Современная миграционная политика государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы миграции

1.1 Понятие «миграция населения». Виды миграции

1.2 Современная миграционная политика

1.3 Стратегическое планирование в органах государственной власти

2. Становление, развитие и правовые основы деятельности ФМСРФ

2.1 Правовое регулирование трудовой миграции

2.2 Система органов ФМС РФ

2.3 Нормативно-правовая база миграционной политики, основа, источники исполнительная власть

2.4 Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики РФ

Заключение

Список использованных источников

Приложение А

Приложение Б

Приложение В

миграционный политики государственный власть

• Введение

Демографическая ситуация, сложившаяся в России в результате проведения реформ 80-90-х годов прошлого столетия, оказала существенное влияние на социальную и экономическую жизнь нашего общества. Качественно изменилась и миграционная политика государства. Россия превратилась из закрытой страны в активного участника международного миграционного обмена.

Численность населения России на 1 декабря 2010 года составила 142,2 млн. человек, за 11 месяцев 2010г. она сократилась на 0,37%, или на 520,7 тыс. человек. Сокращение численности населения происходило из-за естественной убыли населения. Увеличившийся миграционный прирост компенсировал численные потери населения лишь на 18,3%. По прогнозу, к 2013 г. ежегодный миграционный прирост населения достигнет 163 тыс. человек, однако он сможет лишь на 20% компенсировать естественную убыль населения. Россия еще в 2000г. занимавшая 6-е место в мире по численности населения, сейчас отодвинулась на 8-е, а к 2050 году займет примерно 18 место. С экономической и геополитической точки зрения столь малое число граждан на столь обширных территориях можно расценивать как катастрофу.

Численность экономически активного населения в 2010 г. составила 74,3 млн. человек, или около 52% от общей численности населения страны. При оптимистичном сценарии к 2016 г. число работников может снизиться на 8-9 млн. человек. Согласно прогнозу социально-экономического развития РФ численность трудоспособного населения России в этот период сократится на более чем 2 млн. человек, что станет серьезной проблемой для роста национальной экономики.

Преодолеть негативные тенденции за счет перераспределения работников по территории страны, а также за счет корректировки числа подготавливаемых специалистов по тем или иным профессиям в полной мере не удастся. Без продуманной иммиграционной политики численность населения РФ в 2050 г. сократится до 100 млн. чел. Демографические проблемы могут привести к возникновению дефицита трудовых ресурсов в большинстве регионов страны и дальнейшему сокращению численности занятых в экономике. Сложившиеся демографические тенденции делают экономически целесообразным стимулирование замещающей миграции, увеличение притока иностранной рабочей силы, компенсирующего сокращение численности всего населения или его отдельных групп. Конечно, политика в сфере экономической иммиграции должна обеспечить не только приток иностранной рабочей силы, но и эффективное регулирование данного процесса.

По некоторым экспертным оценкам, на 2009 год в России находилось более 10 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства, без определенного правового статуса Трудовым мигрантам обеспечат защиту //Российская газета. 2011. 26 июня. . Между тем истинные размеры незаконной миграции до настоящего времени не известны ни одному федеральному ведомству. При этом существовавший до 2005 года правовой механизм воздействия на неконтролируемые потоки мигрантов не давал должного эффекта, несмотря на то, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) предусмотрена ответственность за деяния, связанные с нарушением миграционного законодательства. Для расширения правовых средств противодействия незаконной миграции Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен статьей 322¹, предусматривающей ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию России.

Функции по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации и обеспечению правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства возложены на подразделения Федеральной миграционной службы Российской Федерации.

В последнее время идет активный процесс создания и обновления миграционного законодательства, расширение международно-правового регулирования указанной сферы. В соответствии с ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Федеральной миграционной службой Российской Федерации постоянно осуществляются мероприятия по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Одной из принудительных мер является административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Практика показывает, что не всегда процедура выдворения заканчивается реальным перемещением иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Сложность и необходимость немалых финансовых затрат со стороны государства, отсутствие взаимодействия различных государственных органов в сфере миграции не способствует эффективному применению данной меры административного принуждения.

