рантії її розвитку та утвердження відповідно до конституційних вимог. Постійне доопрацювання, внесення змін та доповнень до чинного Закону України «Про державну службу» не може розв'язати всіх проблем, оскільки він, все ж таки, розрахований, як уже наголошувалось, тільки на службу в органах виконавчої влади та їх апараті.

В ході якісного оновлення згаданих правових засад необхідно, на наш погляд, врахувати і досвід законодавчого регулювання в інших країнах.

Так, ознайомлення із законодавством про державну службу ФРН дає можливість говорити про певну систему законодавчого регулювання державно-службових відносин, яка враховує федеральний устрій держави, традиції, необхідність централізованого розв'язання низки питань та певної децентралізації в цій сфері. Традиційні принципи німецької державної служби були відновлені з прийняттям 23 травня 1949 р. Конституції ФРН. Можна говорити, що Основний Закон ФРН заклав засади сучасної державної служби в країні, оскільки положення, що стосуються цього інституту, є практично в усіх розділах конституції.

На базі Основного Закону в ФРН були прийняті: Загальний закон про правове положення державних службовців від 14 липня 1953 р. в редакції від 27 лютого 1985 р. з наступними змінами та доповненнями; Закон про федеральних службовців від 14 липня 1953 р. в редакції від 18 вересня 1957 р. та в новій редакції від 27 лютого 1985 р. з наступними змінами й доповненнями; Закон про забезпечення державних службовців від 24 серпня 1976 р. в редакції від 24 жовтня 1990 р. Низка законів і постанов уряду стосується врегулювання прав та обов'язків окремих категорій службовців. З питань регулювання державно-службових відносин законодавчі акти приймаються і на рівні земель.

Французька система адміністрації (державної служби) побудована на концепції держави як єдиної централізованої системи, що забезпечує ефективне управління державою із центру. Чиновництво повністю підконтрольне президентові та уряду, встановлена чітка ієрархічність і підпорядкованість нижчих за посадою чи рангом чиновників вищим та всіх їх політичній владі.

За чинним законодавством, поняття і статус чиновників не тотожний статусу службовців державного апарату. Державний службовець поняття більш широке, оскільки кожен чиновник - це державний службовець, але не кожний державний службовець є чиновником, тобто особою, яка пов'язана з державною службою професійно, включена в штат державного апарату, має ранг.

Принципи нинішньої державної служби Франції закладені «Законом про загальний статус чиновників», який був прийнятий у 1946 р. і врахував французькі традиції щодо побудови бюрократичної системи. Після прийняття у 1958 р. нової Конституції Франції Президент видав ордонанс про статус чиновників, яким були внесені певні зміни в Закон 1946 р., але принципові засади державної служби - чітка підпорядкованість всередині державних органів - залишилися без змін. Загальний статус державних службовців врегульований також у Законі про права та обов'язки службовців від 13 липня 1983 р. та від 11 січня 1984 р.

Закони держави, якими встановлюється загальний статус державних службовців, доповнюються та розвиваються в актах, що називаються «особливими», або «спеціальними» статутами. Такі акти затверджуються декретами Державної ради після консультацій з Вищою радою центральної державної служби. Правові приписи щодо державно-службових відносин можуть мати рішення адміністративних суддів і Конституційної ради Франції.

Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти дають підстави віднести державну службу України до традиційної бюрократичної системи, оскільки вона базується на законодавстві, багато в чому схожа з європейською державною службою. Звичайно, державна служба в нашій країні розвивається на основі Конституції з урахуванням національних традицій, практики державотворення, сучасного реформування економічної та політичної системи, матеріальних і фінансових можливостей тощо.

Розвиток конституційних засад державної служби в Україні, як і в інших країнах, пов'язаний із прийняттям законів та інших нормативних актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин, діяльності держави щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реалізації конституційного права громадян на державну службу.

Розв'язання проблем кадрової політики в державі пов'язане з визначенням кола державних органів та посадових осіб, які в праві регулювати основні правовідносини, що виникають у сфері державної служби. Окрім Верховної Ради України, до них слід віднести Президента України та Кабінет Міністрів України. При цьому Верховна Рада встановлює основи державної політики, цілі, завдання та принципи функціонування державної служби в усіх сферах державної діяльності. Президент України та Кабінет Міністрів України спрямовують свої зусилля на проведення виробленої політики в життя, а також розв'язують проблеми підготовки, атестації, підвищення кваліфікації, формування кадрового резерву та інші з метою забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Ці та інші повноваження Президента України і Кабінету Міністрів України не знайшли свого врегулювання в Конституції України та інших законах, тоді як відомо, що і Президент, і Кабінет Міністрів у практичній діяльності не можуть не торкатись проблем кадрового забезпечення і фактично їх вирішувати.

Конкретні питання функціонування апарату в органах законодавчої влади, судовій системі, органах місцевого самоврядування повинні вирішуватись на основі законів відповідними органами.

Керівництво державною службою покладено на Головне Управління державної служби України, повноваження якого закріплені в ст. 7 Закону «Про державну службу». Видається доцільним більш чітко визначити в законі повноваження цього органу, підвищити його статус у розв'язанні проблем державної служби, що надасть можливість ефективніше впливати на діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій у сфері кадрової роботи.

