Фінансово-правові засади соціальних гарантій військовослужбовців в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства верховної ради України

УДК 347.73;355.64(447)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Фінансово-правові засади соціальних гарантій військовослужбовців в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Прудов Юрій олександрович

Київ 2007

Загальна характеристика роботи

соціальна гарантія військовослужбовець

Актуальність теми дослідження. Ситуація, що склалась у сфері фінансового життєзабезпечення діючих військових та ветеранів, свідчить про необхідність її суттєвого реформування. Низький загальний рівень забезпечення прав і соціальних гарантій військовослужбовців, хаотичність у справі диференціації розмірів грошового утримання, пенсій та інших грошових виплат військовим та ветеранам Збройних Сил, багато інших недоліків суперечать заявленому Конституцією України курсу на формування правового, соціально орієнтованого суспільства.

За численними фактами порушення соціальних прав військовослужбовців приховується глибинна внутрішня причина, наявність якої перекреслює активні владні декларації щодо покращення становища людей, що віддають себе професійному служінню військовій справі заради захисту нашої держави. Йдеться, не в останню чергу, про явно їх недостатнє фінансово-правове забезпечення.

Так, навіть кроки у напрямку підвищення рівня військових пенсій наштовхнулися на те, що діюча система пенсійного забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та інших аналогічних інституцій не створює зазначеним особам рівних, незалежно від відомчої належності та часу звільнення зі служби, умов реалізації гарантованого чинним законодавством права на забезпечення належного життєвого рівня після закінчення служби.

Мова йде, зрештою, про бюрократичну чиновницьку та бездіяльність, чому можна було б зарадити простим налагодженням діяльності виконавчої влади. Справа у більш серйозному комплексі причин, серед яких особливе, якщо не визначальне місце займає недосконалість фінансових механізмів у справі забезпечення встановлених державою соціальних нормативів і гарантій, тобто недосконале фінансово-правове супроводження даної проблеми. Тому вивчення причин цього погіршення і розробка практичних рекомендацій для ліквідації цих чинників є актуальною проблемою для правової науки і юридичної практики.

Головним чинником незадовільного соціального стану військових в Україні є недосконалість фінансового забезпечення, з одного боку, та явно недосконала фінансово-правова база, з іншого боку, яка насправді мала б не лише узаконити, але запустити механізми неухильного виконання законодавчо заявлених соціальних гарантій для військовослужбовців.

Зазначена колізія знаходиться, на жаль, поза увагою фахівців з фінансового права і це, на наш погляд, є однією з корінних причин того, що проблема соціальних гарантій військовослужбовців та військових пенсіонерів, вирішується за „остаточним принципом” при розгляді та прийнятті кінцевих рішень у бюджетному процесі.

Ці та інші невирішені правовою наукою проблеми, пов'язані із визначенням та обгрунуванням, саме у фінансово-правових аспектах, засад соціальних гарантій військовослужбовців визначили вибір теми дослідження та її актуальність.

Стан наукової розробки проблеми. Вивчення ситуації з приводу розробки наукового напряму, зазначеного в темі дисертації (аналіз монографічної літератури, наукових статей, опрацювання авторефератів дисертаційних досліджень, матеріалів наукових конференцій), дозволяє робити такий висновок: проблема фінансово-правового забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців в Україні залишається без нагляду правознавців. Практично поза увагою дослідників залишається такий важливий аспект, як фінансово-правове супроводження реалізації соціальних гарантій того прошарку наших співвітчизників, які добровільно зголосилися служити у Збройних силах України.

Віднесення дисертаційного дослідження до галузі фінансового права пояснюється тим, що зобов'язання держави щодо забезпечення соціального статусу військових у ринкових умовах реалізуються виключно через бюджетні видатки, а законодавство щодо бюджетних питань якраз і є предметом фінансового права. Виходячи з цього, головна спрямованість дисертаційного дослідження укладається в межах предмету фінансового права, хоча, зрозуміло, певною мірою зачіпає сфери, що традиційно відносяться до загальної теорії держави і права, конституційного та цивільного права.

Дисертант виходив з того (підтримуючи переважаючу нині точку зору), що фінансове право - це сукупність законодавчо-правових норм, які регулюють процес створення, розподілу й використання фінансових ресурсів держави та органів місцевого самоврядування, необхідних для реалізації їх завдань. При цьому визначальною домінантою фінансово-правового регулювання є бюджетні відносини держави. Саме про таку позицію заявляють такі відомі знавці фінансового права, як Алісов Є.О., Антипов В. І., Воронова Л. К., Заверуха І.Б., Кучарявенко М. П., Орлюк О. П., Пацурківський П.С та інші.

Певну частину дисертації займають загальні питання фінансово-правової теорії, спираючись на які дисертант робив власні узагальнення та висновки у контексті поставленої мети і основних завдань даного дослідження. У цьому аспекті дисертант опирався на наукові здобутки таких відомих дослідників (більшість з яких представляють науку фінансового права), як Л.Р.Біла, А.С.Васильєв, С.Б.Гавриш, І.П.Голосніченко, Н.В.Карасьова, С.В.Ківалов, А.Т.Ковальчук, Г.К.Крючков, М.П.Кучерявенко, Л.А.Лунц, В.Р.Мойсик, В.Ф.Опришко, О.П.Орлюк, В.Д.Притика, А.О.Приступко, Н.Ю.Пришва, Л.А.Савченко, А.О.Селіванова, В.М.Селіванова, С.Г.Стеценко, Супрун Л.П. та ін.

Фінансові аспекти конституційно заявлених соціальних гарантій змістовно відображають також праці вітчизняних економістів. Зокрема, таких авторів, як М.Я.Азаров, О.Д.Василик, А.С.Гальчинський, Я.А.Жаліло, В.І.Кравченко, В.І.Кириленко, П.В.Мельник, В.Г.Мельничук, В.І.Міщенко, В.М.Опарін, М.І.Савлук, В.М.Федосов та багато інших.

