Институт опеки и попечительства в гражданском праве России

Необоснованные действия органов опеки в отношении семей нередко связаны с коррупциогенностью ряда действующих норм российского законодательства, допускающих слишком широкое толкование на практике. Авторы указывают, что необходимо изменение этих норм в сторону благоприятную для семьи.

До внесения таких изменений органы опеки и попечительства должны применять закон, руководствуясь общепризнанными нормами международного права, защищающими семью, а также рядом основополагающих принципов российского законодательства. Среди них конституционный принцип неприкосновенности частной жизни, конституционный принцип презумпции добросовестности поведения родителей, принцип автономии семьи и принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи.

Распространенной проблемой являются нарушения прав родителей и детей, выход органов опеки и попечительства за пределы своих законных полномочий. При этом от произвола и необоснованных вмешательств больше всего страдают малоимущие и социально незащищенные, а также многодетные семьи. Предлагаются рекомендации, направленные на изменение сложившейся негативной ситуации.

Приходится, в частности, признать, что до сих пор сохранилась актуальность следующего критического замечания Министерства образования и науки РФ от 2008 года в отношении деятельности этих органов в сфере профилактики социального сиротства:

«Анализ ситуации в области защиты прав детей свидетельствует о том, что сложившаяся практика работы органов опеки и попечительства, социальных служб во многих случаях ориентирована не на оказание своевременной помощи семье, оказавшейся в социально опасном положении, а на вмешательство в ситуацию, достигшую критической точки, требующую, в частности, немедленного отобрания ребенка у родителей. При этом основным инструментом работы с такой семьей обычно является не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, а применение органами опеки и попечительства административных мер воздействия к родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей, предусмотренных семейным, уголовным законодательством, законодательством об административных правонарушениях.

Результатом подобных действий в большинстве случаев становится утрата ребенком родительского попечения, изъятие его из семьи».

Во многих случаях проблемы в семейной жизни россиян связаны с системными следствиями бедности семьи. В значительном числе случаев изъятие ребенка из семьи по инициативе органов опеки и попечительства происходит в ситуациях, когда, в действительности, требуется адресная социальная помощь семье, прежде всего материальная. Это противоречит не только основным принципам российского семейного законодательства (необходимости защиты и укрепления семьи, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, приоритета семейного воспитания детей - ст. 1Семейного кодекса РФ), но и действующим в России нормам международного права. Так, установившееся обязывающее толкование Европейским Судом по правам человека норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод указывает на целый ряд принципов, которые обязаны соблюдать в соответствующих случаях государства-участники Конвенции, в том числе и Россия.

В числе этих принципов особое значение имеют следующие:

* постоянное разлучение ребенка и родителей может быть оправдано лишь исключительными обстоятельствами;

* государство, принимая решение о разлучении родителей и ребенка, обязано тщательно взвесить последствия этого шага и для ребенка, и для родителей;

* при ссылке на опасность как причину изъятия ребенка, эта опасность должна быть надежно доказана, причем при этом суд не вправе полагаться только на мнение органа опеки;

* тот факт, что ребенок может быть помещен в более благоприятную для его или ее воспитания среду, сам по себе не оправдывает такую меру, как принудительное отнятие ребенка;

* не может эта мера быть оправдана и простой ссылкой на рискованное положение родителей, при котором могут помочь менее радикальные меры, чем разделение семьи (такие, как адресная социальная помощь);

* принимая решение о разделении семьи органы опеки и суд должны основываться на серьезной доказательной базе, на всех стадиях процедуры родители должны иметь возможность принимать в ней участие и защищать свои интересы, должно быть, по возможности, учтено мнение самих детей;

* помещение детей в приют может рассматриваться только как временная мера и она может быть оправдана только если прежде были рассмотрены возможные альтернативы;

* государство (в т.ч. органы опеки) обязано предпринимать серьезные и длительные усилия, направленные на воссоединение детей с родителями.

К сожалению, действующее российское законодательство в вопросах, касающихся вмешательства государства в жизнь семьи, во многих отношениях несовершенно. Ряд норм семейного законодательства предусматривает слишком большие возможности государственных органов по вмешательству в жизнь семьи.

