Размещено на http://www.allbest.ru

Національна академія державного управління при президентові України

УДК 35.721

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Механізми функціонування системи державної служби в період суспільних реформ

25.00.03 - Державна служба

Пахомова Тетяна Іванівна

КИЇВ - 2007

Дисертацією є рукопис. державний правовий концептуальний

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор наук з державного управління, професор НАДОЛІШНІЙ Петро Іванович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор СЕРЬОГІН Сергій Михайлович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, директор;

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор БИТЯК Юрій Прокопович, Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України, директор.

Провідна установа - Одеська національна юридична академія, кафедра адміністративного і фінансового права, м. Одеса.

Захист відбудеться 6 березня 2007 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 5 лютого 2007 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Становлення України як суверенної, незалежної, демократичної та соціальної держави, вибраний нею курс на європейську інтеграцію зумовлюють необхідність суттєво підвищити дієвість системи державного управління та її підсистеми - державної служби. Демократичні перетворення, що відбуваються в країні, потребують нових підходів до формування механізмів функціонування державної служби, їх наукового обґрунтування та впровадження. Адже ефективна державна служба є одним з найважливіших чинників успішного проведення політичних, економічних та соціальних реформ.

Тому актуальним є дослідження державної служби як системного об'єкта, тобто її змісту, мети, структури, елементів та зв'язків, механізмів функціонування і розвитку. Пріоритетними стають питання покращання функціонування державної служби шляхом удосконалення механізмів мотивації, комунікації, організаційних перетворень, управління якістю. Наразі ці завдання покладаються на Головне управління державної служби України і його представництва в областях та Автономній Республіці Крим (АРК), інші державні інституції, громадянське суспільство. Практичні питання вдосконалення механізмів функціонування державної служби вирішуються в процесі діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, державних установ під час як реалізації державної політики, так і безпосереднього надання адміністративних та управлінських послуг.

У період транзитивних перетворень механізми функціонування державної служби набувають стратегічного характеру і для вдосконалення потребують використання методології антикризового, інноваційного, комунікаційного менеджменту, менеджменту якості, організаційного управління, теорій мотивації. Проте наукове обґрунтування методології вдосконалення механізмів функціонування системи державної служби поки що є недостатнім.

З огляду на це дослідження теоретичних засад механізмів функціонування та розвитку системи державної служби набуває великого значення з позицій саме сучасного розуміння особливостей діяльності державної служби, тобто в умовах демократизації суспільства, спрямованості на задоволення потреб громадян.

Упродовж останніх десятиліть питання державної служби стали об'єктом уваги багатьох вітчизняних і зарубіжних учених, які досліджують наукові та практичні проблеми функціонування системи державної служби, її відкритості та прозорості, професіоналізації, адаптації до стандартів Європейського Союзу. Але більшість із них вивчає лише окремі аспекти державної служби, механізмів її функціонування та розвитку.

Питанням функціонування державної служби у 70-90-х рр. минулого століття приділяли увагу такі вчені, як Г.В.Атаманчук, А.П.Альохін, І.А.Бачило, В.А.Власов, О.В.Воробйов, Л.В.Коваль, Ю.М.Козлов, Д.А.Керімов, Б.М.Лазарєв, Б.Д.Лєбін, О.Є.Луньов, В.М.Манохін, І.М.Пахомов, М.С.Перфільєв, Ю.О.Розенбаум, С.С.Студенікін, М.С. Студенікіна, Ю.А.Тихомиров, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольська та ін.

Після проголошення Україною незалежності постала проблема розбудови інституту професійної державної служби, адаптації державної служби до нових умов функціонування держави. Саме тому в цей період механізми функціонування державної служби стають предметом досліджень багатьох фахівців з державного управління, зокрема В.Б.Авер'янова, В.Д.Бакуменка, Д.М.Бахраха, Л.Р.Білої, Ю.П.Битяка, С.Д.Дубенко, В.М.Князєва, І.Б.Коліушка, Є.Б.Кубка, Г.В.Лелікова, В.І.Лугового, В.Я.Малиновського, Т.В.Мотренка, В.А.Мальцева, О.В.Машкова, П.І.Надолішнього, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.М.Олуйка, П.Т.Павленчика, В.М.Рижих, С.М.Серьогіна, В.М.Сороко, С.К.Хаджирадєвої, А.О.Чемериса, В.В.Цвєткова, Ю.П.Шарова, О.П.Якубовського та ін. На розробці та осмисленні нових підходів до процесів функціонування державної служби позитивно позначилося і прийняття нормативно-правових документів, в яких встановлюються засади і напрями її функціонування та розвитку.

Однак незважаючи на активні наукові пошуки у згаданих напрямах розвитку системи державної служби, комплексне дослідження теоретичних підвалин удосконалення механізмів її функціонування ще не здійснено. Досліджуються переважно важливі, але окремо взяті аспекти проблеми. Поки що не запропоновано наукового вирішення проблеми обґрунтування методології, на якій базується вдосконалення механізмів функціонування державної служби, формулювання важливих категорій понятійного апарату. Потребує уточнення визначення сутності системи державної служби, її структури, функцій, зв'язків із зовнішнім середовищем, відносин між елементами, що мотивують вибір певних механізмів функціонування і розвитку та здатні забезпечити ефективність цього інституту.

