Ресурсне забезпечення діяльності Верховної Ради України: стан і тенденції розвитку (теоретичні засади)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства Верховної Ради України

УДК 35.073.53

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Ресурсне забезпечення діяльності Верховної Ради України: стан і тенденції розвитку (теоретичні засади)

Парамонова Марина Юріївна

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Відділі комплексних проблем державотворення Інституту законодавства Верховної Ради України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Плахотнюк Наталія Григорівна, Національна академія державного управління при Президентові України, доцент кафедри права і законотворчого процесу.

Офіційні опоненти:

- доктор наук з державного управління, доцент Пахомова Тетяна Іванівна, Одеський регіональний інститут Національної академії державного управління при Президентові України доцент кафедри державного управління і місцевого самоврядування;

- кандидат наук з державного управління, Работа Юрій Іванович, Федерація профспілок України, Керівник аналітичного управління апарату.

Захист відбудеться "26" грудня 2007 р. о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.03 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4, к. 416.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4).

Автореферат розісланий 24.11.2007 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.М. Соловйов.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розвиток держави обумовлює появу нових органів державної влади, формування, реалізацію та удосконалення владних відносин, виникнення нових форм і методів реалізації закріплених за державними органами повноважень. Відповідно, діяльність органів державної влади потребує ресурсного забезпечення, адекватного їх функціональній та організаційній структурі. Саме тому функціонування Верховної Ради України (далі - ВРУ), яка виходячи з широкого розуміння державного управління виступає його суб'єктом, має бути забезпечено відповідними ресурсами і можливістю розпоряджатися ними. Водночас, як свідчить практика роботи українського парламенту, його ресурсне забезпечення не завжди виступає як планомірно здійснюваний, організований і контрольований процес, воно може не встигати за швидкоплинними змінами, що відповідно обумовлює недостатність або несумісність використовуваних ресурсів. Таким чином, ресурсне забезпечення діяльності ВРУ потребує його комплексного науково-методологічного аналізу й обґрунтування.

Незважаючи на існування великої кількості наукових досліджень, що стосуються діяльності вітчизняного парламенту, здійснених такими відомими вітчизняними вченими, як А.М. Колодій, О.Л. Копиленко, Л.Т. Кривенко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Погорілко, Ю.М. Тодика, В.М. Шаповал, питання ресурсного забезпечення законодавчого органу до цього часу залишається вивченим лише фрагментарно. Серед вітчизняних науковців та практиків окремі аспекти питання ресурсного забезпечення діяльності ВРУ досліджувалися: в частині правового забезпечення - В.С. Журавським, А.Р. Мацюком, В.М. Олуйком, В.Ф. Опришком, А.М. Ришелюком, О.І. Сушинським; щодо організаційного забезпечення - Л.Є. Горьовим, В.О. Зайчуком, М.Ф. Ярошем; в частині інформаційного забезпечення - Т.Г. Дрогаль, І.О. Здзебою, Я.С. Мацкевичем та М.Я. Швецем.

Комплексні дослідження щодо забезпечення парламентської діяльності в аспекті порівняльного аналізу здійснювали лише А.З. Георгіца та О.М. Осавелюк. Окремі види ресурсного забезпечення діяльності парламентів у зарубіжних країнах були предметом аналізу науковців-дослідників Програми сприяння парламенту України К. Вінсента, Г. Коуплента, К. Ньюкамера, С.К. Патерсона, Е. Рахімкулова, В. Робінсона і І.В. Хмелько.

В аспекті наукового дослідження автор зверталася і до наукових розробок І.Л. Бачило, М.О. Васєцького, С.Д. Дубенко, В.О. Йолчева, Ю.К. Краснова, В.І. Мельниченка, Т.В. Мотренка, Т.І. Пахомової, Н.Г. Плахотнюк, Л.В. Покрови, Ю.І. Работи, О.В. Сосніна, Л.Є. Шиманського, В.Я. Яковенко та інших науковців, які досліджували питання формування і функціонування органів державної влади чи питання сутності ресурсів або окремих їх видів.

Методологія дослідження ґрунтується також на працях таких вітчизняних і зарубіжних учених, як Г.В. Атаманчук, В.Д. Бакуменко, І.А. Грицяк, В.М. Іванов, В.М. Князєв, Б.З. Мільнер, Г. Мінцберг, В.І. Патрушев, Е.А. Смирнов, В.Є. Чиркін та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалося як складова загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства ВРУ, зокрема програми "Стратегія розвитку законодавства України" (державний реєстраційний №0103U007975) та у Національній академії державного управління при Президентові України за науковим проектом "Унормування надання адміністративних послуг як пріоритетний напрям вдосконалення державного управління" згідно з Комплексним науковим проектом Національної академії (державний реєстраційний №0107U005908), у розробці якого дисертант брала безпосередню участь.

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні сутності й видів ресурсного забезпечення діяльності ВРУ і розробці на цій основі практичних рекомендацій щодо його удосконалення.

Відповідно до мети дослідження були поставлені такі завдання:

- узагальнити існуючі теоретичні розробки вітчизняних і зарубіжних учених з питань ресурсного забезпечення парламентської діяльності та виокремити питання, що залишилися невирішеними;

- окреслити сутність поняття "ресурсне забезпечення діяльності ВРУ";

- обґрунтувати необхідність та визначити види ресурсного забезпечення діяльності ВРУ;

- дати характеристику зарубіжного досвіду ресурсного забезпечення парламентської діяльності та оцінити можливості його використання в Україні;

- дослідити змістовне наповнення правового, організаційного й кадрового забезпечення діяльності ВРУ та визначити тенденції їх розвитку;

- розкрити зміст інформаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення та виділити напрями їх удосконалення.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які складаються щодо ресурсного забезпечення діяльності органів державної влади.

