Размещено на http://www.allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОСТИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

1.1 Понятие избирательной системы

1.2 Виды избирательных систем

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ИТАЛИИ

2.1 Реформы 1993-2004 гг.

2.2 Система избирательных органов

2.3 Законопроект об изменении избирательной системы Италии 2014 года

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

избирательный итальянский законодательство законопроект

Италия, как Россия находится перед неотложной необходимостью создания новой избирательной системы. К этому ее принуждает острейший общественно-политический кризис. Раскрытие массового взяточничества и связей политиков с мафией усугубило этот кризис до крайности, привело к небывалому в мирное время падению доверия к правящей элите, государственной и политической системе в целом. Одной из главных причин такого кризиса доверия называли пороки существующей избирательной системы. Пусть выхода из кризиса видят в ее реформе. После двух референдумов, 1992 и 1993 г., эту реформу можно считать начавшейся. Анализируется мировой опыт, идет отбор и обсуждение вариантов избирательного законодательства, которое отвечало бы условиям внутреннего и внешнего положения страны к середине 90-х годов. При этом общее направление пересмотра не вызывает сомнений: пропорциональный принцип представительства сменяется мажоритарным.

Итальянский опыт представляется поучительным для России по крайней мере в трех отношениях. Поскольку функционирование избирательной системы можно понять и оценить только во взаимосвязи с формой правления в данной стране (характер власти, тип и структура ее органов), а, с другой стороны, с ее политической культурой, природой и устройством ее политических партий, этот опыт позволяет проследить, во-первых, как и отчего законы перестают соответствовать заданным целям, вступают с ними в противоречие по мере того, как эволюционируют другие институты общества и государства.

В ходе реформы, во-вторых, идет поиск всего наиболее ценного не только в нормативных актах и практике проведения выборов в зарубежных странах, но и в их подходах и методах реформирования собственных избирательных систем. Дебаты по избирательной реформе в парламенте и прессе Италии выглядят в этом отношении своеобразной лабораторией, выявляющей и синтезирующей основные мировые тенденции в данной области.

Наконец, в-третьих, интересны те конкретные решения и ходы, которые предпринимаются с целью оптимизации избирательной системы, нахождения балансов справедливости и рациональности, демократии и эффективности. В процессе этих поисков вырисовываются и те пределы, за которые не может выйти пересмотр избирательной системы в цивилизованном обществе, дорожащем своими демократическими устоями.

На сегодняшний день многие в Италии полагают, что именно в несовершенстве избирательной системы и кроется причина широко известной итальянской политической нестабильности.

Сущность итальянского избирательного законодательства состоит из смеси положений мажоритарной системы и пропорциональной. Но смесь эта взвешена таким образом, что решающую роль при формировании правительства играют мелкие партии, которые потом, входя в правящую коалицию, могут в любой момент выйти из нее и тем самым спровоцировать кризис, подобный тому, который сейчас переживает Италия. В результате законодательное собрание оказывается крайне фрагментированным, а кабинеты обычно представляют собой самые причудливые политические комбинации. Премьер только тем и занимается, что утрясает разногласия и гасит конфликты партнеров, нередко случайных. Поэтому для Италии актуальна реформа избирательной системы. Малые партии не намерены вводить ликвидационные для них правила, а большие могут остаться без потенциальных союзников.

При проведении исследования были использованы следующие методы исследования:

- анализ существующей источниковой базы по рассматриваемой проблематике (метод научного анализа).

- обобщение и синтез точек зрения, представленных в источниковой базе (метод научного синтеза и обобщения).

- моделирование на основе полученных данных авторского видения в раскрытии поставленной проблематики (метод моделирования).

Цель работы - рассмотреть реформу избирательной системы Италии.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. Проанализировать понятие избирательной системы.

2. Рассмотреть виды избирательных систем.

3. Охарактеризовать особенности избирательной системы Италии.