Удосконалення державної служби пов'язано з розв'язанням також і інших питань, які мають важливий характер. Це - виявлення впливу конституційних положень та чинного законодавства на розвиток правового статусу державних службовців, визначення системи та сфери законодавства про державну службу, вивчення досвіду інших країн у справі регламентації державної служби та можливостей його застосування в практичній діяльності державних органів України, розвитку галузевої нормотворчості про державну службу, з метою конкретизації положень чинного законодавства (конституційного, фінансового, міжнародного, трудового, кримінального). Відповідно, законодавство про державну службу складають норми цих галузей права. Разом з тим, слід погодитися з думкою про те, що в перспективі службово-правові відносини будуть усе більшою мірою регулюватися адміністративно-правовими нормами, оскільки вони мають публічно-правовий характер1.

Законодавство про державну службу має більш чітко встановлювати основні принципи державної служби, права та обов'язки державних службовців, їхні функції, заходи соціального захисту та відповідальності, вирішувати проблеми службової кар'єри. На наш погляд, становлення та розвиток державної служби в Україні повинно спиратись на чітку, конкретну програму, основою якої має бути стратегія оновлення апарату зі збереженням наявного кадрового потенціалу, досягнення збалансованого розвитку і функціонування держави в інтересах громадянського суспільства. Ставлячи в центр законодавства про державну службу пріоритетність прав та свобод людини і громадянина, не слід забувати, що кадрова політика повинна забезпечити поєднання інтересів громадян і держави, створити умови для розкриття творчого потенціалу особистості в усіх сферах суспільного життя, в тому числі у розв'язанні завдань розвитку держави.

Програма розвитку законодавства про державну службу має стати складовою стратегії адміністративної реформи в Україні, концепції реформування та розвитку адміністративного права та адміністративного законодавства. Не виключено, що, з огляду на важливість інституту державної служби для укріплення держави, його широту та комплексність, може постати питання про розробку якщо не концепції розвитку законодавства про державну службу, то плану законотворчої діяльності в цій сфері. При цьому доцільно чітко визначитись із питанням пріоритетності законів, термінів їх підготовки, розгляду та прийняття.

Таким чином, створення державної служби, її становлення та розвиток, правове регулювання обумовлюється потребами держави, пов'язаними з її завданнями та функціями, оскільки діяльність законодавчої, виконавчої та судової влади забезпечується апаратом цих органів та їх структурних підрозділів. Службовці складають також персонал інших державних формувань, підприємств, установ і організацій. Усі вони виконують функції внутрішнього управління відповідною системою та зовнішнього - в ході взаємодії з іншими державними та недержавними системами, громадянами чи їх об'єднаннями.

Законодавче регулювання державно-службових правовідносин має бути спрямоване на забезпечення роботи апарату всіх цих державних органів відповідно до їх завдань. У правовому відношенні державна служба - це встановлення державно-службових відносин, в ході реалізації яких дося-гається практичне виконання посадових обов'язків, повноважень службовців та компетенції державних органів.

Державна служба має велике організаційне значення, оскільки пов'язана зі структурно-функціональними елементами державного апарату - дотриманням організаційних та процесуальних основ діяльності державного апарату, встановленням ієрархії посад, оцінювання їх роботи, відповідальністю та стимулюванням діяльності.

Виходячи з того, що державна служба єдина в своїй основі, оскільки завжди пов'язана з управлінням, гадаємо, що найбільш загальні засади діяльності цього інституту повинні складати закон, у якому були б положення, що притаманні усім видам служби, категоріям посад і службовцям, організації керівництва й управління державною службою, закріплені принципи державної служби, закладені основи для подальшого регулювання державно-службових відносин.

На базі цього нормативного акта можуть бути прийняті інші (на рівні закону), що регулюють державно-службові відносини в конкретних державних органах та їх апараті в межах відповідних гілок державної влади.

Такий підхід надає можливість окремо врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади, що мають особливий правовий статус, у правоохоронних, воєнізованих, митних, дипломатичних установах тощо.

Крім того, для ефективного регулювання державно-службових відносин суттєвим є визначення на законодавчому рівні кола посад та видів діяльності, які є дуже важливими для держави, але не можуть розглядатися як суто державна служба, оскільки мають політичне забарвлення. До таких слід віднести Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України. Це питання постає відносно голови Верховної Ради Автономної республіки Крим (АРК) та голови Ради міністрів АРК, голів обласних (міст Києва і Севастополя) державних адміністрацій.

Завершений вигляд правове регулювання державної служби отримає у випадку, коли будуть врегульовані питання проходження служби працівниками усіх державних організацій, підприємств і установ, які виконують не лише організаційно-управлінські функції, а й професійні - в установах освіти, вищої школи, науки, охорони здоров'я, культури; на підприємствах - промислових, транспорту, зв'язку, будівництва тощо. Такими можуть бути закони про особливості проходження служби у відповідних організаціях або їх об'єднаннях, що стосуються соціально-культурної сфери, промисловості, інфраструктури. Ці закони повинні узгоджуватися як із законодавством про державну службу, так і з законами, що регулюють відносини у відповідних галузях і сферах діяльності.

Размещено на Allbest.ru