Размещено на http://allbest.ru

Введение

На современном этапе своего развития Республика Беларусь находится в условиях постоянных общественно-политических, социально-экономических и государственно-правовых преобразований. В ходе этих процессов проблема организации государственного управления и эффективного функционирования органов исполнительной власти является ключевой. Актуальность вопроса обусловлена той исключительно важной ролью, которую призваны выполнять государственные органы благодаря своему специфическому функциональному предназначению.

В современных условиях и в исторической перспективе чрезвычайно важны в научном и практическом плане исследования как содержания государственного управления, его функций, методов, так и вопросов их практического применения, организационно-правовых форм, в которых непосредственно реализуются его цели.

Исходя из этого, и в целях более глубокого и всестороннего изучения вопросов, связанных с государственным управлением, представляется весьма интересным проведение анализа соотношения между понятиями «государственное управление» и «исполнительная власть», а также «субъекта административного права» и «субъекта административного правоотношения».

1. Государственное управление и исполнительная власть

Во всей истории развития человечества управление выступает как необходимый и неизбежный элемент жизнедеятельности людей. Оно является важной, сложной и ответственной сферой их интеллектуальной и практической деятельности, и прямо связано с реализацией их интересов и потребностей. Управление предопределено сознательным началом, знаниями, целевой ориентацией, волей и энергией человека. Отсюда управление можно рассматривать как процесс целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Управление в обществе связано с использованием власти и возникает тогда, когда в нем есть социальная потребность. Как объективная реальность управление - явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей. Генезис управления в социальных сообществах позволяет рассматривать его как разновидность труда, исторически выделенную из групповой общественной деятельности людей. Следовательно, управление в социальных сообществах представляет собой специфический вид человеческой деятельности, который проявляется в различных формах и видах. В качестве объекта управления могут выступать естественные и физические процессы, технические системы, политические, экономические и социальные процессы, любые события, протекающие в обществе.

«Во всей совокупности подходов можно выделить несколько наиболее распространенных. Согласно общему подходу управление рассматривается как:

· организация деятельности людей в соответствии с требованиями объективных законов;

· наука и практика управления организациями;

· организация и реализация целенаправленного воздействия;

· организация и координация деятельности по использованию имеющихся ресурсов с целью достижения желаемого результата;

· механизм реализации интересов всех участников производственного процесса: общественных, коллективных, индивидуальных.

Функциональный подход позволяет рассматривать управление как:

· целенаправленную координацию общественной деятельности;

· целенаправленное воздействие на трудовые коллективы с целью организации и координации их деятельности в процессе производства;

· планирование, организацию, мотивацию труда и контроль.

Исходя из процессуального подхода, управление можно представить как:

· процесс подготовки, принятия и реализации управленческих решений;

· процесс или форму деятельности, которая обеспечивает управление определенной группой людей исходя из целевой ориентации организации;

· воздействие руководителя на поведение подчиненных для достижения поставленной цели.

Субъектно-объектный подход дает возможность трактовать управление как:

· осознанную целенаправленную деятельность человека, посредством которой он воздействует и подчиняет своим интересам элементы внешней и внутренней среды общества, живой и неживой природы, техники;

· системную конкретную практическую деятельность, направленную на осмысленную организацию всего общественного производства на всех стадиях расширенного воспроизводства;

· упорядочение и регулирование системы исходя из изменяющихся условий внешней и внутренней среды;

· целенаправленное воздействие на объект управления для изменения его состояния и поведения в соответствии с изменяющимися условиями;

· целенаправленное взаимодействие между субъектом и объектом в системе управления для достижения поставленных целей и решения задач;

· осознанную деятельность людей, направленную на создание оптимальных условий для функционирования объекта;

· воздействие органов и кадров управления на управляемый объект с помощью соответствующих методов для достижения поставленной цели»¹. (Академия Управления при Президенте Республики Беларусь, уч.пос. «Основы государственного управления» под ред. С.Н.Князева, Н.Б. Антоновой, Минск 2006, с. 10-12)

Государственное управление и управленческие функции государственных органов в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю согласованность и динамичность его как управляющей системы. Своеобразным каркасом, несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, расчлененных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

Можно выделить главное, что цементирует понятие управления в его универсальном варианте. Это главное состоит в понимании управления как определенного целенаправленного воздействия. Цель такого воздействия - упорядочение соответствующей системы, на которую оказывается управляющее воздействие, то есть обеспечение ее функционирования в должном порядке. Целенаправленное управляющее воздействие имеет определенный объект.