Научная значимость данной работы состоит в оптимизации и упорядочивании существующей научно-методологической базы по исследуемой проблематике - еще одним независимым авторским исследованием.

Объект работы - избирательные системы.

Предмет работы - реформы избирательной системы Италии.

Работа состоит из введения, двух глав и заключения.

ГЛАВА 1. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОСТИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

1.1 Понятие избирательной системы

Конституционное право, как и любая отрасль права, состоит из институтов: института правительства, института парламента, института главы государства, института прав и свобод, в том числе и института избирательного права.

По европейской традиции избирательное право - это неотъемлемая часть конституционного права. Хотя детальные правила в данной области закрепляются обычно в текущем законодательстве, основы избирательной системы наряду с принципами избирательного права в качестве основополагающих норм правовой системы страны закрепляются в ее конституции [3, 44]. Основные законы ряда стран (например, Португалии), устанавливают тип избирательной системы выборов всех ветвей и уровней власти: парламентских, президентских, региональных и местных; основные законы других - только парламентских (Бельгия); в некоторых странах конституция рассматривает избирательные законы в качестве конституционных, или органических (Молдова), или во всяком случае, требует для их принятия квалифицированного большинства голосов, например, 2/3 от всего состава парламента (Македония). Если же обратиться к конституционному праву США, то данный институт изучается другими прикладными науками.

Избирательное право имеет два значения: объективное и субъективное. Объективное избирательное право - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при проведении выборов. В субъективном значении избирательное право - это право граждан участвовать в образовании представительных органов, т.е. избирать эти органы и быть избранным.

Наряду с понятием «избирательное право», как правило, используется термин «избирательная система». Под избирательной системой в широком смысле понимают систему общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией норм избирательного права. «Избирательная система» - понятие более широкое, чем «избирательное право», поскольку оно включает помимо норм сложившиеся общественные отношения, которые могут в чем-то не совпадать с нормами либо регулироваться и неписанными нормами и традициями [6, 77].

Понятие «избирательная система» применяется и в более узком значении - как закрепленная в законе система выдвижения кандидатов и подсчета голосов, т.е. конкретный способ организации выборов. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют свои разновидности. Есть также и смешанная избирательная система, когда применяются обе вышеназванные разновидности [12, 266].

Исторически первой избирательной системой стала мажоритарная система, в основе которой лежит принцип большинства (франц. majorite - большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. В зависимости от того, какое это большинство (относительное, абсолютное или квалифицированное), система имеет разновидности. Ниже, я подробнее рассмотрю эти разновидности.

Уже на заре становления конституционного строя стали выдвигаться идеи пропорционального представительства политических объединений, при котором число мандатов, получаемых таким объединением, соответствует числу поданных за его кандидатов голосов. Такие идеи высказал во французском Конвенте в 1793 г. видный деятель Великой французской революции Л. Сен-Жюст. Практически пропорциональная система впервые была применена в Дании в 1855 году для выборов части членов Ригстага. К началу ХХ века насчитывались 152 ее разновидности. Ныне она существует в более чем 60 странах.

С начала прошлого столетия выдвигались компромиссные идеи, направленные на обеспечение хотя бы частичного представительства меньшинства - ограниченного вотума, системы единственного непередаваемого голоса, кумулятивного вотума, характеризуемые как полупропорциональные системы. Некоторые из них применяются сегодня, так как позволяют тем или иным образом уменьшить дефекты мажоритарной системы, не переходя к более или менее чистой пропорциональности.

В интересах соединения достоинств мажоритарной и пропорциональной систем и исключения, присущих каждой из них недостатков наряду с сочетанием обеих систем в одних странах в некоторых других стали применять систему единственного передаваемого голоса [8, 98].