Предмет дослідження - теоретичні засади ресурсного забезпечення діяльності ВРУ.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що впровадження запропонованих висновків, рекомендацій і пропозицій, які стали результатом здійсненого автором аналізу сутності ресурсного забезпечення діяльності ВРУ та тенденцій його розвитку виходячи з напрямів удосконалення діяльності вітчизняного парламенту, сприятиме удосконаленню реалізації парламентом його функцій.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети в процесі дослідження використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні наукові методи. Провідне місце належить діалектичному методу пізнання, на основі якого розглянуті теоретичні підходи до сутності, необхідності, видів ресурсів у забезпеченні діяльності ВРУ. Логіко-семантичний метод дозволив сформулювати окремі ключові категорії й поглибити понятійний апарат, використовуваний у дослідженні, визначити сутність видів ресурсів, що забезпечують діяльність парламенту. Метод порівняльного аналізу дозволив охарактеризувати зарубіжний досвід ресурсного забезпечення парламентської діяльності. Дисертант застосувала методи екстраполяції та організаційного проектування для окреслення тенденцій ресурсного забезпечення діяльності ВРУ.

Висновки і пропозиції, сформульовані в дослідженні, ґрунтуються також на аналізі емпіричних матеріалів: розмірів видатків з Державного бюджету України на утримання ВРУ, статистичних даних стосовно якісної і кількісної характеристики працівників апарату ВРУ та ін.

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском автора у вирішення актуального наукового завдання в галузі державного управління, що полягає в розробці та подальшому обґрунтуванні теоретичних засад ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, а також визначенні тенденцій розвитку ресурсного забезпечення діяльності вітчизняного парламенту.

Новизна дисертаційного дослідження конкретизується, зокрема, в науково-теоретичних положеннях, висновках та пропозиціях, найважливішими з яких є наступні:

вперше:

- запропоновано авторське визначення поняття "ресурсне забезпечення діяльності ВРУ" як надану парламенту сукупність можливостей (ресурсів), якими він може розпоряджатися і які можуть бути ним використані для реалізації його функцій;

- теоретично обґрунтовано, що стан ресурсного забезпечення діяльності ВРУ обумовлюється такими її існуючими функціями, як регулятивна, контрольна, інституційно-установча, кадрова, бюджетно-фінансова та функція представництва; а тенденції - новим змістовним наповненням існуючих і становленням територіальної та інформаційної функцій;

дістали подальшого розвитку:

- дослідження зарубіжного досвіду парламентської діяльності в частині узагальнення змістовного наповнення видів ресурсного забезпечення та визначення можливостей його використання в практиці функціонування вітчизняного парламенту;

- обґрунтування необхідності використання елементів матричного типу організаційної структури інституціями, що забезпечують діяльність ВРУ;

- підходи до визначення сутності кадрового забезпечення, змістовним наповненням якого щодо забезпечення діяльності ВРУ слід вважати такі складові, як: кадри; кадрову роботу; управління кадрами;

- теоретичне положення щодо змісту інформаційного забезпечення діяльності ВРУ, яке доцільно розглядати лише в комплексному поєднанні таких складових, як інформаційно-аналітичне, інформаційно-технічне та інформаційно-комунікаційне;

- наукове обґрунтування взаємообумовленості збільшення обсягу фінансового забезпечення парламентської діяльності функціями ВРУ, що має бути основним принципом при складанні щорічного Кошторису витрат на здійснення повноважень ВРУ;

удосконалено:

- теоретичні підходи до сутності правового забезпечення діяльності ВРУ в частині виокремлення змісту та специфіки первинних і вторинних форм правового регулювання парламентської діяльності;

- наукові підходи до критеріїв визначення видів матеріально-технічного забезпечення парламентської діяльності в Україні, до яких слід віднести: суб'єктів забезпечення; діяльність (функція), що забезпечується; предмет забезпечення; стадії процесу забезпечення.

Практичне значення отриманих результатів дослідження і можливість їх використання в практиці функціонування ВРУ полягають у науковій обґрунтованості тенденцій розвитку ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, що має сприяти удосконаленню функціонування вітчизняного парламенту.

Отримані в дослідженні результати можуть використовуватися: у навчальному процесі при викладанні навчальних дисциплін "Теорія та історія державного управління", "Організаційно-правові засади державного управління", "Державне будівництво і місцеве самоврядування"; у правотворчій діяльності - щодо вдосконалення правового регулювання ресурсного забезпечення діяльності ВРУ; у науково-дослідній роботі - в процесі подальшої розробки комплексних науково-практичних проблем ресурсного забезпечення діяльності органів державної влади в Україні загалом і парламенту зокрема.

Результати дисертаційної роботи у формі теоретико-методичних розробок та рекомендацій упроваджені: при розробці навчальної програми з курсу "Законотворча діяльність" в Українській школі законотворчості Інституту законодавства ВРУ (довідка від 2 квітня 2007 р. №22/310-1-15); при опрацюванні поправок до Закону України "Про статус народного депутата України"; при підготовці проекту нового Регламенту ВРУ та проекту Закону України "Про парламентську опозицію" у Комітеті ВРУ з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності ВРУ (довідка від 15 лютого 2007 р. №06-21/7-360); при розробці й опрацюванні пропозицій щодо оптимізації і удосконалення структури апарату ВРУ (довідка від 4 вересня 2006 р. №05-2/5).