Исходя из всей совокупности представленных понятий, управление в самом общем понимании можно рассматривать как всевозможные формы и методы воздействия на объект с целью достижения желаемого результата.

При этом управление является не только универсальным, но и необходимым элементом окружающего нас мира, под воздействием которого могут изменяться положение, поведение и даже свойства как объекта, так и самого субъекта управления.

Управление в широком общесоциологическом смысле называется социальным управлением. Оно связано с управлением обществом путем применения социальных стимулов, средств, механизмов, когда различные группы, организации, институты, личности, действуя в своих интересах и в то же время выполняя «общие дела», воздействуют на состояние и развитие общества.

«С точки зрения общенаучного понимания «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей».

Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально создаваемые структуры (государство, общественные объединения, предприятия, организации и др.)».

Для правильного понимания управления как социального явления следует исходить из содержания управленческой деятельности как функции организованных систем, созданных для обеспечения взаимодействия составляющих их элементов, которые поддерживают необходимый режим работы с целью достижения поставленных целей и задач внутреннего и

межсистемного характера.

Управление имеет своими основными элементами субъект и объект (действующий на основе самоорганизации), которые взаимодействуют на разных ступенях иерархии путем управляющего (руководящего) влияния субъекта на объект. К самоуправляемым целостным и динамичным системам, в которых происходят процессы управления, относятся и социальные системы.

Социальному управлению присущи все названные элементы. Тем не менее следует учитывать особенности социальной сферы, где управленческие связи реализуются через отношения людей, которые проявляются в организации общественной жизни. В самом общем плане социальное управление, управление обществом в целом можно понимать как механизм организации общественных связей, которые осуществляются всеми государственными органами, независимо от конкретного назначения, органами местного самоуправления, а также объединениями граждан.

Социальное управление представляет собой общественно значимую деятельность, которая осуществляется с целью обеспечения согласованности и упорядоченности совместных действий людей, их коллективов в интересах достижения стоящих перед коллективами задач. Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а так же особенностями организации общественной жизни.

Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе эта такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие людей, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организованно их оформляет. Совместная деятельность людей предполагает их организацию.

Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающие воздействия на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.

В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействие поведение (действия) участников совместной деятельности. Это - категории сознательно-волевого характера, в которых опосредуются руководство поведения людей.

В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведением людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности, воли людей-участников, управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательно-волевое опосредование. Воля управляющих приоритетно по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих.

В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, которой олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица.

Социальное управление состоит из ряда функций, т. е. направлений деятельности. Функции - самостоятельные и обособленные виды управленческих работ, прямо вытекающие из целей социального управления и определяемой ими.

В управлении следует различать: субъект управления, объект управления, содержание управления (цели, задачи, функции управления), управленческий цикл (или стадии процесса управления). Субъектом управления являются как отдельные лица (управляющие), так и определенным образом организованные коллективы людей. Объектом управления является поведение людей.

Социальное управление состоит из ряда функций, т.е. направлений деятельности. Общими функциями управления являются: сбор и обработка (анализ) социальной информации, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация и контроль.

Субъект управления, объект управления, взаимосвязи между ними и функции составляют систему социального управления. Процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий.

Основными стадиями управленческого цикла являются: анализ социальной информации, выработка и принятие управленческого решения, подбор и расстановка его исполнителей, организация исполнения управленческого решения, контроль за исполнением решения и подведение итогов».

