Державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні

Размещено на http://allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

12.00.07. - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні

Карнарук Наталія Віленівна

Ірпінь - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України

Шкарупа Віктор Костянтинович,

Національний університет державної

податкової служби України, завідувач кафедри фінансового права.

Офіційні опоненти : доктор юридичних наук, професор

Колпаков Валерій Костянтинович,

Київський національний університет внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративного права та процесу;

кандидат юридичних наук

Гулєвська Ганна Юріївна,

Запорізький національний університет,

доцент кафедри адміністративногота господарського права.

Захист відбудеться „06” липня 2007 року о „14-00” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розіслано „05” червня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлена тим, що активне реформування національного законодавства в різних галузях суспільного життя, розбудова правової держави та розвинутого громадянського суспільства, одним із важливих складових якого є інститут нотаріату, роль та місце якого в правовій системі країни стає дедалі більш значимим в умовах подальшого розвитку приватної власності та ринкових відносин, з одного боку, та з іншого, оновлення адміністративного права та основних засад державного контролю в контексті взаємодії публічного та приватного, аналіз потреб юридичної практики, зумовлюють актуальність звернення до проблематики державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Отже, увага до зазначеного питання пов'язана із вирішенням ряду як теоретичних (науки адміністративного права), так і практичних (вдосконалення законодавчого врегулювання відповідних відносин, підвищення ефективності державного контролю за нотаріальною діяльністю, забезпечення населення якісними нотаріальними послугами тощо) завдань.

Питання державного контролю в галузі державного управління завжди цікавили вчених-адміністративістів. Так, слід відзначити роботи радянських дослідників В. Горшенева, І. Шахова та О. Шоріної, які, хоча і втратили свою актуальність в частині емпіричного матеріалу, але в якості теоретичних основ зберегли свою високу наукову цінність. Серед останніх фундаментальних досліджень державного контролю в Україні слід відзначити праці О. Андрійко, В. Гаращука, О. Бандурки, Н. Нижник, О. Полінця, О. Тищенко; варто визнати і підвищення активності дослідження специфіки державного контролю в різних галузях суспільного життя, особливо господарській сфері. Щодо висвітлення аспектів державного контролю за нотаріальною діяльністю, деякі аспекти розв'язання цієї проблеми започатковані в останніх наукових публікаціях вчених-цивилістів С. Фурси, Є. Фурси, В. Черниша, В. Баранкової, В. Комарова тощо. Щодо адміністративної науки, слід відзначити роботу Г. Гулєвської, присвячену організаційно-правовим аспектам державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні, в якій приділено і певну увагу державному контролю в зазначеній сфері; останнім часом підвищилась увага до проблемних питань податкового контролю за нотаріальною діяльністю як з боку науковців (публікації М.Кучерявенка, О.Орлюк, О.Лукашева тощо), так, і, переважно, з боку практичних працівників у сфері нотаріату (В. Марченко, І. Сидоров, тощо). Звичайно, розглядаючи питання державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, акцент було зроблено на вищезазначені роботи. Разом з тим, слід відзначити, що окремою темою наукового дослідження питання державного контролю за нотаріальною діяльністю досі не стали, і, на сьогоднішній день, в науці адміністративного права, відсутні комплексні, цілеспрямовані дослідження з питань державного контролю за нотаріальною діяльністю.

У процесі виконання дисертаційного дослідження було використано чинне та раніше діюче законодавство України, а також законодавство зарубіжних країн (зокрема Російської Федерації, Республіки Молдова, Італії, Нідерландів, Греції, Німеччини, Туреччини тощо), перспективне законодавство (проекти Закону України “Про нотаріат”, внесені на розгляд Верховної Ради України у різний час), наукові праці з філософії права, теорії держави та права, теорії управління, адміністративного, господарського, цивільного, податкового права, юридична публіцистика. Важливе місце в дисертаційному дослідженні посідають праці відомих вітчизняних та зарубіжних вчених-юристів: В. Авер'янова, О.Андрійко, О. Бандурки, В. Баранкової, Ю.Битяка, А.Васильєва, Л. Воронової, В.Гаращука, З. Гладуна, І. Голосніченка, С.Гончарука, Г. Забарного, Р. Калюжного, С. Ківалова, Л. Коваля, Т. Коломоєць, В.Колпакова, В. Комарова, А. Комзюка, О. Кузьменко, М. Кучерявенка, Н.Нижник, П.Пацурківського, В.Пєткова, О.Полінця, В.Полюховича, Л.Савченко, А. Селіванова, Л. Радзієвської, Г. Романовського, О. Романовської, М. Тищенка, С.Фурси, В. Шкарупи і ряду інших, які стали фундаментальною базою для подальшого дослідження питань, що розглядаються.