Таким чином, об'єктивна необхідність розвитку українського суспільства, що визначає роль і значення системи державної служби, посилення уваги до ефективності функціонування державної служби з боку українського суспільства, відсутність належного теоретичного обґрунтування методології її вдосконалення, недостатнє врахування загальнонаукових орієнтирів і недотримання вимог законів функціонування та розвитку системи державної служби, невизначеність категорійного апарату зумовлюють необхідність подальшої розробки теоретичних та методологічних засад механізмів функціонування цієї системи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане у межах науково-дослідних тем Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Пріоритетні напрямки ефективного використання ресурсного потенціалу регіону: управлінський аспект” (номер державної реєстрації 010U006947), за якою дисертант була відповідальним виконавцем, та “Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними і політичними процесами (на прикладі півдня України)” (номер державної реєстрації 324), за якою дисертант була виконавцем; науково-дослідницької теми Одеської національної юридичної академії “Прогнозування розвитку державної служби та її кадрового забезпечення” (номер державної реєстрації 0104U00258), за якою дисертант була виконавцем, а також у межах міжнародних проектів: CEUME “Вдосконалення бізнес-менеджмент освіти в Україні” (MISTIA, Краків, 2001р.), де дисертант була інтерном, NASPA-NISPAcee “Developing Benchmarking in Bulgarian Public Sector (Administration)” Інституту державного управління та європейської інтеграції (IPAEI, Софія, 2003 р.), де дисертант працювала як експерт NISPAcee. В процесі виконання цих тем було проведено аналіз особливостей механізмів функціонування системи державної служби на теоретико-методологічному та практичному рівнях.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування методологічних засад функціонування державної служби як системного об'єкта в контексті сучасних правових норм, розробка на цій основі концептуальних засад удосконалення механізмів функціонування та розвитку державної служби, нових підходів щодо їх організаційного забезпечення.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

систематизувати сучасні теоретико-методологічні підходи до аналізу механізмів функціонування системи державної служби;

розвинути і конкретизувати концепцію державної служби з позицій системної методології;

уточнити зміст понять “державна служба”, “механізми функціонування державної служби”, “процеси функціонування державної служби”, а також низку інших ключових понять науки державного управління з позицій системної методології;

виявити особливості актуальних для перехідного періоду розвитку суспільства процесів функціонування державної служби, а саме: а) інноваційних; б) трансформаційних; в) управління якістю; г) комунікативних; д) мотиваційних;

розробити та уточнити науково-теоретичні положення і моделі механізмів управління процесами функціонування державної служби як складної, відкритої і цілеспрямованої системи з активними елементами;

визначити загальні методологічні схеми процесів інновацій і трансформації, управління якістю, мотивації та комунікації в системі державної служби;

запропонувати методологічні підходи щодо вдосконалення механізмів функціонування системи державної служби в умовах перехідного періоду;

обґрунтувати науково-практичні рекомендації щодо управління процесами функціонування системи державної служби.

Об'єктом дослідження є державна служба в контексті умов транзитивного періоду.

Предмет дослідження - механізми функціонування державної служби в умовах проведення суспільних реформ.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що успішність функціонування та розвитку державної служби в період суспільних реформ і, як результат, підвищення якості екзистенції суспільства залежать від ефективності механізмів функціонування державної служби, основою удосконалення яких є теоретично обґрунтована методологія, реалізована в технологіях організаційного процесу.

Методи дослідження. Теоретичну та методологічну основу дисертаційного дослідження становлять фундаментальні положення теорії державного управління, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, в яких розкриваються особливості механізмів функціонування державної служби та їх вдосконалення, наукові принципи і методи наукового пізнання, які гарантують достовірність результатів, досягнення поставленої мети. В дисертації використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження, зокрема системного аналізу, абстрагування, узагальнення, аналізу і синтезу, індукції і дедукції та ін.

За допомогою системно-аналітичного методу здійснено відбір наукової інформації за темою дисертації, узагальнення наукових підходів, розробок та пропозицій вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячених проблемі, пов'язаній з механізмами функціонування системи державної служби. Системний аналіз дав змогу розглянути державну службу та механізми її функціонування і розвитку, визначити концептуальні підходи щодо їх удосконалення. Методи структурно-функціонального аналізу використовувалися в процесі аналізу механізмів функціонування державної служби, логіко-семантичний метод - під час дослідження понятійного апарату, методи нормативно-порівняльного аналізу - на різних етапах дослідження (в процесі аналізу нормативно-правової бази щодо складових механізмів функціонування державної служби, визначення складових системи державної служби, процесів її функціонування та розвитку, обґрунтування практичних рекомендацій тощо). При вирішенні окремих наукових завдань також застосовувалися методи фокус-групових оцінок.

Інформаційну базу дослідження становлять законодавчі та нормативно-правові акти, що є складовими правового поля України, аналітичні матеріали, наукові звіти, теоретичні розробки і рекомендації вітчизняних та зарубіжних вчених з досліджуваної проблеми, довідкова література, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в комплексі вони вирішують важливу наукову проблему формування цілісної методології вдосконалення механізмів функціонування системи державної служби та підвищення її дієвості в сучасних умовах. Зокрема, в дисертаційній роботі

уперше:

визначено й проаналізовано ознаки системи державної служби (відкритість, динамічність, складність, наявність активних елементів), яка саморозвивається в межах системи вищого порядку в умовах викликів змінного зовнішнього середовища;

обґрунтовано доцільність виділення та спеціального аналізу механізмів функціонування державної служби, сформульовано їх визначення та основні ознаки і характеристики;

запропоновано методологію вдосконалення механізмів функціонування і розвитку системи державної служби, відмінною рисою якої є синтезування таких її складових: теоретичної (закони, закономірності, принципи, категорії), функціональної (цілі, функції, завдання, методи, посадові інструкції), ресурсної (матеріальні, людські, часові, фінансові) та оцінної (моніторинг, критерії оцінювання);

визначено сукупність способів і засобів щодо використання резервів системи державної служби в контексті застосування механізмів розвитку, що суттєво впливає на підвищення ефективності її функціонування.

