Предмет права социального обеспечения

По нашему мнению, социально-обеспечительные отношения, составляющие предмет отрасли, целесообразно классифицировать по видам, выстроив определенную иерархию (алгоритм) классификаций и их критериев. Во главу угла следует поставить получателя социального обеспечения, который нуждается в таковом в связи с наступлением последствий социального риска.

Затем следует определить форму социальной защиты названного лица. В этой связи по своей природе социально-обеспечительные отношения подразделяются на три основных вида: социально-страховые; отношения по социальной помощи (и социальному обслуживанию), а также отношения по государственному социальному обеспечению. Эта классификация отношений учитывает объективный процесс усложнения системы правового регулирования социального обеспечения, а именно специализацию и относительное обособление правовых режимов организационно-правовых форм социального обеспечения.

В свою очередь, каждый из этих видов может классифицироваться по основаниям и порядку предоставления социального обеспечения на обязательные (государственные) и добровольные (дополнительные), по уровню правового регулирования: федеральный, региональный, местный и локальный.

Далее весьма уместной будет и классификация каждого вида отношений по предмету (объекту) (по государственному пенсионному обеспечению, по обязательному пенсионному страхованию, по обязательному и добровольному медицинскому страхованию; по предоставлению государственной помощи; по благотворительности и т.д.). Например, обратимся к социально-обеспечительному правовому статусу конкретного субъекта - безработного, который одновременно является субъектом различных видов социально-обеспечительных отношений. Он вправе получать пособие по безработице, услугу в виде профессионального обучения или переобучения, обратиться за государственной социальной помощью в связи с малообеспеченностью, получить единовременное пособие в связи с рождением ребенка, страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и др. При этом каждый вид социального риска предполагает конкретные формы социальной защиты лица и порядок реализации права этого лица на конкретный вид социального обеспечения в рамках социально-страховых правоотношений, отношений по государственному социальному обеспечению и отношений по государственной социальной помощи Ершов В.А., Толмачев И.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2009..

Таким образом, в рамках материального правоотношения реализуются материальные нормы права, то есть права, устанавливающие субъективные права и обязанности субъектов, а также ответственность за несоблюдение прав и неисполнение обязанностей. Материальные отношения, регулируемые правом социального обеспечения, являются главным образом имущественными, поскольку субъективные права, предусматриваемые нормами данной отрасли, имеют определенное имущественное (выраженное в стоимостных показателях) содержание. Наличие конкретных носителей субъективных прав на социальное обеспечение, с которыми корреспондируют юридические обязанности других конкретно установленных субъектов, позволяет определить правоотношения по социальному обеспечению как относительные.

По своей природе социально-обеспечительные отношения подразделяются на три основных вида: социально-страховые; отношения по социальной помощи (и социальному обслуживанию), а также отношения по государственному социальному обеспечению.

1.2 Понятие и виды процессуальных правоотношений, образующих предмет права социального обеспечения

В предмет отрасли права социального обеспечения включаются вспомогательные процедурно-процессуальные правоотношения. Процессуальные отношения по социальному обеспечению выступают формой реализации указанных субъективных прав и юридических обязанностей. Например, они включают отношения, связанные, с одной стороны, с обращением субъекта за тем или иным материальным благом, составляющим предмет обязательств по социальному обеспечению, а также с совершением правообязанными субъектами, с другой стороны, действий, направленных на предоставление данных благ.

Между тем практически все ученые включают в предмет отрасли только процедурные отношения по установлению юридических фактов (инвалидности, временной нетрудоспособности, малообеспеченности и др.) и установлению права на данный вид социального обеспечения, а также по назначению гражданину определенного вида социального обеспечения. Соответственно отношения по разрешению споров и рассмотрению жалоб в области социального обеспечения включают в предмет отраслей гражданско-процессуального и административного права Никонов Д.А., Стремоухов А.В. Право социального обеспечения. М., 2005. С. 112.

Мачульская Е.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения. М., 2006. С. 89.. При этом отмечается, что в будущем эти отношения могут быть включены в предмет отрасли при принятии соответствующего трудового (социального) процессуального кодекса и создания органов специализированной юстиции Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 127..

