Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

• Вступ
• Розділ І. Парламентаризм в Україні
• 1.1 Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні
• 1.2 Діяльність Верховної Ради України
• Розділ ІІ. Механізм та досвід дострокового припинення повноважень Верховної Ради України
• 2.1 Механізми дострокового припинення повноважень депутатів парламенту та місцевих рад депутатів: досвід сучасної представницької демократії
• 2.2 Світовий досвід та українська модель інституту розпуску парламенту
• Розділ ІІІ. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України
• 3.1 Перший вітчизняний досвід інституту дострокового припинення повноважень парламенту
• 3.2 Підстави та порядок дострокового припинення повноважень Верховної Ради України
• Висновок
• Список використаних джерел

Вступ

Актуальність теми дослідження. Процеси становлення і розвитку парламентаризму в Україні є визначальними для потреб державотворення. Зміст цих процесів забезпечує не тільки демократичне наповнення державотворення, а і його реальність у цілому. Вивчення становлення і розвитку парламентаризму в Україні потребує досліджень у сферах різних наук. Проте чи не найважливішими треба вважати дослідження з правової проблематики "парламентського життя", насамперед конституційно-правові за змістом і за методикою дослідження феномену парламентаризму. При цьому треба враховувати, що саме Конституція як Основний Закон держави встановлює, конституює парламент, саме норми галузі конституційного права регламентують практично усі питання організації і діяльності колегіального представницького органу влади.

У найбільшій мірі сказане стосується країн, де парламентаризм на рівні теорії і практики знаходиться у стадії становлення. З об'єктивних причин до таких країн має бути віднесена Україна. В нашій країні у 90-ті роки було видано низку робіт науковців-юристів (здебільшого статей і тез виступів на наукових конференціях), автори яких досліджували різні сторони організації і діяльності парламенту. Вивченню питань щодо функціонування парламенту присвячена праця вчених, зосереджених в Інституті законодавства Верховної Ради України. Однак можна говорити про існування потреби в узагальненнях за змістом проблем юридичної теорії, пов'язаної з явищами парламенту і парламентаризму в цілому, і Верховної Ради України зокрема.

Значущість теми дослідження у першу чергу зумовлена потребами визначення і обґрунтування структурних і функціональних характеристик Верховної Ради України з метою удосконалення організації і діяльності парламенту та його органів і посадових осіб. Важливим є і те, що на сьогодні відсутні узагальнені юридичні розробки, присвячені теорії і практиці парламентаризму в Україні.

Мета дослідження - аналіз механізмів дострокового припинення повноважень депутатів, а також доцільності й реальності задіяння в Україні імперативного мандата.

Для досягнення вище визначених цілей потрібно вирішити такі завдання:

- проаналізувати статус Верховної Ради, як єдиного органу законодавчої влади в Україні;

- визначити і обґрунтувати порядок формування Верховної Ради України;

- охарактеризувати вітчизняний досвід інституту дострокового припинення повноважень парламенту;

- дослідити підстави та порядок дострокового припинення повноважень Верховної Ради України;

- обґрунтувати механізми дострокового припинення повноважень депутатів парламенту та місцевих рад депутатів;

- простежити світовий досвід та українську модель інституту розпуску парламенту.

Предметом дослідження є конституційно-правові відносини в контексті конституційної реформи.

Об'єкт дослідження Сучасний стан конституційно-правового статусу дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Розділ І. Парламентаризм в Україні

1.1 Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні

Верховна Рада України - парламент України; поняття, риси та види парламентів; функції Верховної Ради України як парламенту України.

Доктрина поділу влади, яка базується на принципі відносної автономності й необхідного для забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків суспільства паритету гілок влади, одночасно виходить із визнання певного пріоритету законодавчої гілки влади. Це обумовлюється тим, що інші гілки влади (виконавча й судова) хоч і мають власну, чітко окреслену Конституцією сферу діяльності, але в підсумку провадять свою діяльність на основі виконання закону.

Законодавча влада в демократичній державі переважно здійснюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість - прийняття законів референдумом -явище, яке трапляється в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі місця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України - парламент є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України, визначений Конституцією України з урахуванням положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р., суттєво відрізняється від установленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р. Ця відмінність полягає в тому, що:

1. Уперше від часів УНР (Конституція УНР від 29 квітня 1918р.) представницький законодавчий орган України конституйовано як парламент. Застосування терміна «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття ряду основних положень доктрини парламентаризму, під чим розуміють систему правління, що характеризується чітким розмежуванням законодавчої та виконавчої функцій за формального верховенства представницького законодавчого органу - парламенту - стосовно до інших органів державної влади.

Звичайно, це не передбачає буквального відтворення в сучасних реаліях України всієї системи парламентаризму в повному обсязі. Для визначення конституційно-правового статусу Верховної Ради України були враховані особливості, обумовлені існуванням змішаної - парламентарно-президентської форми правління в Україні. Зазначена форма правління, в основу якої одночасно покладені елементи двох моделей організації влади - гнучкого та жорсткого поділу влади, певною мірою узгоджується з одним із найважливіших принципів парламентаризму - верховенство парламенту над виконавчою владою (урядом). Свідченням цього є визначений Конституцією України (ст. 114) порядок формування Уряду та інші конституційні положення, зокрема:

Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України - ст. 87;

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією - ст. 113;

Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України - ст. 114.