Період раннього реформування української армії, на якому закладалися основи сучасної системи соціального забезпечення військових, найбільш повно освітлений у наукових публікаціях Б.Андресюка, В.Бадрака, І.Ващенко, В.Лазарєва, Р.Коченка, І.Марка, В.Мунтіяна, Е.Новікова, О.Разумцева, І.Семеніхіна, Г.Селещука, П.Тельнюка, Д.Тимчука, Р.Федоренка та ін. На нинішньому етапі їх дослідження певною мірою стало надбанням і для теорії фінансового права, хоча зазначені автори й торкалися фінансово-правової проблематики похідним чином.

На жаль, доводиться констатувати, що і досі у вітчизняній юридичній науці спостерігається певний розрив між загальнотеоретичними і прикладними дослідженнями. Аналіз саме фінансово-правових аспектів - явище поодиноке; зокрема, надто мало публікацій присвячено саме фінансово-правовим проблемам, що супроводжують сферу соціальних гарантій військовослужбовців.

Законодавець (коли йдеться про необхідність прийняття нормативного документу вищої юридичної сили, який би безпосередньо стосувався і конкретно вирішував цілу низку фінансово-правових проблем для військовослужбовців), фактично обходить увагою розмаїтий спектр соціально значимих проблем. Тому дане дисертаційне дослідження значною мірою охоплює проблеми “внутрішньої кухні” фінансово-правового забезпечення життєдіяльності військовослужбовців в Україні. Виходячи з практичного досвіду роботи та високого рівня актуальності теми та її недостатнього наукового дослідження, автор здійснив системний аналіз зазначеної проблеми у формі дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до комплексної теми Інституту законодавства Верховної Ради України “Організація моніторингу ефективності законодавства та прогнозування наслідків його застосування” (державний реєстраційний № 0104U006941. Дане дослідження здійснено в руслі Програми соціально-економічного розвитку України, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України № 115 від 4.07.2006 р.

Мета і основні завдання дисертаційного дослідження полягають у тому, щоби на основі аналізу наукових джерел, узагальнення нормативно-правового матеріалу і практики дотримання соціальних гарантій військовослужбовців в Україні отримати наукові узагальнення щодо їх фінансово-правового забезпечення. Автор поставив за мету запропонувати власну теоретичну концепцію щодо висхідних принципів забезпечення соціального статусу військовослужбовців та сформулювати практичні рекомендації щодо подальшого удосконалення відповідного законодавства саме у фінансово-правовому аспекті.

Для реалізації вказаної мети було сформульовано ряд конкретних завдань:

· здійснити теоретико-методологічний аналіз передумов формування фінансово-правових засад, на базі яких стає можливим дотримуватись соціальних гарантій, адекватних конституційно закріпленим принципам держави Україна на сучасному етапі;

· встановити реальну ієрархію фінансово-правових норм за ступенем їх наближення до конституційно закріплених характеристик;

· вияснити стан законодавчого закріплення соціальних гарантій військовим на рівні висхідних концепцій фінансового права;

· здійснити поглиблений аналіз фінансового законодавства в сфері соціального захисту військовослужбовців на предмет виявлення можливих суперечностей у фінансово-правовому забезпеченні встановлених гарантій та механізмів їх реалізації в ринкових умовах;

· проаналізувати фінансово-правовий механізм розробки законодавчих пропозицій в нашій державі та прийняті до розгляду проекти подальшого розвитку законодавчого забезпечення соціальних гарантій військовим та ветеранам військової служби, виявити загальну спрямованість у поданих до законодавчого органу проектах нормативних актів з вказаних питань;

· проаналізувати законодавчо-правове поле забезпечення основних гарантій соціального захисту військовослужбовців у ринкових умовах, виходячи саме з норм фінансового права України, яке нині знаходиться в процесі становлення та розвитку;

· дослідити досвід соціального забезпечення військових та ветеранів Збройних Сил у різних країнах світу і виявити фінансово-правові рішення, найбільш придатні для застосування в українських умовах.

Об'єктом дисертаційного дослідження є фінансово-правові засади забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців та військових ветеранів в Україні.

Предмет дослідження - фінансово-правове забезпечення та законодавчі механізми дотримання соціальних гарантій військовослужбовців та військових ветеранів; регулюючий вплив норм фінансового права на систему соціальних гарантій у ринкових умовах.

В якості методологічної основи дисертації застосовано діалектичний метод, а також поширені в юриспруденції сучасні наукові підходи та методи - системно-функціональний, логічний, історико-порівняльний, соціологічний, структурний, функціональний, порівняльно-правовий, формально-юридичний, соціолого-політичний та інші методи наукового пізнання.

Висновки та положення, які містяться в роботі, спираються на положення Конституції України, Бюджетний Кодекс України, досягнення фінансово-правової теорії, аналіз чинного законодавства та практичного досвіду його застосування в процесі державотворення в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших системних досліджень фінансово-правових засад дотримання соціальних гарантій у принципово нових (ринкових) для України умовах. Новаційні аспекти конкретизується у наступних положеннях:

Вперше:

· обґрунтовано теоретичне узагальнення про те, що в нинішній фінансово-правовій системі України, зокрема, у сфері законодавчого забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців, збереглася надмірна маса декларативних залишків радянської доби, які суперечать ринковим принципам;

· сформульовано висновок, що соціальні зобов'язання демократично-ринкової держави стосовно військовослужбовців являють собою фінансові правовідносини, гарантією яких виступають всі фінансові ресурси держави;

· доведено, що держава, формуючи фінансово-правову політику, в тому числі у справі дотримання соціальних гарантій військовослужбовцям, зобов'язана забезпечити правовими засобами гарантування товарно-грошового еквіваленту у кожному окремому випадку;