На наш взгляд, процедурными правоотношениями не исчерпывается перечень вспомогательных отношений в сфере социального обеспечения. Эти вспомогательные отношения по аналогии с теорией и практикой трудового права можно назвать производными, связанными с социально-обеспечительными отношениями. Их характерными чертами являются следующие. Во-первых, это обусловленность социально-обеспечительными отношениями, т.е. производные отношения существуют постольку, поскольку социально-обеспечительные отношения обслуживают эти отношения.

Во-вторых, одной из сторон этих отношений всегда выступает физическое лицо - получатель социально-обеспечительных благ, а другой стороной могут быть иные лица и органы, не являющиеся стороной основных (распределительных) социально-обеспечительных отношений. Так, рассмотрим социально-обеспечительные отношения по обязательному пенсионному страхованию, возникающему между застрахованным лицом и пенсионным фондом, выплачивающим пенсии. Применительно к этим отношениям производными являются отношения, возникающие между застрахованным лицом и страхователем; назовем их предшествующими производными отношениями. Отметим, что действующая редакция ТК РФ (ст. 1) причисляет эти отношения к производным от трудовых отношений. Рассматриваемые отношения могут стать и сопутствующими в отношении работающих пенсионеров. Производными также являются и отношения между страхователем и Пенсионным фондом РФ в ключе социально-обеспечительных обязательств в пользу застрахованного лица. Имеются в виду именно права и обязанности названных субъектов в сфере социального обеспечения (например, ведение индивидуального персонифицированного пенсионного учета, формирование накопительной части пенсии и др.) Отметим, что здесь не имеются в виду обязанности страхователя по уплате пенсионных страховых взносов и единого социального налога. Как мы уже отмечали, последние в настоящее время охватываются предметом отрасли финансового права.

Аналогичная ситуация складывается и с производными отношениями, предшествующими или сопутствующими социально-обеспечительным отношениям по предоставлению социальной помощи или государственного обеспечения. Например, это отношения, возникающие между гражданином и органом, устанавливающим инвалидность, временную нетрудоспособность и т.д. В зависимости от институциональных норм регулируемые ими отношения по социальному обеспечению могут составлять следующие классификационные группы, в том числе:

1) отношения по социальному страхованию, которое исходя из вида страхового риска включает:

- пенсионное страхование;

- обязательное медицинское страхование;

- обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (страхование профессиональных рисков);

- страхование на случай временной нетрудоспособности, материнства, смерти;

2) отношения по пенсионному обеспечению, включая отношения, связанные с государственным пенсионным обеспечением, и отношения по предоставлению трудовых пенсий;

3) отношения по предоставлению пособий;

4) отношения по социальному обслуживанию Ершов В.А., Толмачев И.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2009..

Глава 2. Характерные особенности метода права социального обеспечения

2.1 Императивные и диспозитивные начала в правовом регулировании социального обеспечения

Классификация отраслей права только по предмету регулирования, который был выделен в ходе научной дискуссии о системе права (1938--1941 гг.) в качестве основного критерия деления права на отрасли, по существу, свела проблему системы права к проблеме системы общественных отношений. Поэтому в ходе второй научной дискуссии (1955--1958 гг.) было признано необходимым помимо основного критерия (предмета правового регулирования) выделить и дополнительный критерий деления права на отрасли -- метод правового регулирования как совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Метод служит дополнительным юридическим критерием, поскольку он произведен от предмета и в значительной мере зависит от законодателя. В то же время в теории права отмечалось, что у законодателя не так много средств регулирования отношений. Он может дать участникам общественных отношений только одно из трех указаний (в отдельности или в совокупности): поступать только так (предписание); только так не поступать (запрет); поступайте, как сочтете нужным (дозволение) Лившиц Р.З. Теория права: Учебник. М., 1994. С. 96..

Предписание отражает императивный метод регулирования, а запрет и дозволение, как считал Р.З. Лившиц, -- это приемы диспозитивного регулирования, поскольку участники общественных отношений свободны поступать так, как считают нужным, при этом в случае запрета эта свобода поведения начинается за пределами конкретного запрет.