удосконалено:

моделі інноваційних, мотиваційних та комунікативних процесів, процесів управління якістю в системі державної служби, а саме: виділення закономірностей, ідей, методів, які доцільно покласти в основу вивчення та використання цих процесів для підвищення ефективності та результативності системи державної служби;

засади дослідження державних службовців як активних елементів системи державної служби;

моделі функціонування та розвитку державних службовців у системі державної служби;

дістали подальшого розвитку:

категорійний апарат теорії державного управління в галузі державної служби у контексті використання та уточнення дефініцій, які застосовуються науковцями та фахівцями, а саме: “державна служба” розглядається як відкрита динамічна система, що розвивається, складовими якої виступають державні органи, на які покладені повноваження з виконання завдань та функцій держави, процеси та процедури, що пов'язані з функціонуванням та розвитком системи державної служби; “механізми функціонування державної служби” як сукупність норм, законів, принципів, правил та процедур, за якими функціонує державна служба; “розвиток системи державної служби” як синтезоване поняття, характерними рисами якого є цілісність, структурованість, інформаційність, залежність від зовнішнього середовища;

визначення напрямів удосконалення системи державної служби як підсистеми державного управління в контексті адміністративної реформи;

принципи вдосконалення процесів функціонування та розвитку державної служби на засадах системної методології;

аналіз системи зв'язків та відносин між системою державної служби та її елементами - державними службовцями.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони сприяють упровадженню в діяльність органів державної влади основних законів, принципів, методів, які дають змогу вдосконалити механізми функціонування й розвитку державної служби в період суспільних реформ.

Результати дослідження базових принципів функціонування системи державної служби, передусім прозорості та відкритості, а також рекомендації щодо формування на їх основі методології прийняття управлінських рішень використовуються в роботі Одеської обласної державної адміністрації при підготовці власних нормативних актів. Завдяки їх упровадженню в практичну діяльність обласної держадміністрації підвищився науковий рівень та якість прийняття управлінських рішень (довідка від 14 квітня 2004 р. № 03-38-2271).

Рекомендації щодо вдосконалення організаційних засад управління містом були використані Біляївською районною державною адміністрацією Одеської області та Врадіївською районною державною адміністрацією Миколаївської області при прийнятті та реалізації рішень щодо вдосконалення їх організаційної структури (довідки про впровадження від 7 червня 2006 р. № 05-25-2771 та від 17 червня 2006 р. № 03-489).

Застосування розробок щодо нематеріальних методів мотивації державних службовців сприяло підвищенню результативності роботи Саратської районної державної адміністрації Одеської області при підготовці нормативно-розпорядчих документів стосовно мотивації персоналу (довідка від 27 квітня 2004 р. № 211-02-25).

Використання методології вдосконалення організаційних структур у динамічному середовищі при вдосконаленні структури Головного управління економіки, а також управління регіонального розвитку та євроінтеграції Вінницької обласної державної адміністрації покращило процеси прийняття управлінських рішень та надання адміністративних послуг цим управлінням (довідки від 11 травня 2006 р. № 1425/02 та від 19 грудня 2005 р. № 280/3).

Упровадження механізму організаційних перетворень, удосконалення комунікаційних процесів під час розробки стратегії розвитку Одеської обласної державної телерадіокомпанії дало змогу підвищити ефективність забезпечення якісного інформаційного обслуговування мешканців Одеської області (довідка від 29 квітня 2004 р. № 01-15/340).

Основні методологічні підходи щодо реалізації механізму управління якістю були використані у роботі Ради міністрів АРК при вдосконаленні процесів функціонування та розвитку республіканських міністерств, комітетів та відомств (довідка від 21 грудня 2005 р. № 01-27/3557), а також з метою підвищення якості процесів прийняття управлінських рішень та надання адміністративних послуг (довідка від 15 травня 2006 р. № 01-31/1507), що дало змогу оптимізувати окремі процедури під час прийняття рішень, скоротити часові та інформаційні втрати.

Теоретичні положення та наукові результати дослідження використані викладачами кафедри державного управління та місцевого самоврядування
Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України під час розробки програм та навчальних планів викладання дисциплін “Організаційно-правові засади державного управління”, “Стратегічне планування”, при створенні мультимедійного посібника та викладанні курсу “Управління кризами та ризиками” за програмою підготовки магістрів державного управління (довідка від 3 листопада 2005 р. № 1/15-34-944).

Результати дослідження й зроблені на їх основі висновки створюють основу щодо:

подальшого дослідження механізмів функціонування системи державної служби в контексті її адаптації до умов змінного зовнішнього середовища, наближення до стандартів Європейського Союзу;

розробки рекомендацій щодо змісту нормативно-правових актів з питань підвищення якості функціонування системи державної служби, реорганізаційних, інноваційних та комунікативних процесів, а також мотивації державних службовців.