Несмотря на массовую концентрацию мигрантов в некоторых регионах, привлекающих развитой экономикой, огромными возможностями для трудовой деятельности и благоприятными условиями пребывания, факты выявления организации незаконной миграции носят единичный характер.

В настоящее время в связи с глобальным финансово-экономическим кризисом с целью обеспечения приоритетного права на трудоустройство россиян вдвое уменьшена квота на получение иностранцами разрешений на работу в России. Тем не менее, работодатели по-прежнему предпочитают нанимать дешевую и бесправную рабочую силу - иммигрантов, в том числе и незаконных.

Нормативно - правовую базу составили: международные акты, регламентирующие правовой статус граждан; Конституция Российской Федерации; нормативные акты, регламентирующие правовой статус и режим пребывания иностранных физических лиц; административно-деликтное законодательство, регламентирующее административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации; ведомственные нормативные акты, регламентирующие правоприменительную деятельность органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ в сфере миграции.

1. Теоретические основы миграции

1.1 Понятие «миграция населения». Виды миграций

Одним из важнейших источников формирования населения в отдельных регионах мира и в России в частности, стала миграция населения.

В понятие “миграция населения” различные исследователи вкладывают самый разнообразный смысл. Количество определений “миграции населения” столько же, сколько и авторов этих определений. Ионцев В.А. насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений. Современное значение термина чрезвычайно широко.

Образец схемы миграции населения

Под миграцией населения (от лат. migratio -- переселение) принято понимать территориальную подвижность (механическое движение) населения. Она связана с перемещением по территории страны (или между государствами), обусловленную, как правило, влиянием разнообразных факторов -- социально-экономических, военно-политических, религиозных, природных, экологических; особенностями исторического и хозяйственного развития отдельных регионов и стран.

Согласно определению, данному видным ученым-географом В.В. Покшишевским (1978), под миграциями населения «следует понимать любые его перемещения, связанные с переменой места проживания (изменение государства, области или населенного пункта, в котором живет то или иное лицо, семья или другая более обширная общность людей)». Таким образом, в качестве главного признака миграционной подвижности населения выступает территориальный, а следствием миграций является изменение географии расселения. К миграциям правомерно относить и широко распространенные в крупных городских агломерациях так называемые «маятниковые миграции», связанные с ежедневными поездками на работу и домой из пригородов в города и обратно. Эти поездки носят локальный характер и не сказываются на географическом рисунке расселения, но оказывают существенное влияние на формирование местных систем расселения. К другим признакам миграции относят функциональный, по которому ее можно подразделить на трудовую, культурно-бытовую, рекреационную (то есть связанную с туризмом и отдыхом), служебные командировки. По временному признаку выделяются 1)временная, или возвратная (маятниковая, сезонная), и 2)постоянная, или безвозвратная (переселение), миграции. По направлению миграционных потоков их делят на внешние (межконтинентальные и межгосударственные) и внутренние (межрайонные, внутрирайонные). К внешней миграции относятся эмиграция (выезд из страны проживания) и иммиграция (въезд в страну), а также реэмиграция, или репатриация (возвращение выехавших на родину).Примерами внутренних миграций могут служить переезды жителей из одного города в другой, из села в город (и обратно), из одного региона (субъекта Российской Федерации) в другой. Внутренние сезонные миграции, как правило, усиливаются в период активизации сельскохозяйственных работ (весна, лето, осень), когда повышается спрос на рабочую силу в сельской местности, или во время летних отпусков.

По форме организации миграция населения делится на организованную, то есть осуществляемую при участии и с помощью государства, и неорганизованную (самодеятельную). Организованная миграция широко использовалась в практике хозяйственного строительства в СССР. Так, в 50--60-е годы ХХ в. значительные трудовые ресурсы (свыше 1,5 млн человек) были направлены на освоение целинных и залежных земель в регионах Северного Казахстана и Южной Сибири. В плановом порядке осуществлялась мобилизация рабочей силы для крупнейших строек страны -- сибирских ГЭС, Западно-Сибирского нефтегазового комплекса, Тимано-Печорского ТПК, БАМа, других промышленных объектов, возводимых в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Одновременно формировались миграционные потоки из РСФСР в республики Средней Азии и в Казахстан, где не хватало квалифицированных кадров для работы на действующих промышленных предприятиях. Такая миграционная политика наряду с положительными имела и отрицательные последствия, поскольку из-за недостаточной приживаемости мигрантов увеличивался отток части населения из районов нового освоения.