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України та Відділу комплексних проблем державотворення Інституту законодавства ВРУ. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження були апробовані на вітчизняних за міжнародною участю науково-практичних конференціях: "Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євро інтеграції" (Київ, 2003); "Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління" (Київ, 2004); "Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення" (Київ, 2005); "Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні" (Київ, 2006); "Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування" (Київ, 2007).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, знайшли відображення в 10 наукових публікаціях, серед яких 4 - у наукових фахових виданнях за спеціальністю "Державне управління", затверджених ВАК України, 1 - у громадсько-політичному виданні, 5 - у матеріалах науково-практичних конференцій, в тому числі за міжнародною участю.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційне дослідження складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації становить 176 сторінок. Список використаних джерел включає 339 найменувань на 32 сторінках, з них 4 - іноземні. 15 додатків подано на 34 сторінках.

Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, розкрито ступінь її розробленості, вказується на її зв'язок з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількості публікацій за темою дисертації.

У першому розділі - "Загальнотеоретичні засади ресурсного забезпечення діяльності Верховної Ради України" - здійснюється системний огляд наукової літератури за темою і вибір напрямів дослідження, досліджуються сутність, необхідність і види ресурсного забезпечення вітчизняного парламенту та аналізується зарубіжний досвід ресурсного забезпечення парламентської діяльності.

З'ясовано, що обраний предмет дослідження потребує теоретичного осмислення таких понять, як "діяльність ВРУ", "ресурси", "ресурсне забезпечення", "стан ресурсного забезпечення", "тенденції ресурсного забезпечення". Виявлено, що ці поняття є предметом вивчення управлінських, юридичних, економічних та політичних наук.

Встановлено, що в теоретичних розробках категорія "діяльність" щодо органів державної влади використовується в кількох значеннях. Їх узагальнення дозволили підтримати точку зору таких учених, як Г.В. Атаманчук, В.М. Олуйко, В.Ф. Погорілко, Ю.М. Тодика та А.М. Школик і визначити діяльність ВРУ як реалізацію парламентом його функцій. Відповідно функціями ВРУ доцільно визначати: регулятивну (законодавчого і підзаконного нормотворення); контрольну; інституційно-установчу; кадрову, бюджетно-фінансову та функцію представництва.

Виявлено, що, незважаючи на існуючі теоретичні розробки з питань забезпечення діяльності ВРУ (А.З. Георгіца, В.О. Зайчук, О.Л. Копиленко, В.Ф. Опришко, А.В. Пивоваров, А.І. Погорєлова, А.М. Ришелюк), у них не зроблено акцент на певному виді забезпечення як ресурсі. Це дозволило встановити, що питання ресурсного забезпечення діяльності ВРУ не було предметом самостійного наукового дослідження у науці державного управління.

Узагальнено існуючі в теоретичних розробках підходи до сутності категорій "ресурси" та "ресурсне забезпечення" і на цій основі визначено "ресурсне забезпечення діяльності ВРУ" як надану парламенту сукупність можливостей (ресурсів), якими він може розпоряджатися і які можуть бути ним використані для реалізації його функцій. На основі цього зроблено висновок, що логічно розглядати категорії "ресурсне забезпечення" і "забезпечення ресурсами" як синонімічні.

Стан ресурсного забезпечення парламентської діяльності визначено як сукупність можливостей (ресурсів), що характеризують ресурсне забезпечення діяльності парламенту в даний момент, а тенденції - як напрями його розвитку, обумовлені появою нових функцій (інформаційної та територіальної) в діяльності ВРУ і новим змістовним наповненням існуючих.

Доведено, що необхідність ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, будучи обумовленою його функціями, знаходить своє втілення у наступних чинниках: постійне зростання обсягу законодавчого навантаження на парламентаріїв; потреба парламенту бути незалежним від джерел інформації виконавчої влади; розширенням повноважень парламенту в межах реалізації контрольної, інституційно-установчої і кадрової функцій; потреба у забезпеченні професіоналізму депутатської і парламентської роботи; розширення спектра напрямів політичної діяльності Української держави, в якій парламент бере активну участь.

Виходячи з аналізу теоретичних підходів установлено, що діяльність ВРУ може бути забезпечена наступними видами ресурсів, які можна класифікувати:

1) за способом відновлення: відновлювані й невідновлювані;

2) за відношенням до парламентської діяльності: ті, що використовуються (обумовлені сучасним станом парламентських функцій), і потенційні (обумовлені тенденціями розвитку парламентських функцій);

3) за змістом: кадрові, людські, трудові, інформаційні, матеріально-технічні, фінансові, нормативно-правові, інтелектуальні, аналітичні, організаційні, інноваційні, часові, іміджеві, комунікаційні, управлінські, технічні, територіальні, соціальні;

4) за критерієм походження: внутрішні (власні), зовнішні (залучені) ресурси.

Встановлено, що серед наведених класифікацій видів ресурсів для визначення видів ресурсного забезпечення діяльності ВРУ найбільш доцільним є їх поділ за змістовним наповненням. Доведено, що реалізація функцій ВРУ потребує наступних видів ресурсного забезпечення: правового, кадрового, інформаційного, організаційного, фінансового та матеріально-технічного.

Здійснено аналіз зарубіжного досвіду ресурсного забезпечення парламентської діяльності виходячи з його видів, з урахуванням можливостей його впровадження в практику функціонування вітчизняного парламенту. Визначено, що в парламентах багатьох країн фінансування витрат на забезпечення депутатської діяльності є однією з важливих складових державного бюджету, оскільки основні витрати на утримання парламентаріїв належать державі. Встановлено, що існуючі відмінності в ресурсному забезпеченні парламентів обумовлюються специфікою їх функціональної і організаційної складових, а також залежать від фінансових можливостей держави.

Результати аналізу загальнотеоретичних засад ресурсного забезпечення діяльності ВРУ підтверджують актуальність зазначеної проблематики для України та необхідність її дослідження в галузі державного управління.

