Основы государственного управления

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

1. Понятие государственной власти

2. Понятие государственного управления

3. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления

4. Единство системы государственной власти Российской Федерации

Заключение

Список литературы



Введение

Вопрос взаимосвязи государственной власти и государственного управления тесно связан с вопросом о государстве. Понятия «государственная власть» и «государство» нередко отождествляются и это не случайно, т.к. государственная власть не может существовать без государства, а государство не может существовать без государственной власти. Государство - есть государственная власть, организованная определённым образом. В целом эти понятия очень близки, но их не стоит отождествлять. Существующие в науке определение понятия «государственная власть» имеют некоторые недостатки, но, несмотря на это, можно дать следующее определение:

Государственная власть - это осуществляемое при помощи государственного аппарата (государственного механизма и иных средств) политическое руководство обществом в интересах каких-либо социальных групп, классов или народа в целом. Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения.

При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, то есть общественным признанием. Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти ее субъектов.

Целью работы - изучить государственную власть и государственное управление в соотношении, а также механизм их взаимодействия.

Для решения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1.Рассмотреть понятие государственной власти.

2.Рассмотреть понятие государственного управления.

3.Рассмотреть взаимосвязь государственной власти и государственного управления.

Задачи данной работы предопределяются целью исследования и состоят в том, чтобы:

-раскрыть понятие «государственная власть»;

-раскрыть понятие «государственное управление»;

- проследить взаимосвязь государственной власти и государственного управления

Объектом исследования является институт государственной власти и государственного управления.

Предметом: механизм взаимодействия государственной власти и государственного управления.

Структура работы включает в себя: введение, четыре вопроса, заключение и список литературы.



1. Понятие государственной власти

В науке выделяется три основных признака государственной власти:

1. Государственная власть - это политическое руководство обществом (это изначальный признак, который говорит о том, что есть власть). Вообще, в государстве существует много властей (общественная, власть в семье и т.д.), но только государственная власть носит политический характер и является разновидностью политической власти.

Достаточно продолжительное время государственную власть отождествляли с политической властью, но современная наука в настоящее время проводит различие между этими понятиями и указывает, что понятие «политическая власть» шире, нежели понятие «государственная власть». Помимо государственной власти существуют и другие разновидности политической власти, т.к. в обществе действует множество различных политических организаций (например, политические партии имеют свою политическую власть, но сна не является государственной властью, т.к. эти организации не являются государственными). Таким образом, государственная власть - это всегда политическая власть.

2. Государственная власть - это политическое руководство обществом, которое осуществляется при помощи государственного аппарата, при помощи определенных органов; она претворяется в жизнь с помощью органов государства (государственного механизма и других средств). Нередко государственный аппарат рассматривают как государство, полагают, что государство выступает как средство, через которое государственная власть претворяется в жизнь.

Государственный механизм состоит из различных государственных организаций и, прежде всего, из органов государства. Государственная власть может осуществляться и через негосударственные (общественные) организации.

3. Государственная власть всегда осуществляется в чьих-либо интересах (либо в интересах народа, либо в интересах каких-либо классов или социальных групп).

Помимо этих трёх основных признаков выделяется ещё несколько дополнительных признаков, зачастую совпадающих с признаками государства:

Государственная власть носит территориальный характер (как и государство); она, как правило, осуществляется в пределах территории государства, а за пределами государства она действует только в отношении своих граждан.

Государственная власть обладает суверенитетом, что означает верховенство и независимость государственной власти как внутри страны, так и за ее пределами.

Государственная власть обладает легитимностью. Легитимность государственной власти имеет две стороны:

а) первая сторона выражается в законности (правомерности) государственной власти (государственная власть должна формироваться на законных основаниях в соответствии с действующим законодательством и осуществляться в рамках закона);

б) вторая сторона выражается в поддержке государственной власти населением, народом, т.к. источником власти является народ; именно народ вручает государственную власть определенным представителям общества, которые должны осуществлять ее, в принципе, в интересах народа, и именно поэтому государственная власть должна иметь поддержку у народа. Таким образом, если государственная власть формируется обществом на законных основаниях, то она носит легитимный характер (т.к. общество само формирует государственную власть, следовательно, она находит поддержку в обществе).

Взимание налогов и осуществление государственных займов. Некоторые ученые считают, что этот признак присущ государству, но большинство все же склоняется к тому, что это признак государственной власти.