Этническая миграция это совокупность миграционных потоков, в каждом из которых численно преобладают лица с общей этнической принадлежностью, перемещающиеся из одного крупного этнокультурного ареала в другой по причине того, что они ощущают свою отчужденность от отпускающего общества и/или это общество само отторгает мигрантов из-за их этнической принадлежности. Не нуждается в специальных разъяснениях то, что оба названных выше типа недобровольных миграций насильственные и вынужденные, имеют яркую этническую окраску. Именно с жертвами насильственных перемещений Россия столкнулась еще до распада СССР. Это люди, бежавшие от армянских погромов в 1988 г. в Сумгаите и в 1990 г. в Баку, турки-месхетинцы, спасавшиеся от погромов в Фергане (1989 г.); потом был Нагорный Карабах, чечено-ингушский конфликт, гражданская война в Таджикистане, военный конфликт в Приднестровье, война в Абхазии, война в Чечне.

Особое место в истории нашей страны занимают принудительные миграции, связанные с насильственным переселением людей в период сталинских репрессий 30--50-х годов и c депортацией целых народов из мест их постоянного проживания главным образом в регионы Сибири, Дальнего Востока, Средней Азии и Казахстана. Так, в 30-е годы высылке подверглись сотни тысяч раскулаченных крестьян, в период Великой Отечественной войны с родных мест было переселено более 1 млн немцев, а в конце войны насильственному выселению подверглись калмыки, народы Северного Кавказа (ингуши, чеченцы, балкарцы, карачаевцы), крымские татары, турки-месхетинцы, другие народы. В последующем многие из них были возвращены на свою историческую родину, однако полностью восстановить ситуацию 40-х годов не удалось, что спровоцировало ряд межнациональных конфликтов.

По причинам переезда на новое место жительства миграции условно можно подразделить на экономические, или трудовые, связанные с поиском мест с более высокооплачиваемой работой и более высоким уровнем жизни, политические, вызванные изменением государственных границ, дискриминацией отдельных групп населения, религиозные, семейно-бытовые. Примером массового выезда населения из страны по политическим мотивам является эмиграция в годы Гражданской войны (1917--1922 гг.) и в последующий период.

1.2 Современная миграционная политика Российской Федерации

Миграционные проблемы характерны практически для всех государств современного мира. В последние два десятилетия с ними столкнулась и Россия. Развал СССР, разрушение сложившейся в течение 70 лет государственной политической и социально-экономической системы, централизованного механизма регулирования демографических процессов привели к массовому перемещению населения.

В целом можно сказать, что миграционные процессы в России протекают примерно так же, как во многих экономически развитых странах мира. В настоящее время спрос России на мигрантов в большей мере обусловлен экономическими и демографическими причинами. На протяжении первой половины текущего десятилетия в крупнейших российских городах, пограничных областях, трудовая миграция прочно заняла определенные экономические ниши, которые в будущем будут углубляться и расширяться. В таких регионах труд иностранных работников уже сейчас стал структурообразующим фактором экономики, которая не может эффективно функционировать без привлечения мигрантов.

Однако в действительности реальные последствия миграции не столь однозначны, и это порождает противоречивое отношение к ней различных представителей политических и экономических кругов и общественности.

В современной юридической науке всегда выделяется вид незаконной миграции населения. В российском законодательстве незаконная миграция представляет собой «въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации». В связи с чем, следует отметить, что актуальность проблемы правового регулирования незаконной миграции в России будет возрастать.

Кроме того, открытие границ для международной криминальной миграции вывело на первый план политические причины миграции, обусловило увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. В 90-е годы двадцатого столетия власти в России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов, в начале же нового тысячелетия обозначилась задача совершенствования стратегии государственной миграционной политики на перспективу, которая должна отвечать долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России.