2. Конституція України 1996 р. визначає статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді як Конституція УРСР 1978 р. (ст. 93) і Конституційний договір (ч. 1 ст. 6) конституювали Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади України. Це означає, що згідно з Конституцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно органів, котрі її здійснювали би, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки Крим - орган законодавчої влади АРК згідно з Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. (ст. 6) - втратила статус законодавчого органу і конституйована як представницький орган АРК. Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові акти у формі закону, а всю законодавчу діяльність в Україні зосереджено тільки у Верховній Раді України.

Парламент - родова назва вищого колегіального загальнонаціонального представницького і законодавчого органу в демократичних державах, який відображає суверенну волю народу і працює на постійній основі (паралельна назва - легіслатура). Попередниками парламентів були державні установи представницького характеру Стародавніх Греції та Риму. Так, перші відомості про участь представницьких органів в управлінні полісами Стародавньої Греції датуються близько 1300 р. до н. є., а в Афінах уже в 1045 р. до н. є. вищим органом влади стали Народні збори.

У Стародавньому Римі влада перейшла до колегіального представницького органу після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого.

Протягом УШ-ХІУ ст. у країнах Європи виникали станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монарха (наприклад, ісландський альтинг, іспанські кортеси, Генеральні штати у Франції, Рада королівства в Англії). Класичним у цьому плані є приклад становлення та розвитку представницької установи в Англії, яка з 1258 р. має назву «парламент». Так, історія парламенту Англії бере свій початок з 1215 р., коли було підписано Велику хартію вільностей (Маgnа Саrtа), а вперше він був скликаний у 1264 р. Від кінця XIII ст. англійський парламент почав працювати на постійній основі - згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він повинен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.

Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу почалася лише після буржуазних революцій ХУІІ-ХУІІІ ст.

Сучасному парламенту, зокрема Верховній Раді України, притаманні такі ознаки:

по-перше, це - загальнодержавний орган, наділений верховною законодавчою владою; його діяльність поширюється на всю територію держави (суб'єкта федерації чи державно-територіальної автономії). Парламент - єдиний орган у державі, який правоспроможний видавати акти вищої юридичної сили - закони;

по-друге, парламент діє в системі колективного прийняття рішень - це обов'язково колегіальний орган, що складається з парламентаріїв (Верховна Рада України - з народних депутатів України), чисельність яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру;

по-третє, як представницька установа парламент провадить діяльність згідно з належними йому правами, а не на підставі яких-небудь розпоряджень, наданих йому ким-небудь іншим;

по-четверте, формується парламент (у повному складі або частково, наприклад, лише нижня палата) на виборних засадах - шляхом вільних виборів, які проводяться на основі дотримання загальновизнаних демократичних принципів виборчого права, що забезпечує його легітимний характер;

по-п'яте, парламент це орган загальної компетенції, до його відома віднесено широке коло питань, які потребують законодавчого регулювання, він бере участь у реалізації практично всіх функцій держави.

Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обумовлюється тим, яка модель організації влади і відповідно - форма правління реалізовані в тій чи іншій країні. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:

Парламенти в країнах, де в основу організації державної влади покладено модель «гнучкого» поділу влади (за класифікацією Н. Полсбі - парламенти типу арени). Парламент такого типу відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним політичну відповідальність, а в разі неспроможності сформувати уряд його повноваження можуть бути достроково припинені. При цьому діяльність парламентів типу арени значною мірою зводить ся до обговорення ідей та напрямів політики, що формується урядом. Подібні парламенти функціонують у країнах з парламентськими формами правління (наприклад, Велика Британія, Італія, Молдова). парламент розпуск депутат повноваження

Парламенти в країнах, де організація державної влади будується відповідно до моделі «жорсткого» поділу влади (за класифікацією Н. Полсбі - перетворювальні (трансформувальні) законодавчі органи або парламенти типу конгресу). Такі парламенти існують у країнах із президентською (дуалістичною) формою правління, яка характеризується відсутністю інститутів парламентської відповідальності виконавчої влади та розпуску парламенту. При цьому головним завданням подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення основних напрямів політики держави, тобто безпосереднє перетворення ідей в закони - звідси і їхня назва: перетворювальні, або трансформувальні парламенти. Виконавча влада за таких умов може ініціювати певний політичний курс, але всякий раз «він має апробуватися на міцність і розсудливість» у парламенті.

3. Парламенти в країнах, де існує змішана форма правління, тобто в основу організації державної влади покладено елементи як моделі «гнучкого», так і моделі «жорсткого» поділу влади,- парламенти змішаного типу.