Під час написання роботи були проаналізовані та використані праці відомих юристів-практиків: Ю.Козьякова, О. Лавриновича, Л. Павлової, І. Сидорова, В.Марченко, В.Черниша та інших. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні данні щодо контролю за нотаріальною діяльністю, акумульовані на республіканському рівні Міністерством юстиції України, а на місцевому - головним управлінням юстиції у Полтавькій області. Використано також особистий досвід роботи у галузі нотаріальної діяльності.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано у рамках планів наукових досліджень Національної Академії ДПС України та комплексного наукового проекту “Відповідальність за правопорушення” (номер державної реєстрації 0102U000477), а також відповідно до теми дослідження “Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності в сфері оподаткування” (номер державної реєстрації 0105U000657). Крім того робота виконана в контексті заходів з реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 р., № 810/ 98, тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до законодавства України про нотаріат.

Мета дослідження: визначення організаційно-правових засад державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та формулювання пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері і практики його застосування.

Згідно з поставленою метою, основними завданнями дослідження є:

аналіз стану сучасної правової доктрини щодо визначення, потенціалу державного контролю, співвідношення його із суміжними правовими поняттями, визначення особливостей державного контролю за нотаріальною діяльністю та класифікація його видів;

аналіз історичного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій науці та законодавстві;

обгрунтування основних елементів організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю;

узагальнення зарубіжного досвіду наукового дослідження й нормативно-правового регулювання державного контролю за нотаріальною діяльністю та шляхів його впровадження в законодавство по досліджуваних питаннях;

визначення основних напрямків розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та формулювання ключових проблем і пропозицій їх вирішення;

розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Предмет дослідження - нормативно-правова база; теоретичні засади; практика застосування норм права при здійсненні державного контролю у галузі нотаріальної діяльності.

Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються в сфері державного контролю за нотаріальної діяльності, дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрямки і закономірності в цілому. Історично-правовий метод передбачає вивчення державного контролю за нотаріальною діяльністю у його розвитку, виявлення зв'язку минулого і сьогодення (підрозділ 1.2), системно-структурний підхід застосовувався при визначенні суб'єктів відносин в сфері державного контролю за нотаріальною діяльністю як певної організаційної структури (підрозділ 2.4), логіко-семантичний для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5, 3.2). Важливого значення набуває також порівняльно-правовий метод, який дозволяє виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду організації та реалізації державного контролю за нотаріальною діяльністю та реформування зазначеного інституту (підрозділ 3.1), та соціологічний метод щодо з'ясування думки фахівців-практиків щодо проблеми, яка досліджується (підрозділи 1.2, 2.5, 3.1, 3.2). Метод моделювання, аналізу та синтезу був використаний при розробці пропозицій з удосконалення законодавства. Специфіка досліджуваного об'єкту, його певною мірою міжгалузевий характер передбачає у своєму вивченні застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 3.1, 3.2), поєднання критичного і раціонального (підрозділи 1.2, 1.3, 2.4, 2.5, 3.1, 3.2), порівняльно-ретроспективного (підрозділи 1.1,1.2), єдності логічного та системного підходу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим здійсненню державного контролю за нотаріальною діяльністю. Її сутність полягає у таких результатах:

визначено особливості державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні як різновиду державного контролю, який поєднує як ознаки загального характеру, так і специфічні властивості;

обґрунтовано багатоаспектний, самостійний, поліструктурний характер державного контролю за нотаріальною діяльністю, що дозволяє розглядати його як окремий правовий інститут із суттєвим превалюванням адміністративно-правової складової;

запропоновано визначення державного контролю за нотаріальною діяльністю як сукупності дій уповноважених державних органів по спостереженню за нотаріальною діяльністю, з метою отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб'єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їх діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм;

уперше:

в результаті аналізу історичного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні у вітчизняній правовій науці та законодавстві, запропоновано та обґрунтовано власний варіант періодизації, що включає шість етапів та надано їх розгорнуту характеристику із виділенням особливостей кожного періоду;

запропоновано виділяти наступні принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю, а саме: законність, об'єктивність, дотримання професійної етики, гласність, плановість, систематичність та регулярність, дієвість та оперативність, компетентність, методологічна спрямованість, результативність та ефективність;

уточнено мету, завдання та функції державного контролю за нотаріальною діяльністю та досліджено методи та методику його здійснення;

систематизовано та узагальнено зарубіжний досвід (Російської Федерації, Республіки Молдова, Німеччини, Туреччини, Польщі, Італії, Франції, Греції, Нідерландів тощо) державного контролю за нотаріальною діяльністю, визначено конкретні напрямки його запозичення;

удосконалено:

концепцію перспективного переходу до змішаного контролю за нотаріальною діяльністю, який поєднує елементи державного та корпоративного (професійного) контролю, який розглядається як різновид громадського контролю;

визначення форм і методів державного контролю та їх співвідношення у контексті уточнення термінологічного апарату із обґрунтуванням доцільності використання та закріплення на законодавчому рівні єдиного терміну „методи”;

організаційно-правову структуру системи суб'єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та класифікацію контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності;

отримали подальший розвиток:

теоретичні положення щодо визначення нотаріальної діяльності як об'єкта державного контролю, її публічно-правової сутності та теоретичні положення щодо окремих елементів поняття державного контролю та його співвідношення із суміжними правовими поняттями;

практичні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.