Императивный и диспозитивный методы применяются в сочетании и являются как бы «сквозными» для всех отраслей права. В то же время они не могут учитывать специфики общественных отношений, регулируемых нормами конкретной отрасли, которая детерминирует необходимость использования определенного метода, характерного для регулирования именно данной совокупности отношений (т. е. предмета отрасли). Способ разрешения данного противоречия был предложен С.С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен не только учитывать характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет и дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования. К числу таких признаков Л.С. Явич, например, относил следующие: порядок установления прав и обязанностей субъектов права; степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий субъектов; взаимоотношения субъектов правоотношений; наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей; пути и средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических обязанностей Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 95-96..

Творчески развив данную концепцию, С.С. Алексеев дает более четкую конструкцию признаков, позволяющих концентрированно раскрыть отраслевую специфику метода правового регулирования. Это следующие признаки: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения, прекращения правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. Вып. I.C. 218..

Данное теоретическое положение воспринято рядом отраслевых правовых наук (например, трудовым правом) при обосновании метода правового регулирования, однако до настоящего времени оно сохраняет дискуссионный характер.

Особо следует остановиться на концепции единого межотраслевого метода правового регулирования, обоснованной В.Д. Сорокиным. Не отрицая наличия в правовой системе различных отраслей права, имеющих обособленные предметы правового регулирования, он, тем не менее, отмечал отсутствие индивидуальных отраслевых методов, указывая на существование единого межотраслевого метода правового регулирования. Этот метод рассматривался им как целостная система, объединяющая три первичных компонента -- дозволение, предписание и запрет, которые взаимодействуют и взаимообеспечивают друг друга. При этом обращалось внимание на то, что пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы в различных конкретных ситуациях и прежде всего применительно к предметам регулирования отрасли права Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. М., 1976. С. 111..

Критикуя позицию В.Д. Сорокина, Р.И. Иванова ставит закономерный вопрос: «Если пропорции классических правовых приемов воздействия зависят от типа общественных отношений и если они не одинаковы, то может ли это быть некий единый метод правового регулирования?». Единый предмет и метод правового регулирования, считает Р.И. Иванова, есть не что иное, как научные абстракции, позволяющие выделить лишь общие признаки для всех реально существующих разновидностей предметов и методов регулирования. Все отраслевые методы сохраняют основное качество правового регулирования -- установление нормативно обеспеченных государством прав и обязанностей участников регулируемых отношений. Но в разных отраслях права установление прав и обязанностей и обеспечение их государственным принуждением осуществляется по-разному. В зависимости от характера регулируемых отношений право пользуется велениями различного содержания Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983. С. 126..

Выше уже говорилось о том, что в самом общем виде метод правового регулирования -- это совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Возникает вопрос, каков же объем данной «совокупности». Л.С. Явич, например, понимал под методом все формы юридического воздействия на поведение людей, а А.М. Витченко определяет метод как совокупность только специфических нормативных средств воздействия права на общественные отношения, позволяющих отграничить правовое регулирование от других форм воздействия права на эти отношения Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, 1974. С. 52.. Первая точка зрения обоснованно подвергнута сомнению в учебной литературе: «все формы юридического воздействия» рассматриваются в качестве такой правовой категории, как механизм правового регулирования, важной составной частью которого является метод. Он обладает существенной чертой, выражающейся в том, что касается лишь юридических норм.

С учетом изложенного более правильно рассматривать метод как совокупность именно специфических нормативных средств воздействия, «создающих скелет юридического режима отрасли Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004..

Сохраняющаяся в общей теории права дискуссионность проблемы метода правового регулирования предопределила дискуссионность данной проблемы и в праве социального обеспечения. Можно с уверенностью сказать, что это одна из самых острых проблем в науке права социального обеспечения, не нашедшая еще однозначного решения.

Традиционно метод рассматривали через совокупность этих правовых средств: позитивное обязывание, запрет и дозволение. Для отраслевых методов, где доминирует централизованное регулирование, а это в основном отрасли публичного права, в комбинации из этих трех средств превалирует обязывание. Это так называемое императивное регулирование, связанное с государственным вмешательством. Для отраслевых методов, выражающих диспозитивные начала, это в основном отрасли частного права, преобладают дозволение и в какой-то мере запрет. Это так называемое диспозитивное регулирование, осуществляемое соглашением сторон и при минимальном участии государства.

Сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования при доминировании первого в определении правового положения сторон социально-обеспечительного отношения. Большинство норм носят обязывающий, предписывающий характер.

При этом диспозитивное регулирование (дозволение) сводится исключительно к дозволению особого рода - к субъективному праву лица требовать тот или иной вид социального обеспечения. Отсюда, например, Е.Е. Мачульская называет метод права социального обеспечения методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам или учреждениям в целях предоставления социального обеспечения лицам, пострадавшим от социальных рисков Мачульская Е.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения. М., 2006. С. 38.. Однако, по нашему мнению, с таким же успехом метод административного права можно назвать методом позитивного обязывания государственных органов (предписаний). Некоторые авторы называют сочетание императивных и диспозитивных начал метода отрасли координацией, которая обеспечивает, как правило, нормативный, не договорный способ правового регулирования, значительно реже - договорный. Иными словами, вполне справедливо связывают диспозитивные начала с договорными формами социального обеспечения.

Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне.

2.2 Централизованное, региональное, муниципальное, локальное правовое регулирование как черта метода права социального обеспечения

В контексте анализа структуры правового регулирования в определенном уточнении нуждается понятие системы социально-обеспечительной помощи. Такая система, выделяемая в теории права социального обеспечения в дополнение и наряду с системой социально-обеспечительного содержания, охватывающей пенсии и стационарное социальное обслуживание, призвана поддержать тех, чья нуждаемость не носит необратимого характера, иными словами, тех, кто имеет определенные источники средств к самообеспечению и самообслуживанию, но они незначительны либо временно и по объективным причинам утрачены, при этом возможности самостоятельно преодолеть ситуацию у индивида нет Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Право социального обеспечения России: Учеб. пособие. Томск, 2006. Ч. 1. С. 30.. С данной позиции рассматриваемая система может быть определена как совокупность нормативно закрепленных способов общественного содействия нуждающимся гражданам в установленных законом случаях за счет общественных и (или) обобществленных средств в целях оказания дополнительной материальной поддержки.

Неотъемлемой чертой современной отечественной системы социально-обеспечительной помощи является то, что ее правовое регулирование осуществляется на нескольких уровнях. Современный российский вариант сочетания уровней правового регулирования, характеризующийся сложной их множественностью и иерархичностью, достаточно специфичен, что диктуется дуализмом государственных уровней (федеральный и региональный), характером отечественных федеративных отношений, одновременной отделенностью муниципального уровня от государственных при определенной зависимости от них и т.п. При этом многоуровневый подход к формированию и регулированию отечественной системы социально-обеспечительной помощи менялся в зависимости от тех этапов, которые проходили в своем развитии РСФСР, СССР и Российская Федерация, и эта система всегда включала в себя не менее двух уровней.

Вывод о наличии нескольких уровней регулирования системы социально-обеспечительной помощи основывается, в первую очередь, на идее многоуровневости метода права социального обеспечения. По мнению подавляющего большинства специалистов, одной из основных черт правового регулирования отношений по социальному обеспечению является разделенность его на уровни (М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова, В.В. Курочкина, Е.В. Романова, Д.И. Рогачев и др.). Данную черту метода нельзя назвать специфической, отличающей его от совокупности способов воздействия на поведение субъектов права в иных областях правового регулирования. К примеру, сочетание нескольких уровней свойственно правовому регулированию трудовых и тесно связанных с ними отношений, составляющих предмет трудового права Трудовое право России: Учеб. / Под ред. Р.З. Лившица, Ю.П. Орловского. М., 1998. С. 27.. В целом, обобщая многообразие содержащихся в современной юридической литературе точек зрения по вопросу о сущности метода права социального обеспечения, можно сказать, что идея многоуровневости правового регулирования отражена в его характеристике вполне четко. В то же время единого подхода к количеству выделяемых уровней регулирования в науке права социального обеспечения до сих пор не выработано: одни исследователи говорят о сочетании только централизованного и локального способов (Р.И. Иванова, В.А. Тарасова, К.Н. Гусов, А.К. Соловьев, В.В. Курочкина и др.), другие склонны дробить метод на большее количество частей (Г.В. Сулейманова, М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова, Е.В. Романова и др.). Между тем в специальной литературе, посвященной исследованиям правовых аспектов социальной помощи, особо подчеркивается, что вопрос об уровнях и их соотношении «представляет не только большой научный интерес, но и становится сегодня довольно актуальным для повышения эффективности правового регулирования» Деркачева Т.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи: федеральный и региональный аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 21..

