Разграничение компетенции между федеральным и региональным уровнями публичной власти в России: проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разграничение компетенции между федеральным и региональным уровнями публичной власти в России: проблемы и перспективы

1. Общие подходы к проблеме разграничения компетенции

публичный власть самоуправление

Грамотное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности, структура которой в силу целого ряда объективных факторов всегда характеризовалась значительным компетенционным дисбалансом. Так было и во времена Киевской Руси, и в период Империи, и при советской власти. Разграничение полномочий шло по принципу, метко подмеченному русским классиком: «Вот приедет барин, барин нас рассудит». Однако жизнь на местах шла вперед, а «барин», в чьей компетенции находилась львиная доля вопросов местного значения, так и не приезжал.

В Союзе ССР проблемы разграничения компетенции формально не существовало, хотя сама структура государственного управления характеризовалась большой степенью несбалансированности прав, обязанностей и ответственности. В высшей степени централизованная вертикаль власти пронизывала все сферы народного хозяйства, все стороны общественной жизни. На конституционном уровне провозглашались и методично претворялись в жизнь принцип демократического централизма и руководящая роль КПСС. Поэтому простому гражданину было просто сориентироваться в вопросе о том, куда обратиться за защитой своих интересов. Прорвало ли канализацию, не завезли ли в сельпо валенки к зиме, - во всех аналогичных случаях гражданин мог пожаловаться в местные, а то и в центральные партийные органы, и попытаться решить таким образом свою проблему. В рамках господствовавшей на тот момент системы власти данная схема оправдывала себя.

Крупномасштабные реформы 90-х годов прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытка построения в России действительно федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли ряд негативных последствий, среди которых оказалась сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе о том, кто является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Повсеместно сложилась ситуация, когда гражданин вроде бы наделен каким-либо правом, но не может реализовать его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность конкретного органа власти или должностного лица по обеспечению реализации этого права: мэры кивают на губернаторов, губернаторы - на мэров, а все вместе - на федеральный центр.

Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода, следствием которого стали и «замерзающие» каждую зиму города, и систематические задержки зарплаты и социальных пособий по всей стране. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения.

Статья 72 Конституции, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой, - к появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.

Разработчики Основного закона в 1993 году не смогли произвести оптимального размежевания компетенции в силу целого ряда объективных и субъективных причин, однако, это не освобождает государство от исполнения своих обязательств перед населением. Как сказал Президент Российской Федерации: «Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто, за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если что-то не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем».

Практика настойчиво требовала дальнейшего формально-юридического развития изложенных выше принципов, что и стало одной из причин образования Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссией была проделана огромная работа, ею было рассмотрено около 300 федеральных законов, имеющих отношение к разграничению компетенции. Результатом работы Комиссии стало принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ (далее - обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ).

2. Общая характеристика законопроекта

Первое. Проект можно условно разделить на нескольких блоков:

«точечные» поправки к действующему тексту Федерального закона № 184-ФЗ;

переработанные нормы Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» №119-ФЗ (в рамках обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ планируется прекращение его действия);

новеллы, касающиеся принципов и порядка осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ;

поправки, по существу своему являющиеся предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства;

нормы, которые могли бы найти свое место в законе о нормативных правовых актах;

положения о взаимоотношениях края и областей со входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, поправки в Федеральный закон № 184-ФЗ существенным образом расширяют предмет его правового регулирования. Новая редакция данного Закона состоит из нескольких плохо соединимых блоков. Подобная «лоскутная» техника законотворчества представляется малоэффективной. Предмет регулирования обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, таким образом, становится весьма расплывчатым и включает в себя целый ряд вопросов, не имеющих прямого отношения к заявленному в названии Закона, а именно - к органам государственной власти субъектов РФ.

Второе. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ составлена в духе принципа минимализации законодательных новелл. Следствием такого подхода стало принятие изменений и дополнений к действующему Федеральному закону № 184-ФЗ, а не одного (двух, трех) новых федеральных законов, либо даже кардинально новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ. Этим же, по-видимому, объясняется и тот факт, что название Закона осталось прежним.