На территории одного государства могут применяться несколько избирательных систем для выборов центральных и местных органов; даже для выборов одного органа. Избирательные системы, действующие на уровне регионов и муниципальных образований, не обязательно должны быть идентичными модели, введенной для выборов центральных органов. Учитывая различные национальные, географические, социально-политические, экономические особенности регионов и территорий страны, устанавливать из центра какую-либо общеобязательную модель избирательной системы не только нецелесообразно, но и вряд ли полезно. «Плюрализм» избирательных систем существует не только в крупных федеративных государствах (США, Россия), но и во многих других странах: Венгрии, Великобритании, Италии и др.

1.2 Виды избирательных систем

Избирательная система в каждом государстве ставится в зависимость от смысла, вкладываемого в понятия интересы отдельных политических партий и общества в целом.

Так, американская система соответствует характеру сложившегося там политического водораздела и способствует сохранению его и «американской» модели существующих партий. Итальянская учитывает более многообразный политический мир этой страны, и в парламенте там представлено порядка десяти различных партий. Во Франции избирательный закон стал объектом ожесточенной политической борьбы и несколько раз существенно изменялся в зависимости от сложившегося соотношения политических сил. Нередко в одной стране используются обе избирательные системы, например, одна из палат парламента избирается по мажоритарной системе, а другая - по пропорциональной.

В зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы принято подразделять на два вида: мажоритарную и пропорциональную. В подсчете голосов по мажоритарной системе известны три разновидности методов: относительного, абсолютного и квалифицированного большинства. Пропорциональных способов, приемов подсчета голосов намного больше: метод Т. Хэра, «метод наибольшей средней» В. Д. Ондта, правило «связанных списков», правило «свободных списков» и т. д. .Наиболее традиционной при формировании парламентов и, получившая широкое распространение, является именно мажоритарная система. По данной системе формируются законодательные органы в США, Франции, Англии и многих других стран [10, 104].

Мажоритарный (происходит от лат. major - больший) - что означает относящийся к большинству, основывающийся на большинстве. При мажоритарной системе победившим на выборах считается тот, кто набрал большее число голосов, чем остальные кандидаты. Известны три разновидности методов в подсчете голосов по мажоритарной системе: относительного, абсолютного и квалифицированного большинства.

При мажоритарной системе относительного большинства победившим считается тот кто, который собрал голосов больше, чем остальные кандидаты.

В соответствии с принципами определения результатов по системе абсолютного большинства победившим признается тот, кто набрал абсолютное большинство голосов, другими словами 50% голосов плюс хотя бы один голос. Выборы, проводящиеся по такой системе, обычно состоят из двух туров.

Мажоритарная система квалифицированного большинства требует от победителя получения большинства голосов, существенно превышающего половину - 3/4,2/3,4/5 и т.д. Она применяется крайне редко.

Пропорциональная система основана на голосовании по спискам кандидатов, принадлежащих какой-либо политической партии, движению или другому общественному объединению. В данном случае, мандаты распределяются внутри списков, пропорционально поданным голосам за весь список целиком.

Пропорциональная система подразумевает голосование по партийным спискам.

Достоинствами пропорциональной системы становятся недостатки мажоритарной системы. Пропорциональная система отражает также интересы и меньшинства населения, которое представляют в парламенте партии, получившие небольшой процент голосов избирателей. Парламент, в котором представлены различные партии, но в разном объеме, отражает расстановку сил в стране. При определении результатов, данная система по сравнению с мажоритарной достаточно сложна [12, 44].

Труден и подсчет голосов при пропорциональной системе. Вот почему во многих странах для того, чтобы обеспечить использование этой системы устанавливается заградительный барьер (заградительный пункт) с тем, чтобы отсечь малые партии от распределения депутатских мандатов. В нашей стране он равен 7%,в других встречается и несколько ниже.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ИТАЛИИ

2.1 Реформы 1993-2004 гг.