Запропоновані в дисертаційному досліджені наукові положення, висновки й рекомендації можуть бути використані:

у діяльності суб'єктів законодавчої ініціативи, а саме: Президента України, Кабінету Міністрів України, народних депутатів України в процесі підготовки та прийняття відповідних законодавчих актів щодо реформування та підвищення якості функціонування системи державної служби, а також Головного управління державної служби України під час підготовки проектів відповідних нормативних актів;

у роботі місцевих державних адміністрацій та інших органів публічної влади при вдосконаленні їх функцій, структур, регламентів і розробці систем мотивації співробітників та систем управління якістю, стандартів управління якістю;

у навчальному процесі як дидактичний матеріал при підготовці та перепідготовці фахівців у галузі державного управління, адміністративного права, політології, соціології тощо.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, містить отримані особисто автором нові результати в галузі науки державного управління, які дають змогу більш ефективно вирішувати проблеми щодо вдосконалення механізмів функціонування системи державної служби з урахуванням багатьох особливостей періоду суспільних реформ. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки інших дослідників (М.Д.Василенка, Н.М.Драгомирецької, В.М.Кривцової, І.М.Пахомова, О.П.Якубовського), у співавторстві з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Ідеї та результати дисертаційного дослідження представлялися на 34 конференціях та інших заходах, присвячених різним аспектам розвитку державного управління та державної служби. Зокрема, основні положення дисертаційної роботи оприлюднені на Міжнародній науковій конференції “Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід” (Київ, 2000); науково-практичній конференції “Державна регіональна політика: теоретичні засади формування і механізми реалізації” (Одеса, 2000); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001); у проектах “Рublic Sector Capacity Building to Accelerate Reforms in Ukraine” (Краків, 2001); “Fostering Democratic Changes in Ukraine through Strengthening Local Governments Capacities” (Краків, 2002); на семінарі-тренінгу “Використання методології проектного менеджменту в регіональному управлінні” (Львів, 2001); на науково-практичній конференції Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України “Інституційні перетворення як передумова ефективного використання ресурсного потенціалу регіону” (Одеса, 2003); науково-практичній конференції Академії державного управління при Президентові Республіки Білорусь “Управление информационными ресурсами” (Мінськ, 2003); у проекті NASPA-NISPAcee “Developing Benchmarking in Bulgarian Public Sector (Administration)” (Софія, 2003-2004); на науково-практичній конференції за міжнародною участю “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), науково-практичній конференції “Державна служба України: сучасний стан та напрями адаптації до стандартів Європейського союзу” (Одеса, 2005).

Результати роботи обговорювалися на теоретико-методологічних семінарах та на засіданнях кафедри державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України.

Публікації. За темою дисертацій опубліковано 44 наукові та науково-методичні праці. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у монографії, 20 статтях у наукових фахових виданнях України, одинадцяти статтях в інших наукових виданнях, дев'яти тезах доповідей у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій. Серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, - 2 навчальних мультимедійних посібники (у співавторстві), 1 друкований навчальний посібник.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації - 415 сторінок. Дисертація містить 5 рисунків, 14 таблиць, 13 додатків. Список використаних джерел включає 454 найменування.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується на зв'язок роботи з науковими темами, напрямами досліджень, визначаються мета, завдання, предмет, об'єкт і гіпотеза та методи дослідження, характеризуються наукова новизна та практична значимість одержаних результатів, наводяться дані стосовно апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

У першому розділі - “Державна служба як об'єкт системного дослідження” - аналізується наукова література з проблем державної служби, визначаються підходи до використання системної методології при аналізі механізмів функціонування державної служби у перехідний період розвитку українського суспільства, розкриваються теоретико-методологічні підходи до вивчення законів функціонування і розвитку державної служби як системного об'єкта.

На основі аналізу наукових праць відомих вітчизняних та зарубіжних вчених, які стосуються теми дослідження, зокрема організаційно-правових механізмів державної служби (В.Б.Авер'янов, Д.М.Бахрах, Л.Р.Біла, Ю.П.Битяк, С.Д.Дубенко, І.Б.Коліушко, Г.В.Леліков, П.Т.Павленчик, Н.Р.Нижник); механізмів функціонування державної служби як системи (В.Д.Бакуменко, В.М.Князєв, В.А.Мальцев, О.В.Машков, О.Ю.Оболенський, В.В.Цвєтков); механізмів управління якістю в системі державної служби (Т.В.Мотренко, Ю.П.Шаров); механізмів комунікації (В.М.Олуйко, С.М.Серьогін, С.К.Хаджирадєва) визначено, що проблема, пов'язана з механізмами функціонування державної служби у період суспільних реформ, є складною і багатофакторною. Здійснені теоретичні напрацювання створили підвалини для її вирішення в контексті системної методології. Доведено, що поняття “система державної служби” використовується в науці державного управління недавно, а поняття “механізми державної служби” в сучасних наукових дослідженнях не розглядалося.

Обґрунтовано необхідність використання системної методології для вивчення державної служби періоду трансформацій та її механізмів. На засадах згаданої методології державна служба була визначена як системний об'єкт - відкрита динамічна система, що розвивається, складовими якої виступають: державні органи, на які покладені повноваження щодо виконання завдань та функцій держави, які реалізують державні службовці; процеси та процедури, що пов'язані з функціонуванням та розвитком як системи державної служби в цілому, так і її елементів - державних службовців та їх нормативно-правовою регламентацією; державні службовці, які є активними елементами цієї системи, та їх діяльність щодо реалізації завдань та функцій держави.