Как уже отмечалось выше, понятие «государственная власть» очень тесно связана с понятием «государство», но эта связь носит неоднозначный характер. Все зависит от того, что понимается под государством. Если государство рассматривается как определенная политическая организация общества, то государственная власть выступает как определенный атрибут государства. Если же государство мыслится как определенный аппарат, т.е. система общества, то государство выступает как средство осуществления государственной власти. Если государство понимается как определенная организация политической власти, то понятия «государство» и «государственная власть» отождествляются.

Структуру государственной власти необходимо рассматривать с различных точек зрения: во-первых, с точки зрения структуры любой власти, во-вторых, с учетом принципа разделения властей и, в-третьих, с учетом собственной структуры.

С учетом структуры любой власти в структуре государственной власти выделяют два элемента: волю и силу. Эти элементы составляют основу государственной власти, являются её субстанциональными элементами. Государственная власть всегда выступает как единство воли и силы. Воля превратится в ничто, если не будет опираться на силу. Власть - это всегда выражение чьей-то воли, воли определенной группы людей, чтобы распространить эту волю на всех, её нужно подкрепить силой (таким образом, как и любая власть, государственная власть опирается на силу, и существовать без неё практически не может, воля всегда подкрепляется силой). Государственная власть нередко понимается как организованное насилие.

С учетом принципа разделения властей в структуре государственной власти можно выделить три основных элемента: законодательная власть; исполнительная власть; судебная власть.

Данная структура имеет место только там, где государственная власть строится с учетом принципа разделения властей. Об этом принципе начали говорить в ХУП-ХУШ в.а. Основоположником теории разделения властей является Ш.Л. Монтескье. Выступая против абсолютизма, он говорил о том, что власть не может сосредотачиваться в руках одного человека, т.к. в этом случае последний рано или поздно узурпирует власть. В связи с этим Монтескье предложил разделить власть на три ветви:

а) законодательную (сосредотачивается в представительных органах, в руках парламента);

б) исполнительную (сосредотачивается в руках правительства);

в) судебная (органы правосудия).

Идеальной обстановки, когда все органы чётко подразделены на три ветви, не бывает. В настоящее время во многих странах произошло обособление президентской власти, которая координирует функционирование всех трёх ветвей власти.

Согласно мнению некоторых ученых, в государстве могут существовать органы, не относящиеся к той или иной ветви власти, например, указывается на существование контрольно-надзорных органов и, соответственно, контрольной власти.

С учетом собственной структуры государственной власти можно выделять пять элементов или особенностей (с этой точки зрения структура государственной власти рассматривается более подробно):

а) субъекты государственной власти (в качестве субъекта выступает тот, кому принадлежит государственная власть, её носитель; субъектами государственной власти могут быть народ в целом, определенные классы, определенные социальные группы - привилегированные слои населения, отдельные индивиды, например, при абсолютной монархии);

б) объекты государственной власти (в качестве объекта государственной власти выступают все те, в отношении которых осуществляется госу-дарственная власть; к объектам государственной власти можно отнести народ в целом, определенные классы, слои, социальные группы, государственные и негосударственные организации, отдельных индивидов; подвластные лица - объекты государственной власти);

в) содержание государственной власти. Оно выражается во властеотношениях, которые возникают между субъектами и объектами государственной власти. Во властеотношениях имеются две стороны: с одной стороны властеотношения - это передача, навязывание воли субъекта государственной власти объектам государственной власти, а с другой стороны, властеотношения выражаются в подчинении объектов власти субъектам. Властеотношения оформляются в определенные правовые формы; чаще всего они регулируются правом (государственным, административным) и становятся правовыми отношениями. В то же время властеотношения могут и не иметь юридической формы (например, при государственном перевороте);

г) средства осуществления государственной власти - это то, при помощи чего осуществляется государственная власть. Государственная власть, прежде всего, осуществляется при помощи государственного аппарата, органов государства (при помощи государственного механизма, т.е. государственных организаций). В отдельных случаях в качестве средств могут выступать негосударственные (общественные) организации, СМИ. Государство в качестве средств может также использовать террористические организации. К средствам государственной власти следует отнести право, т.к. через право, правовое регулирование государственная власть претворяется в жизнь, идет от субъекта к объекту;

д) методы (способы) осуществления государственной власти. Иногда их выделяют отдельно. Методы говорят с том, как осуществляется государственная власть, при помощи каких способов, приёмов. Основными методами осуществления государственной власти являются: метод убеждения и метод принуждения. Метод убеждения чаще всего выражается в проведении воспитательной работы, а также в виде определенного вознаграждения, награды, поощрения. Метод принуждения может выражаться в виде легального принуждения или в подавлении своих противников, связан с применением организованных сил государства в различных формах. Как правило, государственная власть сочетает эти методы; в конкретных исторических условиях предпочтение может отдаваться различным методам, например, т.н. «политика кнута и пряника».