· виявлено, що основною причиною недостатньої реалізації законодавчо заявлених соціальних пріоритетів стало послаблення державного впливу в економічному секторі і, таким чином, втрата державою основних бюджетних джерел фінансових ресурсів, що не супроводжувалися їх поповненням з недержавного сектору в силу недосконалості системи фінансово-правового регулювання;

· аргументована рекомендація про те, що подолання суперечності між законодавчо визначеною соціальною спрямованістю і реальним станом дотримання встановлених соціальних гарантій щодо військовослужбовців можливо здійснити за єдиної умови - коли законодавець, формуючи бюджетний кошторис та відповідні фінансові витрати на кожен наступний рік, бере на себе зобов'язання забезпечити чітко визначений рівень добробуту певним категоріям громадян як компенсацію за особливий вид їх професійної діяльності; ці зобов'язання мають бути законодавчо гарантовані наявними фінансовими ресурсами та власністю держави в тому ж порядку, як і всі інші фінансові зобов'язання, що мають виконуватися в режимі особливих прерогатив;

удосконалено:

· наукове узагальнення, відповідно до якого держава зобов'язана першочергово, незалежно від обмежень у фінансових можливостях, задовольнити заплановані соціальні гарантії військовим, в той час як інші верстви населення отримують соціальних захист, який має встановлюватися і задовольнятися в межах наявності фінансових ресурсів і раціональності їх бюджетного розподілу;

· обґрунтовання, що головним недоліком законодавства, яке забезпечує дотримання встановлених Конституцією України і Бюджетним Кодексом соціальних гарантій військовослужбовцям, є суперечливість (колізійність) на рівні однопорядкових законів, що надає можливості для неоднозначного тлумачення однакових ситуацій і прийняття протилежних за змістом судових рішень;

· висновок, що законодавством мають бути визначені і фінансово забезпечені неоднакові соціальні стандарти для певних соціальних груп і категорій населення; зокрема, стандарти матеріального забезпечення військовослужбовців мають спиратися не на мінімальний споживчий бюджет, а відповідати досягнутому рівню життя економічно активної частини населення;

отримали подальший розвиток:

· запропонована градація фінансово-правового забезпечення соціальних гарантій, яка має принципове знання для методології фінансово-правової нормотворчості: ступінь фінансового забезпечення соціальних гарантій можна розглядати як критерій ступеня розбудови соціальної держави; таким чином, прогрес у державотворенні вирішальною мірою залежить від ступеня розвинутості фінансово-правового законодавства;

· змістовна характеристика рекомендацій щодо розробки нових соціальних стандартів, необхідності законодавчо створити такі фінансово-правові механізми, якими надання житла та забезпечення інших потреб військовослужбовців повинні базуватись не на ринкових принципах, а їх першочерговому забезпеченні за рахунок державного бюджету;

· узагальнення щодо історичного та зарубіжного досвіду фінансово-правового забезпечення соціального захисту військових у країнах Північноатлантичного альянсу та державах СНД.

Практичне значення одержаних результатів

Матеріали і висновки дисертації можуть бути використані у процесі викладання курсів та спецкурсів фінансового права у вищих учбових закладах, подальших наукових дослідженнях з питань розвитку фінансового права як юридичного базису для здійснення ефективної соціальної політики в Україні.

Виявлені в ході дисертаційного дослідження суперечності в нормативно-правовій базі соціального забезпечення військовослужбовців та військових ветеранів можуть послужити матеріалом для розробки змін і доповнень до чинного законодавства у цій сфері.

Запропоновані автором рекомендації можуть бути використаними суб'єктами законотворчого процесу та Міністерством оборони України в ході підготовки законодавчих актів, спрямованих на реалізацію конституційно закріплених засад української державності, удосконаленні справи дотримання соціальних гарантій військовослужбовцям.

Матеріали дисертації можуть бути використані у процесі підготовки фахівців юридичного напряму при вивченні фінансового права, теорії держави і права, військового, соціального і трудового права.

Особистий внесок здобувача

Висновки і рекомендації, викладені в дисертації, є результатом самостійної наукової роботи автора.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Узагальнені положення дисертації використано при підготовці аналітичних записок до відповідних Комітетів Верховної Ради України; в процесі моніторингу Інститутом законодавства Верховної Ради України ефективності законодавства; у доповідних записках до Фінансового департаменту Міністерства Оборони України, а також Кримським республіканським центром зайнятості при роботі з військовослужбовцями, які звільняються в запас; Результати дисертаційного дослідження апробовано на Міжнародній конференції на тему “Міжнародні проекти перепідготовки військовослужбовців, досвід співпраці України, Норвегії і Росії” (6-7 лютого 2006 р. м. Київ); науково-практичній конференції „Удосконалення процесу оборонного та бюджетного планування” (10.03.2006 р., м. Київ); на засіданні Круглого столу в Інституті законодавства „Інноваційна модель розвитку як домінанта бюджетної політики України” (23.11.2006 р.) та ін.

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли відображення у 5 наукових статтях, які опубліковані у фахових виданнях.

Структура роботи визначається метою та завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які деталізуються в 9 підрозділах, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг текстової частини - 180 аркушів.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено об'єкт, предмет і дослідницькі завдання. Охарактеризовано методологічну основу, науково-теоретичне підґрунтя та методи дослідження, доведено теоретичну та практичну значущість роботи, викладені основні положення наукової новизни у вигляді положень, які виносяться на захист, наведено дані про їх апробацію.

У розділі першому “Державні соціальні зобов'язання та соціальні гарантії як особлива сфера бюджетного забезпечення і фінансово-правового регулювання”, який складається з трьох підрозділів, на основі системного аналізу розглянуто теоретико-правові засади формування системи державних соціальних гарантій в Україні; фінансово-правовий вимір соціальних гарантій як об'єкту бюджетного забезпечення держави; фінансові зобов'язання держави щодо соціального захисту військовослужбовців.