У розділі визначено основні наукові напрями, що потребують дослідження.

У другому розділі - "Стан і тенденції правового, організаційного та кадрового забезпечення діяльності Верховної Ради України" - проаналізовано сутність таких видів ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, як правове, організаційне та кадрове; окреслено напрями і сформульовано пропозиції щодо їх удосконалення, виходячи з тенденцій розвитку функцій вітчизняного парламенту. парламентський кадровий матеріальний ресурсний

Встановлено, що правове забезпечення діяльності ВРУ як сукупність наданих парламенту можливостей (правових ресурсів) є уособленням значного кола нормативно-правових та внутрішньоорганізаційних парламентських актів. Серед цих актів нормативно-правові можуть набувати первинних та вторинних форм правового регулювання. До первинних відносяться: 1) Конституція України, норми якої закріплюють функції і повноваження парламенту, не деталізуючи порядку їх реалізації, та 2) закони України. Доведено, що закони України, спрямовані на забезпечення парламентської діяльності, поділяються на дві групи: 1) специфічні, предмет регулювання яких стосується забезпечення реалізації конкретної функції парламенту; 2) загальні, завдяки нормам яких забезпечується реалізація кількох чи всіх парламентських функцій.

З'ясовано, що серед вторинних форм правового регулювання парламентської діяльності, які уособлюються постановами ВРУ, особливе місце відводиться Регламенту ВРУ. Аналіз переваг і недоліків обрання для Регламенту вторинної форми правового регулювання дає підстави говорити про доцільність прийняття цього акта у формі закону.

Доведено, що тенденції правового забезпечення парламентської діяльності обумовлюють потребу: 1) прийняття законів України, передбачених конституційними нормами (щодо парламентського контролю, щодо організації і порядку діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій ВРУ, щодо організації і порядку діяльності парламенту, у разі коли закон про Регламент не буде прийнятий); 2) внесення змін до чинних законів України (щодо процедур дострокового припинення повноважень народного депутата України); 3) прийняття законів, не передбачених конституційними нормами, але потреба в яких обумовлюється практикою функціонування ВРУ (про закони і законотворчу діяльність, про опозицію). Тенденції розвитку правового забезпечення парламентської діяльності обумовлюють також: 1) приведення у відповідність з конституційними нормами законів України, якими забезпечується реалізація кадрової та інституційно-установчої функцій; 2) більш повне врегулювання інформаційної та територіальної функцій.

У дослідженні встановлено, що організаційне забезпечення діяльності ВРУ як сукупність наданих парламенту організаційних можливостей доцільно розглядати за його інституційним наповненням, що дозволяє включити до нього: 1) організаційну структуру самого парламенту; 2) організаційну структуру інституцій, утворених парламентом для забезпечення його діяльності; 3) організаційні відносини між парламентом та іншими органами влади, а також з інституціями, що забезпечують його діяльність.

З'ясовано, що визначальним елементом організаційного забезпечення діяльності ВРУ є інституції, утворені парламентом. Діяльність одних з них спрямовується на організаційне забезпечення чітко визначених парламентських функцій, інші, - діяльність яких носить наскрізний характер, здійснюють комплексне організаційне забезпечення діяльності ВРУ. Аналіз функціональної та організаційної складових цих інституцій засвідчив потребу розширення їх повноважень по забезпеченню реалізації таких функцій вітчизняного парламенту, як кадрова та інституційно-установча. Доведено, що організаційне забезпечення інформаційної та територіальної функцій може бути здійснено або шляхом утворення нових структурних підрозділів в апараті ВРУ, або шляхом утворення консультативно-дорадчих органів (комісій при парламенті), функціонування яких будуть забезпечувати існуючі структурні підрозділи апарату. Тенденції розвитку парламентських функцій засвідчують також, що обраний більшістю з інституцій, утворених для забезпечення парламентської діяльності, лінійно-функціональний тип організаційної структури не є достатньо ефективним і потребує запровадження окремих елементів матричного типу.

Встановлено, що кадрове забезпечення парламентської діяльності як сукупність наданих парламенту кадрових ресурсів доцільно розглядати виходячи з таких його складових, як: кадри, кадрова робота та управління парламентською державною службою, і насамперед у таких інституціях, як апарат ВРУ, Рахункова палата та її апарат, Уповноважений ВРУ з прав людини та його секретаріат та Інститут законодавства ВРУ. Управління парламентською державною службою охоплює значне коло структурних підрозділів та посадових осіб і здійснюється безпосередньо Головою ВРУ. Наголошується на тому, що віднесення народних депутатів до "кадрів" не є виправданим і має бути предметом політичних, а не державно-управлінських досліджень.

Визначено, що парламентська державна служба в Україні характеризується такими рисами, як: чітка ієрархія посад; наявність у кандидатів організаційно-аналітичних здібностей; призначення на більшість посад здійснюється за конкурсом; чітке окреслення повноважень по кожній посаді в посадових інструкціях; наявність в основній штатній чисельності апарату значної кількості посад, які відносяться до патронатних. З'ясовано, що діяльність Управління кадрів апарату ВРУ не зводиться лише до управління парламентською службою, а й полягає у здійсненні кадрової роботи. Основою для такого розмежування є поділ функцій цього структурного підрозділу на стратегічні і тактичні.

Встановлено, що кадри апарату підбираються виходячи з потреби забезпечувати регулятивну парламентську функцію та адміністративно-технічні функції усередині самого апарату. Відтак, специфіка інших парламентських функцій не впливає на професійно-кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посади в апараті ВРУ. Натомість, вимоги до кадрів в інституціях, що забезпечують реалізацію парламентом контрольної функції (Рахункова палата), обумовлюються виконуваними за посадою функціями.