Отметим несколько господствующих до сих пор определений власти и государственной власти, отражающих отмеченные выше особенности. В первую очередь это определения, характеризующие власть как отношения господства и подчинения, которые уже Аристотель не считал политическими, относимыми к государству, ибо, по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей как способ их публичной жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к другим формам социальной организации (семье).

К этому же ряду следует отнести определения, характеризующие власть как способность субъекта подчинять себе поведение других людей. Эти определения выражают волевую трактовку власти, превращают ее в свойство субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.

Таковы же, по нашему мнению, определения, которые исходят из понимания государственной власти:

- как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле. Государственной власть становится тогда, когда эта воля исходит от государства Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской федерации: Учебник для вузов. - М., 1996. Государственное право: Учебник для вузов. - М., 1996

- как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой;

- как системы властеотношений, реализующей функции государства и основанной на аппарате принуждения Алексеев С.С. Теория государства и права: учебник для вузов по специальности «Юриспруденция» / С.С. Алексеев, В.Д. Перевалов.- М.: Норма, 2004

Многие из определений государственной власти опираются на точку зрения М. Вебера, который считал, что “власть означает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана”.

Итогом таких методологических подходов оказываются определения государственной власти, игнорирующие существенные особенности развития зрелой государственной власти, дифференциацию ее элементов и отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отношения властвования, отождествляемые с произволом и насилием. Это происходит, когда под государственной властью подразумеваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствующего класса и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны. В результате большинство определений государственной власти, существующие в научной литературе, игнорируют ее правовые основы и компоненты, отражающие именно развитый, зрелый характер этой власти.

Необходимость включения правового компонента в определение государственной власти уже признана в научной литературе. Так, В.И. Ефимов определяет государственную власть как “право и возможность государства распоряжаться кем- и чем-нибудь, подчинять своей воле и оказывать воздействие на деятельность и поведение людей с помощью авторитета, силы, принуждения, подавления, господства и других способов и средств”. В данном случае очевидно, что правовой компонент просто “вписан” в традиционные представления о власти, не развернут в своем собственном значении.

Более обоснованным представляется понимание власти как системы деятельности социальных субъектов и создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав, полномочий и возложенных обязанностей, выражающих их потребности и интересы. Такой подход синтезирует в себе основное содержание всех перечисленных выше подходов к определению понятия государственной власти, позволяет отграничить доцивилизационные формы осуществления насилия, господства, подчинения и произвола от цивилизованного понимания власти, основанной на праве и обусловленных ими свободе, равенстве, справедливости и ответственности.

С этих позиций и государственная власть может быть определена как система деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий, обязанностей и возложенной ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.

Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытекающих из такого определения власти:

1) в самом определении обобщенно отражен субъектный состав государственной власти, подчеркнут неотчуждаемый характер связи с ее носителями;

2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, определяющие их социальные качества, имеют единственный обязательный источник своей внешней фиксации, публичного признания -- права, свободы и обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые он” создают;

3) определено единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов государственной власти;

4) установлена сущностная цель, основа осуществления государственной власти - закрепление прав, свобод, обязанностей и ответственности социальных субъектов и их обеспечение.

Таким образом, речь идет о достигшей зрелости развитой государственной власти, а не о различных ее суррогатах и деформированных состояниях, имевших место в прошлом и существующих в настоящем. Развитое состояние власти характеризуется возникновением и существованием ситуации, когда социальные качества человека данной эпохи становятся фундаментальной исходной основой ее устройства и деятельности. Формы организации власти, не имеющие такой основы, представляют собой состояние, не развившееся до того уровня, который позволяет применять для их характеристики понятия государственной власти. Поэтому существующие методологии исследования власти и государственной власти оказываются ущербными, ибо методология познания социальных явлений всегда находится, как это подчеркивал Г. Гегель, в зависимости от природы содержания изучаемых явлений.

Исторически сложившиеся и ставшие очевидными глубочайшие деформации государственной власти, выражающиеся не только в существовании многочисленных тоталитарных, тиранических форм ее осуществления, но в системе многочисленных манипуляций в процессе ее учреждения и функционирования, которые приобрели в последние столетия особенно утонченный характер, в том числе и в демократических и даже самоуправленческих формах ее реализации, характеризуют кризисное состояние власти, которое в свою очередь порождает кризис методологии ее исследования.