Необхідно при цьому зазначити, що визначення поняття „соціальні гарантії” у міститься лише у Законі України „Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”. На наш погляд, дане там поняття - недосконале, оскільки держава гарантує лише „прожитковий мінімум”. Але сучасна соціальна держава гарантує цей мінімум кожному громадянину; отже, вона зобов'язана підвищити свої гарантії тим, кого на все життя закликає їй служити, і при необхідності зброєю захищати її інтереси.

Таким чином, чітке розмежування понять „соціальна система”, „соціальні зобов'язання”, „соціальні гарантії” поки що не посіло належного місця у правовій термінології. Також практично в усіх концепціях, що стосувалися бюджетного планування та державного забезпечення, дані явища не отримували необхідної уваги і теоретичного обґрунтування, а звідси випливає украй слабке фінансово-правове супроводження зазначених вище категорій.

За п'ятнадцять років незалежності у вирішенні соціальних проблем армії в Україні досягнуто певних результатів. Принаймні, на законодавчому рівні досить часто будирується питання соціального забезпечення і захисту військовослужбовців, військових ветеранів і членів їхніх сімей. Широка правова база соціального захисту військовослужбовців, ветеранів та інвалідів війни, створена в Україні з 1991 року до цього часу, містить значний перелік пільг, виплат, гарантій і компенсацій.

Водночас проведене дослідження дає всі підстави вважати, що вираз “гарантія” в суспільному житті українського суспільства застосовується надмірно часто і до того ж далеко не у повній відповідності до його істинного значення. Нерідко цим виразом просто додатково підкріплюється певна обіцянка, але достовірність даного твердження, як правило, не базується на реальних фінансових можливостях „гаранта”, яким виступає держава та уповноважені нею міністерства та відомства. Наявність того чи іншого права і навіть законодавчий посил, який додатково вказує на встановлення тих чи інших гарантій, не гарантує їх дійсного дотримання й практичної реалізації.

Дисертант виходить з того, що якщо держава взяла на себе певні зобов'язання і назвала їх “гарантіями”, вона має передбачити і механізм правової відповідальності за порушення взятих на себе зобов'язань. Тобто, кожен хто постраждав від порушення фінансових зобов'язань з боку держави, повинен мати право і можливість у судовому порядку подати позов до держави в разі невиконання нею своїх зобов'язань на тих же засадах, як і до будь-якої особи (фізичної чи юридичної) всередині держави.

На наше впевнення, військовий у разі недоотримання належного забезпечення повинен звертатися у судовому порядку до захисту своїх прав не до різноманітних державних інституцій, а до держави в цілому, яка свого часу залучила його до військової служби, надавала певні гарантії забезпечення його соціального статусу і, що найголовніше, має відповідні матеріальні і фінансові ресурси для дотримання заявлених нею соціальних гарантій та фінансових зобов'язань.

Ми виходимо з того, що матеріальну базу для самостійної участі публічно-правових інститутів у фінансових правовідносинах становить власність держави у вигляді ліквідного майна та інші активи, передусім - коштів державного або відповідного місцевого бюджету. У реальному житті, на жаль, невиконання соціальних гарантій та фінансових зобов'язань держави щодо військовослужбовців не несе за собою реальної відповідальності гаранта. Хоча чинне законодавство передбачає, що майнова шкода, заподіяна громадянам неправомірними діями державної влади, підлягає відшкодуванню за рахунок насамперед бюджетних (грошових) коштів, а при їхній відсутності - за рахунок іншого складову державну власність майна. Однак на ділі дана цивілізаційна норм не працює.

Можна сказати, що викладене поза фінансовим правом поняття гарантії відноситься до особливих випадків - до відносин між кредитором і боржником, причому лише в тому разі, коли до них зарані включено третю особу - гаранта, яка взяла на себе обов'язок гарантування. Практично всі відносини, що зачіпають грошово-кредитну сферу, мають фінансову природу і, як правило, набувають договірного характеру. Тому в результаті проведеного дослідження є всі підстави вважати надмірними претензії деяких авторів на віднесення усіх без винятку договірних відносин, у тому числі й суто грошового (фінансового) характеру, до цивільно-правової сфери.

У дисертації сформульовано висновок, що зобов'язання держави по виплатах військовослужбовцям чи ветеранам військової служби у разі невиконання автоматично мають розглядатися як грошовий борг держави і таким чином впорядковуватися нормами фінансового права. Оскільки держава не просто розпоряджається всіма справами у країні, встановлює і стягує певні податки, а й має у своїй власності певне майно, вона за визначенням закладає всі ці можливості і власність у якості гарантій виконання своїх зобов'язань. Держава не потребує для залучення у якості гаранта ніякої “третьої особи” - вона сама є і платником за зобов'язаннями, і гарантом. Тому, на наше переконання, військовий і має право звертатися до держави з позовом у випадку невиплати встановлених коштів, і держава зобов'язана залучити всі необхідні для цього фінансові ресурси.

На нашу думку, відповідальність за невиконання фінансових зобов'язань держави перед військовослужбовцями має бути передбачена в самому Бюджетному кодексі України. Не “добра воля держави” чи окремо взятої посадової особи, а закон і лише закон має виступати реальним гарантом виконання взятих державою фінансових зобов'язань. Для цього має існувати обов'язкове оформлення державної волі у правову форму. Все це вимагає формування дієвої системи законодавчо-правових засад визначення фінансових зобов'язань держави щодо соціального захисту свої громадян і в першу чергу - дотримання соціальних гарантій щодо військовослужбовців.