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

На современном этапе в науке административного права учеными-административистами выработано два подхода к определению содержания категории «государственного управления»: государственное управление в широком смысле и государственное управление в узком смысле.

1. Государственное управление широком понимании - это регулирующая деятельность государства, носящая общий характер, и характеризует государственное управление в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов власти, прокуратуры, судов) и т. д. В таком понимании государственное управление связано с управлением всем государством или его делами.

2. В узком же смысле государственное управление (или государственно-административное управление) - это деятельность только органов исполнительной власти. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании. Государственное управление в узком смысле - это практическая деятельность Правительства, республиканских и местных органов исполнительной власти. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления.

В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).

Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления; сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование).

В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах¹. (Административное право: Учеб. программа для высших учеб. заведений Сост. А. Ясинская-Казаченко - Мн.: БНТУ, 2013. - 37-40 с.)

Исходя из вышеизложенного можно заключить, что государственное управление - это деятельность исполнительно-распорядительного характера, а также отдельный вид государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных форм и видов реализации государственной власти, а также. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Кроме того, государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы являются составной частью единого механизма государственной власти. Кроме того, государственное управление различными сторонами государственной и общественной жизни не может быть лишь исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти при осуществлении ими организационных или управленческих функций. Государственное управление присуще и общественным организациям или их органам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочий со стороны государства, также как и судебным органам.

Применительно к Республике Беларусь ее система органов государственного управления представляет собой целостное явление, совокупность органов, однородных по своим задачам, и строится в соответствии с административно-территориальным устройством, а также с учетом организационных, экономических, правовых фактов, где существуют вышестоящие и нижестоящие субъекты, т.е. обеспечивается определенная субординация в отношениях между ее элементами. К примеру, Вот как выглядит перечень структурных звеньев системы государственного управления Республики Беларусь:

1)Президент - является главой государства; вместе с тем, наделен высшими полномочиями в сфере исполнительной власти

2)Аппарат президента

*Администрация президента

*Управление делами Президента

*Совет безопасности

*КГК

3)Национальный банк

4)Совмин

*Президиум Совмина

*Аппарат Совмина

5)министерства

6)госкомитеты

7)организации, подчиненные правительству

8)Высшая аттестационная комиссия

9)Национальная Академия наук

10)органы исполнительной власти на местном уровне

*органы местного управления (местные исполкомы, местные администрации, отделы и управления исполкомов)

*органы местного управления на местах

11)администрация госпредприятий, учреждений, организаций

В соответствии со ст.6 Конституции Республики Беларусь «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга».

Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточившую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Такое их положение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, так как оно не могло бы по-настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции. Между тем, в научной литературе не существует единого мнения о понятии исполнительной власти. Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, так как оно не могло бы по-настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции.

Между тем, в научной литературе не существует единого мнения о понятии исполнительной власти.

«Исполнительная власть - абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений.

Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, ибо оно не могло бы по настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции.

Для исполнительной власти характерны следующие признаки:

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Республики Беларусь, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой.

2. Исполнительная власть самостоятельна в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее.

3. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует обеспечение национальной безопасности, работу государственных предприятий, организаций и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (принуждает, разрешает споры).

4. Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Республики Беларусь во главе которой стоит Совет Министров (ст. 106 Конституции).

5. Являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть - сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, т.е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности;

6. Выражается в особом виде государственной деятельности и по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях организации нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры, социальной сферы и т.п.;

7. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования, органы внутренних дел, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельность осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке - важная черта исполнительной власти.

Изложенные в учебном пособии характерные признаки и особенности понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.

Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление - это форма осуществления исполнительной власти, т.е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно-распорядительной деятельностью). Государственное управление - это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма. Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т.д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти.

Законодательная и судебная власть, выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.

Однако обратное неверно: не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле, так как иначе придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо государственных организаций и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.