Якщо припустити, що система державної служби є підсистемою системи державного управління, то й механізми функціонування системи державної служби є підсистемою механізмів державного управління. Але слід зазначити, що, незважаючи на розмаїття поглядів вітчизняних дослідників державного управління стосовно визначення поняття “механізми державного управління”, досі не існує єдиної думки щодо його визначення. В розділі вказується на те, що сучасні підходи до розгляду механізмів функціонування та розвитку системи державної служби з метою підвищення її ефективності полягають у визначенні принципів, законів, процесів функціонування системи державної служби та розвитку взаємозв'язків і взаємовідносин як між елементами, компонентами та підсистемами державної служби, так і всією системою державної служби із суспільством в цілому і можливості аналізу впливів суспільства на якість її функціонування. Адже саме в контексті такого методологічного підходу стає можливим ефективне визначення протиріч, що виникають у період суспільних реформ, та вироблення ефективних рекомендацій щодо їх розв'язання.

Доведено, що усвідомлення ролі особистості як центру та фокусу транзитивних процесів у суспільстві приводить до зосередження уваги і на психологічних аспектах функціонування та розвитку системи державної служби і особистості державного службовця як елемента цієї системи. При такому розгляді системи державної служби та механізмів її функціонування виділяються три напрями: розробка теоретичних основ функціонування державної служби; побудова адекватного системній методології дослідницького апарату (формальна сфера); впровадження системних ідей і методів у дослідження її механізмів (прикладна сфера). Система державної служби є динамічною, такою, що може підлягати аналізу, будуватися і управлятися за загальними принципами побудови і функціонування систем.

Сьогодні компоненти системи державної служби і система в цілому є не досить ефективними, оскільки не вдається об'єднати частини (підсистеми) та функції у єдиний механізм. Акцент ставиться на необхідності побудови єдиного цілого, на відміну від побудови компонентів і підсистем, що є основною особливістю системної методології. Для визначення механізмів функціонування та розвитку системи державної служби в розділі розглянуті закони функціонування державної служби як системного об'єкта: залежність між рівнями різноманітності суб'єкта управління і об'єкта управління; пріоритету цілого над частиною; врахування системи потреб; синергії; самозбереження; безперервності та ритмічності в русі інформації; конкурентності кадрів тощо. В системі державної служби синергетичний ефект може досягатися, наприклад, за рахунок особливого психологічного клімату, що дає змогу проявлятися ініціативі, системному та інноваційному мисленню державних службовців.

Визначення та вивчення низки законів функціонування державної служби як системи, механізму їх дії дає змогу розглядати об'єктивні тенденції в розвитку системи державної служби та державного управління, враховувати дію цих законів при її реформуванні.

Доведено, що система державної служби - реальна (за походженням), соціальна (за субстанційною ознакою), складна (за рівнем складності), відкрита (за характером взаємодії із зовнішнім середовищем), динамічна (за ознакою мінливості), ймовірнісна (за способом детермінації), цілеспрямована (за наявністю цілей), самокерована (за ознакою керованості), така, що розвивається (за наявністю змін у структурі, функціях, технологіях управління тощо).

Установлено, що розвиток системи державної служби - це не умова чи стан, які визначаються рівнем наявності ресурсів, а процес, у якому розширюються можливості системи досягати своїх цілей, цілей інших систем та індивідів, що пов'язані з нею. Доведено, що в соціальних системах розвиток, як правило, здійснюється через інноваційні процеси. Потреба у нововведеннях в системі державної служби виникає в результаті диспропорції між витратами на розробку (створення) і реалізацію управлінських рішень та послуг і результатами реалізації. Прикладами подібних диспропорцій можуть бути: низька продуктивність праці на найважливіших етапах процесу прийняття управлінських рішень, обмеженість наявних ресурсів (відповідної якісної інформації, фахівців, структур, часу, нормативно-правового забезпечення тощо). Розвиток у системі державної служби може розглядатися як керований і такий, що відбувається шляхом самоорганізації. Цей розвиток забезпечується завдяки активності елементів системи державної служби, коли державний службовець пропонує нові ефективні методи виконання завдань.

З'ясовано, що поняття “функціонування” включає визначення процесів, що відбуваються в системі державної служби (і навколишньому середовищі), та стабільну фіксовану мету, в той час як “розвиток” охоплює таку сукупність процесів, що відбуваються в системі в разі зміни її цілей. З огляду на це одним з головних завдань щодо удосконалення механізмів функціонування системи державної служби є розгляд процесів її функціонування та розвитку в контексті теорій інноваційного розвитку. Розширення прав і обов'язків нижчих ланок управління приводить до підвищення ефективності розвитку системи; загальна тенденція в розвитку системи державної служби полягає в такій адаптації її структури, технологій, процесів, систем мотивації та стимулювання праці до зовнішнього середовища, яка б давала змогу повною мірою використовувати творчі й організаційні здібності персоналу.