Автором дисертації всебічно розвивається не дуже поширена в юридичній літературі теза, згідно з якою слід чітко розрізнити соціальну політику на дві різні складові: обмежений соціальний захист і абсолютний. Такий поділ є не просто більш логічним, але й необхідним саме в плані чіткого визначення рівня “соціальності” тої чи іншої держави (варто при цьому замінити слово “захист” на “забезпечення”). Рівень того забезпечення, який можна назвати “обмеженим”, залежить від ступеня розвиненості соціальних засад і має зростати лише в тій мірі, наскільки зростає добробут працюючих категорій населення.

Та ж категорія військовослужбовців, стосовно до якої має застосовуватися “абсолютне” соціальне забезпечення, не повинна залежати від ступеня досягнутості не лише соціального, але й демократично-правового захисту громадян у даному суспільстві. На нашу думку, чинні фінансово-правові засади українського законодавства засвідчують, що в нашій державі поки що навіть концептуально не закладена така позиція. Це при тому, що Конституція України, у відповідності із світовою практикою, не розглядає соціальне забезпечення службовців та ветеранів усіх видів Збройних сил як вид “благодійності”.

Право осіб, які присвятили своє життя служінню у Збройних Силах, на особливий рівень захисту їх соціального статусу з боку держави, витікає з того, що вони всім змістом своєї діяльності суттєво обмежені у можливості користуватися значною часткою можливостей і свобод, які належать громадянину ринково-демократичного суспільства. Тому, на наше переконання, певні соціальні пільги, встановлені для військовослужбовців усіх видів, є не благодійністю з боку суспільства, а компенсацією за ті обмеження, які держава накладає на реалізацію загальних прав військовослужбовця. Власне, з цього трактування виходять визначення Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”. Однак на практиці базовим державним соціальним стандартом на сьогодні є лише один - прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів всього населення країни. У дисертації зроблено висновок, щодо необхідності розробити і законодавчо затвердити цілісну систему соціальних стандартів, в якій прожитковий мінімум стане лише висхідною базою, на якій нарощуються інші, більш високі життєві стандарти для різних соціальних прошарків. Особливе місце при цьому мають зайняти соціальні гарантії щодо військовослужбовців, але це можливо лише при наявності законодавчо підкріпленої системи фінансово-правових засад.

Другий розділ “Проблеми вдосконалення фінансового законодавства щодо забезпечення соціальних прав військових в Україні” складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу законодавчо-нормативних суперечностей щодо бюджетного забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців; розгляду нормативно-правових проблем та фінансових механізмів забезпечення військовослужбовців житлом та цивільною професією; а також формулюванню узагальнюючих висновків щодо стану і перспектив впливу фінансового права та фінансово-правової нормотворчості на удосконалення соціального захисту військовослужбовців в Україні.

Уже багато років в Україні підтримується очевидна законодавча колізія - на рівні законів встановлюються нормативи, які аж ніяк не відповідають рівням, закладеним у Конституції та базових законах. Починається з того, що не виконується прямо закладена у відповідних законах вказівка щодо виділення конкретної частки ВВП на фінансування оборони і соціальної сфери. Виявлено численні суперечності у самих законах, особливо при співставленні текстів різних нормативних актів. Закон ніколи не буде поважатися в суспільстві, в якому сам законодавець визнає встановлені ним параметри такими, які не будуть реалізовані. Раз вже фінансово-економічна ситуація не дозволяє дотримуватися певного соціального рівня - не можна законодавчо затверджувати неадекватні останньому соціальні гарантії. Очевидно, слід встановити такий порядок затвердження законів у Верховній Раді, щоби неможливі для досягнення параметри не мали можливості виходити на парламентське затвердження.

У дисертаційному дослідженні також здійснено аналіз прийнятих до розгляду законопроектів в системі фінансового права щодо удосконалення справи соціального захисту військовослужбовців саме у сфері житлового забезпечення. Зокрема, всебічно досліджувалося питання про фінансово-нормативні механізми і практику їх реалізації щодо забезпечення діючих військових і ветеранів житлом. На думку дисертанта, найбільш прийнятною уявляється модель, коли житло під час проходження служби військовим надається в службовому форматі, а при звільненні зі служби забезпечується адекватна ринковим умовам грошова сума для придбання квартири чи будівництва власного будинку.

Варто відмітити, що активність суб'єктів законодавчої ініціативи в цьому напрямкові є надзвичайно високою, їх налічується багато сотень, і в межах індивідуальної наукової роботи здійснити аналіз всього наявного масиву не уявляється можливим. Однак навіть вибіркове дослідження показало, що, незважаючи на неодноразові спроби урядовців та парламентаріїв створити дієвий механізм соціального захисту військовослужбовців та їх сімей, які б відповідали конституційним нормам, втілення будь-яких законодавчих новацій зустрічає перепони, пов'язані, насамперед, з фінансово-економічними чинниками. Водночас можна висловити твердження, що абсолютна більшість фінансових законопроектів спрямована на часткове вирішення якого-небудь окремого питання, пропозицій щодо кардинального, системного вирішення проблеми соціального забезпечення військових, не виявлено.

У третьому розділі “Фінансово-правове забезпечення соціального захисту військових у контексті зарубіжного досвіду”, що складається з двох підрозділів, здійснено порівняльний аналіз соціального забезпечення військовослужбовців та ветеранів у країнах НАТО та СНД, зроблено висновки щодо можливості застосування їх досвіду в Україні.

Огляд законодавства та практичної політики різних держав у сфері соціального захисту військовослужбовців показує, що ряд країн взагалі не виокремлює власне соціальні питання у окрему сферу, а розглядає їх вирішення як складову частку багатопланової роботи з ефективного залучення, здійснення та подальшої адаптації в орбіті військової служби.

Соціальні права та гарантії у світі відрізняються не тільки своїм змістом - в різних країнах прийнято використовувати відмінний понятійний апарат, інколи діаметрально інакше трактувати ті чи інші положення. Для більшості розвинутих закордонних країн фактичне становище та деклароване в законі майже тотожні, в той час коли в країнах перехідного періоду реальність іноді далека від гарантованих юридичних і конституційних принципів.