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України обумовлений визначеною Конституцією України змішаною (парламентарно-президентською) формою правління і характеризується такими суттєвими рисами:

Ш відповідальністю Уряду (Кабінету Міністрів України) перед Президентом та парламентом України, його підзвітністю і підконтрольністю парламенту;

Ш наявністю у глави держави (Президента України) досить широких повноважень, пов'язаних з діяльністю парламенту (законодавча ініціатива, право розпуску Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи, право вето тощо);

Ш участю Президента України у формуванні виконавчої та судової гілок влади.

Це дозволяє віднести Верховну Раду України до парламентів змішаного типу.

Функції Верховної Ради України пов'язані з особливостями її конституційно-правового статусу як парламенту змішаного типу. Відповідно можна виділити такі її основні функції: законодавчу, установчу та контрольну.

Законодавча функція Верховної Ради України - це найважливіший напрям її діяльності. У системі поділу влади парламент має прерогативу в галузі правотворчості. Верховна Рада України в рамках своєї компетенції приймає закони з питань, що потребують законодавчого регулювання, не втручаючись при цьому у сферу компетенції інших органів, які здійснюють нормотворчу підзаконну діяльність (Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства тощо). Здійснюючи законодавчу функцію, Верховна Рада України за допомогою закону (за умови відповідності його Конституції України) надає своєму рішенню вищої юридичної сили, пов'язуючи ним виконавчу і судову владу.

Установча функція Верховної Ради України пов'язана з її участю у формуванні інших органів державної влади і місцевого самоврядування та визначенні правових основ їхньої діяльності. Зокрема, Верховна Рада України призначає вибори Президента України та місцеві вибори, здійснює призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-Міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України тощо.

Контрольна функція Верховної Ради України полягає у здійсненні парламентського контролю, передусім за діяльністю Кабінету Міністрів України, дотриманням прав людини, надходженням і використанням коштів Державного бюджету України.

За характером функцій, здійснюваних парламентами, їх поділяють на активні, реактивні, маргінальні, мінімальні.

До активних відносять парламенти, які відіграють значну роль як у прийнятті законів, так і у формуванні уряду та контролі за його діяльністю (наприклад, Конгрес США). На діяльність реактивних парламентів значний вплив мають уряди, хоча парламент зберігає значні повноваження з контролю за виконавчою владою (наприклад, парламенти Великої Британії, Канади, Австралії). Маргінальними є парламенти, які фактично повністю контролюються виконавчою владою, через що їхній внесок у формування політики досить незначний (наприклад, Марокко, Йорданія). Нарешті, мінімальні парламенти - це органи, які виконують лише декоративну функцію, утворюються з метою надання видимості легітимності існуючому режиму (наприклад, парламенти «радянського» типу).

Зрозуміло, що органи, віднесені до третьої й четвертої груп, лише умовно можуть називатися парламентами, оскільки порядок їх формування, характер компетенції та організаційні принципи і форми роботи не мають нічого спільного з парламентаризмом, - це, скоріше, квазіпарламенти. За такою класифікацією Верховну Раду України на основі аналізу її конституційно-правового статусу можна віднести до активних парламентів.

1.2 Діяльність Верховної Ради України

Сесія Верховної Ради України; порядок ведення пленарних засідань Верховної Ради України; обговорення питань порядку денного на засіданні Верховної Ради України; порядок прийняття рішень Верховної Ради України.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Згідно з ч. 1 ст. 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно.

Сесія Верховної Ради України - термін, протягом якого Верховна Рада України проводить пленарні засідання та приймає рішення з питань, віднесених до її відання Конституцією України. В перерві між пленарними засіданнями проводяться засідання комітетів та інших органів Верховної Ради України.

Сесії Верховної Ради поділяються на чергові та позачергові.

Чергові сесії Верховної Ради України починаються (без скликання) першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року(ч. 1 ст. 83 Конституції України).

Позачергові сесії Верховної Ради України із зазначенням порядку денного скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу Президента України або на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. При цьому вмотивовані пропозиції про скликання позачергової сесії Верховної Ради України, підписані ініціаторами, направляються Голові Верховної Ради України із зазначенням питань і, за звичайних обставин, з проектами документів, розгляд яких пропонується.

Позачергова сесія Верховної Ради України за звичайних обставин скликається не пізніш як у десятиденний термін після надходження пропозиції про її скликання. Розпорядження Голови Верховної Ради України про скликання позачергової сесії Верховної Ради України, згідно з Регламентом Верховної Ради України, публікується не пізніш як за три дні до її відкриття із зазначенням питань, що їх пропонується винести на розгляд позачергової сесії.

У разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні Верховна Рада України збирається у дводенний строк без скликання. У цьому разі Голова чи Апарат Верховної Ради України терміново повідомляють народних депутатів України про місце засідань Верховної Ради України, якщо вони відбуватимуться не в будинку Верховної Ради України, а в іншому приміщенні.

У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Окремо Конституція України та Регламент Верховної Ради України регулюють процедуру першої сесії новообраної Верховної Ради.

Так, Верховна Рада України збирається (без скликання) на першу сесію не пізніше ніж на 30-й день після офіційного оголошення результатів виборів. При цьому Верховна Рада України згідно з ч. 2 ст. 82 Конституції України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу.