В основу сучасної системи державної служби слід покласти такі принципи, як: а) відповідальність працівника за виконання завдань, що стоять перед ним; б) його здатність виявляти при цьому ініціативу; в) наявність матеріальних, економічних, адміністративних стимулів. Функціонування системи державної служби в сучасних умовах у першу чергу пов'язане з використанням стратегічного управління; інтенсифікація інноваційного процесу в системі державної служби вимагає використання систем “тиску часом і фінансовими ресурсами (“time pressure” і “money - pressure”); діяльність персоналу набуває інноваційного характеру в умовах, коли взаємодія працівників відбувається у вигляді спільного прийняття рішень, обговорень, консультацій.

Для успішного перебігу процесів розвитку важливого значення набувають процеси комунікації в системі державної служби.

У другому розділі - “Комунікативні процеси в системі державної служби” - розглядаються процеси, що відбуваються в системі державної служби і які можна описати з позицій комунікативного обміну. Комунікації виступають однією з характеристик відкритих систем, до яких належить і система державної служби. Однак сам факт обміну інформацією не гарантує ефективності комунікації між системою державної служби, суспільством, окремими громадянами, що беруть участь у цьому обміні. Наслідками процесів, що відбуваються в суспільстві у період суспільних реформ, є те, що система державної служби підвищує свою складність та з детермінованої переходить до класу ймовірнісних. Детермінованою можна вважати систему, в якій складові частини взаємодіють так, як було передбачено. У процесі функціонування детермінованої системи ніколи не виникає будь-яких невизначеностей. Якщо задано попередній стан системи і відома програма її функціонування, то, визначивши динамічну структуру системи, завжди можна прогнозувати її майбутній стан. Навпаки, для ймовірнісної системи неможливе точне детальне прогнозування. Таку систему можна досліджувати й визначати з великим ступенем імовірності стосовно її поведінки в будь-яких заданих умовах. Але система все-таки залишиться невизначеною, і будь-яке прогнозування щодо її поведінки ніколи не зможе вийти за логічні рамки категорій теорії ймовірності.

Простою детермінованою є система, що містить невелику кількість елементів, має невелику кількість внутрішніх зв'язків та характеризується певною динамічною поведінкою. Будь-яке функціонування соціальної системи (в тому числі й державної служби) у відповідно визначених умовах дає підстави відносити такі системи до класу детермінованих. До таких систем можна віднести систему державної служби у період сталого розвитку держави. (Прикладом можуть слугувати системи органів державної влади у період побудови соціалізму в СРСР.) Але система державної служби стає певною мірою ймовірнісною в тому разі, якщо не можна регламентувати всі аспекти її функціонування. Як зазначалося, перехід системи державного управління та його підсистеми - державної служби до класу ймовірнісних систем відбувається в періоди транзитивних перетворень у суспільстві.

До класу простих детермінованих систем можна віднести систему розміщення управлінь та відділів у державній адміністрації, яку можна оцінити виходячи з вимоги забезпечення руху управлінської інформації по визначених маршрутах. У межах такої постановки завдання можна мінімізувати час та відстані, які має проходити інформація в процесі прийняття управлінського рішення чи надання послуги. Однак якщо дослідити реальні процеси, що відбуваються під час руху інформації в системі державної служби, то можна виявити, що вона є ймовірнісною. Такі системи змушені пристосовуватися до економічного, фінансового, соціального і політичного оточення, тобто мають бути відкритими та здатними до адаптації і навчання. Визначено такі властивості державної служби як відкритої системи: акумулювання інформації із зовнішнього середовища; переробка інформації; постачання продуктів своєї діяльності зовнішньому середовищу; продукти, що потрапляють в зовнішнє середовище (управлінські рішення та послуги), забезпечують систему державної служби новою інформацією, інформація, що надходить із зовнішнього середовища, впливає на оптимізацію структури системи державної служби, причому проявляються і негативна ентропія та негативний зворотний зв'язок; диференціація; еквіфінальність. Доведено, що внутрішньоорганізаційна комунікація в системі державної служби не тільки зумовлює спільну колективну діяльність, а й виступає найважливішим чинником формування особистості державного службовця, засобом його розвитку. Зовнішньоорганізаційна комунікація системи державної служби із середовищем дає змогу зменшити невизначеність у їх взаємодії.

У процесі функціонування та розвитку системи державної служби комунікативні процеси відіграють одну з найважливіших ролей. Внутрішньо- та зовнішньоорганізаційна комунікації є необхідними складовими успішного функціонування як системи державної служби, так і системи державного управління в цілому. Кожна підсистема системи державної служби пронизана мережею каналів, які мають збирати, аналізувати та систематизувати інформацію про зовнішнє середовище, а також передавати повідомлення з внутрішнього середовища у зовнішнє. Саме комунікація є засобом включення державної служби в зовнішнє середовище, забезпечує їй необхідний рівень взаємодії з аудиторіями, що її оточують, без спілкування з якими неможливе або малорезультативне існування самої системи державної служби. Доведено, що необхідність відкритості системи державної служби випливає з розгляду її як динамічного системного об'єкта, який для ефективної адаптації у зовнішньому середовищі має бути відкритим для нього. Відкритість системи державної служби - це параметр, що характеризує інтенсивність обміну із середовищем. Доведено, що відкритість системи державної служби підвищує її здатність до нововведень. Для отримання якісної інформації із зовнішнього середовища необхідно створити спеціальні організаційні структури в системі державної служби.