У розвинутих країнах соціальні права військових відносяться до соціальної сфери життя людей, однак відмінність між країнами в цьому плані значно менша, ніж відмінність у загальній розвиненості соціальної політики. Військовослужбовці фактично скрізь мають однаково високий рівень соціального захисту.

Узагальнено можна виділити декілька моделей правово-соціального статусу військовослужбовців. Найбільш досконала - інституціональна, притаманна найбільш розвиненим демократичними державами. Друга - частково інституціональна, яка застосовується в країнах, де соціальна сфера лише починає формуватися внаслідок обмеженості фінансового ресурсу та правової зрілості соціуму. Третя модель, позаінституціональна, притаманна для обмеженої кількості держав. Вона діє в країнах, де військові посідають керівні місця в державі чи мають вирішальний вплив на уряд, тобто армія має підвищений статус в суспільстві. Це не відповідає сучасним баченням ролі армії в демократичному суспільстві і не має підстав для запозичення у нашій державі.

Разом з цим можна стверджувати, що фактично в усіх країнах діє принцип виділення військовослужбовців в особливу категорію населення, тобто, їх фінансове забезпечення і соціальний захист скрізь є самостійною правовою категорією. Це має суттєве значення і для нашої держави, оскільки прагнення до упорядкування законодавства і укріплення соціальних засад державності іноді розуміється як заклик до вирівняння соціальних прав і гарантій для всіх категорій населення, аж до того, що всі вони мають бути зведені у єдиний нормативний акт і передбачати рівні для всіх соціальні гарантії. У дисертації провадиться думка, що на сучасному етапі в Україні нема підстав до такого “вирівнювання”. Підтримується висловлена в юридичній літературі теза, що статус військовослужбовців слід називати “спеціальним правовим статусом” і виділити в ньому наступні складові: загальний статус - як громадянина України, закріплений в Конституції і конституційних законах; спеціальний статус - як представника певної соціальної групи, наділеного не лише обов'язками, але й спеціальними, додатковими (саме у фінансовому аспекті) правами; індивідуальний статус - персоніфіковані права і обов'язки, що визначаються особливостями фінансово-правового становища кожного конкретного військовослужбовця.

Висновки

У дисертаційному дослідженні, виконаному у фінансово-правовому аспекті з аналізом практики застосування норм фінансового права щодо дотримання соціальних гарантій військовослужбовців, автором сформульовані ряд теоретичних узагальнень, висновків та рекомендацій.

1. У соціально зорієнтованій державі саме через дієздатну й ефективну фінансову систему (яка не просто поєднує постійно мінливі закони, а базується на чітких принципах та нормах фінансово-правового регулювання) втілюються у життя фундаментальні приписи демократичного, соціального суспільства. Верховенство закону, як нормативно-правового акту вищої юридичної сили, визначає базові принципи розвитку соціальної сфери у всіх її вимірах. Це, в свою чергу, визначає і чітку ієрархію нормативних актів, що врегульовують дану сферу. Лише за цих умов відчутно зменшується (так має бути) їх юридичну колізійність, а звідси виникнення антагоністичних протиріч і суперечностей спочатку у фінансово-правовій системі, затим - у соціальній сфері.

2. Законодавчо закріплене збереження надмірних обсягів соціальних пільг і гарантій одночасно із скороченням фінансових можливостей держави сукупності у кінцевому підсумку призвело до того, що значна кількість соціальних зобов'язань держави і не могла бути реалізованою, виявилась невиконаною, і це дискредитує соціальну функцію держави і підриває довір'я до неї.

3. Дисертант прийшов до висновку, що поняття “гарантія” найчастіше застосовується як синонім чи доповнення до понять “пільги”, “допомога”, “захист” як різновидів соціальних заходів держави. Водночас зроблено висновок, що найбільш доцільно розмежовувати самі по собі соціальні зобов'язання та їх гарантії як дуже спорідненні, але нетотожні поняття. Попри те, що в юридичній літературі триває дискусія щодо субординації понять “соціальний захист” та “соціальне забезпечення” автор дослідження прийшов до висновку, що термін “ соціальний захист” вже в самій етимології слова містить “благодійність”, розуміється як “добровільний”, тоді як “ соціальне забезпечення” означає окреслену нормативно-правовим чином відповідальність. Звідси, термін “соціальне забезпечення” стосовно до військових є більш вдалим, ніж “соціальний захист”.

4. Водночас, ми вважаємо за доцільне підтримати диференціацію законодавчо закріплених соціальних гарантій на два види:

а) держава законодавчо бере на себе, через відповідні бюджетні гарантії, певні соціальні зобов'язання в цілому для суспільства;

б) держава визнає за собою обов'язок, і фінансово забезпечує його неухильне дотримання, забезпечити гарантований соціальний рівень військовослужбовцям як компенсацію за особливий вид їх професійної діяльності.

5. Найбільш слабкою залишається надзвичайно відповідальна ланка усього процесу реалізації соціальних зобов'язань і гарантій держави - фінансово-правова нормотворчість, яка у певному розумінні являє собою відносно зашторене “закулісся” у прийнятті законодавчих актів. Увага фінансово-правової науки в більшості випадків зосереджена на податкових, бюджетних проблемах і водночас, коли йдеться про аспект соціальних гарантій, зокрема, фінансове забезпечення військовослужбовців, законотворчий процес чомусь незаслужено звужується або ж гальмується. При цьому важливо зазначити що на сьогодні фактичний обсяг пільг та соціальних виплат, встановлених законодавством, не відповідає чинним засадам і реальним потребам суспільства, а можливості їх фактичного отримання обмежуються недосконалістю (у цій частині) фінансового права та додатково обмежуються підзаконними актами, а нерідко і свавіллям чиновників.