Тем не менее, государственное управление - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. По нашему мнению, государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть является по существу политико-правовой категорией, в то время как государственное управление - организационно-правовой.

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни»¹. (Ясинская-Казаченко А.В. старший преподаватель, Учебно-методический комплекс по учебной дисциплине административное право, кафедра экономики и права БНТУ, Минск, 2013 г.)

А.Н. Крамник придерживается противоположной точки зрения, он считает, что исполнительная власть более широкая категория, чем государственное управление. При изучении данной проблематики он заключает, что «исполнительная власть - это не государственные органы, а нечто иное, увязывающееся с государственным управлением. Исполнительная власть осуществляется определенными органами, должностными лицами.

Значит, не она осуществляет, а ее осуществляют. Государственная и исполнительная власть - это в первую очередь право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю. Такое право находит закрепление в компетенции, полномочиях государственных органов, должностных лиц, в том числе и органов исполнительной власти. По терминологии Конституции Республики Беларусь это органы государственного управления.

В статье 106 Конституции Республики Беларусь записано, что «исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления». А согласно ст. 107 Конституции органы государственного управления являются органами исполнительной власти. Термин «осуществляет» подчеркивает, что органы государственного управления (исполнительной власти) в процессе своей деятельности воплощают в действительность исполнительную власть. Таким образом, «исполнительная власть реализуется в форме управления».

Ж.Ведель пишет, что «по своему содержанию управление - есть осуществление исполнительной власти». Исполнительная власть является абстрактной политико-правовой категорией, реально воплощаемой в полномочиях соответствующих органов государственного управления, реализуемых в процессе осуществления государственного управления.

Сказанное позволяет назвать основные признаки исполнительной власти:

исполнительная власть - это право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю;

исполнительная власть реализуется в форме государственного управления;

исполнительная власть осуществляется особой системой многочисленных органов государственного управления.

Все эти три признака тесно взаимосвязаны и образуют единое целое - понятие исполнительной власти.

Исполнительная власть придает государственному управлению специфический государственно-властный характер. Именно в процессе государственного управления проявляется основное предназначение исполнительной власти - исполнение законов. Поскольку их исполнение осуществляется и путем правосудия, прокурорского надзора, деятельности местных Советов депутатов, граждан, то это не является прерогативой, монополией органов государственного управления (исполнительной власти).

Однако только органы государственного управления (исполнительной власти) специально уполномочены для проведения законов в жизнь, развивая, уточняя, детализируя и конкретизируя их. Иначе говоря, они обладают юрисдикционными возможностями подобно судебной власти.

Таким образом, исполнительная власть и государственное управление - явления взаимосвязанные и взаимозависимые. Исполнительная власть не может существовать без государственного управления, а государственное управление - без исполнительной власти, иначе оно потеряет свою сущность и основное предназначение.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, каждый орган, осуществляющий государственное управление, одновременно осуществляет и исполнительную власть в большей или меньшей мере. Следовательно, все органы государственного управления реализуют исполнительную власть и являются не только органами государственного управления, но и органами исполнительной власти»¹. (А.Н.Крамник, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного права юридического факультета БГУ, монографии «Исполнительная власть и государственное управление»)

Таким образом, органы государственного управления в Республике Беларусь представляют собой сложную, взаимосвязанную систему, позволяющую эффективно управлять государством. Но, несмотря на это, она постоянно изменяется, адаптируясь под вызовы современности. Если предшествующие реформы государственного управления преследовали прежде всего цели выработки концепций новой системы управления суверенного государства, оптимизации числа министерств и ведомств, их функций и организационных структур в условиях перехода к рынку, сокращения численности персонала аппарата и затрат на управление в целом, то в настоящее время речь идет о совершенствовании действующей системы государственного управления национальной экономикой, придании ей черт организационной гибкости, целевой и функциональной оптимальности.

2. «Субъекта административного права» и субъект административного правоотношения»

Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в любой отрасли юридической науки. Речь идет об управомоченных физических и юридических лицах, которые обладают статусом для совершения действий в сфере регулирования данной отрасли права.