Современная миграционная ситуация в Российской Федерации

Изменения политической и социально-экономической систем на пространстве, которое ныне принято называть постсоветским, более всего сказались на рынке труда, жизненных условиях, индивидуально-личностном статусе и семейных связях. Значительные изменения претерпели миграционные процессы.

В советский период проводилась довольно четкая миграционная политика, в основе которой лежали внеэкономические методы регулирования, предусматривавшие ограничения прописки в крупнейших городах, прикрепление населения к месту жительства и работы, контроль за перемещением (за счет жесткой паспортной системы), насильственное переселение в экстремальных случаях, привлечение населения в районы нового освоения. Существовало и идеологическое подкрепление миграционной политики. Миграционная политика, которая была интегрирована в политику развития и размещения производительных сил, подробнейшим образом прорабатывалась в Генеральной схеме развития и размещения производительных сил и Генеральной схеме расселения. В качестве самых общих ставились цели более равномерного размещения производительных сил, ограничения роста крупнейших городов, более равномерного развития сети опорных центров расселения.

С 1990 года Россия стала одной из наиболее «принимающих» стран не только на постсоветском пространстве, но и в Европе. Хотя за это время иммиграция на Запад и увеличилась, ее рост был относительно ограниченным и представлял собой менее значимое явление для страны, чем перемещения по территории бывшего СССР (в большей части в сторону Российской Федерации и через нее), а также иммиграция в Россию из стран Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки. Россия превратилась в своего рода буферную зону на пути мигрантов в Европу. Как подчеркивают некоторые ученые, за годы реформ страна выдвинулась в тройку ведущих мировых центров иммиграции (после США и Германии). В среднем в период 1992 - 2002 годов (в течение каждого года) США «впитывали» 924 тыс. человек, Германия - 865 тыс. Для России соответствующий показатель был на уровне 609 тыс. человек.

Необходимо отметить, что год от года определенным образом менялись предпочтения мигрантов при выборе принимающих регионов России.

В первые годы это была, в основном, европейская часть, ее южные районы, как Северо - Кавказские, так и области Центрального Черноземья и Поволжья, и, конечно, Центра. Несколько позже большей популярностью стали пользоваться и регионы, расположенные к востоку от центра: юг Урала, юг Западной Сибири. Объясняется это, главным образом, близостью с центрально-азиатскими регионами, откуда во второй половине 90-х годов XX века шел основной поток вынужденных мигрантов. В результате в 38 субъектах Российской Федерации накопленная за период 90-х годов прошлого столетия миграционная нагрузка превысила 100 человек на 10 тыс. населения, в том числе в 11 регионах - 200 человек на 10 тыс. населения. В указанные годы, в переходный период, при появлении рынка жилья и рабочей силы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека был принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ред. от 18 июля 2006 года),. Внеэкономические методы регулирования миграции стали меняться на экономические, и управляемость миграционными процессами была утрачена. Старая система регулирования миграции была разрушена, а новая фактически не была создана.

Россия, в отличие от Советского Союза, - страна открытых границ и свободных миграционных перемещений. Произошедшие изменения, прежде всего упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» государственных границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, прежде всего нелегальной. В начале десятилетия «чемпионом» по числу прибывающих стал Московский регион, где жили и работали около 3 млн. иммигрантов, что составляло почти шестую часть населения Москвы и Подмосковья. По данным ГУВД Московской области, наибольшее количество нарушений режима пребывания, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы совершалось гражданами Таджикистана (28%), Узбекистана (24%), Молдовы (22%), Украины (18%). Основные сферы использования иностранной рабочей силы - строительство (55% общего числа работающих иностранцев), промышленность (21%), транспорт (12%), сельское и лесное хозяйство (9%).

Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в Россию иностранных граждан над количеством выехавших. Так, в 2000 году в Российскую Федерацию въехали 21,2 млн. иностранных граждан, а выехали 17,9 млн. человек. Соответствующие цифры для 2004 года - 21,2 и 20,8 млн. человек, для 2005 года - 20,9 и 19,8 млн. человек, для 2006 года - 21,2 и 19,9 млн. человек. Большинство иностранцев, въехавших в Россию на законных основаниях, впоследствии остаются на российской территории с нарушением установленных правил и переходят в категорию нелегальных мигрантов.