Практичне значення одержаних результатів дослідження може вимірюватися за кількома параметрами: у науково-дослідній діяльності - для подальшої розробки теоретичних і прикладних проблем державного контролю за нотаріальною діяльністю; у правотворчій та правозастозовчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства, а також для підвищення ефективності практичної діяльності державних органів та корпоративних організацій нотаріусів в сфері реалізації контрольної функції за нотаріальною діяльністю; у навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані при викладанні дисципліни “Адміністративне право України”, "Нотаріат в Україні".

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, викладених в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України.

Результати дослідження впроваджено у діяльність головного управління юстиції у Полтавській області (акт впровадження від 21.11.2005 р.). Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на дев'яти науково-практичних та наукових конференціях: V Міжнародній науково-практичній конференції Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці” (Національна академія ДПС України, м. Ірпінь, 13-14 травня 2004 року); Науково-практичній конференції “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (Національна академія ДПС України, м. Ірпінь, 18-19 грудня 2003 року); Всеукраїнському науково-практичному семінарі “Актуальні проблеми застосування чинного законодавства в нотаріальній діяльності” (м. Полтава, 29-30 липня 2004 року), Міжнародній науково-практичній конференції „Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку” (Одеський юридичний інститут НУВС, м. Одеса, 3-4 червня 2005 року), Щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Запорізькі правові читання” (ЗНУ, м. Запоріжжя, 30 червня-2 липня 2005 року), Міжнародній науково-практичній конференції присвяченій "295 річниці Конституції Пилипа Орлика" (ЗНУ, м. Запоріжжя, 28 вересня 2005 року), Щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Запорізькі правові читання” (ЗНУ, м. Запоріжжя, 18-19 травня 2006 року), Форумі вчених-адміністративістів південно-східних регіонів України (ЗНУ, м. Запоріжжя, 19-20 жовтня 2006 року), Щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Запорізькі правові читання” (ЗНУ, м. Запоріжжя, 18-19 травня 2007 року).

Публікації. Основні висновки авторських досліджень знайшли відображення у шести опублікованих наукових статтях та тезах доповідей на науково - практичних конференціях, 4 з яких надруковані у фахових юридичних виданнях, затверджених ВАК України.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують десять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 193 сторінки, з них список використаних джерел - 26 сторінок. Список використаних джерел складається із 292 найменувань. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення і результатами виконаного дослідження.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються об'єкт, предмет, мета та завдання дослідження; розкриваються його методологічні та теоретичні засади; визначається особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію, публікацію основних положень роботи, її структуру та обсяг.

Розділ І „Державний контроль за нотаріальною діяльністю як різновид державного контролю” складається з трьох підрозділів, які присвячені загальнотеоретичним питанням сутності державного контролю взагалі та особливостям державного контролю за нотаріальною діяльністю зокрема, його генезису в правовій науці та законодавстві, а також класифікації.

У підрозділі 1.1 „Поняття, сутність, призначення державного контролю та його співвідношення із суміжними правовими поняттями” досліджується етимологія контролю, аналізуються основні підходи до визначення сутності державного контролю в широкому та вузькому розумінні. Зроблено висновок, що державний контроль на докринальному рівні розглядається з різних позицій - як вид державної діяльності, як принцип державного управління, як спосіб забезпечення законності та дисципліни у державному управлінні, як форма державної діяльності, метод державного управління тощо. На підставі аналізу відповідної нормативно-правової бази зроблено висновок про відсутність загальноприйнятого визначення державного контролю на законодавчому рівні. Особливу увагу приділено співвідношенню державного контролю із суміжними правовими поняттями - наглядом та моніторингом (розглядаються як окремі різновиди контролю), а також ревізією та аудитом.

Зроблено висновок про багатогранний, багатоаспектний характер державного контролю, що дозволяє розглядати його у різних ракурсах, однак найоптимальніше всі ж таки визнати аналіз його потенціалу як функції державного управління. Доцільним є визначити державний контроль як сукупність дій уповноважених державних органів та службових осіб по спостереженню за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою: отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів щодо попередження правопорушень із правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю; надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; прийняття заходів щодо притягнення винних осіб до правової відповідальності.

У підрозділі 1.2 „Становлення та розвиток державного контролю за нотаріальною діяльністю в правовій доктрині та законодавстві” проаналізовано процес становлення та формування державного контролю за нотаріальною діяльністю в правовій науці та законодавстві.