Перше після виборів пленарне засідання Верховної Ради відкриває найстарший за віком народний депутат України і веде його до обрання Президії сесії. Президія сесії визначає головуючого на кожне засідання Верховної Ради України, організовує роботу Верховної Ради України і підписує прийняті нею акти до обрання Голови Верховної Ради України та його заступників. Далі засідання Верховної Ради України веде Голова Верховної Ради України або його заступники.

За звичайних обставин перший і третій тижні місяця сесійного періоду відводяться для пленарних засідань Верховної Ради, другий - для роботи комісій Верховної Ради, четвертий - для роботи депутатів у виборчих округах, їх самостійної роботи, пов'язаної із здійсненням депутатських повноважень, а також для роботи комісій за дорученнями Верховної Ради.

У сесійний період щотижнева робота Верховної Ради України та її комітетів починається у вівторок о 10-й годині та закінчується у п'ятницю о 14-й годині.

Понеділок кожного тижня відводиться для самостійної роботи депутатів, пов'язаної зі здійсненням депутатських повноважень, для їхньої роботи в депутатських фракціях або у виборчих округах.

Згідно з Регламентом Верховна Рада України не може приймати рішення щодо використання робочого часу депутатів у понеділок для інших цілей, окрім випадків, коли депутати залучаються до роботи під час надзвичайного чи воєнного стану або для виконання доручень за рішеннями Верховної Ради України.

Робочий день Верховної Ради України та її комітетів починається о 10-й годині і триває до 18-ї години з перервою з 12-ї години до 12-ї години ЗО хвилин і з обідньою перервою з 14-ї до 16-ї години.

Верховна Рада України, якщо вона не приймає ad hoc іншого рішення, проводить протягом дня два засідання: ранкове - з 10-ї до 14-ї години і вечірнє - з 16-ї до 18-ї години. Засідання Верховної Ради України або її робочого органу може бути продовжено головуючим на засіданні понад визначений робочий час не більше ніж на 15 хвилин. Інші одноразові зміни часу роботи можуть здійснюватися, якщо за це без обговорення проголосувала більшість депутатів від їхньої фактичної кількості. За звичайних обставин рішення про продовження пленарного засідання після 18-ї години ухвалюється Верховною Радою України не пізніше, як на ранковому засіданні того ж дня.

Порядок денний чергової сесії Верховної Ради України має два розділи: перший - питання, які повністю підготовлені для внесення до розкладу пленарних засідань Верховної Ради України; другий - питання, підготування і доопрацювання яких Верховна Рада України доручає здійснити комітетам Верховної Ради України та відповідним органам.

Пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться особами та органами, які згідно з Конституцією України мають право законодавчої ініціативи, не пізніш як за місяць до відкриття чергової сесії. Пропозиції до порядку денного сесії, внесені пізніше, як за місяць до відкриття чергової сесії або під час чергової сесії, виносяться на розгляд Верховної Ради України для включення до порядку денного сесії після їх попереднього розгляду.

Розклад засідань Верховної Ради України повинен містити інформацію про день і час проведення пленарних засідань не менш як на двотижневий термін. Він приймається Верховною Радою України без обговорення за пропозицією Голови Верховної Ради України. Верховна Рада України наприкінці кожного тижня її пленарних засідань уточнює розклад засідань на наступний, не менш як двотижневий, термін.

До порядку денного пленарного засідання вносяться питання з першого розділу порядку денного сесії Верховної Ради України. До порядку денного засідань Верховної Ради України щотижня під час її пленарної роботи включається не менше двох годин для проведення обговорення питань, які можуть бути не пов'язані з питаннями порядку денного сесії (різне).

В середу першого і третього тижня місяця з 16-ї до 18-ї години на засіданні Верховної Ради керівники та посадові особи будь-яких державних органів (крім органів судової влади) відповідають на запити і запитання депутатів. У разі, коли надходить велика кількість запитів і запитань, для їх розгляду можуть бути відведені окремі засідання Верховної Ради, але не більше одного дня засідань на тиждень пленарної роботи. Перша година зазначених у цій частині статті засідань у пріоритетному порядку відводиться для запитів і запитань щодо поточних подій.

До порядку денного засідань Верховної Ради щотижня під час її пленарної роботи включається не менше двох годин для проведення обговорення питань (в тому числі і заздалегідь означених), які можуть бути не пов'язані з питаннями порядку денного сесії (різне). Рішення з обговорюваних питань в зазначений час Верховною Радою не приймаються.

У дні проведення пленарних засідань на початку ранкового засідання без голосування відводиться: у середу - до 45 хвилин для стислих (до трьох хвилин) виступів уповноважених представників депутатських фракцій (груп) з внесенням пропозицій (крім тих, що вносяться у спеціально встановленому порядку), оголошенням запитів, заяв, повідомлень; у п'ятницю - до тридцяти хвилин для стислих (до трьох хвилин) виступів депутатів з внесенням пропозицій (крім тих, що вносяться у спеціально встановленому порядку), оголошенням запитів, заяв, повідомлень. До порядку денного останнього пленарного засідання тижня без голосування включається питання «Різне», розгляд якого відбувається впродовж останньої години такого засідання. При цьому обговорення не відкривається.