В 2006 году численность китайцев, проживающих в дальневосточном регионе, составляла, по оценке специалистов, от 400-700 тысяч до 3 млн. чел. На долю граждан Китая на территории Приморья приходилось более 75% легально работающих иностранцев, которые заполняли рабочие места в строительстве и сельском хозяйстве. При этом в Приморье проживало гораздо больше нелегальных мигрантов, деятельность которых была тесно связана с теневым и криминальным бизнесом. В приграничных районах происходило интенсивное формирование китайских общин, которые по своей численности и влиянию постепенно вытесняли коренные этнические группы. Здесь сформировались и действовали организованные преступные группировки (ОПГ) и наблюдалась их кооперация с российскими криминальными группами. Отличительные черты китайских ОПГ - многочисленность, хорошая организованность, закрытость и законспирированность.

1.3 Стратегическое планирование в органах государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации

Одним из важных условий ускорения социально-экономического развития Российской Федерации является реформирование системы государственного управления и, в частности, деятельности государственных органов, реализующих миграционную политику.

Результаты деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации, решение перечисленных задач отображаются в важном стратегическом документе - докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации. При сравнительно-правовом анализе этих документов Азаров² Н.П. пришел к важному выводу, что при разработке современного доклада о результатах и основных направлениях деятельности в целях повышения эффективности деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации начинают использоваться определенные элементы государственного стратегического планирования.

Проанализировав деятельность органов государственной власти в сфере миграции, и, исходя из норм действующего законодательства, Азаров Н.П. пришел к выводу об отсутствии конкретного государственного института, в полном объеме занимающегося всеми аспектами миграции. Вследствие этого в стране начинает складываться некая система управления миграционными процессами, когда любая попытка совершенствования правового регулирования этой сферы деятельности неизбежно приводит к сложным и длительным согласованиям, в ходе которых иногда теряется сама суть предлагаемой новации. Однако положительным шагом изменить сложившуюся тенденцию является учреждение 18 мая 2009 г. Правительственной комиссии по миграционной политике Российской Федерации Азаров, Н.П. Конституционно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации // Вестник Университета МВД России. - 2010. - № 4 с.46.

Указами Президента Российской Федерации утверждены «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и, что особенно важно, «Основы стратегического планирования в Российской Федерации». В этих документах содержится ключевая методология организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

В настоящее время существенно возросла необходимость создания в Российской Федерации современной системы государственного стратегического планирования, обусловленная потребностью принятия долгосрочных решений в экономической, социальной, оборонной, технологической и других сферах. При этом Федеральной миграционной службе Российской Федерации необходимо руководствоваться положениями основных стратегических документов. Внедрение системы стратегического планирования в органы государственной власти подразумевает прежде всего переход к управлению, ориентированному на конечный результат и диктует необходимость по-новому обосновывать потребности для получения бюджетных ассигнований.

Ключевым органом государственной власти, осуществляющим стратегическое планирование в сфере миграции, должна стать Правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, так как в рамках данной структуры объединены все заинтересованные органы, включающие силовой блок, в том числе, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности и т.д., отвечающие за обеспечение национальных интересов Российской Федерации в миграционной сфере. Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Федеральная служба по труду и занятости, Министерство регионального развития и Министерство транспорта Российской Федерации будут ответственны за принятие решений по устойчивому развитию нашей страны. Включение в состав Правительственной комиссии Российской Федерации перечисленных представителей министерств и ведомств позволит выработать единое видение миграционной политики Российской Федерации, согласовывать наиболее адекватные пути его достижения, согласно имеющимся силам и средствам.

Однако необходимо расширить полномочия Правительственной комиссии и сделать ее ответственной за создание:

- управленческой демографической модели, которая собирала бы изменения в естественном, механическом и квалификационном движении населения, позволяла бы прогнозировать и управлять человеческими ресурсами страны;

- динамической модели связности рынков труда, образования, жилья с системами расселения и размещения производственных сил;

- прогнозов с учетом экономической конъюнктуры и миграционной подвижности населения;

- модели мониторинга человеческого и социального капитала.