В 1993 - 1994 годах в Италии потерпела крах традиционная партийная система, существовавшая около 50 лет - три главные и влиятельные партии Италии, по очереди или в составе коалиций управлявшие страной в послевоенные полвека и конкурирующие между собой - Христианско-демократическая, Социалистическая и Коммунистическая партия, организованно развалились и фактически ушли с политической арены. Вслед за ними прекратили свое существование множество мелких «союзных» партий. Причинами крушения традиционной партийной системы в Италии стали: Реформа избирательной системы 1993 года - в результате перехода от пропорциональной системы к мажоритарной, партии не могли уже выдвигать партийные списки, (что происходило на протяжении 50 лет) и оказались не готовы к работе в новых условиях - в мажоритарных округам, где у них не было тесных связей с избирателями [2, 56].

В 1993 г. была коренным образом изменена избирательная система при избрании обеих палат парламента, а также при формировании муниципальных советов с населением до 15 тыс. жителей; в последнем случае на эти коммуны была распространена мажоритарная избирательная система, действовавшая в мелких коммунах с населением до 5 тыс. жителей.
Изменение порядка избрания палат парламента (два закона от 4 августа 1993 г.) было вызвано политическими причинами. Действовавшая полная пропорциональная система при формировании Палаты депутатов и фактически применявшаяся пропорциональная система при избрании Сената вели к тому, что в этих органах получало места большое число политических партий и действовало, таким образом, значительное число фракций; многофракционность была отражением существующей в стране многопартийной системы. Следствием действовавших избирательных систем было образование коалиционных правительств, обычно формировавшихся из представителей 4-6 партий, не всегда находивших общий язык по различным проблемам государственной жизни. Результатом названного положения являлась постоянная политическая нестабильность в стране, частные правительственные кризисы. Реформирование избирательной системы должно изменить существующее положение и уменьшить, если не исключить совсем, влияние мелких партий на состав парламента. Поводом для принятия нового избирательного законодательства послужили результаты референдума, проведенного 18-19 апреля 1993 г., на котором 74% избирателей участвовало в голосовании; из числа участвовавших 82,7% высказались за введение на выборах в Сенат мажоритарной избирательной системы относительного большинства (против высказалось 17,3%, избиратели, проголосовавшие незаполненными бюллетенями, составили 3,3%, недействительные голоса - 1,9%) [5, 77].

После реформы при формировании Палаты депутатов страна делится на 27 избирательных округов; Сенат избирается на базе областей, число округов, таким образом при формировании верхней палаты составляет 20. Избирательные округа совпадают с границами областей. При избрании депутатов области Пьемонт, Ломбардия, Венеция, Лацио и Сицилия делятся на два или три избирательных округа. В этих округах 75% мест парламентариев распределяется по мажоритарной системе (455 мест депутатов и 232 места сенаторов) в одномандатных, более мелких округах, на которые делятся основные округа, и 25% мест - по пропорциональной системе. При распределении мест в Палату депутатов по пропорциональной системе применяется метод натуральной квоты, т.е. квота Т.Хэра, с правилом наибольшего остатка. Для того, чтобы участвовать в распределении мест списки кандидатов должны набрать по меньшей мере 4% поданных голосов.

При распределении мест по пропорциональной системе в Сенат применяется метод В.д'Ондта, но без процентного «порога», препятствующего участвовать в распределении мест спискам, набравшим небольшое число голосов.

При избрании депутатов каждому избирателю даются два бюллетеня - один для голосования за кандидата по мажоритарной системе, второй - для голосования за партийный список. При выборах сенаторов избирателю дается один бюллетень. Каждый кандидат в сенаторы должен быть поддержан каким-либо списком кандидатов или блоком списков (5 максимум) [6, 88]. Кандидат может быть представлен в одномандатном округе, но одновременно может состоять в каком-либо списке в одном или нескольких избирательных округах. Однако для того, чтобы особенно не ухудшать положение мелких политических партий и не давать особых преимуществ действию одномандатной мажоритарной избирательной системы, было введено правило: голоса одного или нескольких списков, по которым был избран кандидат в каком-либо одномандатном округе, уменьшаются на число голосов, полученных этим кандидатом в этом одномандатном округе. Это правило действует при избрании обеих палат парламента.