Кадрова робота в апараті ВРУ та інституціях, утворених парламентом, включає в себе кадрову роботу з депутатами, їх помічниками та працівниками апарату ВРУ чи апаратів допоміжних інституцій. Вона здійснюється у наступних формах: аналіз кадрової ситуації, комплектування штатів, роботу з кадровим резервом, здійснення організаційно-кадрових заходів, організацію стажування, адаптацію, підвищення професійного рівня та інші.

Встановлено, що до тенденцій кадрового забезпечення парламентської діяльності слід віднести: а) подолання існуючих нині недоліків у кадровій роботі (відсутність кадрового планування на середньостроковий та довгостроковий періоди, відсутність достатньо повної і відкритої інформації про вакантні посади чи скорочення штатів) та управлінні парламентською державною службою; б) урахування специфіки парламентських функцій при підборі й розстановці кадрів.

У третьому розділі - "Інформаційне, фінансове, матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України: сучасний стан та шляхи їх удосконалення" проаналізовано сутність інформаційного, фінансового та матеріально-технічного видів ресурсного забезпечення діяльності парламенту, окреслено тенденції їх розвитку та сформульовано пропозиції щодо удосконалення ролі цих видів ресурсів у забезпеченні реалізації функцій ВРУ.

Встановлено, що інформаційне забезпечення діяльності ВРУ як надані їй інформаційні ресурси виходячи з таких складових, як інформаційно-аналітична, інформаційно-технічна та інформаційно-комунікативна достатньо важко проаналізувати з точки зору забезпечення окремих функцій.

З'ясовано, що інформаційно-аналітичне забезпечення полягає в аналітичній обробці інформаційних парламентських ресурсів. Його здійснення на сьогодні закріплюється за Інформаційним управлінням та Головним науково-експертним управлінням апарату ВРУ, Інститутом законодавства ВРУ та Національною парламентською бібліотекою. Аналіз повноважень цих організаційних структур щодо інформаційно-аналітичного забезпечення парламентських функцій засвідчив: 1) потребу утворення інформаційно-аналітичного управління; 2) закріплення за Інститутом законодавства ВРУ наступних завдань: підготовку на договірних засадах конкретних законопроектів згідно з розробленою стратегією та координацію законопроектної роботи з структурами відповідного профілю, що функціонують при суб'єктах законодавчої ініціативи.

Інформаційно-технічне забезпечення діяльності ВРУ включає в себе автоматизовані системи та комп'ютерні мережі. На сьогодні Управління комп'ютеризованих систем апарату ВРУ повною мірою здійснює інформаційно-технічне забезпечення парламентської діяльності, про що свідчить зіставлення його повноважень з практикою функціонування. Подальший розвиток цієї складової інформаційного забезпечення пов'язується з впровадженням у діяльність органів державної влади системи електронного урядування.

Інформаційно-комунікаційне забезпечення діяльності ВРУ, будучи значною мірою спрямованим на реалізацію функцій представництва та інформаційної, покладається на такі структурні підрозділи апарату ВРУ, як: Управління міжпарламентських зв'язків, Управління по зв'язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування, Прес-службу, Парламентське видавництво, а також на такі інституції, як газета "Голос України" та Дирекція телерадіопрограм. Подальший його розвиток доцільно пов'язувати з розвитком територіальної функції парламенту в аспекті забезпечення удосконалення взаємодії між парламентом та суб'єктами здійснення влади на місцевому рівні.

Визначено, що забезпечення ВРУ фінансовими ресурсами, яке здійснюється виключно з Державного бюджету України, повинно бути максимально відкритим і прозорим. Враховуючи той факт, що критерієм для встановлення обсягу фінансового забезпечення слід вважати наповнення функцій парламенту, головним фінансовим документом парламенту є щорічний Кошторис видатків на здійснення повноважень ВРУ, який складається з десяти цільових програм, що змінюються залежно від пріоритетів діяльності парламенту, і який підлягає обов'язковому узгодженню з Міністерством фінансів України.

Виходячи з практики підготовки головного фінансового документа парламенту доведено, що основними критеріями для цього повинні бути: доцільність, раціональність та орієнтири на пріоритетні напрями діяльності ВРУ і її допоміжних органів. Детальний аналіз використання бюджетних призначень за звітні роки, особливо в частині видатків розвитку (які використовуються на придбання довгострокового обладнання, капітальне будівництво, реконструкцію адміністративних будівель, ремонт приміщень та придбання різноманітного технічного обладнання), повинен стати чи не найголовнішим етапом при його підготовці, оскільки дублювання робіт, повторне включення витрат до кошторису призводить до нераціонального використання бюджетних коштів.

Під матеріально-технічним забезпеченням діяльності ВРУ слід розуміти надані парламенту можливості (матеріально-технічні ресурси - матеріали, послуги, техніка тощо), які становлять матеріально-технічну базу для забезпечення реалізації закріплених за парламентом функцій. Воно може розглядатися і як процес, який включає в себе: визначення потреби в матеріально-технічних ресурсах; пошук і закупівлю ресурсів; організацію доставки, зберігання й видачу.

Встановлено, що даний вид забезпечення безпосередньо пов'язаний з фінансовим забезпеченням ВРУ і подібно до інформаційного та фінансового забезпечення відіграє роль загального ресурсу в забезпеченні парламентської діяльності.