Другими словами, необходимо представить сложные процессы развития на карте страны, связав общими представлениями о стратегических национальных приоритетах ключевые органы государственной власти Российской Федерации.

1.4 Вопросы приобретения гражданства

Особое значение в миграционной политике государства имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения. Основным документом, регламентирующим эту проблематику, является Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Редакциями от 11 ноября 2003 года, от 18 июля 2006 года, 1 декабря 2007 года и от 28 июня 2009 года в закон внесены изменения. В частности, максимально упрощены условия принятия гражданства России для ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство СССР и проживающих на территории России. Добавлены также нормы для иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, которые в праве обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания. Упрощенный порядок приобретения гражданства, в соответствии со статьей 13 Договора между Россией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года гарантируется гражданам указанных государств, постоянно проживающим на территории России.

Для лиц, состоящих в браке с гражданином России не менее трех лет, не предусмотрен упрощенный порядок приобретения гражданства, но установлен сокращенный срок проживания, необходимый для приема в гражданство Российской Федерации, - один год. В последнее время широко обсуждается вопрос миграционных преимуществ и получения гражданства в зависимости от уровня образования мигрантов, востребованности в России их специальности, возраста, степени знания русского языка.

Борьба с нелегальной миграцией

Необходимость расширения легальных каналов въезда и занятости, а также устранения административных барьеров, стимулирующих нелегальную миграцию и коррупцию, стала очевидна уже давно. Пакет федеральных законов 2006 года, существенно упростивший процедуры легализации для мигрантов из стран СНГ - в первую очередь для приезжающих на временную работу - вступил в силу с 15 января 2007 года. Теперь сам мигрант, а не работодатель, как раньше, получает разрешение на работу. Таким образом, ликвидирована «крепостная зависимость» мигранта от работодателя. Существенно упростилась процедура регистрации, которая теперь для краткосрочных мигрантов (срок пребывания до 90 дней) может осуществляться по почте. В результате смены приоритетов миграционной политики уже в 2006 году контролируемая составляющая миграции составила около 20% (а не 5%, как раньше). В 2007 году эта тенденция сохранялась: за первые четыре месяца разрешение на работу получили примерно столько же мигрантов, сколько за весь 2006 год.

Предварительные результаты проведенного мониторинга, в частности, позволили констатировать, что в целом новое иммиграционное законодательство Российской Федерации значительно улучшило условия и процедуры регистрации временного пребывания и получения разрешений на работу для рабочих мигрантов из стран с безвизовым режимом с Россией. Стала очевидна направленность новой миграционной политики на развитие сотрудничества и создание общего рынка труда в рамках СНГ. Это прослеживается в предоставлении значительных преимуществ для временных трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом пересечения российской границы - Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана и Украины, которые заключаются в упрощенных процедурах получения разрешений на работу и разрешений на временное проживание. Кроме того, работодатели, нанимающие временных рабочих мигрантов из этих стран, освобождены от необходимости получать разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы.

Следует признать революционными положения нового иммиграционного законодательства Российской Федерации, обеспечивающие уведомительный характер легализации трудовыми мигрантами своего пребывания на территории России посредством постановки на миграционный учет. Эта мера значительно повысила уровень легализации пребывания временных трудовых мигрантов, что, в свою очередь, способствовало улучшению защиты их прав человека и трудовых прав. Так, раньше наличие регистрации у мигрантов присутствовало у 54%, а после принятия нового миграционного законодательства - у 85%. Благодаря введению процедуры уведомления о временном пребывании иммигранта было также успешно начато решение задачи создания системы миграционного учета как основы государственной статистики иммиграции. Положением нового законодательства об уведомительном характере временного пребывания (в отличие от разрешительного характера временного или постоянного проживания иностранных граждан) решается еще одна важная и фундаментальная задача - сохранение сложившегося благоприятного для страны режима преимущественно цикличной или временной трудовой иммиграции.