Одним з вирішальних факторів успіху в підвищенні ефективності комунікативних процесів в системі державної служби є комунікативна культура державних службовців, ознаками якої є глибоке наукове розуміння буття людини, доброзичливість, гуманне ставлення до інших, чесність, розумне й природне дотримання прийнятих у суспільстві норм. У розділі визначені основні комунікативні помилки внутрішньо- та зовнішньоорганізаційної комунікації на рівні міжособистісного спілкування в системі державної служби. Обґрунтовано, що необхідною складовою механізму комунікації є система іміджу державної служби. Визначено, що в системі державної служби поки що не розроблена стратегія підвищення іміджу, яка б адекватно транслювала виклики системи державної служби суспільству.

Доведено, що для підвищення ефективності механізмів комунікації в системі державної служби необхідно: вдосконалювати організаційну та комунікативну структури державних органів відповідно до змін зовнішнього середовища; впроваджувати нові комунікативні технології та вдосконалювати існуючі; підвищувати комунікативну компетенцію державних службовців шляхом удосконалення їх психолого-педагогічної підготовки; розробити необхідні вимоги до комунікативного потенціалу державних службовців та враховувати їх у процесі відбору та ротації кадрів у системі державної служби; приділити особливу увагу в процесі підвищення ефективності функціонування системи державної служби вивченню технологій вертикальних комунікацій між керівниками та підлеглими, державними службовцями та громадянами, а також оптимізації комунікативних стилів керівників, що впливає на ефективність комунікативних процесів у державних органах, сприяє покращанню психологічного клімату в колективі. Формування позитивного іміджу державних службовців слід пов'язувати з підвищенням їх комунікативної культури. Інформаційне забезпечення учасників комунікативного процесу, яке підвищує результативність комунікацій, необхідно здійснювати відповідно до чинного законодавства.

У третьому розділі - “Мотиваційні процеси в системі державної служби” - розглядаються процеси мотивації персоналу в системі державної служби. Актуальними для підвищення ефективності механізмів функціонування та розвитку системи державної служби стають технології ефективного мотиваційного впливу як на окремого державного службовця, так і на систему державної служби в цілому. В таких умовах все більшого значення набувають інтелектуальний, організаційно-комунікативний та емоційний потенціали працівників, вміння діяти в умовах невизначеності, знаходити нестандартні шляхи вирішення проблем.

Доведено, що одним з основних аспектів підвищення якості управління в системі державної служби є розробка та впровадження в практику її функціонування моделей ефективної мотивації персоналу. Адже від успішної мотивації залежать такі показники ефективності системи державної служби, як: підвищення продуктивності та якості праці; рівень використання нових технологій управління; швидкість упровадження нововведень та адаптації до змін, що відбуваються в країні.

На сьогодні склалася парадоксальна ситуація: необхідність мотивації персоналу в системі державної служби усвідомлюють усі, але наукові дослідження цієї багатофакторної та багатоаспектної проблеми тільки починаються. Серед українських учених, що досліджують проблеми функціонування та розвитку системи державної служби, ще не склався єдиний погляд на побудову системи мотивації персоналу в системі державної служби. Але комплексність проблеми мотивації персоналу в системі державної служби вимагає і комплексного дослідження для розробки сучасних продуктивних та ефективних механізмів мотивації персоналу.

Аналізуючи існуючі теорії мотивації з позицій доцільності їх використання в управлінській практиці в системі державної служби, можна констатувати, що більшість з них деякою мірою може бути використана у процесі створення системи мотивації персоналу в системі державної служби (табл. 1). Зазначимо, що проблема мотивації персоналу в системі державної служби пов'язана з проблемою визначення цілей діяльності працівників, що, в свою чергу, актуалізує необхідність розробки стратегії розвитку системи державної служби та її окремих підсистем.

А стратегія розвитку системи державної служби має корелювати із стратегією розвитку держави. Показано, що створення систем мотивації персоналу ускладнюється через наявність об'єктивних факторів, серед яких основними є політичні, соціальні, економічні, адміністративні, юридичні.

В умовах перехідного періоду, підвищення динаміки зовнішнього середовища та ступеня невизначеності результатів управлінських впливів на екзистенцію соціальних систем підвищується попит на активність і повноту використання творчого потенціалу кожного державного службовця. Це стає можливим тільки за умови застосування сучасних методів мотивації персоналу. Зроблено висновок про те, що мотивація персоналу в умовах перехідного періоду стає системоутворюючим фактором в системі державної служби. Автором були проведені дослідження щодо визначення рівня мотивації персоналу в системі державної служби, зокрема мотивації досягнення успіху в діяльності.

Таблиця 1 Аналіз теорій мотивації щодо використання їх у системі державної служби

№ з/п	Теорія мотивації	Суть теорії	Аспект використання в системі державної служби
1	Теорія потреб А.Маслоу	Ієрархія потреб	Задоволення потреб державних службовців через підвищення заробітної плати, просування по службі тощо
2	Теорія К.Альдерфера	Потреби в існуванні, взаємозв'язку та кар'єрному зростанні	Створення внутрішньої конкуренції між співробітниками шляхом незначного підвищення заробітку
3	Двофакторна теорія Ф.Герцберга	Гігієнічні фактори і мотиватори	Сприятливий психологічний клімат
4	Теорія Д.Мак-Клелланда	Потреби в досягненні успіху, у співучасті і у владі	Дослідження особистості співробітників для диференціації за потребами (грамоти, посадові підвищення, участь у проектних групах)
5	Теорія Е.Локка	Визначення важких цілей, але таких, досягнення яких прагнуть	Підбір для співробітників завдань відповідної складності
6	Теорія підкріплення	Оперативне навчання	Наявність спостерігачів, які заохочують та карають
7	Теорія Портера-Лоулера	Спроба синтезу теорії Е.Локка та теорії підкріплення	Вивчення теорії керівниками

Установлено, що для створення системи мотивації персоналу в підсистемах державної служби необхідно визначити мотиваційні профілі співробітників, тобто систему мотивуючих факторів співробітників у системі органів влади, за мотиваційними профілями встановити, що співробітники прагнуть отримати від своєї діяльності, та виявити основні механізми мотивації окремого співробітника.