6. Невідповідність між декларованими в законодавстві соціальними деклараціями і реальними ступенем їх реалізації автор вважає однією з причин криміналізації українського суспільства, корупції державної влади і її тінізації.

7. Оскільки на практиці утворилася певна суперечність між законодавчо закріпленими деклараціями і реальною дійсністю, вона має вирішуватися через створення такої системи фінансово-правового забезпечення, яка недопускатиме через пряму дію відповідних фінансово-правових норм ігнорування задекларованих соціальних гарантій. При цьому в першу чергу держава зобов'язана повністю, незалежно від обмежень у фінансових можливостях, задовольнити зобов'язання щодо другої групи соціальних гарантій, в той час як перша їх група має встановлюватися і задовольнятися в межах раціональності.

8. Водночас, всі негативні прояви мають підґрунтя у недосконалості чинного законодавства, і в першу чергу фінансового права, покликаного у певній частині його норм забезпечувати виконання заявлених державою соціальних зобов'язань та гарантій. У свою чергу, головним недоліком фінансового законодавства є взаємосуперечливість на рівні однопорядкових законів, що надає можливості для неоднозначного тлумачення однакових ситуацій і прийняття протилежних судових рішень. Ліквідація цієї суперечності вимагає удосконалення всього порядку прийняття законодавчих актів Верховною Радою України і, зокрема, внесення змін до чинних законів, що входять у систему фінансового права, з метою підвищення значення і ролі останнього для розвитку соціальної сфери.

9. Принциповим недоліком є незавершеність Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”, в якому не до кінця реалізовано фінансово-правові норми щодо належного рівня соціального забезпечення військовослужбовців і ветеранів військової служби. Зокрема, фактично мова йде про єдиний стандарт прожиткового мінімуму, в той час як Закон має містити соціальні стандарти для різних соціальних груп і категорій населення.

10. Законодавство і відповідна практика вирішення житлових питань військовослужбовців значною мірою суперечать реальним ринковим відносинам, що є передумовою для корумпованості в розподілі житла, неефективного використання виділених державою коштів. Необхідно ліквідувати передбачені в законах та нормативно-правових актах можливості ігнорування ринкових принципів, узгодити механізм надання житла та забезпечення інших потреб військовослужбовців завдяки ефективній дії чинних фінансових механізмів і бюджетних принципів.

11. Огляд прийнятих до розгляду Верховною Радою України фінансових законопроектів дозволяє стверджувати, що вони зводяться до вирішення часткових проблем і не містять кардинальних змін щодо уникнення виявлених в ході дисертаційного дослідження законодавчих суперечностей.

12. Вивчення досвіду зарубіжних держав у справі дотримання соціальних гарантій військовослужбовцям підтверджує раніше зроблені теоретичні висновки щодо необхідності правової розробки системи фінансових стандартів соціального забезпечення даної категорії населення, відмінного від безпосередньої опори на стандарт прожиткового мінімуму.

13. У ході дисертаційного дослідження вивчався досвід інших країн у цьому плані, і виявлено, що у більшості країн регулярно (раз на 2-3 роки) обраховується щонайменше два стандарти рівня життя - прожитковий мінімум (межу бідності), який є основою для визначення права на отримання соціальної допомоги, та бюджет помірного достатку, який певною мірою кореспондується з бажаним рівнем заробітної плати. Вивчення досвіду зарубіжних держав у справі дотримання соціальних гарантій військовослужбовцям підтверджує раніше зроблені теоретичні висновки щодо необхідності розробки самостійного стандарту соціального забезпечення цієї категорії населення, відмінного від безпосередньої опори на стандарт прожиткового мінімуму.

14. У часи СРСР військовослужбовцям та ветеранам Збройних Сил були законодавчо прогарантовані і фінансово забезпечені соціальні гарантії на досить високому для того часу рівні. Даний досвід, на нашу думку, заслуговує більш детального аналізу, аніж формальна згадка в якості історичного факту. Водночас той же досвід свідчить, що розрив між життєвими стандартами військовослужбовців і державними соціальними гарантіями стосовно основної маси населення тим більший, чим біднішою є країна.

15. На певному рівні розвитку економіки диференціація між забезпеченням соціальних потреб і фінансових можливостей забезпечення військових та ветеранів суттєво зменшується за рахунок випереджального зростання бюджетних можливостей. Однак на сьогодні українська держава не використовує усіх наявних можливостей за рахунок бюджету профінансувати соціальні потреби військовослужбовців на такому рівні, який задовольнив би їх реальні потреби. За показниками абсолютних витрат на утримання одиниці важкого озброєння, одного вояка Збройні Сили України посідають одне з останніх місць у Європі.

Отже, побудова досконалої фінансово-правової системи в Україні вимагає розробки наукових засад фінансового законодавства як основи фінансового права, що має постійно розвиватися з опорою на прогнозні оцінки і перспективні програми соціально-економічного розвитку держави.

Перелік опублікованих праць за темою дисертації

1. Прудов Ю.О. Соціальні виплати та гарантії в українському законодавстві // Право України. - 2005. - №11. С.85-89.

2. Прудов Ю.О. Людина зі зброєю. На пенсійному фронті без змін. Доки діятимуть подвійні стандарти щодо пільг ветеранам // Віче: Теоретичний і громадсько-політичний журнал. Вип.1-2 - К.: Верховна Рада України, 2006. - С.44-45.

3. Прудов Ю.О. Соціальні виплати та пільги в українському законодавстві // Юридична Україна. - 2006. - №1. С.49-53.

4. Прудов Ю. О. Законодавчо-правові проблеми вдосконалення соціальних стандартів // Право України. - 2007. - №2. С. 110-114.