Розділ ІІ. Механізм та досвід дострокового припинення повноважень Верховної Ради України

2.1 Механізми дострокового припинення повноважень депутатів парламенту та місцевих рад депутатів: досвід сучасної представницької демократії

Дострокове припинення повноважень депутатів місцевих рад в Україні.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (який помітно відрізняється своєю докладністю від Закону України «Про статус народного депутата України») для дострокового припинення повноважень депутата рішення місцевої ради необхідне лише у випадку:

* набрання законної сили обвинувального вироку суду, за яким депутата було засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі;

* за особистою заявою депутата про складення ним депутатських повноважень.

В усіх інших випадках достатньо лише відповідних офіційних документів. Серед особливостей даного Закону необхідно згадати передбачення можливості:

* відкликання депутата виборцями;

* відкликання його рішенням вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком відповідної місцевої організації якої депутата було обрано, у разі його невходження (крім депутата сільської чи селищної ради або у разі виходу депутата зі складу відповідної депутатської фракції, або переходу депутата в іншу депутатську фракцію внаслідок подання депутатом особистої заяви. (Це положення було додано згідно із Законом України від 12.01.2007 р. № 602-V). При чому мова іде саме про вищий керівний орган політичної сили на загальнонаціональному рівні, а не місцевого партійного осередку (та виборчого блоку), за списками якого даний депутат місцевої ради і обирався. Партія (або блок) лише зобов'язуються негайно оприлюднити зазначене рішення «шляхом його публікації в друкованих засобах масової інформації та повідомити територіальну виборчу комісію», направивши їй своє рішення.

Важливо відмітити, що цим Законом передбачено опротестування у судовому порядку прийнятих рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради (п. 5, 6 ст. 5).

Підставами для відкликання депутата місцевої ради виборцями (Розділ V) можуть бути:

1) Порушення ним положень Конституції і законів України, після встановлення цього факту судом.

2) Пропуск депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів.

3) Невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, а також програми політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком якої він був обраний депутатом місцевої ради (згідно із змінами, внесеними Законом України від 12.01.2007 р. № 602-V).

Право вносити до територіальної виборчої комісії пропозиції про відкликання депутата місцевої ради належить «відповідній місцевій раді, а також зборам виборців та зборам (конференціям) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків, які згідно з Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» мають право висувати кандидатів у депутати і знаходяться на території відповідного виборчого округу». В Законі визначена процедура збирання підписів виборців на підтримання пропозиції про відкликання депутата; правила проведення агітації «за» або «проти» відкликання депутата; функції територіальної виборчої комісії в цьому процесі; міститься опис підписного листа для збирання підписів виборців та порядок його заповнення; процедура організації підготовлення і проведення голосування.

Цікаво, що Закон передбачає можливість повторного порушення питання про відкликання депутата у будь-який час. Оперує закон і таким (притаманним більше імперативному депутатському мандату) поняттям, як доручення виборців (ст. 17), щоправда їх невиконання не зазначене у переліку причин дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради.

Ще один перелік причин дострокового припинення депутатських повноважень унаслідок відкликання депутата виборцями дає Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (п. 7). Серед його особливостей - можливість припинення депутатських повноважень у випадку використання депутатського мандата з особистих та корисливих цілей, систематичне порушення норм етики і моралі. Ця норма застосовується лише для депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Також передбачено відкликання депутата за рішенням вищого керівного органу політичної партії (або блоку), за списками якого він був обраний, у випадку невходження депутата до складу депутатської фракції місцевої організації відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу депутата зі складу такої депутатської фракції (відповідно до Закону України від 12.01.2007 р. № 602-V).

Таким чином можна констатувати, що на сьогодні в Україні склалася ситуація фактичної відсутності чіткого уявлення про природу представницького мандата. Сталося це внаслідок двох причин. По-перше - це зберігання у Законі України «Про статус депутатів місцевих рад» деяких елементів (таких, як доручення виборців та звіти депутатів перед виборцями) імперативного мандата, що діяв за радянських часів. По-друге, це внесення до законодавства України у 2003, 2004 та 2007 рр. змін, якими була здійснена не дуже вдала спроба запровадження так званого партійного імперативного мандата. При цьому за іншими ознаками, як вказувалося вище, представницький мандат в Україні залишився свободний.

2.2 Світовий досвід та українська модель інституту розпуску парламенту

Причини дострокового припинення повноважень депутатів в демократичних країнах можна розділити на дві основні групи:

І. Загальнопоширені причини: припинення повноважень у зв'язку зі смертю депутата; через несумісність займаної ним посади із виконанням депутатських повноважень; внаслідок засудження депутата; внаслідок його недієздатності або інших причин неспроможності депутата виконувати свої обов'язки (вік, громадянство, проживання у країні) через порушення процедури його обрання.