З метою узагальненої характеристики генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, визначення повторюваності певних його процесів, а також ступеня впливу на нього соціальних, економічних та політичних факторів, в роботі запропоновано виділити шість етапів відповідного процесу його історичного розвитку, а саме: перший (“початковий” з сер. ХІV ст. до судової реформи ХІХ ст.) із номінальним державним контролем за нотаріальною діяльністю; другий (“реформаторський” з 1866 року до 1917 року), який характеризується формуванням змістовної правової бази державного контролю за нотаріальною діяльністю, посиленням контролю з боку держави на початковій стадії нотаріальної діяльності та формуванням системи суб'єктів відповідного контролю за рахунок судових та адміністративних органів; третій (“радянський” 1917 - 1941 р.р.) із скачкоподібністю розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю - від його скасування у період “воєнного комунізму” й до поступового відновлення за часів НЕПу, посиленням вимог щодо процедури вчинення нотаріальних дій, остаточним формуванням системи адміністративно-судових органів контролю, розподілом між ними відповідних повноважень, уніфікацією та нормативної регламентацією засад державного контролю за всіма суб'єктами нотаріальної діяльності; четвертий (“воєнний” 1941 - 1945 р.р.) із новим перерозподілом контрольних повноважень у системі державних органів із наданням пріоритетного становища судам; п'ятий ( “стабільного розвитку” 60 - 90 р.р. ХХ ст.) із посиленням відомчого контролю в особі Міністерства юстиції, істотною зміною джерельно-правової бази, а саме переходом від підзаконного до законодавчого регулювання засад здійснення відповідної діяльності, остаточним визначенням елементів організаційно-правового механізму державного контролю; шостий (“новітній”), який поділяється на два підетапи: перший (з 1993 року до початку ХХІ ст.) із поширенням державного контролю не тільки на діяльність державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, а також приватних нотаріусів, посиленням засад відомчого державного контролю з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях, активізацією державного контролю на різних етапах здійснення нотаріальної діяльності й другий (з початку ХХІ ст.) із активізацією роботи щодо розробки перспективного законодавства, акумулюванням засад вчених-юристів у напрямку формування ґрунтовної наукової бази для нормотворчого процесу.

У підрозділі 1.3 „Особливості та різновиди державного контролю з нотаріальною діяльністю в Україні” підкреслено, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом державного контролю, який поєднує як ознаки загального характеру, так і специфічні властивості, а саме: 1) об'єкт - нотаріальну діяльність; 2) наявність цілої системи суб'єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю; 3) специфічна методологічна спрямованість, яка передбачає: по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби, усунення прогалин, помилок у їх роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства - притягнення до юридичної відповдальності, по-друге, захист прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, щодо яких суб'єкти нотаріальної діяльності реалізують свої повноваження; 4) регламентація правових засад у численних нормативно-правових актах різної юридичної сили, переважно підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію відповідного різновиду державного контролю

Для найповнішого з'ясування потенціалу державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільною є його класифікація на види в залежності від: 1) суб'єкта, який здійснює державний контроль за нотаріальною діяльністю; 2) суб'єктів нотаріальної діяльності, щодо яких здійснюється державний контроль; 3) фактичних підстав державного контролю; 4) стадії здійснення нотаріальної діяльності, на якій вчиняються контрольні функції уповноважених державних органів; 6) часового критерію; 7) території здійснення; 8) предметної сфери; 9) методів здійснення; 10) ступеню (глибини) втручання державного органу в оперативну діяльність суб'єкта нотаріальної діяльності; 11) обсягу видів діяльності суб'єктів нотаріальної діяльності; 12) організаційної форми роботи державного контролюючого органу.

Розділ ІІ „Організаційно-правовий механізм державного контролю за нотаріальною діяльністю” складається з п'яти підрозділів, які присвячені характеристиці окремих елементів організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю.

У підрозділі 2.1 „Об'єкт та предмет державного контролю за нотаріальною діяльністю” наголошується, що саме такі елементи системи державного контролю за нотаріальною діяльністю, як об'єкт та предмет мають визначальне значення при розгляді контролю за нотаріальною діяльністю як окремого інституту державного контролю, зумовлюючи особливості та специфіку всіх інших елементів зазначеної системи.

У роботі узагальноюються існуючі в філософській та юридичній думці погляди щодо об'єкта, зокрема об'єкта контрольної діяльності та пропонується загальним об'єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю вважати безпосередньо нотаріальну діяльність. Аналізуються різні підходи до визначення правової природи нотаріальної діяльності, встновлюється її особливості як об'єкта державного контролю, які знаходять свій прояв, в тому що вона є: а) публічно-правовою, оскільки виконує делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільно-правових відносин та забезпечення ефективних умов для розвитку цивільного обігу; б) правозахисною та правоохоронною; в) процесуальною із чітко регламентованою процедурою, недотримання якої призводить до недійсності нотаріального акту; г) здійснюється в формі державної та приватної діяльності.

Безпосередньо ж об'єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб'єктів, що пов'язані з їх нотаріальною діяльністю. Такими суб'єктами можна визнати: 1) державні нотаріальні контори, приватних нотаріусів, державні нотаріальні архіви та інші органи (консульські установи України, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад та інші посадові особи, що посвідчують дії, прирівняні до нотаріальних, лише в певних випадках виключного характеру та встановлених законом); 2) осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю (яких можна розподілити на осіб, що мають намір пройти стажування; стажистів державних та приватних нотаріусів; осіб, що мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю; осіб, що мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо).

У дисертації наголошується на розмежуванні об'єкту та предмету державного контролю за нотаріальною діяльністю, під яким пропонується розуміти окремі прояви такої діяльності матеріального чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність. Отже, предмет контролю може мати як матеріальне втілення (зокрема, документальне (свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, нотаріально-процесуальні документи, спеціальні бланки документів, декларації, квитанції, звіти тощо) та не документальне (відповідність приміщення вимогам до робочого місця нотаріуса) так і нематеріальне - рівень знань відповідного законодавства, рівень оволодіння практичними навичками, культура обслуговування відвідувачів нотаріальних контор, відповідність вимогам складеної присяги нотаріуса тощо).