Перечислим основные проблемы действующего законодательства в этой сфере:

1) Ст. 56 и ст. 122 Семейного кодекса РФ обязывает всех, кому стало известно о нарушении прав ребенка в семье, сообщать об этом в органы опеки и попечительства. В сочетании с широкой пропагандой, призывающей сообщать в «соответствующие органы» о таких «нарушениях», как«несоблюдение родителями советов психолога» эта норма ведет к серьезным злоупотреблениям, нарушению права на неприкосновенность частной и семейной жизни.

2) Ст. 64 ч. 2 Семейного кодекса предусматривает право органов опеки без суда лишить родителей право представлять интересы детей, если орган опеки установит, «что между интересами родителей и детей имеются противоречия». Это создает законную базу для фактического ограничения родительских прав без суда при формальном сохранении проживания ребенка в семье.

3) Ст. 68 ч. 2 Семейного кодекса устанавливает, что, если ребенка незаконно удерживает у себя другое лицо против воли родителей (речь может идти, например, о приюте, куда увезли незаконно отнятого ребенка представители органа опеки), суд может отказаться вернуть ребенка родителям, «если придет к выводу, что передача ребенка родителям не отвечает интересам ребенка».

4) Ст. ст. 70 и 73 Семейного кодекса, устанавливающие порядок ограничения и лишения родительских прав, дают право выступать с иском к родителям об ограничении или лишении прав очень широкому кругу лиц и организаций. С иском об ограничении родительских прав в суд имеет право обратиться, например, школа.

5) Ст. 77 Семейного кодекса предусматривает отобрание ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью. В законодательстве отсутствует четкое определение критериев наличия угрозы жизни и здоровью ребенка, что позволяет органам опеки действовать достаточно произвольно. В некоторых региональных нормативных актах, устанавливающих порядок отобрания детей (напр. в Нижегородской области) как угроза жизни и здоровью ребенка рассматривается наличие любых признаков «физического и психического насилия» в отношении ребенка. Методические материалычасто очень широко трактуют «признаки насилия», относя к ним, например, наличие у ребенка синяков (обычных у активных детей определенного возраста), расшатанных зубов, педикулеза. Закон не требует, чтобы при отнятии ребенка по 77ст. Семейного кодекса родителям предоставляли копию документа об отобрании ребенка без требования с их стороны, что затрудняет судебное обжалование решения.

6) Ст. 121 Семейного кодекса позволяет объявить ребенка при живых родителях «оставшимся без попечения родителей», если родители «уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов», «при создании действиями или бездействием родителей условий, препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения». Эти крайне нечеткие формулировки, не уточняемые в федеральных нормативных правовых актах, позволяют очень широкие, произвольные толкования.

7) Ст. 122 Семейного кодекса предусматривает право органа опеки по первому «сигналу» о «нарушении прав ребенка» обследовать условия жизни семье в трехдневный срок. На практике это часто приводит к нарушению прав на неприкосновенность жилища и частной жизни. Возможность вторжения в жизнь семьи без доказательных оснований дает широкий простор для злоупотреблений, ложных сообщений со стороны соседей, представителей образовательных, медицинских и т.п. организаций, если семья находится с ними в конфликте, чем-то не устраивает их.

8) Ст. ст. 23 и 28 Закона РФ № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» предусматривают возможность принудительного психиатрического освидетельствования и психиатрической госпитализации ребенка против воли его родителей без суда, по решению органа опеки.

Представители государства, включая органы опеки и попечительства, должны толковать соответствующие нормы российского законодательства, обеспечивая приоритет сохранения семьи, в соответствии с общими принципами российского и международного права, упоминавшимися выше. Однако на практике это делается далеко не всегда, и конкретное правоприменение нередко вступает в серьезный конфликт с указанными основополагающими правовыми принципами, что нарушает права граждан и не отвечает наилучшему обеспечению подлинных интересов ребенка.