Доведено, що до напрямів удосконалення матеріально-технічного забезпечення діяльності ВРУ слід віднести: 1) централізацію закупівель обладнання та матеріалів для потреб ВРУ за бюджетні кошти через Відділ матеріально-технічного постачання Управління справами апарату ВРУ, і таким чином виключити дублюючі функції деяких структурних підрозділів апарату з придбання матеріальних цінностей; 2) запровадження координації діяльності тендерних комісій підвідомчих ВРУ інституцій Тендерною комісією Управління справами з проведення договірно-тендерної роботи; 3) систематизацію виділення коштів та забезпечення стабільності постатейного фінансування придбання обладнання і матеріалів для потреб парламенту.

Висновки

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в обґрунтуванні теоретичних засад ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, окреслено обумовлені потребами розвитку системи державного управління тенденції його вдосконалення. Отримані результати підтверджують гіпотезу, покладену в основу дисертації, а реалізована мета й завдання дають змогу сформулювати такі висновки, положення, та рекомендації:

1. Звернення науковців до питання ресурсного забезпечення діяльності ВРУ є досить фрагментарним: відсутнє спеціальне дослідження, де було б порушено і розв'язано проблему ресурсного забезпечення діяльності ВРУ; лише окремі аспекти цієї проблеми ставали предметом наукових розвідок. До невирішених питань з окресленої проблеми слід віднести: сутність і види ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, стан і тенденції розвитку окремих видів ресурсного забезпечення парламентської діяльності та виокремлення тих складових зарубіжного досвіду, які можуть бути впроваджені у вітчизняних умовах.

2. Наукові розробки вітчизняних і зарубіжних учених дозволили визначити ресурсне забезпечення діяльності ВРУ як надану парламенту сукупність можливостей (ресурсів), якими він може розпоряджатися і які можуть бути використані для реалізації його функцій. Така сутність ресурсного забезпечення парламентської діяльності зумовлена: 1) змістовним наповненням функцій ВРУ; 2) представницьким характером ВРУ; 3) складністю визначення залежності ефективності парламентської діяльності від його ресурсного забезпечення. Необхідність посилення ресурсного забезпечення діяльності ВРУ детермінована змінами практики функціонування вітчизняного парламенту: 1) зміною в характері роботи та обов'язках парламенту; 2) зростанням рівня очікувань українських виборців від єдиного органу законодавчої влади; 3) потребою забезпечення професіоналізму у парламентській роботі; 4) необхідністю здійснення системного контролю за діяльністю структур виконавчої влади; 5) потребою існування незалежних джерел інформації; 6) розширенням міжпарламентських зв'язків тощо.

Серед окреслених науковцями підходів до визначення видів ресурсів чільним визначено критерій їх змістовного наповнення. Відповідно, такими видами визначено: правове забезпечення - сукупність правових ресурсів; організаційне забезпечення - сукупність організаційних можливостей; кадрове забезпечення - сукупність кадрових ресурсів; інформаційне забезпечення - інформаційні можливості; фінансове забезпечення - фінансові (грошові) можливості та матеріально-технічне забезпечення - сукупність матеріально-технічних ресурсів (можливостей).

4. Зарубіжний досвід ресурсного забезпечення парламентської діяльності визначається специфічністю національних підходів до змістовного наповнення кожного його виду. Загальні ж риси, які є значною мірою характерними і для України, полягають у наступному:

- для правового забезпечення: загальне врегулювання парламентської діяльності здійснюється конституційними, законодавчими нормами та нормами підзаконних парламентських актів. Відмінності спостерігаються лише при виборі форми правового регулювання регламенту парламенту чи його палат;

- для організаційного забезпечення є характерним створення парламентських апаратів, покликаних здійснювати ресурсне забезпечення всього комплексу парламентських функцій, а також інституцій, що забезпечують реалізацію лише однієї (здебільшого, контрольної) функції;

- парламентська служба у багатьох зарубіжних країнах є різновидом державної служби, і до кандидатів на посади в ній висувається цілий комплекс як загальних, так і специфічних професійних вимог. Виключенням з цього правила можуть бути посади особистих помічників, підбір на які здійснюється депутатом і які достатньо часто статусом державного службовця не наділяються;

- значне місце у функціонуванні парламентів відводиться їх інформаційному забезпеченню, що здійснюється як за рахунок створення власної інформаційної бази, так і шляхом її отримання на платній чи безкоштовній основі від інших суб'єктів;

- характерною рисою фінансового і матеріально-технічного забезпечення є тенденції скорочення їх обсягів за рахунок зменшення витрат з державного бюджету на утримання особистих помічників-консультантів та апарату комітетів і комісій парламенту, що можна вважати доречним прикладом і для України.

5. Для правового забезпечення діяльності ВРУ характерним є створення відповідних норм самим парламентом. До сьогодні залишається спірним питання статусу Регламенту ВРУ: прийняття його у формі закону дозволить уникнути колізій між його нормами та нормами Конституції, відповідно до яких порядок, функції і діяльність ВРУ визначаються виключно законами. Тенденції розвитку правового забезпечення парламентської діяльності потребують більш повного врегулювання інформаційної та територіальної функцій ВРУ шляхом законодавчого визначення порядку висвітлення діяльності парламенту та порядку залучення громадськості до процесу законотворчості.

Організаційне забезпечення діяльності парламенту уособлюється організаційною структурою ВРУ і парламентських інституцій, та організаційними відносинами, учасником яких виступає ВРУ. Серед них визначальне місце відводиться апарату ВРУ. Структурні підрозділи апарату в частині забезпечення функцій ВРУ поділяються на ті, що: 1) здійснюють організаційне забезпечення загального характеру; 2) організаційно забезпечують реалізацію специфічних функцій парламенту; 3) утворені для організаційного забезпечення певного виду ресурсу парламенту.

Практика функціонування парламентських служб виявляє потребу впровадження в їх організаційну структуру окремих елементів матричного типу, шляхом утворення при парламенті та його допоміжних органах колегіальних консультативно-дорадчих органів.