Одной из причин кризисного состояния власти является отчуждение ее от общества, неадекватность социальным качествам человека, что обусловливает деформированность ее естественной природы.

Одним из важнейших способов публичной фиксации свойств человека, его социальных качеств являются права человека. Именно поэтому в современную эпоху выдающееся значение приобретает тезис о том, что именно права человека определяют внутреннюю структуру, смысл и содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Правда, его существенным недостатком является ограниченная трактовка прав человека, сводящая их к правам человека как индивида (без учета прав местных сообществ, народов, наций, других разновидностей социальных общностей). Но это ограничение должно быть снято.

Складывающаяся новая природа государственной власти требует новой методологии ее изучения, которая должна быть ориентирована на изменяющуюся цель - выяснение социальных качеств человека, изучение механизма перевода их содержания в систему государственной власти; нормативную юридическую систему, включая механизм отделения от человека его качеств и выражение их в системе государственной власти; технологии обратного поглощения государственной власти обществом и его составными частями.

Таким образом, изменяющаяся природа государственной власти влечет за собой неизбежность “инвентаризации” имеющихся познавательных средств и уточнения содержания новых подходов к ее изучению, с тем, чтобы повернуть ее развитие в направлении к человеку и его потребностям.

В научной литературе сложилось несколько точек зрения относительно состава и взаимосвязей элементов государственной власти: ее системы, правовой основы и юридического закрепления. В одних случаях система государственной власти рассматривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах общественной жизни. При этом выделяются: субъектный состав (органы, лица, сообщества, объединения, государственные образования и государство в целом); предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность, акты и действия, программы и меры и т.д.; организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.).

Все эти компоненты, по В.И. Ефимову находят свое выражение во властеотношениях, системно действуют только в структуре последних, поэтому властеотношения следует рассматривать как основной интегративный элемент системы государственной власти.

Государственная власть определялась как базовое общественное отношение между людьми, их общностями и образованиями, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщности и универсальности, принудительности и обязательности. Фаткуллин Ф.Н., Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. Курс лекций- Казань, 1987 г.

При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и рационалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной власти.

При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам, отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.). Признаками развитого состояния государственной власти являются также:

- правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право - основу преемственности и стабильности развития государственной власти);

- публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом в процессе обмена продуктами деятельности между его членами;

- закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы, процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;

- включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.

Развитое состояние государственной власти может использоваться в качестве критерия для оценки других состояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состояний) с учетом уровня развития правосознания и правовой культуры субъектов государственной власти.

Следует особо подчеркнуть, что в одном из своих важнейших аспектов, как это убедительно показано в трудах И.А. Ильина, состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) - это одновременно выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников, без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть. Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.

С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:

- первичные субъекты государственной власти: народ, общество, его составные части и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает легитимной государственной власти и должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;

- вторичные субъекты государственной власти', органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы - министерства, ведомства, подразделения и т.п.), через которые опосредствованно первичными субъектами осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.

Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект имеет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для определенной субординации.

Законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и контрольная власти являются составными элементами системы государственной власти. В отличие от учредительной власти их субъекты (органы государственной власти) являются учреждаемыми, но осуществляемая ими власть относительно самостоятельна. В истории политической и правовой мысли постоянно уделялось внимание их комплексному и обособленному исследованию, однако и сегодня нельзя признать проблему исчерпанной, решенной. Во-первых, каждая власть сама является весьма сложным образованием, во-вторых, она находится в теснейшем взаимодействии с другими властями. В процессе своего формирования либо осуществления она выступает как неотъемлемый компонент единого целого - государственной власти, которая имеет свои ответвления. Отсюда - возможность разной трактовки их сущности и форм ее выражения.

Идея разделения государственной власти имеет глубокие исторические корни. Ее прародителями считают древних мыслителей Аристотеля, Эпикура и Полибия, взгляды которых в средневековый период развивали М. Падуанский, Дж. Локк и др. Однако вид сформировавшейся доктрины она приобрела в трудах Ш. Монтескье. В его трактовке система государственной власти основывается на принципе разделения властей, традиционно представленных законодательной, исполнительной и судебной ветвями.

В системе государственной власти, обосновываемой Гегелем, законодательная власть трактуется с точки зрения ее права устанавливать всеобщее, правительственная власть - как право подводить особенное под всеобщее. По этой причине к ней отнесены судебная власть и власть государя - гаранта стабильности. Это - центр власти, ее вершина, переступать которую недопустимо во имя сохранения целостности государственной власти.