Обобщая опыт российских организаций, действующих в сфере защиты семьи, материнства и отцовства, можно выделить следующие наиболее значимые проблемы, с которыми приходится сталкиваться российским семьям во взаимодействии с органами опеки и попечительства:

* в ситуации, когда дети кратковременно находятся без родителей дома, гуляют на улице одни (или даже с родственниками, не являющимися родителями, - например бабушками и дедушками), они нередко незаконно рассматриваются как безнадзорные;

* родителей заставляют под давлением подписывать «добровольное» согласие на помещение детей в приют или больницу (при этом нередко впоследствии осуществляется необоснованная подготовка к лишению/ограничению родительских прав);

* детей изымают из семьи незаконно (например, когда они, в отсутствие родителей, находятся под присмотром старших родственников, друзей семьи, иных лиц, заменяющих родителей);

* детей изымают из семьи без достаточных оснований, в отсутствие явной и непосредственной угрозы для жизни и здоровья, в ситуациях, когда сложившаяся в семье проблема требует адресной социальной помощи (привлечения социальных работников или волонтера для временной помощи в присмотре за ребенком, когда родителей нет по уважительным причинам, оказания адресной материальной помощи семье и т.п.);

* органы опеки предъявляют произвольные, не основанные на законах и нормативных актах требования, ставя возвращение детей в семью в зависимость от их исполнения (обеспечить каждого ребенка отдельным оборудованным спальным местом, обеспечить запас продуктов в холодильнике, незамедлительно сделать ремонт и т.п.) - отметим, что помощь в исполнении этих незаконных требований оказывается весьма редко;

* органы опеки не выдают родителям в установленном порядке копии актов обследования условий жизни ребенка, не выдают по требованию родителей копии других актов, тем самым нарушая права граждан, установленные Конституцией РФ;

* незаконно ограничивается доступ родителей, не лишенных родительских прав и не ограниченных в них, к детям, находящимся в приюте, больнице, доступ родителей к медицинской информации о детях;

* к родным родителям ребенка неправомерно предъявляются требования, допустимые, по нормам действующего законодательства, лишь в отношении опекунов и попечителей;

* сотрудники органов опеки и попечительства некритично, как заведомо истинную, воспринимают негативную информацию о семье, поступившую из медицинских, образовательных и т.п. организаций;

* сотрудники органов опеки и попечительства нередко с заведомым подозрением негативно относятся к малоимущим семьям, многодетным семьям, семьям в трудной жизненной ситуации;

* социально незащищенные граждане, столкнувшиеся со злоупотреблениями и незаконными действиями со стороны органов опеки, не знают свои права, боятся защищать их официальными путями, опасаясь за судьбу своих детей и своей семьи («не хочу жаловаться на опеку - будет хуже и мне, и детям»).

3.2 Перспективы развития и конкретные предложения по деятельности органов опеки и попечительства

Предложения по реформированию органов опеки, исходящие, в частности, со стороны Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ П. А. Астахова предусматривают централизацию структуры соответствующих органов:

«Нужна колоссальная и незамедлительная реформа органов опеки. Сейчас они находятся в системе образования и никому не подчинены на федеральном уровне. Надо понимать, что это огромная армия, около миллиона чиновников. Их надо объединить. Они должны между собой очень хорошо координироваться. Но для этого нужно выстроить эту систему на региональном уровне, задавая федеральные стандарты».

С моей точки зрения, на практике это может означать не улучшение, а ухудшение сложившейся ситуации, генерализацию существующих злоупотреблений. Необходимости централизации работы самих органов опеки, по моему убеждению, нет. Они должны продолжать существовать и действовать на местном уровне, однако необходимо более эффективно осуществлять контроль их деятельности, особенно связанной с вмешательством в семьи, оперативно реагировать на обращения и жалобы граждан, жестко пресекать любые нарушения и произвольные действия, посягающие на неприкосновенность семейной жизни, защищаемую Конституцией РФ. Для исполнения этой функции нет необходимости создавать новые службы и ведомства, поскольку она уже отнесена к ведению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, а также входит в сферу надзорной деятельности Прокуратуры РФ. Необходимо лишь обеспечить ее эффективное и реальное осуществление, учитывающее специфику и значимость важной и деликатной области семейной жизни.

По моему мнению, решение соответствующих проблем должно заключаться не в усилении централизации системы органов опеки, а в устранении перечисленных выше недостатков действующего законодательства, сужении возможностей вмешательства во внутреннюю жизнь семьи со стороны государственных органов.