Сколько же уровней включает современная отечественная система социально-обеспечительной помощи? Правовая основа оказания социально-обеспечительной помощи на федеральном и региональном уровнях заложена в п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 03.03.2014, № 9, ст. 851.. В соответствии с данной нормой координация вопросов социального обеспечения относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым, в основном правовом акте страны содержится прямое указание на то, что регулирование отношений по социально-обеспечительной помощи как части социального обеспечения происходит посредством принятия, изменения и отмены как федеральных нормативных правовых актов, так и нормативных актов субъектов РФ.

По мнению некоторых исследователей, вывод о сочетании федерального и регионального уровней в правовом регулировании системы социального обеспечения вытекает из анализа и ряда других статей Конституции. Так, Д.И. Рогачев справедливо предлагает рассматривать положение ч. 2 ст. 39 об установлении пенсий и социальных пособий законом как предоставление региональному законодателю возможности участия в установлении указанных видов социального обеспечения Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 97-98.. В настоящий момент на федеральном уровне действует большое количество нормативных правовых актов по основным направлениям оказания социально-обеспечительной помощи - предоставление пособий, предметов первой необходимости, компенсаций, услуг и льгот. Соответствующая нормативная база деятельности по оказанию гражданам комплексной социально-обеспечительной поддержки постепенно создается и на региональном уровне. При этом региональная система нормативных правовых актов в этой области основывается как на Конституции РФ, так и нормах Уставов (Конституций) самих субъектов Федерации, в целом текстуально дублирующих пункт «ж» ч. 1 ст. 72 федеральной Конституции.

Вытекающий из анализа конституционных положений вывод о наличии только двух уровней регулирования отношений по социально-обеспечительной помощи представляется не совсем верным. В многочисленных юридических исследованиях упоминается еще один уровень осуществления социально-обеспечительных мероприятий - местный, ограниченный пределами муниципального образования. Муниципальное регулирование, так и не получившее в советский период должного распространения, в современных социально-экономических условиях становится одной из гарантий стабильного и эффективного развития всей социально-обеспечительной сферы. Существующая уже более 15 лет местная социально-обеспечительная практика свидетельствует о том, что органы местного самоуправления издают акты по широкому спектру видов социально-обеспечительной помощи. Например, в г. Новокузнецке Кемеровской области городскими Администрацией и Советом народных депутатов в разные годы с начала 1990-х гг. приняты акты, определяющие порядок предоставления в рамках дополнительной материальной поддержки населения как денежных выплат, так и материальных благ в натуральной форме (преимущественно предметов первой необходимости - лекарственных средств, топлива и т.д.).

Большинство актов органов местного самоуправления в области социально-обеспечительной помощи так или иначе направлены на реализацию положений, закрепленных в нормативных актах федерального и регионального уровней. В то же время муниципальные органы власти нередко проявляют нормотворческую самостоятельность и автономно принимают акты, предусматривающие предоставление «новых» видов социально-обеспечительной помощи с автоматическим их финансированием за счет собственных средств. Так, по данным Управления социальной защиты населения Куйбышевского района г. Новокузнецка, из средств городского бюджета в 2006 г. предоставлялись две денежные выплаты, являющиеся разновидностью социально-обеспечительной помощи: лицам, имеющим звание Почетный гражданин г. Новокузнецка, и за услуги местного телефонного соединения одиноко проживающим неработающим гражданам, получающим трудовую пенсию.