Под субъектом понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: во-первых, социальный - участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта; во-вторых, юридический - признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях. Исходя из общетеоретического понятия, субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения.

Полномочия, которыми наделены субъекты административного права, имеют определенные особенности по своему характеру, объему, формам выражения. Полномочия субъектов административного права могут выражать право гражданина на получение высшего образования или занятия предпринимательской деятельностью или только обязанности, например, обязанность граждан и организаций блюсти правила общественного порядка, благоустройства, являться в правоохранительные органы по их вызову и т.д.

Есть полномочия, состоящие из правообязанностей, например, право обучаться в образовательном учреждении и обязанность получить там определяемый государством обязательный минимум образования.

Полномочия, которыми наделен субъект административного права, предоставляются ему в одних случаях по его желанию, например, гражданин обращается с заявлением в государственный орган, в другом случае - вопреки его желанию, например, лицо при привлечении его к административной ответственности, наделяется обязанностями исполнить меру административного взыскания, имея при этом определенные права и обязанности, в том числе по принудительному исполнению.

Круг таких субъектов многообразен. Главное, что объединяет их - это обладание ими особым юридическим качеством, а именно административной правоспособностью. Это - способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию.

Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта. «В свою очередь, административная дееспособность - возможность и способность субъекта своими самостоятельными осмысленными действиями приобретать права, создавать и нести обязанности, а также нести ответственность за свои действия (в ряде случаев - и за бездействие). Иными словами, административная дееспособность означает возможность практической реализации административной правоспособности.

Необходимым условием участия в административно-правовых отношениях является наличие административной правосубъектности. Традиционно ее рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности.

Иногда, и, на наш взгляд, для этого есть основания, выделяют особый элемент административной дееспособности, именуемый административная деликтоспособность, - способность субъекта в соответствии с законом нести ответственность за свои неправомерные действия (в ряде случаев - за бездействие), в том числе подвергаться административному наказанию»¹. (Административное право Учебник Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумов, г.ю. Малумов)

Всех субъектов административного права в зависимости от того, чью волю они выражают, в чьих интересах и от чьего имени действуют, а также от того, кто именно вступает в правоотношения, можно разделить на два вида: индивидуальные и коллективные.

Первую группу индивидуальных субъектов составляют граждане. По административно-правовому положению граждан принято делить на граждан Республики Беларусь, иностранцев и апатридов (лиц без гражданства). Иностранцы подразделяются на постоянно и временно находящихся в Республике Беларусь.

В их административно-правовом статусе есть различия, в частности, первым выдается вид на жительство. Гражданин как субъект административно-правовых отношений - это участник общественных отношений, урегулированных нормами административного права.

Основные права и обязанности граждан закреплены Конституцией РБ. Кроме этого административно-правовые права и обязанности граждан сформулированы в целом ряде нормативно-правовых актов на уровне кодексов и законов Республики Беларусь. В качестве примеров могут служить Гражданский кодекс, Трудовой кодекс, а также специальные законы: Закон Республики Беларусь «О гражданстве», Закон Республики Беларусь «О здравоохранении», Закон Республики Беларусь «О воинской обязанности и воинской службе» и т.д. По общему правилу все граждане обладают равной правоспособностью. Однако имеются исключения: не пользуются в полном объеме правоспособностью лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или слабоумными

Второй группой индивидуальных субъектов следует признать лиц, которые находятся с организациями в устойчивых непрерывных организационных связях, представляющих собой другую сторону административных правоотношений. Это субъекты стабильных организационных отношений. К ним принадлежат государственные служащие. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они, тем не менее, фактически являются официальными представителями того или иного органа государственного управления. Соответственно это накладывает свой отпечаток на их правовое положение, отличая их от иных индивидуальных субъектов административного права.