Кадрове забезпечення парламентської діяльності включає в себе: кадри, кадрову роботу та управління парламентською державною службою. До кадрів, які забезпечують діяльність ВРУ, відносяться: кадри державних службовців, кадри співробітників, які працюють за трудовим договором (контрактом) чи на громадських засадах, в штаті чи поза штатом, а також кадровий резерв на окремі посади. Кадрова робота здійснюється у таких формах: аналіз кадрової ситуації, статистичний облік кадрів, розробка та реалізація заходів щодо зміцнення трудової дисципліни, робота з кадровим резервом тощо. Управління парламентською державною службою, окрім кадрових служб, здійснює також керівництво ВРУ та керівництво її апарату, що обумовлює застосування різних методів і способів підбору, розстановки кадрів, їх просування по службі, організації спільної взаємодії, відповідальності і припинення повноважень.

Поліпшення кадрового забезпечення парламентської діяльності потребує, зокрема, формалізації професійно-кваліфікаційних характеристик посад службовців апарату ВРУ та інституцій, утворених парламентом, положення яких мають стати основою при заміщенні вакантних посад чи при вирішенні питання просування по службі.

6. Складовими інформаційного забезпечення діяльності ВРУ є: інформаційно-аналітичне, інформаційне-технічне та інформаційно-комунікаційне. Інформаційно-аналітична складова включає в себе аналітичну обробку інформаційних парламентських ресурсів, що поділяються на внутрішні і зовнішні. Інформаційно-комунікаційна складова спрямована на забезпечення взаємовідносин парламенту з іншими органами влади та представниками громадянського суспільства. Інформаційно-технічна складова уособлюється автоматизованими системами та комп'ютерними мережами, завдяки яким здійснюється технічне забезпечення роботи з інформаційними ресурсами парламенту. Доречним є підвищення ролі інформаційного забезпечення у процесі залучення громадськості до обговорення законопроектів.

Фінансове забезпечення діяльності ВРУ здійснюється виключно з Державного бюджету України на основі Кошторису видатків на здійснення повноважень ВРУ, що включає десять цільових програм. Підготовка проекту Кошторису засвідчує, що надзвичайно важко передбачити всі можливі майбутні витрати парламенту. При цьому визначальним є факт щорічного спрямування основної частини його видатків на здійснення законотворчої діяльності, чому присвячується окрема цільова програма. Показники фінансового забезпечення парламенту за 2002-2007 рр. свідчать про значне зростання бюджетного фінансування діяльності ВРУ. Це зростання потребує обґрунтування функціональною структурою парламенту та має здійснюватися на основі принципів відкритості й гласності. Водночас, ускладнення функцій парламенту об'єктивно зумовлює збільшення обсягів їх фінансового забезпечення.

Матеріально-технічне забезпечення діяльності ВРУ безпосередньо пов'язане з фінансовим та обумовлюється, функціональною структурою парламенту.

Складаючись із транспортних засобів, приміщень, майна, засобів зв'язку та телекомунікацій, матеріально-технічних та канцелярських засобів, медичних та санаторно-побутових установ і організацій, а також процесу їх створення та використання, цей вид організаційно включає:

1) суб'єктів вищого рівня, які беруть безпосередню участь у реалізації даного напряму ресурсного забезпечення парламенту (апарат ВРУ, Управління справами апарату, Тендерна комісія Управління справами апарату);

2) суб'єктів нижчого рівня (структурні підрозділи Управління справами апарату та тендерні комісії підприємств і організацій, які підпорядковані Управлінню справами).

Проведений аналіз засвідчує потребу:

1) централізації закупівлі обладнання та матеріалів для потреб парламенту за бюджетні кошти у Відділі матеріально-технічного постачання Управління справами апарату ВРУ;

2) розробки механізму координації діяльності тендерних комісій. Це потребує прийняття відповідної постанови парламенту.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Слюсарчук М.Ю. Нормативне забезпечення діяльності Верховної Ради України: стан та перспективи удосконалення // Управ. сучас. містом. - 2006. - №1-2/1-6 (21-22). - С. 39-46.

2. Слюсарчук М.Ю. Складові інформаційного забезпечення діяльності Верховної Ради України // Університетські наукові записки. Часопис Хмельниц. ун-ту регіон. упр. та права. - 2006. - Вип. 3-4.- C. 409-415.

3. Слюсарчук М.Ю. Фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради України // Командор. - 2005. - №1. - С. 73-76.

4. Слюсарчук М.Ю. Організаційний аспект діяльності персональних помічників народних депутатів України // Вісн. Хмельниц. ін-ту регіон. упр. та права. - 2004. - №4 (12) - С. 322-329.

5. Парамонова М.Ю. Удосконалення кадрового потенціалу апарату Верховної Ради - необхідна передумова ефективної діяльності парламенту / Віче. - 2007. - №15. - С. 27-31.

6. Слюсарчук М.Ю. Міжнародний імідж України: реалії сьогодення та перспективи на майбутнє // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (29 трав. 2002 р., м. Київ) / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2002. - Т. 1. - С. 126-128.

7. Слюсарчук М.Ю. Роль комітетів Верховної Ради України у забезпеченні ефективності законотворення // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (29 трав. 2003 р., м. Київ) / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 343-344.

8. Слюсарчук М.Ю. Чинники, що обумовлюють структуру апарату парламенту // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (28 трав. 2004 р., м. Київ) / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - С. 195-197.

9. Слюсарчук М. Ю. Деякі питання вдосконалення організаційної структури апарату Верховної Ради України // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (31 трав. 2005 р., м. Київ) / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 1. - С. 136-138.