У підрозділі 2.2 „Принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні” на підставі аналізу теоретичних положень юридичної, зокрема, адміністративної науки, щодо принципу як правової категорії, вихідне поняття принципу контролю держави за нотаріальною діяльністю розглядається як керівна, основна ідея, що конкретизує у собі досягнення науки та практики, виражає інтереси суспільства, виконує функцію загальнонормативного орієнтира здійснення контрольної діяльності державних органів у сфері нотаріату, спрямована на вдосконалення та ефективність такої діяльності. Виділяються наступні принципи: законність, об'єктивність, дотримання професійної етики, гласність, плановість, систематичність та регулярність, дієвість та оперативність, компетентність, методологічна спрямованість, результативність та ефективність. У роботі наводиться розгорнута характеристика теоретичних та практичних аспектів зазначених принципів.

У підрозділі 2.3 „Мета, завдання та функції державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні” підкреслено, що формування мети, завдань та функцій контролю за нотаріальною діяльністю зумовлено як сутністю та призначенням державного контролю взагалі як інституту державного управління, так і специфічністю сфери нотаріальних правовідносин, як обєкта контрольної діяльності державних органів. Метою державного контролю за нотаріальної діяльністю можливо визнати забезпечення дотримання всіма суб'єктами нотаріальної діяльності вимог чинного законодавства та встановленого порядку організації та здійснення такої діяльності, забезпечення найбільш ефективної реалізації основного призначення нотаріальної діяльності - захисту та охорони прав, свобод та законних інтересів людини у сфері цивільного обігу, створення оптимальних умов для розпорядження власністю.

Мета державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, диференціюється у відповідних завданнях та функціях, перебуваючи із зазначеними категоріями у тісному, органічному зв'язку. Виділено наступні завдання державного контролю за нотаріальною діяльністю: а) забезпечення виконання вимог чинного законодавства в сфері нотаріату, дотримання податкової дисципліни; б) забезпечення формування висококваліфікованого кадрового складу державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів та працівників державного нотаріального архіву; в) забезпечення дотримання встановленого порядку організації нотаріальної діяльності, ефективного виконання нотаріусами своїх обов'язків, якісного рівня надання нотаріальних послуг населенню; г) забезпечення дотримання законності вчинення нотаріальних дій та дотримання встановленої відповідної процедури їх здійснення; д) забезпечення виявлення складнощів нотаріальної практики, узагальнення та вироблення рекомендацій з правильного застосування законодавства в сфері нотаріату, надання практичної та методично-інформаційної допомоги особам, що вчиняють нотаріальні дії; е) забезпечення запобігання правопорушенням у зазначеній сфері діяльності, виявлення та усунення відповідних причин та умов їх вчинення; ж) забезпечення виявлення фактів правопорушень та притягнення винних до відповідальності, відшкодування завданих неправомірною діяльністю збитків.

В підрозділі також проаналізовано функції державного контролю за нотаріальною діяльністю: інформаційна, аналітична, корекційна, методологічна, профілактична, правоохоронна, відновлююча, фіскальна (реалізується в ході здійснення податкового контролю).

У підрозділі 2.4 „Суб'єкти контрольних повноважень щодо нотаріальної діяльності” відзначено, що наявність суб'єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, які формуються державою (або діють за дорученням держави) та наділені необхідними владними контрольними повноваженнями в рамках, встановлених відповідними нормативними правовими актами, є прямим свідченням державно-правового характеру контролю за нотаріальною діяльністю.

Отже, центральним елементом механізму державного контролю в галузі нотаріату є система суб'єктів контрольних повноважень в сфері нотаріальної вільності, через функціонування якої і втілюється в життя відповідні мета, принципи, завдання та функції контролю у зазначеній сфері та до структури якої входить: Міністерство юстиції України та його спеціалізований структурний підрозділ - Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об'єднань, Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, що діють при Міністерстві юстиції України, Головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній республіці Крим, головні управління юстиції у областях, м. м. Києві та Севастополі (де створюються відповідні відділи нотаріату) та кваліфікаційні комісії нотаріату. Одним зі специфічних елементів формування контролюючих суб'єктів у сфері нотаріату можна визнати залучення в якості членів кваліфікаційних комісій представників нотаріальної спільноти, існування елементу громадського контролю.

Найбільш характерним контролюючим суб'єктом в сфері зовнішнього, міжвідомчого контролю за нотаріальною діяльністю, виступають органи Державної податкової служби України, що здійснюють контроль за правильністю нарахування, повноти та своєчасності сплати податків, зборів та обов'язкових платежів нотаріусами. Важливим є також контроль органів суду за нотаріальною діяльністю, який є суттєвою гарантією прав громадян, юридичних осіб і інтересів держави та стосується виключно нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема питання правильності вчинення нотаріальних дій, відмови у вчиненні нотаріальної дії.