Коллективные субъекты административного права -- это организованные, объединенные, самоуправляемые группы людей, выступающих вовне как нечто единое, персонифицированное. Коллектив, как правило, имеет нормативно установленные цели, функционально дифференцирован, действует на законном основании, признается правосубъектным. В их числе различные по своему назначению и статусу организации -- государственные и негосударственные.

Государственные организации как субъекты административного права: органы исполнительной власти (государственного управления); органы государственного управления предприятий, учреждений и их различного рода объединений (корпораций, концернов и т.п.; структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией. Правоспособность органов государственной власти и общественных объединений определяется их компетенцией. Особенностью правоспособности и дееспособности государственных органов является то, что они возникают одновременно.

Негосударственные организации как субъекты административного права: общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.); трудовые коллективы; органы местного самоуправления; коммерческие структуры; частные предприятия и учреждения.

«Субъектами административного права вообще являются все физические и юридические лица. Многие из них, длительное время являясь субъектами административного права, могут вообще не вступать в конкретные административные правоотношения. Следовательно, реализация административных правоотношений является как бы следствием волеизъявления одной из сторон этих отношений. Поэтому необходимо различать понятия «субъект административного права» и «субъект административного правоотношения».

Субъекты административного права определяются в нормах права общим или родовым понятием как физические лица, государственные органы власти, негосударственные объединения, организации, предприятия, учреждения различной формы собственности, общественные объединения и другие юридические лица. Под субъектом административного права понимается носитель прав и обязанностей, установленных административно-правовыми нормами. Для того чтобы стать субъектом административного права необходимо обладать административной правосубъектностью, под которой понимают юридическое свойство, выражающееся в наличии у лица (организации) прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами.

Субъект правоотношения всегда определен - это конкретный участник, сторона правоотношения, наделенная обязанностями и правами в сфере исполнительной власти, способная реально осуществлять эти отношения в рамках и последовательности, определенных законодательством. Субъекты административного права могут стать субъектами административно-правовых отношений при наличии трех условий:

1) административно-правовая норма, регулирующая права и обязанности сторон;

2) имеются все основания для возникновения, изменения и прекращения правоотношения (юридический факт);

3) административная правоспособность и дееспособность субъектов этих отношений.

На практике общие условия для каждого субъекта административного права выглядят по-разному.

Особенностью физических лиц как участников административных правоотношений является то, что они выступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои личные права и обязанности человека и гражданина в сфере исполнительной власти, а не права и обязанности юридических лиц.

Исходя из общетеоретического понятия, субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно--правовые отношения»¹. (ТагуновД.Е.,Забелов П.С. Административное право: Курс интенсивной подготовки, Издание второе, дополненное и переработанное - Мн.: Тетра--Системс 2008)

«Большая часть административно-правовых отношений возникает по схеме «власть-подчинение», когда вышестоящий административный орган в норме или правоприменительном акте моделирует поведение нижестоящего, учитывая его возможности, характер деятельности, компетенцию и другие факторы.

Разнообразие форм административно-правовых отношений позволяет разделить их на несколько групп. В частности, в зависимости от целей, определенных содержанием административно-правовой нормы , различают отношения регулятивные, охранительные (наиболее известная разновидность последних - деликтные).

По составу участников административно-правовые отношения могут быть разделены на внутриаппаратные (внутренние, связанные с осуществлением административным органом в сфере реализации им государственно-значимых функций) и внеаппаратные (внешние, связанные с осуществлением административным органом государственно-властных полномочий в рамках своей компетенции)»¹. (Д.А. Гавриленко, И.И. Мах, Административно право, курс лекций, Минск «Дикта», 2004, с. 40)

В Республике Беларусь общественные отношения, возникающие в процессе управленческой, исполнительной (и распорядительной) деятельности регулируются посредством административно-правовых норм.

Характерными признаками административно-правовых норм являются:

- общественное правило поведения общего характера, рассчитанное на неопределенный круг лиц и неоднократное применение;

- административно-правовые нормы устанавливаются уполномоченным государственным органом;

- в случае необходимости охраняются принудительной силой государства.