Принцип разделения государственной власти не противоречит ее единству. Он отрицает единовластие. Единство власти предполагает согласованное и деловое сотрудничество всех ветвей власти, недопущение сосредоточения всей полноты власти в какой-либо из них. В этом проявляется диалектическое взаимодействие разделенных ветвей единой власти.

Современное понимание системы государственной власти включает, наряду с учредительной властью, следующие ее разновидности: законодательную власть, власть главы государства, исполнительную (правительственную) власть, судебную и контрольную власти. При этом необходимо иметь в виду, что каждая из властей, как уже отмечалось, представляет собой весьма сложное образование, и ее полноценное определение не может сводиться к основному результату ее осуществления.

Власть главы монархического государства олицетворяется монархом, соответственно в президентских республиках - президентом, но может быть и коллективной (например, в Советском Союзе - Президиум Верховного Совета СССР). В государствах, где исторически сохраняется монархическая форма правления и где действует президентская власть, институты главы монархического или республиканского государства являются едиными органами государственной власти. В странах, где институт президента дополняется институтом его заместителя (вице-президента) эта должность фактически не имеет собственных полномочий. Власть президента - главы государства, как правило, независима от парламента и опирается на общенациональную избирательную базу, воля которой реализуется опосредствованно через выборщиков (от штатов - в США), депутатов парламента (ФРГ) либо иным способом.

Субъект законодательной власти - парламент как орган государства, как правило, имеет весьма сложную структуру: состоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процессе взаимодействия которых реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, к этой работе причастны глава государства, обладающий правом вето и подписи законов, без которой они не могут вступить в действие, а также правительство и другие внепарламентские субъекты законодательной инициативы. Таким образом, законодательная власть - это сложный комплекс субъектов и видов деятельности по созданию правового фундамента (законов, выражающих право) нормативного регулирования общественных отношений. Она фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа.

То же самое можно сказать об исполнительной власти. Основные ее субъекты - правительство и подчиненные ему органы - призваны исполнять законы, проводить их требования в реальную жизнь. Вместе с тем исполнительная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством, довольно часто выступает субъектом делегированного законодательства, осуществляемого с согласия либо по прямому поручению органов государственной власти, является субъектом законодательной инициативы. Сама исполнительная власть, пожалуй, - еще более сложное комплексное образование как по составу субъектов, их взаимоотношениям, так и по технологиям ее осуществления. Она отличается наибольшим динамизмом. Функции ее сводятся к текущему управлению, носящему преимущественно оперативный характер, решая * множество конкретно-практических вопросов, прежде всего в сфере хозяйствования, обеспечения повседневных нужд населения, поддерживая постоянное функционирование систем жизнеобеспечения и нормализуя условия для жизнедеятельности в самых разнообразных сферах и отраслях. Исполнительно-распорядительная деятельность должна быть основана на законе и осуществляться в рамках закона. Ее сдерживание от произвола достигается посредством регулярной подотчетности и ответственности перед народным представительством, которое имеет право контроля за деятельностью структур исполнительной власти.

Не менее сложной подсистемой государственной власти является судебная власть. Она представлена судебными учреждениями, имеющими самостоятельную структуру государственной организации. Состояние судебной власти, отношение к ней в обществе очень важны для демократии и законности. Суд не является репрессивным органом государства. Он призван быть защитником права в самом широком смысле. Судебная власть воздействует на законодательную и исполнительную, применяя в своих решениях действующее законодательство.

Ни одно демократическое государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля, как внешнего (со стороны общества), так и внутреннего (со стороны уполномоченных государственных органов). Формой внешнего контроля является, например, политический контроль парламента за деятельностью высших должностных лиц государства, за исполнением законов, за управленческой деятельностью государственной администрации. Внутриадминистративный контроль осуществляют органы, действующие в структуре исполнительной власти, что связано в первую очередь с необходимостью контроля в финансово-бюджетной сфере (в Российской Федерации - Федеральное казначейство, контрольно-ревизионное управление Минфина), в налоговой (Министерство по налогам и сборам), таможенной (Государственный таможенный комитет), а также во многих других сферах, где также действуют контрольно-ревизионные органы исполнительной власти и иные органы, осуществляющие контроль за различными сторонами деятельности в государстве.

Создание и возрастающая активность контрольных структур государства на всех уровнях законодательной, исполнительной и судебной власти приводят к образованию органов особой компетенции, выполняющих в своей совокупности главным образом функции контрольной власти. Это, прежде всего, органы прокуратуры, счетные палаты, избирательные органы, государственный банк и ряд других. Контрольная власть как неотъемлемая часть государственного механизма призвана способствовать снижению издержек управления.