Укрепление семьи требует создания благоприятного для семьи правового и социально-экономического режима. Являются ложными решениями любые законодательные меры, расширяющие возможность принудительного вмешательства представителей государства или НПО в семейную жизнь граждан в целях «профилактики социального сиротства».Такие решения и меры не укрепляют институт семьи, а напротив - ведут к его постепенному разрушению и углубляют институциональный кризис семьи.

Подлинная защита прав детей должна осуществляться, прежде всего, семьей и родителями, приоритет прав которых в этой области должен быть эффективно обеспечен законодательно.

В сфере, касающейся деятельности органов опеки и попечительства, в ближайшей перспективе я предлагаю, в частности:

* Законодательное внедрение механизмов прямого общественного контроля в отношении деятельности органов опеки, связанной с вмешательствами в семьи.

* Более широкое использование общественными организациями возможности судебного обжалования действий государственных органов в отношении ребенка, отнятого у семьи, в порядке, предусмотренном ст. 15 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ».

В сфере государственной семейной политики я считаю необходимым предпринять следующие шаги, направленные на защиту неприкосновенности семейной жизни:

* Законодательно защитить уникальную роль естественной семьи в жизни общества и в жизни ребенка. Естественная семья и только она (в случае детей, лишившихся родителей - речь идет также об основанной на тех же началах приемной семье, иные формах семейного устройства) -должна оставаться местом рождения и воспитания детей.

* Создать такие условия, в которых семья сможет свободно, без вмешательства извне (в том числе со стороны государства), строить свою внутреннюю жизнь и выполнять свою миссию - рождение и воспитание личности.

* Минимизировать вмешательство государства во внутреннюю жизнь семьи, в решения родителей относительно воспитания, обучения своих детей, руководства их жизнью.

* Создать со стороны государства и общества атмосферу уважения и доверия по отношению к семье и родителям. Исключить все формы подозрительности и «презумпции виновности» по отношению к семье, отношениям между родителями и детьми

* Законодательно запретить «антисемейный экстремизм» - то есть такую пропаганду, которая разрушает семейные ценности, подрывает в обществе уважение и доверие к семье и родителям, подрывает уважение и доверие к родителям со стороны детей.

* Создать условия, в которых родители смогут свободно, без всякого принуждения и обязательности, получать полезные для семейной жизни и воспитания детей знания, причем в формах, соответствующих их культурной принадлежности и ценностным предпочтениям.

* Отказаться от копирования и воспроизведения в российских условиях системы защиты прав детей западного образца, столь плохо зарекомендовавшей себя в мировой практике. Обеспечить семью и родителей надежными правовыми механизмами, позволяющими им эффективно защищать права своих детей в образовательных и медицинских учреждениях, во всех иных организациях и перед всеми иными лицами.

Заключение

Подводя итог, обобщая всё вышесказанное, можно сказать, что институт опеки и попечительства является гражданско-право-вым институтом. Общие вопросы установления, прекращения опеки и попечительства, исполнения опекунами, попечителями, а также орга-нами опеки и попечительства своих обязанностей урегулированы Гражданским Кодексом РФ.

Наряду с этими общими гражданско-правовыми нормами в Семейном Кодексе РФ имеются правила об опеке и попечительстве в отношении несовершен-нолетних детей. Они отражают специфику, которая проявляется в самих целях установления опеки (попечительства) над детьми, субъектах, в отношении которых устанавливается опека (попечительство), в правах участников правоотношений по опеке, попечительству, а также в порядке их установления и прекращения.

Можно сказать, что законодатель с помощью института опеки и попечительства выполняет задачу определения судьбы недееспособного или не полностью дееспособного лица, перемещая бремя основных забот с органов государственной власти или местного самоуправления на конкретное физическое лицо. Данный способ не нов, обладает целым рядом преимуществ и вполне оправдывает себя в условиях гармонично развитого общества, стабильной экономики и обеспеченности каждого определенным минимумом материальных благ. В этом способе соединены все преимущества межличностного общения, сохранения душевного и телесного здоровья подопечного, полноценного воспитания (преимущественно в отношении детей, конечно).

Благодаря установле-нию опеки (попечительства) несовершеннолетние и совершеннолетние недееспособные лица получают возмож-ность осуществлять принадлежащие им права, а также приобретать права и нести обязанности, предоставленные любому гражданину.