Такой подход имеет и свою отрицательную сторону. Содержание обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ плохо укладывается в понятие «общие принципы», содержащееся в его названии. Глубокая степень детализации правового регулирования позволяет сделать предположение о том, что Проект входит в диссонанс с нормами Конституции РФ о пределах вмешательства Федерации в сферу организации публичной власти субъектов РФ (п. «н» ч. 2 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ). Тем более, что указанные конституционные нормы не предусматривают возможности Федерации регламентировать процесс осуществления органами власти субъектов РФ возложенных на них полномочий.

Третье. В тексте обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ явно прослеживается ориентация его разработчиков на следующие принципы:

необходимость приближения власти к населению,

оптимизация соотношения принципов самостоятельности и ответственности всех уровней власти,

недопустимость практики т.н. нефинансируемого федерального мандата,

реалистичность и четкость определения состава и структуры полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Однако представляется, что указанные цели вряд ли будут достигнуты путем использования юридического инструментария, предусмотренного данным Законом. Принцип субсидиарности подразумевает согласованную передачу всей триады - полномочия, финансы и ответственность - «вниз». Согласно же обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ часть полномочий и ответственность действительно опускаются на нижестоящие уровни публичной власти, в то время как финансы в основном концентрируются на уровне федеральном.

Четвертое. Основной новеллой обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ стало включение в него Главы IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в основе которой лежит целесообразность четкого выделения двух типов полномочий субъектов РФ на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

- т.н. собственных полномочий, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их нормативному правовому регулированию (п. 2 ст. 26-3 Закона); со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов (п. 4 ст. 26-3 Закона);

- т.н. делегированных полномочий, финансирующихся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций; в данной сфере Законом предусматривается детальное федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти (п. 7 ст. 26-3 Закона).

Эта позиция нашла свое отражение во включении в обновленную редакцию Федерального закона № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ (п. 2 ст. 26-3), предназначенного для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Кроме того, данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в Закон введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть изменен только путем внесения изменений в п.2 ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 Закона). Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.

Однако включение в текст Закона перечня собственных полномочий субъектов РФ в его настоящем виде вызывает немало вопросов. Составленный, на первый взгляд, в интересах субъектов Федерации, он, как представляется, мало поможет им в деле удовлетворения потребностей населения территорий, так как согласно перечня на субъекты Федерации возлагаются обширные обязательства, в значительной степени не подкрепленные их бюджетными возможностями. Более того, наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов, так как Федеральный закон №184-ФЗ, не будучи федеральным конституционным законом, не является сколько-нибудь значительным препятствием для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ обязательства, не внося изменения в данный Закон.

Кроме того, самой же обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, в ч. 3 ст. 3 Закона предусмотрено, что федеральные законы, затрагивающие собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и применяются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотрено иное. Это есть ни что иное, как «опережающее» законодательство Федерации (по аналогии с опережающим законодательством субъектов Федерации), которое значительно сужает пространство для «маневра» регионов в данной сфере.

Пунктом 4 ст. 26-3 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ предусматривается также регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но и здесь делается исключение для полномочий подпунктов 2, 10, 14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26-3 Закона, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат по сути сохраняется. С другой стороны, нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (п. 8 ст. 26-3 Закона), что также усложняет положение субъектов РФ и в известной мере обесценивает значение Перечня.

Несколько настораживает и тот факт, что обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ не предусматривается необходимости приведения в соответствие с ним федеральных законов, значительное количество которых противоречит нормам Закона. Для выявления и нейтрализации конкретных случаев «некондиционности» федеральных законов разработчиками Закона выбран не законодательный, а судебный механизм. Это означает, что правомочием по оценке наличия или отсутствия противоречий в конкретных законодательных актах федерального уровня наделяются судебные органы, до вынесения решения которых федеральный акт будет действовать, а органы власти субъекта РФ будут руководствоваться им даже в случае явного несоответствия нормам Закона (согласно п. 3 ст. 3 Закона). Это также снижает эффективность перечня собственных полномочий субъектов РФ. Не слишком исправляет ситуацию и норма п. 4 ст. 26-1 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, обязывающая федерального законодателя принимать качественные законы, соответствующие требованиям Закона, поскольку она не подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности.