Данные законодательные положения можно рассматривать как одну из мер уменьшения теневой занятости и противодействия торговле людьми, рабскому и принудительному труду. Резко увеличилось количество лиц получивших разрешение на трудовую деятельность, и возросла численность иммигрантов, легально работающих на территории России со всеми вытекающими отсюда позитивными экономическими (рост налогооблагаемой базы и т.д.) и социальными (улучшение условий жизни и труда мигрантов и возможностей для защиты их прав) последствиями. В то же время, законодательные положения о разрешениях на работу не вполне достигали ожидаемых результатов. Прежде всего, хотя упрощение процедуры получения разрешения на работу, безусловно, стимулирует иностранных работников обращаться в ФМС России, остается неясным вопрос дальнейшей трудовой судьбы этих мигрантов, зависящей от их взаимоотношений с работодателем, регулируемых законодательством о труде. Отмечается и проблема недостаточной осведомленности мигрантов и работодателей о новых процедурах получения разрешений на работу, чем воспользовался рынок теневых услуг. В результате, трудовые мигранты часто получают за свои деньги недействительные или поддельные документы и подпадают уже не под административную, а под уголовную ответственность.

2. Становление, развитие и правовые основы деятельности Федеральной миграционной службы России

2.1 Правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации

Развитие нормативно-правового регулирования трудовой миграции прошло следующие основные этапы: первый этап - до 2002 г.; второй этап - с 2002 г. по 2006 г.; третий этап - с 2006 г. по 2010 г.; четвертый этап - с 2010 г.

На первом этапе в связи с неэффективностью государственной политики в области миграции, а также недостатком координации деятельности органов государственного управления необходимо было срочно создать эффективную систему миграционного контроля и разработать механизм государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Второй этап связан с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и образованием Федеральной миграционной службы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Основным недостатком законодательства на этом этапе являлось то, что в нем не содержалось необходимого перечня прав, которыми были наделены иностранные граждане в Российской Федерации.

Начало третьего этапа связывается с принятием двух федеральных законов в сфере трудовой миграции, а именно Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». С введением в действие этих законов и соответствующего нормативного правового сопровождения регулирование внешней трудовой миграции становится более либеральным.

Четвертый этап связан с принятием поправок в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» и с реформой органов внутренних дел в Российской Федерации расширяющими, в частности, полномочия Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» Федеральной миграционной службе передаются функции Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации.

Статус иностранного работника включает права и обязанности, которые можно обозначить как общие для всех иностранных работников, находящихся на территории Российской Федерации, а также права и обязанности, которые вытекают из заключенных с ними трудовых или гражданско-правовых договоров.

В Российской Федерации постепенно развивается законодательная основа определения правового статуса иностранного работника, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений.

Российская Федерация встала на путь формирования цивилизованной миграции, т. е. постепенно создаются условия для повышения миграционной привлекательности Российской Федерации, с одной стороны (расширение прав высококвалифицированных специалистов, введение патентов), и противодействие нелегальной миграции - с другой. В первую очередь это направлено на реализацию стратегического курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения и содействия становлению инновационной социально ориентированной экономики.

2.2 Система органов Федеральной миграционной службы России

Говоря о структуре органов миграционного контроля, сначала хотелось обратить внимание на один существенный момент. В Российской Федерации в настоящее время сложилась и действует система миграционного контроля, в которой полномочия по ее осуществлению распределены между различными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти исходя из законодательно закрепленных за ними функций:

- по выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию, а также виз на МИД России и МВД России;

- по формированию базы данных и учета списков иностранных граждан, въезд которым в Российскую Федерацию закрыт - на ФСБ России;

- по осуществлению пограничного контроля (проверки оснований законности) по въезду в Российскую Федерацию и выезду из Российской Федерации - на органы пограничного контроля Пограничной службы Российской Федерации;

- по контролю за пребыванием (проживанием), передвижением иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществление ими трудовой деятельности, предоставление убежища, осуществление иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации - на МВД России.

Действующая система миграционного контроля в России объективно требует дальнейшего совершенствования, постоянного развития, укрепления, а также целенаправленной поддержки со стороны высших органов государственной власти и управления, что полностью отвечает не только насущным потребностям России по обеспечению собственной национальной безопасности, но и выполнению ею взятых на себя международных обязательств в области миграции.