Список использованной литературы

1.Конституция РФ от 12 декабря 1993 года(с изм. и доп. в ред. от 30.12.2008 г.)

2. Гражданский кодекс РФ часть первая от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ(с изм. и доп. в ред. от 07.05.2013 г.)

3. Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ(с изм. и доп. в ред. от 12.11.2012 г.)

4. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ(с изм. и доп. в ред. от 05.04.2013 г.)

5. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ(с изм. и доп. в ред. от 07.05.2013 г.)

6. Гражданско-процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ(с изм. и доп. в ред. от 07.05.2013 г.)

7. Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (с изм. и доп. в ред. от 01.07.2011 г.)

8. Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ(с изм. и доп. в ред. от 25.06.2012 г.)

9. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. № 4866-1(с изм. и доп. в ред. от 09.02.2009 г.)

10. Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 21.05.2012 г., с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ
от 12.03.1997 № 290, Постановлением Конституционного Суда РФ
от 02.02.1998 № 4-П)

11. Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 года № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан»(в ред. Постановлений Правительства РФ от 14.02.2013 г. № 118)

12. Собрание Законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

13. Письмо Министерства образования и науки РФ от 30 июня 2012 г. № ИК-1105/06 «О повышении эффективности деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства».

14.Антокольская М. В. Семейное право: Учебник / М.В. Антокольская.- 2-е изд.- М.: Юристъ, 2003.-180 с.

15.Гойхбарг А. Г. Сравнительное семейное право / А.Г. Гойбарг.- М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1925.-231 с.

16. Ершова Н. М. Вопросы семьи в гражданском праве/Н. М.Ершова.-М.: Юрид. лит., 1977.-175 с.

17. Кузнецова И. М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И. М. Кузнецова. М.: Юристъ, 1996.-512с.

18. Михеева Л. Ю. Общие положения об опеке и попечительстве: электрон.журн. 2010.- №26.- URL:http://www.lawmix.ru. (дата обращения: 20.08.2010)

19. Ошанин М. О призрении покинутых детей. Ярославль /М.О. Ошанин.- М., 1912.-354с.

20. Пергамент А. И. Опека и попечительство / А.И.Пергамент.- М.: Юрид.лит., 1966.-161с.

21. Пудалов В. Попечительство и благотворительность в Российской империи / В.Пудалов.- Российская юстиция, 2010.-425с.

22.Пчелинцева Л. М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Л.М. Пчелинцева.- М.: Издательство «Норма», 2011.-389с.

23.Рясенцев В. А. Семейное право / В.А. Рясенцев, В.Ф. Яковлев, -М.: Юрид. лит., 1971.- 598с.

24.Садиков О. Н. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / О.Н. Садиков.- 2-е изд., испр. и доп. рук.авт. колл. и отв. ред. О. Н. Садиков, с использованием судебно-арбитражной практики.- М.: Инфра-М, 2012.-1066с.

25.Свердлов Г. М. Основные вопросы советского семейного права / Г.М. Свердлов.- М.: Юрид.лит.,1658.-115с.

26. Суханов Е.А. Гражданское право: В 2 т. Т. I: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статус, 2008.-960с.

27. Александров И. Ф. Проблемы правового регулирования устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, в современных условиях.-М.: Юрист. - 2008. - N 3. - 64с.

28. Аргунова Ю. Опека для взрослых / Социальная защита. - 2004. - N 11.- 341с.

29. Астахов П.А. / "Российская газета" - Федеральный выпуск №5372 (293), 2013

30. Беспалов Ю.Ф. Причинитель вреда - несовершеннолетний // Российская юстиция.-2010.- №10.-342с.

31. Житенева С. Развитие новых форм устройства детей на воспитание в семью / Беспризорник. - 2009. - N 2. - 94с.

32. Кирилловых А. А. Опека и попечительство под охраной закона / Законодательство и экономика. - 2008. - N 9. - 84с.

33. Маевская И.В. Семья для ребенка / Вопросы социального обеспечения. - 2009. - N 19. - 34с.

34. Михайлова И.А. Назначение опекунов и попечителей по новому Федеральному закону//Гражданское право.- 2009.- N 2.- 64с.

Размещено на Allbest.ru