У багатьох демократичних країнах передбачено виключення депутатів через прогули, зловживання своїм службовим становищем (використання задля власного збагачення), порушення депутатської етики.

ІІ. «Особливі» причини: право відкликання депутатів виборцями або іншими суб'єктами, які надали йому представницький мандат (елемент імперативного мандата); відкликання депутата політичною партією, за списками якої він пройшов до представницького органу влади (партійний імперативний мандат); вигнання депутата внаслідок скоєння ним певного виду морально-етичних проступків.

Існують також процедурні відмінності задіяння механізмів дострокового припинення депутатських повноважень. Їх реалізація відрізняється в залежності від приналежності країн до різних конституційно-правових традицій.

Так, у багатьох випадках позбавлення депутата мандата ґрунтується на рішенні суду. Іноді (як у ФРН) - Конституційного Суду. В деяких країнах (Індія, Великобританія) навпаки - рішення парламенту не можна оскаржити у суді. В Бразилії, Італії, США, Фінляндії, Швеції, Японії та інших країнах відмова депутата від свого місця у представницькому органі або примусове позбавлення депутата його мандата повинне підтверджуватися більшістю депутатського складу парламенту.

В більшості країнах перелік причин дострокового припинення повноважень депутата чітко обмежені законодавством, зазвичай саме на конституційному рівні. Проте в окрему групу слід віднести Великобританію та деякі інші країни, що запозичили певні традиції англійського права (США, Канада, Індія, Австралія). Тут законодавство надає парламенту значні само організуючі функції. Зокрема парламентська палата може самостійно прийняти рішення про виключення зі своїх рядів когось з депутатів, якщо його провина буде доведена внутрішнім розслідуванням представницького органу. Депутат насамперед може втратити мандат, якщо його поведінка буде визнана такою, що не відповідає депутатській гідності.

У Великобританії питання дискваліфікації членів Палати громад (саме так в англійській правовій традиції називається позбавлення представницького мандата) регулюються актом про дискваліфікацію 1975 р., який є оновленою версією попередніх актів; та актом 2001 р., яким вносилися певні уточнення; а також актом 1983 р. про народне представництво. Ці документи визначають види несумісності займаних посад із представницьким мандатом. Зокрема балотуватися не можуть судді, військові офіцери, державні службовці та інші категорії. Члени Палати громад втрачають кваліфікацію у випадку визнання їх банкрутами; підтвердження двома експертами їх божевілля; якщо вони були засуджені за зраду батьківщині або були засуджені на термін більше ніж рік; та до акту 1983 р. - депутат дискваліфікується на 10 років у разі доведення здійснення ним порушень під час виборів. Така дискваліфікація депутата вже після втрати ним свого представницького мандата означає заборону протягом певного часу балотуватися на будь-які публічні, обрані посади. Цей громадянин втрачає свої політичні права.

Дискваліфікація, в свою чергу, пов'язана із визначенням вимог до якостей (так званою кваліфікацією), якими мають володіти кандидати у депутати. Крім невідповідності цим вимогам, сама Палата громад наділена досить широкими можливостями самостійно регулювати питання виключення депутатів (тобто приймати рішення на власний розсуд). Прийняте Палатою рішення про виключення з її рядів депутата не підлягає оскарженню.

В реальності практика виключення застосовується до депутатів украй рідко. У XX ст. було лише три таких прецеденти і всі вони пов'язані із обвинуваченнями у корупції. Хоча за попередні століття таких випадків було набагато більше. Їх зменшення пояснюють професіоналізацією політики.

Всі ці особливості: значна самостійність парламенту щодо прийняття рішень про дострокове позбавлення представницького мандата депутатів; визначення кваліфікації депутатів (у тому числі і майнової); заборона, після доведення деяких правопорушень, протягом певного періоду балотуватися знайшли своє відображення і в практиці інших країн, на які мала вплив англійська конституційна модель.

Так, у Конституційних актах Канади міститься досить складний, з багатьма виключеннями, перелік обставин дострокової відставки депутатів. Серед особливостей канадського законодавства варто згадати дискваліфікацію сенаторів, якщо вони протягом двох поспіль сесій не присутні на засіданнях; якщо вони будуть визнані банкрутами або неплатоспроможними боржниками; якщо вони втратили кваліфікацію за нерухомістю (відповідно до акту 1867 р. сенатор має володіти нерухомістю або проживати у тому окрузі, який він представляє). Парламентський акт Канади 1985 р. додає до цього переліку причини дострокової відставки членів Палати громад для виявлення їх бізнес-зв'язків (або фінансової зацікавленості) із урядом чи будь-якими урядовими службами Канади, коли депутат навмисно продає (або за винагороду сприяє продажу) уряду товарів, послуг, має контракт купівлі-продажу і отримує за це державні кошти. Якщо такий депутат продовжує відвідувати засідання Палати після його виключення - він штрафується у розмірі 200 дол. за кожен день свого перебування. Дискваліфікація наступає і коли виявлено факт отримання нагороди депутатом за лобізм.