2. Понятие государственного управления

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы.

Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание -- целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Kvpc лекций -- М.: Юрид. лит., 1997 г.

1.управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;

2.распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);

3.системность.

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление -- это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.).

Более конкретно -- это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании -- это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2. Государственное управление в узком понимании -- это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле -- это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ.

К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

-государственная управленческая деятельность -- это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

-область государственного управления -- это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

-отрасль государственного управления -- это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

-сфера государственного управления -- это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

-орган государственного управления (исполнительной власти) -- это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:

а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ;

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции.

3. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления

Юридические трактовки и определения государственного управления - государственное управление - взаимосвязь государственной власти и государственного управления - право -закон - нормативная юридическая система. Вопрос о сущностной основе взаимосвязи государственной власти и государственного управления в научной литературе поставлен и разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения, в соответствии с которыми государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государственной деятельности. В других случаях государственное управление рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает термин “государственное управление” синонимом термина “исполнительная государственная власть”.

В обосновываемом в настоящей работе определении понятия “государственная власть” подчеркнуты его главные особенности, позволяющие отграничивать государственную власть от государственного управления и вместе с тем видеть сущностную основу их реального взаимодействия.

Для уяснения данного вопроса обратимся к сущности государственного управления и определим ее с точки зрения неразрывности и диалектического взаимодействия с государственной властью.

В правовой литературе сложились различные юридические трактовки и определения государственного управления. Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие его трактовки: государственное управление - одна из форм осуществления власти (А.Е. Лунев)', практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу (Г.В. Атаманчук)', деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами

Вместе с тем содержательная конкретизация этих и других широких трактовок государственного управления, а также не связанных с ними общих его толкований породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и носящие поэтому ограниченный характер. К ним можно отнести определения государственного управления:

- как практической организующей деятельности государства на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления Советское административное право / Под ред. проф. В.М. Манохина. - М., 1977 г.;

- как организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций государства;

- как деятельности исполнительно-распорядительных органов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, направленной на выполнение планов развития народного хозяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безопасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоохранения и т.д.;

- как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти (А.И. Радченко).

В 1990-е гг. под влиянием крушения социалистической системы интенсивно разрабатывается идея о том, что понятие государственного управления введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной организации и осуществления государственной власти в СССР (В. С. Рыжов). На этой основе предпринимаются попытки обосновать неправомерность термина “государственное управление” в научном смысле слова. Суть обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управление в государственном органе мало чем отличается или вообще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно, мол, не может быть охарактеризовано как государственное управление, а является просто управлением. С другой стороны, обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено вовне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. Поэтому государственное управление также невозможно, как деятельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.

Столь широкий разброс мнений по вопросу о понятии государственного управления с учетом принципиальных различий, сложившихся в научной литературе по вопросу о понятии государственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи государственной власти и государственного управления.

По нашему мнению, имеющиеся противоречия должны разрешаться путем преодоления ограниченных подходов к пониманию государственной власти и государственного управления, в каждом из которых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от “аппаратного” понимания государства как замкнутого коллектива чиновников, совместная деятельность которых, организуемая путем объединения их усилий, носит характер обычного управления. В то же время значительно обедняется сущность и содержание государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.

Сущность государственного управления на самом деле заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти), и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти.

Выделение государственного управления как особого социального института происходит вместе с возникновением разделения властей. До этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления является отражением такой практики.

Государственное управление не может быть противопоставлено государственной власти, поскольку осуществляется именно органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачным классифицирование органов государства на органы государственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле является органом государственного управления.

Отрицание правомерности термина “государственное управление” имеет в качестве своего теоретического источника противопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающее того, что государственное управление является специфическим способом обеспечения взаимодействия разделенных ветвей власти, без которого нет необходимости в его самостоятельном существовании и специализированном рассмотрении.

Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях. В теоретическом плане такая позиция опирается на классические определения формы правления государства, которая структурно представляет состав, порядок образования и распределения компетенции между высшими органами государственной власти, как ее разновидностью.

Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено “вовнутрь” общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением. Таким образом, с научно-правовой точки зрения государственное управление - это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной власти в соответствии с ее социальным назначением.

С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни общества и индивида, создающих необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.

Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим как ее конкретное проявление: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного управления, рассматриваются и разрешаются судебной властью. Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.

...