Для выдвижения кандидата в депутаты в одномандатном округе требуются подписи не менее 500 и не более 1000 избирателен, занесенных в список коммуны, входящей в состав этого округа; для выдвижения кандидатов в сенаторы в одномандатных округах требуются подписи от 1000, но не более 1500 избирателей, внесенных в списки этого округа. Для выдвижения списка кандидатов, избираемых в нижнюю палату парламента по пропорциональной системе, требуется не менее 1500 и не более 2000 подписей в коммуне, входящей в состав округа с населением менее 500 тыс. жителей, не менее 2500 и не более 3000 - в округах с населением от 500 тыс. до 1 млн. жителей, не менее 4000 и не более 4500 - в округах с населением более 1 млн. жителей.

При избрании сенаторов область Валле д'Аоста образует один одномандатный избирательный округ, а область Молизе - два одномандатных округа.

Порядок избрания областных советов не подвергся реформированию. Советы избираются по пропорциональной системе по округам (последние совпадают с границами провинций). Места распределяются между провинциями по пропорциональной системе с правилом наибольшего остатка в зависимости от численности населения провинции. Избирательная квота при избрании депутатов областных советов определяется путем деления общего числа действительных голосов на число причитающихся мест, увеличенному на единицу. Затем полученные каждым списком голоса делятся на исчисленную квоту. Нераспределенные в округах места передаются в рамках области по пропорциональной системе с правилом наибольшего остатка. Избиратели имеют право на преференциальное голосование. Число советников в областях определяется избирательным законом этой области, исходя из численности населения: 80 советников для областей с числом жителей более 6 млн., 60 - от 4-х до 6 млн., 40 - от 1 до 3 млн. и 30 - в областях с населением до одного миллиона жителей. Советники избираются на 5 пет, их мандат несовместим с представительством в парламенте [3, 44].

Провинциальные советы избираются вначале по одномандатной мажоритарной системе в округах, а затем по пропорцио-нальной системе в рамках провинции. При распределении мест между партийными списками в провинции при определении квоты в знаменателе применяется цифра «2» и распределение оставшихся мест по правилу наибольшего остатка.

Муниципальные советы избираются по-разному в зависимости от численности жителей коммун. В коммунах с числом жителей 15 тыс. и менее применяется мажоритарная система с возможностью панаширования. В коммунах с числом жителей более 15 тыс. места распределяются по пропорциональной системе с применением правила д'Ондта.

В 1993 г. была изменена избирательная система при выборах советов главных городов провинций и наиболее крупных го-родов страны (Милан, Турин, Палермо, Рим, Неаполь, Венеция, Триест, Катания, Генуя); в названных городах стала применяться комбинированная мажоритарная и пропорциональная системы, а также были введены прямые выборы мэров. Они избираются путем двухтурового голосования по мажоритарной системе - в первом туре для избрания нужно набрать абсолютное большинство поданных голосов; если никто такого большинства не получил, то во второй тур проходят два кандидата, получившие наибольшую поддержку избирателей. Введение прямых выборов мэров имеет цель обеспечить их независимость по отношению к выборным советам и политическим партиям. Одновременно введение такого порядка избрания мэров ведет к необходимости блокирования политических партий, поскольку изолированная партия не имеет каких-либо шансов на победу.

Кроме выборов, итальянские избиратели призываются к урнам при проведении референдумов. Италия - вторая европейская страна, в которой в послевоенный период число проведенных референдумов уступает лишь Швейцарии [5, 61]. Конституция 1947 г. предусматривает довольно значительное число различных референдумов на национальном и местном уровнях. Включение процедуры референдума в законодательный процесс и права народной инициативы явились отражением демократических настроений в Учредительном собрании, вырабатывавшем основной закон после долгих лет фашистской диктатуры.