Штрафні санкції становлять мінімум 500 дол. - максимум 2 тис. дол. Крім того, він не може балотуватися та бути посадовою особою протягом наступних 5 років.

В Японії кожна Палата самостійно вирішує спори, пов'язані із дискваліфікацією її членів. Рішення про виключення депутата має підтримуватися більшістю не менше двох третин від складу Палати (ст. 55). Конституція Японії підкреслює, що всі посадові особи є «слугами всього народу, а не якоїсь його частини» (ст. 15). У цій же статті Конституції говориться, що «народ має невід'ємне право обирати публічних посадових осіб та відстороняти їх від посади». Насправді в країні паралельно чинні дві практики: можливість відкликання депутатів місцевого рівня та відсутність механізмів відкликання депутатів загальнонаціонального рівня.

Надзвичайно великі повноваження щодо дострокового припинення депутатських повноважень надані Палатам парламенту Індії. Після внесення змін та доповнень до Конституції у 1985 р. тут була створена досить жорстка система політичної відповідальності депутатів перед своїми партіями. Нові положення документа передбачили можливість дострокової втрати депутатом мандата не лише через його добровільний вихід з політичної партії, членом якої він був під час балотування до парламенту, а й у випадку його самовільного голосування або навіть утримання від голосування всупереч партійним вказівкам.

Така дискваліфікація не поширюється лише на депутатів, які створили групу у розмірі не менше третини від складу «рідної» фракції та оголосили про свій вихід із неї; а також, якщо під час злиття партій група депутатів відмовилася вступати в іншу партію та оголосила про створення своєї фракції. Так, для позбавлення депутата мандата достатньо лише рішення Голови Палати після передачі фракцією справи на його розгляд. Однак Конституція передбачає, що Голова чи Спікер можуть на свій розсуд створити слідчу комісію для розгляду обвинувачень або оголосити у Палаті слухання доповіді з цього питання. Конституція Індії зазначає, що жоден суд не може розглядати справу щодо оскарження рішення про «дискваліфікацію» депутата.

Крім цього, причинами «дискваліфікації» може бути їх добровільна відставка (щоправда, Голова або Спікер відповідної палати можуть організувати розслідування, чи заява депутата зроблена добровільно або під тиском); якщо протягом 60 днів депутат не бере участі у роботі своєї Палати (не враховуються дні перерви між сесіями або перерви роботи парламенту під час сесії, якщо така перерва тривала більше ніж 4 дні); якщо депутат визнаний душевнохворим і визнаний судом некомпетентим; якщо він є неплатоспроможним боржником; і традиційно - якщо він займає несумісні з представницьким мандатом посади, має інший представницький мандат або втратив громадянство Індії. Рішення про дискваліфікацію приймає президент (на рівні штатів - губернатор), після консультацій із виборчою комісією. У разі продовження участі депутата у засіданнях Палати після дискваліфікації, як і в Канаді, в Індії передбачений штраф у розмірі 500 рупій за кожен день порушення.

Розділ ІІІ. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України

3.1 Перший вітчизняний досвід інституту дострокового припинення повноважень парламенту

2 квітня 2007 р. Президент України вперше в новітній вітчизняній конституційній історії зреалізував своє конституційне право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, започаткувавши відповідну практику. Указ Президента України від 2 квітня 2007 р. “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” став результатом гострого протистояння Глави держави, опозиційних парламентських і позапарламентських політичних сил із правлячою парламентcько-урядовою коаліцією. В основі цього протистояння лежали ключові положення Конституції України, що визначали систему стримувань і противаг, сконструйовану поправками до Основного Закону України від 8 грудня 2004 р. Фрагментарність конституційних положень про принципи утворення та повноваження коаліції більшості спричинила намагання політичних опонентів вдатися до зручного для них суб'єктивного тлумачення цих положень.

Важливо відмітити ту цікаву деталь президентського Указу, що він обґрунтовував право Глави держави на розпуск Парламенту, взагалі не згадуючи ст. 90 Конституції України, яка пропонує вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України за ініціативи Президента України. Це, безумовно, завідчувало всю відносність правової аргументації, відтвореної в Указі Президента України. Згадана деталь Указу має об'єктивну зумовленість: спроба обґрунтувати дії Президента України з позицій ст. 90 Конституції України виглядає вкрай проблематичною. Автор цілком погоджується з однією з фахових оцінок дій Глави держави як таких, що були вчинені скоріше з позиції “духу” Основного Закону України аніж його “букви”. Проте за умови, що підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради України за ініціативи Президента України в Конституції України чітко прописані, доцільність застосування такого підходу стає надто дискусійною. Все ж, на переконання автора, опосередкована аргументація права Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України не з підстав, згаданих у ст. 90 Конституції України, може мати місце й за цих обставин, з огляду на крайню непродуманість інституту дострокового припинення повноважень Парламенту за змістом ст. 90 Основного Закону України.