Визначені підходи до створення сучасної системи мотивації в системі державної служби. Доведено, що стимули, які використовуються в системі державної служби для мотивації персоналу, не можуть бути статичними, а мають розвиватися разом із системою державної служби. Адже існуючий стан мотивації персоналу в системі державної служби вимагає створення та впровадження таких моделей систем мотивації, які були б адекватними сучасному рівню вимог щодо системи державної служби. Зокрема, це стосується таких питань, як: аналіз сучасних тенденцій мотивації персоналу; виявлення особливостей мотивації персоналу в умовах організаційного розвитку та змін; розгляд підходів до створення систем мотивації персоналу в контексті організаційного управління. Визначено, що для покращання механізмів мотивації в системі державної служби необхідно створити підсистему мотивації в цій системі. Для цього потрібно розробити Положення про систему мотивації в системі державної служби, підготувати й упровадити в практику необхідні методики для вивчення мотивації державних службовців, пов'язати систему мотивації із системою розвитку службової кар'єри в системі державної служби та з підсистемами оцінювання персоналу і мотиваційного моніторингу.

У четвертому розділі - “Механізми управління якістю в системі державної служби” - проаналізовано сучасний стан нормативно-правового забезпечення механізмів управління якістю в системі державної служби, розглянуто організаційно-методичні засади управління якістю в цій системі. Складність одночасного вирішення цих завдань полягає в тому, що на практиці вони, як правило, суперечать одне одному. Збільшення обсягів і скорочення термінів підготовки і прийняття необхідних нормативно-правових документів найчастіше призводить до зниження їх якості, а підвищення якості звичайно пов'язане з додатковими витратами і зниженням продуктивності.

Показано, що покращання якості розробки та реалізації управлінських рішень викликає позитивну “ланцюгову реакцію”. Аналогічна реакція виникає і в разі вдало знайденого принципово нового рішення щодо підвищення якості функціонування державних органів у системі державного управління. Якісні нормативно-правові документи забезпечують ефективність роботи і самих органів державного управління та державного апарату в цілому, позитивно впливають на розвиток суспільства. Тому підвищення якості управління в системі органів державної влади є не просто проблемою, яку мають вирішити окремі місцеві державні адміністрації. Вона неминуче переростає в загальнонаціональну проблему - проблему якості життя народу.

У розділі розглянуті основні підходи до розв'язання проблеми якості та зроблені спроби адаптувати їх до організації ефективного управління якістю в системі державної служби (при підготовці управлінських рішень та наданні населенню необхідних послуг). Усе це потребує вміння гнучко й оперативно управляти якістю, використовуючи накопичений досвід у цій галузі. Якщо органи державного управління прагнуть успішно працювати в умовах перехідного періоду українського суспільства, то вони, крім відповідної матеріальної бази і персоналу, повинні мати сучасну систему управління якістю, організовану на високому фаховому рівні. При цьому управління якістю розглядається як цілісна система, що має концепцію, методологію і термінологію, становить самостійний науковий напрям, який сформований у рамках загального управління.

Упровадження систем управління якістю в органах виконавчої влади в контексті сучасного управління здійснювалося у кілька етапів. Етап зародження окремих елементів управління якістю в загальному процесі управління організації змінився етапом інтеграції, комплексним, системним підходом до управління якістю. Переваги комплексного управління якістю сприяли розробці спочатку національних, а потім і міжнародних стандартів ISO 9001:2001 зі створення систем якості, що стали широко впроваджуватися на підприємствах. Упровадження стандартів якості в діяльність державної служби України - нове багатоаспектне завдання. Програму його практичного вирішення затверджено Постановою Кабінету Міністрів України про запровадження системи управління якістю відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000 в органах виконавчої влади України.

Подальший розвиток процесу управління якістю в системі державної служби на сучасному етапі залежить від удосконалення теоретичної бази (концепції, методології і термінології в галузі якості із застосуванням різних підходів до управління якістю, відомих у науці управління) та методичного забезпечення вдосконалення цього процесу в системі державної служби. У розділі розглянуто загальні принципи і методологію управління й забезпечення якості, а також дані щодо визначення основних термінів у цій галузі. Для організації ефективної роботи з якості в систему державної служби має бути впроваджена система якості, забезпечені її чітке функціонування і постійне удосконалення відповідно до внутрішніх і зовнішніх умов, які постійно змінюються. Для підвищення якості нормативних документів і послуг необхідно також провести сертифікацію впровадженої системи якості на відповідність міжнародним стандартам ISO 9001:2000. Усе це разом з дотриманням чинного законодавства сприятиме успішному функціонуванню системи державної служби. Вирішальне значення в організації робіт з якості має позиція керівників системи державної служби, їх ставлення до якості функціонування як системи державної служби в цілому, так і її окремих підсистем.

...