Создание межведомственной единой системы иммиграционного контроля требует объединения усилий всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и предусматривает четкое распределение полномочий и ответственности. Попыткой создания такой системы является ФМС РФ Барсукова С.Ю. Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в зеркале идеологий // Полис. - 2005. - № 5. - С.31-42. .

Формирование структуры самой Федеральной миграционной службы России обусловлено набором возложенных на нее задач Положение о Федеральной миграционной службе, утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СПС Гарант:

1) реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности: совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

2) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

8) управление территориальными органами ФМС России, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.

Структура ФМС РФ организована таким образом, чтобы максимально обеспечить выполнение возложенных на нее задач организации эффективного миграционного контроля. Вместе с тем, есть мнение, как в руководстве МВД РФ, так и среди теоретиков, что структура ФМС РФ несовершенна и требует доработки. Если руководство МВД полагает, что в структуре ФМС РФ необходимо дополнительно создание миграционной инспекции как основного контролирующего органа, то исследователи полагают, что структура ФМС РФ и так уже неоправданно «раздута» и требует сокращения Витковская Г.С. Российские диаспоры в Центральной Азии: миграционный потенциал // Социс. - 2006. - № 2. - С.45-53. .

Таким образом, можно отметить, что значение и важность органов миграционного контроля была осознана и признана еще до формирования российского государства, во времена феодальной раздробленности. На протяжении истории своего развитии органы миграционного контроля неоднократно переживали различного рода трансформации, переподчинение от одного направления исполнительной власти другому, становились органами полицейского надзора, пока не обрели современную форму координирующего звена государственной миграционной политики. Современная Федеральная миграционная служба также за последние несколько лет пережила ряд реформирований и переподчинений, обретя форму полноценного самостоятельного направления деятельности правоохранительных органов. И по сей день деятельность ФМС РФ сопряжена со множеством трудностей, в числе которых и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточная проработка системы контроля и собственной безопасности, проблемы сотрудничества с иными органами власти, осуществляющими свою деятельность в области миграционной политики государства. Однако, несмотря на все трудности, ФМС РФ успешно функционирует и имеет положительные результаты работы, о чем свидетельствует статистика.

2.3 Нормативно-правовая база миграционной политики, основа, источники исполнительная власть

Правовую основу миграционной политики в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иные нормативные правовые акты Российской Федерации. К источникам миграционного права, помимо законов и иных нормативно-правовых актов, следует (несмотря на возможные возражения) отнести судебные решения, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного характера, международные договоры Российской Федерации (Россия присоединилась практически ко всем международно-правовым актам в области прав человека, а также к правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере миграции) и общепризнанные нормы международного права.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. ФМС России подведомственно Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Основными задачами ФМС России являются:

- реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

- совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

- осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

- осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

- разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

- исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

- осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации.

ФМС России разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, с последующим уведомлением Министерства внутренних дел Российской Федерации. ФМС России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам координации и контроля деятельности ФМС России, а также настоящим Положением.

Современное миграционное законодательство России формировалось и формируется под влиянием различных тенденций. Здесь и необходимость реагирования на быстро меняющуюся ситуацию в сфере миграции, постоянный поиск наиболее оптимальных правовых установлений, и адаптация международных стандартов, соответствующая универсализации права в контексте глобализации, и тенденция регионализации прав мигрантов, и попытки различных групп влияния приспособить миграционное законодательство к потребностям бизнеса, и целый ряд других факторов. В настоящее время практически никто не оспаривает, что миграция нужна России постольку, поскольку при имеющейся демографической ситуации экономика страны не может рассчитывать на сохранение и воспроизводство трудовых ресурсов без привлечения мигрантов. При разработке любого нормативно-правового акта в сфере миграции необходимо осознание его, если можно так выразиться, "встраиваемости" в государственную миграционную политику с учетом всесторонней оценки различных факторов -- демографических, экономических, политических и иных. Проведение федеральных государственных статистических наблюдений в установленной сфере деятельности в соответствии с официальной статистической методологией, а также представление в установленном порядке предложений по совершенствованию форм этих наблюдений.