Конституция закрепляет право народной инициативы (абз. 2 ст. 71), которая не заканчивается народным голосованием, а рассматривается парламентом. Законопроект с приложением не менее 50 тыс. подписей избирателей передается председателю одной из палат парламента, которая проводит проверку и подсчет подписей и устанавливает их законность. Законопроект вносится в виде постатейного текста, сопровождаемого пояснительным докладом. Практическое использование института народной инициативы на национальном уровне невелико. Лишь после принятия закона о референдумах и народной инициативе 1970 г., обеспечившим применение конституционной нормы, было внесено до 1987 г. только 30 инициатив, среди которых лишь немногие были приняты к рассмотрению парламентом.

Референдум предусмотрен основным законом страны (ст. 132 и 133) при изменении территориальных границ внутри государства. Такое голосование проводится при слиянии существующих областей и создании новых областей с числом жителей не менее миллиона по предложению коммунальных советов, представляющих не менее трети заинтересованного населения. Такое же голосование проводится при отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой. В пределах области посредством референдума могут образовываться новые коммуны, изменяться их границы и названия [3, 122].

О возможности проведения конституционного факультативного референдума на основании статьи 138 основного закона уже говорилось.

Наиболее оригинальным, предусмотренным статьей 75 конституции, является институт народного вето в отношении уже действующего закона. Сама конституция называет такое голосование референдумом. Такое голосование может быть проведено по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов для отмены полностью или частично уже действующего закона или акта, имеющего силу закона (например, декрета-закона, акта делегированного законодательства). Применение такого голосования не ограничено временным отрезком от даты вступления акта в силу. Правда, из-под действия названной нормы изъяты законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.

Референдум, проводимый на основе статьи 75 конституции, стал единственной формой такого голосования на национальном уровне. Было несколько «волн» референдума (народного вето), в частности, в 1974, 1978, 1981, 1985 гг. и т.д. в отношении более двадцати законов. Каждая «волна» включала голосования об отмене, как правило, нескольких законов.

Несмотря на значительное число голосований на национальном уровне, проведение референдума в Италии значительно ограничено. Так, не разрешается представлять требования о проведении референдума в форме народного вето в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат парламента и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат. С учетом этих положений и некоторых других требований о проведении таких голосований могут представляться ежегодно с 1-го января по 30 сентября. Если произведен досрочный роспуск одной или обеих палат парламента, то после опубликования декрета президента республики о назначении новых выборов в обе или в одну палату, ранее назначенный референдум автоматически откладывается и сроки, связанные с процедурой этого голосования, возобновляются по истечении 365 дней со дня выборов. Иначе говоря, при нормальной работе парламента, не прерываемой досрочным роспуском, остается около двух с половиной лет из пятилетней легислатуры, когда могут вноситься требования о проведении голосования [4, 55].

В соответствии со статьей 123 конституции каждая область имеет право устанавливать в своем статуте процедуру референдума в отношении законов и административных постановлений области. Статуты содержат такие нормы, за исключением области Сицилия. Референдум в областях имеет два вида: консультативный и форму народного вето. Например, в области Лацио голосование назначается для вынесения решения о полной или частичной отмены областного законодательства по требованию 50 тыс. избирателей области или двух провинциальных советов, принятым в каждом из них двумя третями установленного состава советников, или 10-ю коммунальных советов, в избирательные списки которых внесено не менее 50 тыс. человек, принятым в каждом совете двумя третями установленного числа советников. Не допускается референдум в отношении налоговых вопросов и для принятия бюджета. В других областях установленные иные квалификационные требования для проведения голосования в форме народного вето. Например, в области Базиликата требуется 8 тыс. подписей. В статутах областей закреплен и институт народной инициативы. Однако, в настоящее время институты непосредственной демократии в областях практически не используются [6, 77].