Предметом регулирования норм административного права является общественные отношения, складывающиеся в сфере управленческой, исполнительной и распорядительной деятельности государства, а также вопросы публичного управленческого характера, возникающие в связи с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных функций государственного управления.

Нормы административного права регулируют общественные отношения, направленные на:

- установление, изменение, совершенствование системы государственных органов управления, их правового статуса и структуры;

- закрепление наиболее рациональных, научно-обоснованных взаимосвязей между субъектами и объектами;

- охрану установленных правом общественных управленческих отношений, прав и законных интересов граждан;

- развитие новых общественных отношений, соответствующих требованиям эффективного общества и государства.

Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, исполнительно (и распорядительной) деятельности. Административно-правовые отношения возникают в результате применения и действия административной нормы. Административно-правовые отношения, как и другие отношения, включают: объекты, субъекты, их права и обязанности, а также юридические факты.

Субъектами административно-правовых отношений является носители прав и обязанностей, а именно:

- граждане Республики Беларусь;

- иностранные граждане и лица без гражданства;

- государственные органы, администрация предприятий, учреждений, объединений и иных государственных организаций;

- служащие государственных органов и объединений;

- общественные объединения, их представители, наделенные административными обязанностями и правами.

Административно-правовые отношения характеризуются рядом отличительных черт:

1. Административно-правовые отношения как разновидность государственно-публичных по характеру взаимосвязей между субъектами являются отношениями власти - подчинения, а по форме взаимосвязей - «вертикальными» нижестоящий государственный орган находится в соподчинении вышестоящему. В этой связи административно-правовые отношения характеризуются неравенством сторон.

2. В административно-правовых нормах выражается воля и интерес государства. В связи с этим одной из сторон административно-правовых отношений является государственный орган либо общественная организация, привязанные осуществлять исполнительные, управленческие задачи и функции от имени государства.

3. Административно-правовые отношения не могут возникать между гражданами. В случаях, когда гражданин требует должного поведения от другого гражданина в жилище или общественных местах, то административно-правовые отношения возникают между нарушителями общественного порядка и уполномоченным государством органом или общественной организацией, которые имеют право составить акт (протокол) и привлечь правонарушителя к ответственности.

4. Административно-правовые отношения по своей сущности являются организационными. В процессе их реализуются функции исполнительной власти, осуществляется руководство экономической, хозяйственной, социально-культурной сферами деятельности.

Споры между сторонами административно-правовых отношений обычно разрешаются в административном порядке. В то же время законом предусматривается и судебный порядок разрешения некоторых споров, например, обжалование гражданами незаконных действий должностных лиц.

Возникновение конкретного правоотношения между субъектами права обуславливается определенными событиями или действиями, которые приводят в действие правовую норму. Эти события, действия (правомерные или неправомерные) называются юридическими фактами.

Юридическими фактами являются такие события, как рождение, смерть гражданина. Административно-правовые отношения возникают в связи с действиями отдельных граждан, а также должностных лиц (обращение гражданина с заявлениями, жалобой и т.д.).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятия «субъект административного права» и «субъект административного правоотношения» не являются тождественными, и каждому из них отведено свое определенное место в области административного права.

государственный управление административный право

Заключение

Подводя итог, следует отметить, что рассмотренные в контрольной работе вопросы позволяют углубить знания и расширить границы представлений о сущности административных правоотношений и особенностях государственного управления и исполнительной власти в Республике Беларусь.

Избранные для анализа точки зрения исследователей-правоведов показали, что на сегодняшний день не существует единого мнения по затронутой проблематике, и это свидетельствует скорее о постоянном совершенствовании и поиске истины, чем о кризисе правовой мысли.

Кроме того, следует отметить актуальность затронутой тематики в свете вызовов, которые на современном этапе бросает стремительно развивающиеся отношения во всех сферах жизнедеятельности белорусского общества.

Размещено на Allbest.ru

...