Наконец, несовершенен и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ, тоже составленный по принципу «мусорной корзины». Он казуистичен, включает в себя совершенно различные пункты, смешивает «в один котел» полномочия и предметы ведения, что характерно для действующей Конституции РФ. Данный перечень не «разгружает» ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более «прозрачной», так как в нем смешиваются различные по своей природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, оказались и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов РФ (например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности собственных органов власти), что противоречит Конституции РФ и вряд ли оправдано соображениями о необходимости упорядочения практики размежевания полномочий.

Пятое. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ содержит новую Главу IV-II «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая призвана обеспечить финансово-бюджетное «наполнение» осуществления субъектами Федерации собственных полномочий. Однако, как представляется, данная глава не слишком поможет субъектам Федерации в деле осуществления возложенных на них полномочий, поскольку она даже не дает возможности оценить финансовую обеспеченность субъектов РФ в части реализации их полномочий. Кроме того, данная глава по сути своей является предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства.

Шестое. Обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ учреждается новый правовой институт - временное возложение полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти (ст. 26-9). В основном это связано с вопросами исполнения бюджета субъектов РФ, что можно рассматривать в качестве элемента института несостоятельности (банкротства) субъектов РФ. Так, согласно пп. «б» п. 1 данной статьи отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Федерации. На данном основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (п. 1, 3 ст. 26-9 Закона). В случае же нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ (п. 1, 4 ст. 26-9 Закона).

Возражение против введения в российскую законодательную практику такого института может быть вызвано лишь опасением, что из инструмента оздоровления хозяйственной деятельности регионов он может превратиться в разящее орудие ответственности, в одно из средств политического сведения счетов с неугодными региональными лидерами. Эта версия находи свое подтверждение и в реалиях финансового федерализма, - сегодняшнее состояние бюджетов в большинстве субъектов Федерации таково, что банкротство не является для них сколько-нибудь отдаленной перспективой.

Вместе с тем, своего разрешения в обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ не получила проблема т.н. федерального вмешательства, т.е. обеспечения функционирования механизмов ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. Процедура привлечения их к ответственности остается по-прежнему длительной, многоступенчатой и, вследствие этого, практически нереализуемой. Кроме того, основанием для запуска механизма привлечения к ответственности согласно Закону является принятие органом (должностным лицом) акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, а не совершение противоправных действий (либо бездействия), нанесших ощутимый вред населению региона, что в значительной мере обесценивает саму идею вмешательства.

Седьмое. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ предпринята попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6). Нормами Закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пунктах 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 части 2 ст. 26-3 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (ч. 3 ст. 26-6). Таким образом, из 43-х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18.

Ввиду острой актуальности проблемы сложносоставных субъектов Федерации, законодательное закрепление принципов и порядка разграничения полномочий между краем, областями и автономными округами представляются весьма своевременным. Однако у модели, предложенной разработчиками Закона, есть немало существенных недостатков. Основной из них заключается в том, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Российской Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае - краю и областям). Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом.

Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, так как лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма ч. 3 ст. 26-6 Проекта не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации», что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. В рамках данной позиции допустимо перераспределение только т.н. делегированных полномочий, осуществление которых финансируется из федерального бюджета (согласно ч. 2 ст. 26-6 Закона), но отнюдь не собственных полномочий автономных округов.

Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, противоречит Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Кроме того, предмет регулирования ст. 26-6 Закона выходит за рамки предмета регулирования Федерального закона № 184-ФЗ. Разумеется, и частью 4 ст. 66 Конституции РФ, и указанным Постановлением Конституционного Суда РФ предусматривается принятие федерального закона об отношениях края, области со входящими в их состав автономными округами, но по смыслу данных норм это должен быть отдельный закон, содержащий гарантии прав и интересов Федерации, автономных округов, края и областей, что тем более не входит в предмет регулирования Федерального закона № 184-ФЗ.

Проблема отношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки. Край и области, например, должны быть обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами для осуществления своих полномочий, что является предметом регулирования бюджетного и налогового законодательства, ссылки на которое на сегодняшний день пока отсутствуют. Явная недостаточность существующего финансового и иного ресурсного наполнения института осуществления собственных полномочий автономных округов краем и областями может стать катализатором социально-экономической нестабильности в регионах.

Восьмое. Статья 26-4 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ закрепляет гарантии участия органов власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, что само по себе весьма своевременно. Однако конкретные механизмы, предусмотренные Законом, вызывают сомнения. Пунктом 3 указанной статьи устанавливается правило, согласно которому в случае, если более одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия какого-либо федерального закона из сферы совместного ведения, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. Настораживает, во-первых, диспозитивный характер нормы. Во-вторых, даже если комиссия все-таки приступит к работе, нигде в Проекте не предусмотрены конкретные механизмы учета результатов ее деятельности. И, в-третьих, сам п. 3 ст. 26-4 Закона устанавливает такой порядок исчисления количества субъектов РФ, высказывающихся «против» закона, что говорить о каких-либо существенных гарантиях учета мнения субъектов РФ не приходится.

Выводы и рекомендации

Принятие обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ можно рассматривать в качестве элемента крупномасштабной правовой реформы, затрагивающей значительный массив федерального и регионального законодательства. По сути своей, это т.н. квазикоституционная реформа, т.е. реформа Конституции без вторжения в текст Основного закона. Тем более досадным становится тот факт, что обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ содержит значительное количество противоречивых и спорных моментов.

Нужно отдавать себе отчет в том, что модернизация федеративных отношений является насущной общегосударственной задачей. А более углубленное изучение проблем федерализма наводит на мысль о возможности их преодоления исключительно путем комплексного, системного подхода, подразумевающего в том числе и конституционную реформу, браться за которую федеральная власть, по ее собственным заверениям, в ближайшее время не намерена, предпочитая концентрировать свои усилия на реформе федерального законодательства.

Признавая актуальность намеченных законодательных преобразований, необходимо все же отметить, что даже их осуществление не сможет заменить собой полноценной конституционной реформы, без которой, в свою очередь, невозможна нормальная работа по совершенствованию федерального законодательства. Основной вопрос состоит не в том, нужны ли конституционные преобразования вообще, а в том, какие преобразования нужны России. Очевидно, что отличные от направленных на удовлетворение сиюминутных узкогрупповых интересов.

К сожалению, сегодняшняя направленность многих политических процессов свидетельствует о том, что реформирование тех или иных норм и институтов происходит не в сторону, собственно, их модернизации, а в сторону «реставрации» устаревших моделей. Об этом свидетельствует также необычайно распространившаяся в обществе «охранительная» идеология. Распространившаяся настолько, что даже глава государства вынужден был отмежеваться от нее. Более того, многие обсуждаемые сегодня законодательные инициативы содержат явные отсылки к «достижениям» советского конституционализма - это и «демократический централизм», и специфическая организация партийной системы, представляющие собой ничто иное, как «творческое» переосмысление идей Конституции СССР 1977 года.

В этой связи хочется вспомнить строки выдающегося русского поэта Максимилиана Волошина, написанные им еще в начале ХХ века и как нельзя лучше отражающие современное состояние политических процессов в России: «И вновь Москва сшивает лоскуты / Удельных царств, чтоб утвердить единство. / Истории потребен сгусток воль: / Партийность и программы - безразличны».

Размещено на Allbest.ru