Узагальнюючи розглянуті в підрозділі особливості повноважень органів державного контролю за нотаріальною діяльністю та враховуючи загальнотеоретичне підґрунтя контрольної діяльності взагалі, у роботі пропонується виділити наступні групи контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності: 1) за критерієм ініціативи та методу реалізації - імперативно-контрольні повноваження та диспозитивно-контрольні; 2) за критерієм характеру підстав, що призводить до контрольного провадження - ординарно-контрольні та екстраординарно-контрольні; 3) за критерієм спрямованості контролю: методично-контрольні, карально-контрольні, профілактично-контрольні; 4) субординаційні (іерархічні) контрольні повноваження та територіально-контрольні повноваження, які є відображенням відповідних зв'язків між учасниками сфери контролю та відповідних видів адміністративно-правових відносин, що складаються між ними.

У підрозділі 2.5 „Методи та методика державного контролю за нотаріальною діяльністю” проаналізовано проблематику методів та методики контрольної діяльності держави в сфері нотаріату на теоретичному, правотворчому та правозастосовчому рівні, що дозволяє виявити як багатоплановість та специфіку, так і єдину сутність правової природи державного контролю взагалі.

Аналіз наукових та нормативних джерел виявляє термінологічну плутанину стосовно позначення та уніфікації способів, засобів та прийомів контролю, ототожнення та змішування понять „методи” та „форми”, а також „види”, „способи”, „прояв” контролю тощо, вважаємо правильним використання та закріплення на законодавчому рівні єдиного терміну „методи”, які слід визначати як сукупність способів, шляхів та засобів, якими користуються у свої діяльності контролюючі суб'єкти, заради досягнення мети та вирішення конкретних завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю.

У практичній діяльності суб'єктів, наділених контрольними повноваженнями в сфері нотаріату застосовується значна кількість самих різних методів контролю (перевірки, ревізії, обстеження, експертиза, спостереження) але провідним слід визнати перевірку та її відповідні різновиди (комплексна, цільова та поточна, планова та позапланова, тощо) якій, враховуючи її значення, необхідно надати офіційного статусу на законодавчому рівні.

Дисертантом значну увагу приділено питанню методики здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, як необхідної умови результативності контролю на практичному рівні. Особливої актуальності набувають питання правової регламентації методики здійснення державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, тобто послідовності вчинення відповідний дій, її процедура, пов'язана із такими стадіями, як підготовча, аналітична та підсумкова. У підрозділі констатується, що на сьогоднішній день, враховуючи потреби практики, існуючий стан законодавчого врегулювання питань методів контролю за нотаріальною діяльністю не можна вважати прийнятним: по-перше, практично відсутній саме законодавчий рівень врегулювання зазначених питань, а переважна більшість нормативно-правових актів, що регламентує здійснення державної контрольної діяльності в галузі нотаріату є підзаконними актами Міністерства юстиції України; по-друге, ступінь процедурної урегульованості методики здійснення зазначеної діяльності носить фрагментарний характер, є неповним та недостатнім, а отже, потребує вдосконалення.

Розділ ІІІ „Шляхи реформування державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні” складається з двох підрозділів та присвячений розгляду зарубіжного досвіду державного контролю за нотаріальною діяльністю та формулюванню основних напрямків реформування законодавчого регулювання державного контролю в зазанченій сфері.

У підрозділі 3.1 „Аналіз зарубіжного досвіду державного контролю за нотаріальною діяльністю: компаративний аналіз” здійснено порівняльно -правовий аналіз існуючих в світовій практиці моделей організації державного контролю за нотаріальною діяльністю. Найбільш поширена в правовій науці точка зору спирається на тезу про існування у світі двох нотаріальних систем - англо-саксонської (сommon law) та латинського нотаріату (civil law) із кардинальною відмінністю державного контролю за нотаріальною діяльністю, його організаційно-правового механізму та правових засад. Досліджено, що у країнах common law (США, Англія, Австралія, Кіпр, Індія та ін.) роль нотаріату є незначною, а інколи й взагалі відсутня, діяльність нотаріусів, як правило, суміщається із діяльністю адвокатів, що, у свою чергу, не дає підстав для можливості розгляду контролю за нотаріальною діяльністю як особливого різновиду державного контролю.

Щодо країн системи латинського нотаріату, в яких нотаріату надано важливу роль одного із публічних інститутів, та які входять до Міжнародного Союзу Латинського Нотаріату (понад 80 країн), то необхідно констатувати, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є розвинутим, хоча й зі специфікою щодо кожної країни. Встановлено, що у країнах системи латинського нотаріату домінуючу роль в системі суб'єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю відведено адміністративним органам, зокрема Міністерству юстиції та його місцевим органам; контроль за нотаріальною діяльністю є багатоетапним, починаючи від допуску особи до професії нотаріуса й аж до припинення нотаріальної діяльності; відповідний державний контроль за нотаріальною діяльністю поєднується (щоправда, у різних країнах у різних варіаціях) із корпоративним контролем, а відповідно активною є роль громадських професійних об'єднань нотаріусів; правові засади державного контролю за нотаріальною діяльністю, як правило, визначаються у базовому законодавчому акті із деталізацією його положень у кількох підзаконних нормативно-правових актах.