5. Орленко С.В., Прудов Ю.О. Людина зі зброєю. Незахищений захист. Законодавчі недоліки у сфері соціального захисту військовослужбовців та ветеранів Збройних Сил // Віче: Теоретичний і громадсько-політичний журнал. Вип. 2 (155). - К.: Верховна Рада України, 2005. - С.62-65.

Анотація

Прудов Юрій Олександрович. Фінансово-правові засади соціальних гарантій військовослужбовців в Україні. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Інститут законодавства Верховної Ради України., Київ, 2007..

У дисертації аргументовано, що соціальні гарантії військовослужбовців мають розглядатися як фінансові зобов'язання держави, забезпечені необхідними фінансовими ресурсами і відповідно врегульовані нормами фінансового права.

Установлено, що найменш розвинутою ланкою ринкових перетворень в Україні на сучасному етапі є недостатні теоретичне обґрунтування та законодавча підтримка соціальної складової правової держави, що знаходить своє підтвердження головним чином у недоліках бюджетного (фінансово-правового) забезпечення, в тому числі - недостатній дієвості фінансово-правових механізмів дотримання законності перш за все щодо соціальних гарантій у військовій сфері.

Аргументована рекомендація про те, що подолання суперечності між законодавчо визначеною соціальною спрямованістю і реальним станом дотримання встановлених соціальних гарантій щодо військовослужбовців можливо здійснити за єдиної умови - коли законодавець, формуючи бюджетний кошторис та відповідні фінансові витрати на кожен наступний рік, бере на себе зобов'язання забезпечити чітко визначений рівень добробуту певним категоріям громадян як компенсацію за особливий вид їх професійної діяльності; ці зобов'язання мають бути законодавчо гарантовані наявними фінансовими ресурсами та власністю держави в тому ж порядку, як і всі інші фінансові зобов'язання, що мають виконуватися в режимі особливих прерогатив.

Узагальнено відповідний міжнародний досвід щодо фінансово-правового забезпечення соціальних потреб військової сфери.

Ключові слова: фінансове право, фінансово-правові нормативи, соціальне забезпечення військовослужбовців; соціальні гарантії; соціальний захист; соціальні стандарти; фінансові зобов'язання.

Аннотация

Прудов Юрий Александрович. Финансово-правовые основы социальных гарантий военнослужащих в Украине. Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Институт законодательства Верховной Рады Украины, Киев, 2007.

В диссертации впервые в отечественной юридической науке рассматривается состояние социального обеспечения военнослужащих и ветеранов военной службы в Украине с позиций финансового права. Аргументировано, что социальные гарантии военнослужащих должны рассматриваться как финансовые обязательства государства, обеспеченные необходимыми финансовыми ресурсами и соответственно урегулированные нормами финансового права.

Предложена градация финансово-правового обеспечения социальных гарантий, которая имеет принципиальное знание для методологии финансово-правового нормотворчества относительно поддержки социальной сферы. Уровень финансового обеспечения социальных гарантий можно рассматривать как критерий развитости финансово-правового законодательства.

Установлено, что наименее развитым звеном демократически-рыночных превращений в Украине на современном этапе является недостаточные теоретическое обоснование и законодательная поддержка социальной составляющей правового государства, что находит свое подтверждение главным образом в недостатках бюджетного, а также финансово-правового обеспечения, в том числе - недостаточной действенности финансово-правовых механизмов соблюдения законности прежде всего относительно финансового обеспечения социальных гарантий в воинской сфере.

Проанализирована действующая нормативно-правовая система обеспечения жизненных потребностей военнослужащих и военных ветеранов в Украине. Выявлено существенные расхождения действующей в этом вопросе законодательной базы с конституционными социальными гарантиями и многочисленные противоречия на уровне однопорядковых законов. Показано, что ее основные составляющие, как и системы социального обеспечения в целом, продолжают сохранять черты, залаженные еще в социалистическом авторитарно-плановом обществе, где государство играло патриархальную роль по отношению к гражданам, а товарно-рыночные отношения практически игнорировались. Современное украинское государство утратило собственность на производственный потенциал и возможность перераспределения основной части национального продукта, поэтому лишено в первую очередь финансовой (материальной) опоры патронатной деятельности. Основным источником финансовых ресурсов рыночно демократического государства являются налоговые и иные обязательные платежи рыночных субъектов и граждан в бюджет. Социальная политика должна исходить из реальных бюджетных возможностей и опираться на использование рыночных механизмов.

Аргументирована рекомендация о том, что преодоления противоречия между законодательно закрепленной социальной направленностью и реальным состоянием соблюдения установленных социальных гарантий относительно военнослужащих возможно осуществить при соблюдении главного условия - когда законодатель, формируя бюджетную смету и соответствующие финансовые затраты на каждый следующий год, берет на себя обязательства обеспечить четко определенный уровень благосостояния определенным категориям граждан как компенсацию за особый вид их профессиональной деятельности; эти обязательства должны быть законодательно гарантированы имеющимися финансовыми ресурсами и собственностью государства в том же порядке, как и все другие финансовые обязательства, которые должны выполняться в режиме особых прерогатив.

Исследована законодательно-нормативная база установления социальных стандартов в Украине. Критически оценено положение, когда на законодательном уровне закреплен только один социальный стандарт - прожиточный минимум, на котором в основном базируются государственные социальные гарантии для разных категорий населения. В работе доказано, что опора на прожиточный минимум неприемлема для такого общественного сословия, как военнослужащие. Гарантирование прожиточного минимума для всех граждан является важной характеристикой и показателем становления социального государства, но по своей природе является благотворительностью. Финансовые обязательства государства по обеспечению достойного уровня жизни граждан, добровольно согласившихся посвятить свою жизнь защите Отечества, ни в коем случае не могут рассматриваться как благодеяние.

В диссертации обобщен соответствующий международный опыт относительно финансово-правового обеспечения социальных потребностей воинской сферы, подтверждающий ее основные теоретические выводы.