Уявляється важливим також звернути увагу й на іншу особливість Указу Глави держави: усі статті Конституції України, до яких Президент України апелював у своєму рішенні достроково припинити повноваження Верховної Ради України а саме: 5, 77, 83, 106 та 102 нічого не говорять (навіть побічно) про “обов'язок (Президента України) достроково припинити повноваження парламенту”, про який стверджується в Указі.

У зв'язку з виданням Президентом України Указу “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” набула особливої актуальності проблема, пов'язана з відсутністю належної нормативної регламентації інституту дострокового припинення повноважень Верховної Ради України за змістом ст. 90 Конституції України. Так, абз. 1 ст. 90 Основного Закону України гласить: “Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання”.

Далі абз. 2 ст. 90 Конституції України вказує вичерпний перелік умов, за яких у Президента України виникає право достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Є очевидним, що зміст абзаців 1 і 2 ст. 90 Конституції України може бути узгодженим у той спосіб, що народні депутати після видання указу Глави держави про дострокове припинення повноважень Парламенту продовжують виконувати всі свої повноваження й реалізують відповідні права, окрім тих, які потребують пленарних засідань Верховної Ради України, оскільки останні вже не проводяться. Адже відмова від проведення пленарних засідань Парламенту не тотожна їх формально-юридичному припиненню. Саме таке розуміння логічної структури ст. 90 Конституції України простежується у президентському Указі: одне з положень Указу містить формулювання:

“Запропонувати народним депутатам України продовжувати виконувати свої повноваження, що безпосередньо не пов'язані з повноваженнями Верховної Ради України”. Указ, по суті, рекомендував а не вимагав від депутатів не проводити пленарних засідань. Однак правомірність рекомендації Глави держави народним депутатам припинити пленарні засідання Парламенту з моменту видання Указу з позицій конституційно-правової теорії є цілком сумнівною. Наприклад, усталена зарубіжна практика розвинених країн передбачає, що уряд, який отримав вотум недовіри (резолюцію осуду), продовжує виконувати свої повноваження до першого засідання новоствореного кабінету. Таке правило сприйняте на конституційно-правовому рівні і в Україні.

Так, абз. 4 ст. 115 Конституції України гласить: “Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України”. За змістом Конституції України є зрозумілим, що згадане правило розповсюджується і на випадок дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, адже абз. 1 ст. 90 Конституції України гласить:

“Повноваження Верховної Ради України припиняються в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання”. Чи ж не суперечило відповідне положення Указу Президента України, яке пропонувало “…народним депутатам України продовжувати виконувати свої повноваження, що безпосередньо не пов'язані з повноваженнями Верховної Ради України” абз. 1 ст. 90 Конституції України?

Події 2 квітня 2007 р. засвідчили всю очевидність потреби подальшої нормативної регламентації порядку й умов утворення коаліції більшості у представницькому органі. Видання Президентом України Указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, що мотивувалося фактичним існуванням у Парламенті коаліції більшості, сформованої з депутатських фракцій та окремих депутатів-перебіжчиків з опозиційних фракцій, тобто коаліції більшості, не передбаченої ст. 83 Конституції України, спричинило безпрецедентну ситуацію, яка без рішення органу конституційної юрисдикції не могла бути розв'язана суто у правовій формі. Попри всю логічність правової аргументації Глави держави вона в юридичному плані залишалася сумнівною, оскільки Конституція України такої ситуації прямо не передбачала. Однак Указ Президента України в будь-якому випадку мав виконуватися, допоки його можливо не скасував би Конституційний Суд України за наслідком відповідного подання.

3.2 Підстави та порядок дострокового припинення повноважень Верховної Ради України

Повноваження народного депутата України можуть бути припинені достроково: за рішенням Верховної Ради України, Президента України, за рішенням суду, на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення або автоматично (схема 26).

Верховна Рада України приймає рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі:

1. складення повноважень за його особистою заявою;

2. припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;

3. смерті.

Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

v протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до ст. 83 Конституції України;

v протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

v протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

При цьому, повноваження народного депутата України припиняються достроково в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання, обраної на позачергових парламентських виборах.

Конституція України (ст. 90) передбачає певне обмеження щодо реалізації права Президента України достроково припиняти повноваження парламенту. Так, рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається ним після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України, а повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання. Крім того, повноваження Верховної Ради України також не можуть бути достроково припинені Президентом України в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради України або Президента України.

Суд приймає рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто.

При цьому комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає матеріали комітету з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду. У разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду, комітет розглядає їх і у випадку незгоди з ними вносить пропозицію про розгляд цього питання на засіданні Верховної Ради України.

На підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії - з дня прийняття такого рішення.

Автоматично повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:

1. набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо народного депутата України, визнання народного депутата України недієздатним або безвісно відсутнім його повноваження припиняються - з дня набрання законної сили рішенням суду;

2. смерті народного депутата України - з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.

Повноваження народного депутата України закріплюються Конституцією та Законом України «Про статус народного депутата України» відповідно до основних організаційних форм його роботи - робота у Верховній Раді України та її органах; робота у виборчому окрузі та за його межами.

...