Здійснено аналіз досвіду країн пострадянського простору, максимально наближених до України завдяки спорідненості правових систем, соціальних, економічних, політичних процесів, історичної спадщини, особливо відзначено те, що деякі із них уже досягли певного позитивного результату в напрямку наближення до системи країн латинського нотаріату, реформування державного контролю за нотаріальною діяльністю, його організаційно-правового механізму та правової бази.

У підрозділі 3.2 „Основні напрямки удосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні" дисертантом підкреслено, що до питання удосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю слід підходити комплексно, з урахуванням всіх факторів, що можуть впливати на прогресивний розвиток даного правового інституту, серед яких одним із найважливіших постає правове регулювання, яке повинно постійно підтримувати адекватний діалог з існуючим станом суспільних відносин у сфері, що зазначає відповідного регулювання, враховуючи основні тенденції їх розвитку. Необхідною є детальна регламентація питань контролю за нотаріальною діяльністю саме на законодавчому рівні.

Враховуючи стійкість тенденцій переходу до єдиної форми нотаріальної діяльності із скасуванням бюджетного нотаріату, що відображена як у нормативних джерелах перспективного характеру, так і в юридичній науковій та публіцистичній літературі, при розгляді основних напрямків удосконалення державного контролю за нотаріальної діяльності вважаємо доцільним виходити із презумпції необхідності такого переходу, запровадження позабюджетного нотаріату. державний контроль нотаріальний

Центральне місце в оновленні організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю повинно зайняти реформування системи суб'єктів, наділених контрольними повноваженнями, в основу якого слід покласти концепцію поступового запровадження професійного самоврядування нотаріусів та підвищення ролі корпоративного контролю, який здійснюється на підставі делегованих від держави повноважень органами професійного самоврядування із закріпленням обов'язкового членства в таких організаціях (структурованих у єдину ієрархічно побудовану організаційно-правову систему) всіх представників нотаріальної професії.

У роботі пропонується розглядати контроль органів професійного самоврядування за нотаріальною діяльністю як особливий різновид громадського контролю, оскільки по-перше, контрольна діяльність у цьому випадку здійснюється у сфері окремої професії, пов'язана із її безпосереднім здійсненням, та, по-друге, носить делегований від держави характер (за умови закріплення відповідних положень у новому Законі „Про нотаріат”). На думку дисертанта, роздержавлення контрольних функцій в сфері нотаріальної діяльності та їх часткове делегування повністю узгоджується із новітнім курсом розвитку публічного права взагалі, та такої її складової як адміністративне право зокрема, є важливим етапом на шляху побудови розвинутого громадянського суспільства.

Підкреслено, що суттєвою умовою досягнення результатів контролю держави за нотаріальною діяльністю є правильний вибір та формулювання поняття, мети та завдань такого контролю з обов'язковим їх закріпленням на рівні закону. Наголошуючи, передусім, на методологічному, а не каральному характері контрольних заходів, слід підвищити роль та значення надання відповідної методичної та практичної допомоги нотаріусам за наслідками перевірки, у практичній діяльності контролюючих органів.

Вдосконалення законодавчого врегулювання питань державного контролю за нотаріальною діяльністю повинно бути комплексним і охоплювати напрямки, що, у цілому, відповідають таким видам, як спеціалізований контроль (за організацією нотаріальної діяльності, контроль за законністю вчинення нотаріальних дій, здійснення професійних обов'язків), судовий контроль, податковий контроль.

ВИСНОВКИ

За результатми дослідження сформульовано такі висновки і пропозиції:

Державний контроль за нотаріальною діяльністю має багатоаспектний, самостійний, поліструктурний характер, що дозволяє розглядати його як окремий правовий інститут із суттєвим превалюванням адміністративно-правової складової та визначити і закріпити на законодавчому рівні його поняття як „сукупність дій уповноважених державних органів (Міністерства юстиції України, органів Державної податкової служби України, судів тощо) по спостереженню за нотаріальною діяльністю, що здійснюється державними нотаріальними конторами, державними нотаріальними архівами, приватними нотаріусами, “квазінотаріальними” органами з метою отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб'єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їх діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм, а у разі систематичних порушень з їх боку - притягнення винних осіб до юридичної відповідальності, забезпечення захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність”.

З метою вдосконалення інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та підвищення його ефективності вбачається доцільним:

детально регламентувати всі питання державного контролю за нотаріальною діяльністю саме на законодавчому рівні шляхом прийняття нового Закону України „Про нотаріат”, поклавши в основу презумпцію необхідності повного переходу до єдиної позабюджетної форми організації нотаріальної діяльності та концепцію підвищення ролі громадського (корпоративного) контролю у даній сфері та паритет контрольних повноважень державних органів (Міністерства юстиції України та органів юстиції на місцях) і делегованих повноважень в галузі контролю органам професійного самоврядування, із чітким визначенням та розмежуванням компетенції і функцій між останніми, та вирішенням питання контролю за діяльністю самих органів професійного самоврядування з метою уникнення можливих зловживань порушень прав підконтрольних суб'єктів в межах судового контролю за правилами адміністративного судочинства України як суб'єкт владних (контрольних) повноважень;