10. Слюсарчук М.Ю. Роль Апарату Верховної Ради України в процесі забезпечення проведення першої сесії парламенту нового скликання // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (31 трав. 2006 р., м. Київ): У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - Т. 1. - С. 146-148.

Анотація

Парамонова М.Ю. Ресурсне забезпечення діяльності Верховної Ради України: стан і тенденції розвитку (теоретичні засади) - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01. - теорія та історія державного управління. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 2007.

У дисертації аналізуються теоретичні засади стану і тенденцій ресурсного забезпечення діяльності ВРУ. Обґрунтовано доцільність та необхідність комплексного дослідження питання ресурсного забезпечення реалізації ВРУ її функцій для науки і практики державного управління. Визначено чинники, що обумовлюють необхідність і сутність ресурсного забезпечення парламентської діяльності.

Виходячи зі змісту ресурсів визначено такі види ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, як правове, організаційне, кадрове, інформаційне, фінансове та матеріально-технічне. Здійснено аналіз їх сутності та визначено тенденції розвитку, які обумовлено як появою нових функцій у ВРУ, так і зміною змістовного наповнення вже існуючих, зокрема кадрової та інституційно-установчої. Сформульовано пропозиції стосовно удосконалення визначених видів ресурсного забезпечення парламентської діяльності.

Ключові слова: Верховна Рада України, діяльність, функції, тенденції, організаційна структура, правове забезпечення, кадрове забезпечення, інформаційне забезпечення, фінансове забезпечення, матеріально-технічне забезпечення.

Аннотация

Парамонова М.Ю. Ресурсное обеспечение деятельности Верховной Рады Украины: состояние и тенденции (теоретические основы) - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Институт законодательства Верховной Рады Украины - Киев, 2007.

В диссертации анализируются теоретические основы состояния и тенденций ресурсного обеспечения деятельности ВРУ. Аргументирована необходимость комплексного исследования вопроса ресурсного обеспечения реализации отечественным парламентом его функций и полномочий для науки и практики государственного управления.

Анализ теоретических исследований отечественных и зарубежных ученых в сфере государственного управления, юридических, экономических и политических наук позволил определить ресурсное обеспечение деятельности ВРУ как совокупность возможностей (ресурсов), которыми наделен парламент и которыми он может распоряжаться. Под состоянием ресурсного обеспечения подразумевается теперешнее состояние образующих их ресурсов, а под тенденциями - состояние этих ресурсов исходя из тенденций в развитии функций отечественного парламента.

Определены факторы, которые обусловливают необходимость ресурсного обеспечения парламентской деятельности, к основным из которых относятся: 1) закрепление за парламентом функции системного контроля за деятельностью структур исполнительной власти; 2) необходимость существования у парламента независимых источников информации; 3) необходимость обеспечения профессионализма работы парламента и депутатов; 4) расширение ожиданий украинских избирателей; 5) изменения в характере работы и обязанностях парламента.

Дана характеристика зарубежному опыту ресурсного обеспечения парламентской деятельности с точки зрения возможности внедрения отдельных его аспектов в практику обеспечения деятельности ВРУ. Сделан вывод о том, что ресурсное обеспечение парламентской деятельности в зарубежных странах обусловлено как функционально-организационной структурой парламентов, так и финансовыми возможностями государств по обеспечению реализации функций парламентов.

Определены виды ресурсного обеспечения деятельности ВРУ, к которым исходя из содержания ресурсов относятся: правовое, организационное, кадровое, информационное, финансовое и материально- техническое. Раскрыто содержание каждого из выделенных видов ресурсного обеспечения, раскрыты их тенденции и сформулированы предложения относительно усовершенствования ресурсного обеспечения деятельности отечественного парламента. В частности, усовершенствование правового обеспечения предусматривает принятие законов: 1) которые предусмотрены конституционными нормами; 2) которые хотя и не предусмотрены конституционными нормами, но их принятие существенно влияет на деятельность ВРУ. Дальнейшее развитие организационного обеспечения парламентской деятельности предусматривает образование новых структурных подразделений в аппарате ВРУ или консультационных органов при парламенте с целью более полного обеспечения таких новых парламентских функций, как территориальная и информационная. Тенденции кадрового обеспечения деятельности парламента предусматривают как преодоление существующих проблем относительно кадров, кадровой работы и управления парламентской государственной службой, так и формирование новых кадровых технологий. Информационное обеспечение, которое исходя из его аналитической, технической и коммуникационной составляющих, есть на сегодня наиболее совершенным видом ресурсного обеспечения деятельности ВРУ, что предполагает лишь незначительное его корректирование. Усовершенствование финансового и материально-технического обеспечения деятельности отечественного парламента предусматривает внедрение принципов открытости и гласности, а также формирование новых организационных взаимоотношений между структурными подразделениями аппарата ВРУ.

Ключевые слова: Верховная Рада Украины, деятельность, функции, тенденции, организационная структура, правовое обеспечение, кадровое обеспечение, информационное обеспечение, финансовое обеспечение, материально-техническое обеспечение.

Annotation

Paramonova M.Yu. Resources' provision of Verkhovna Rada of Ukraine activitiy: status and development trends (theoretical foundation). - Manuscript.

Dissertation for the candidate degree of Public Administration in specialty 25.00.01. - theory and history of public administration. - Institute of legislation of Verkhovna Rada of Ukraine. - Kyiv, 2007.

This paper provides the analysis of theoretical foundation of status and development trends of resources' provision of Verkhovna Rada of Ukraine activity. The necessity of fundamental investigation of the problem for science and practice of public administration has been proved in the dissertation. The shaping factors for necessity and essence of resources' provision of parliamentary functioning has been determined as well.

...