у відповідному розділі законодавчого акту закріпити поняття державного контролю за нотаріальною діяльністю, мету, завдання та принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю із максимальним забезпеченням їх дотримання у практичній діяльності контролюючих суб'єктів;

з метою реалізації принципу компетентності державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільним є підвищення та законодавче закріплення кваліфікаційних вимог до працівників відповідного департаменту Міністерства юстиції України та відділів нотаріату органів юстиції на місцях ;

потребує вдосконалення механізм державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса, що має на меті забезпечення належної фахової кваліфікації осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, тому слід визнати доцільним трьохступеневу систему державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса, яка складається із професійного стажування або роботи помічником нотаріуса терміном до двох років, кваліфікаційного іспиту та конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності;

саме на законодавчому рівні пропонуємо детально врегулювати всі процедурні питання організації та контролю за проходженням професійного стажування, складання кваліфікаційного іспиту та проведення конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності;

необхідно законодавчо закріпити поняття перевірки, причому обов'язково підкресливши її методологічний характер, види (комплексна та цільова, планова та позапланова, види за предметом перевірки - перевірка відповідності вимогам робочого місця нотаріуса, перевірка процесуальної діяльності нотаріуса тощо), підстави, строки та методику її здійснення, не уникаючи при цьому деталізації методики перевірки на законодавчому рівні, максимально конкретно та повно врегулювати зазначені питання, що буде сприяти максимальній захищеності прав та інтересів підконтрольних суб'єктів та підвищенню ефективності діяльності контролюючих органів, причому при структуруванні нормативного матеріалу щодо методики здійснення перевірок доцільно диференціювати стадії її здійснення та основні напрямки проведення перевірки за предметами контролю;

слід розширити потенціал превентивної, методологічної складової контролю за нотаріальною діяльністю у практичній діяльності контролюючих суб'єктів, та на законодавчому рівні закріпити вимоги та порядок регулярного проходження підвищення кваліфікації всіх нотаріусів;

потребує розширення сфера контролюючого впливу судового контролю на нотаріальну діяльність, слід закріпити у законодавстві положення про те, що анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю може бути застосоване лише за рішенням суду, за поданням відповідного органу юстиції та визначення окремою статтею поняття судового контролю за діяльністю нотаріусів та його видів із урахуванням чинного цивільно-процесуального законодавства;

слід активізувати комплексні наукові дослідження таких проблемних питань реформування системи податкового контролю за нотаріальною діяльністю, як доцільність наділення нотаріусів статусом податкового агента, можливість переходу приватних нотаріусів на спрощену систему оподаткування, підстави та порядок проведення перевірок органами податкової служби дотримання податкового законодавства нотаріусами тощо;

вдосконалення податкового контролю за діяльністю нотаріусів на законодавчому рівні повинно бути невідкладним, але виваженим та продуманим, з урахуванням всіх економічних, соціальних та правових чинників, і повинно здійснюватися в рамках спеціального податкового законодавства - як перший етап - внесення відповідних змін до Закону України „Про державну податкову службу в Україні” та закону України „Про оподаткування доходів фізичних осіб”, а на наступному етапі - закріплення найбільш вдалих, апробованих на практиці норм у новітньому кодифікованому акті - Податковому кодексі, необхідність прийняття якого не викликає сумнівів у контексті запровадження концепції „партнерських відносин” між податковими органами та платниками податків.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

Карнарук Н.В. Реформування законодавства України про нотаріат у новій редакції Закону України “Про нотаріат” // Збірник наукових праць - Актуальні проблеми державного управління.-2005.-№ 1.- С. 178-183.

Карнарук Н.В. Організаційно-правові принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні // Науковий вісник Національної академії Державної податкової служби України. - 2005.- № 3(30).- С. 225-230.

Карнарук Н.В. Актуальні питання державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні : адміністративно-правовий аспект // Збірник наукових праць - Держава і право. - 2006.- № 2.- С. 171-176.

Карнарук Н.В. Класифікація державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 3.- С. 40-43.

Карнарук Н. В. Застосування в практичній діяльності нотаріуса Закону України „Про податок з доходів фізичних осіб” // Юридичний радник .- 2004.-№ 1.-С. 57-60.

Карнарук Н.В. Генезис державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій доктрині та законодавстві // Влада. Людина. Закон.-2005.- № 7.- С. 70-73.

АНОТАЦІЯ

Карнарук Н.В. Державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України, Ірпінь, 2007.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню державного контролю за нотаріальною діяльністю. У ній проаналізовано історичний розвиток державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій науці та законодавстві, а також положення сучасної правової доктрини щодо визначення, потенціалу державного контролю, співвідношення його із суміжними правовими поняттями, визначення особливостей державного контролю за нотаріальною діяльністю та класифікація його на види. Досліджено організаційно-правовий механізм державного контролю за нотаріальною діяльністю. Узагальнено зарубіжний досвід наукового дослідження й нормативного регулювання державного контролю за нотаріальною діяльністю та основні шляхи запозичення його в Україні.