В юридической литературе широкое распространение получила точка зрения о регулировании социально-обеспечительных отношений на локальном уровне (М.Л. Захаров, Д.И. Рогачев, Е.В. Романова, Г.В. Су-лейманова, В.Ш. Шайхатдинов и др.). По мнению сторонников выделения регулирования социального обеспечения на уровне отдельной организации, правовой основой такого регулирования выступают положения различных локальных нормативных актов, преимущественно нормативных положений коллективных договоров, в которых устанавливаются дополнительные (к государственным и муниципальным) социально-обеспечительные гарантии, предоставляемые за счет средств фондов работодателя.

Между тем набор смыслообразующих признаков социального обеспечения вкупе с отраслевыми принципами права социального обеспечения, традиционно выделяемыми в теории для качественной характеристики социально-обеспечительных отношений, ставят под сомнение возможность их регулирования на локальном уровне. Развивая данный тезис, Е.Е. Мачульская и К.В. Добромыслов отмечают, что отношения вспомоществования, возникающие на основании коллективных договоров, выходят за рамки системы социального обеспечения в силу негосударственных источников финансирования и ограниченного круга субъектов Мачульская Е.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. М., 2006. С. 38..

Согласившись с общим выводом авторов о невключении работодательской поддержки в систему социального обеспечения, укажем на два немаловажных момента, касающихся приведенных выше аргументов. Во-первых, организация-работодатель, выступающая в роли субъекта, оказывающего материальную поддержку, может находиться в собственности государства (учреждения), а потому источником финансирования могут выступать государственные бюджетные средства. И, во-вторых, круг субъектов в отношениях по социально-обеспечительной помощи может быть, и в большинстве случаев является, более ограниченным, нежели субъектный состав отношений по содействию за счет средств работодателя.

Это касается как стороны, оказывающей содействие, - в отношениях социально-обеспечительной помощи ею является строго уполномоченный государственный орган, а помогающим работодателем могут выступать любые юридические лица независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также отдельные физические лица (ст. 21 Трудового кодекса РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 3.), так и субъекта-получателя - социально-обеспечительная помощь адресуется лицу, характеризующемуся свойством нуждаемости, а содействие работодателя может получить любой работник организации, независимо от факта и степени нужды.

В связи с этим нам представляется более обоснованным исключить поддержку со стороны работодателя из состава социально-обеспечительных отношений не по количественным характеристикам контингента получателя и негосударственному характеру финансирования, а в силу отсутствия в ней основного качественного признака социального обеспечения - осуществления его за счет общественных и обобществленных средств.

Без указанного свойства любое обеспечение, каким бы значительным по размеру оно ни было, утрачивает право именоваться социальным. В заключение отметим, что даже один из инициаторов выделения в начале 1990-х гг. локального социально-обеспечительного регулирования Д.И. Рогачев так до конца и не определился с истинной природой указанных отношений. Отмечая, с одной стороны, их теснейшую связь с трудовыми отношениями, он, тем не менее, относит их к предмету права социального обеспечения.

В литературе высказана еще одна крайне спорная точка зрения по поводу возможности регулирования социально-обеспечительных отношений на индивидуальном уровне (путем заключения, изменения и расторжения трудовых договоров). По мнению Г.В. Сулеймановой, условия о предоставлении тех или иных дополнительных видов социального обеспечения могут предусматриваться в трудовом договоре между работником и работодателем . Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. Ростов н/Д, 2004. С. 36., где, как известно, должен содержаться пункт об обязательном социальном страховании работника (ст. 57 Трудового кодекса РФ). Несмотря на то, что обязательство, вытекающее из трудового договора, так же юридически обязательно как и предписание федеральной, региональной и местной правовой нормы, устанавливающей отдельные виды социально-обеспечительной помощи, мы считаем, что регулирование на уровне трудовых договоров нельзя выделить ни в системе социально-обеспечительной помощи, ни в системе социального обеспечения в целом.

Помимо указания на перечисленные в случае с локальным регулированием аргументы (они полностью применимы и здесь), отметим, что обязательства, вытекающие из трудового договора, вступают в противоречие с ключевыми отраслевыми принципами права социального обеспечения, такими как всеобщность, солидарность, обеспечение на уровне удовлетворения алиментарных потребностей и др. Поэтому, в отличие от исследователей, рассматривающих трудовой договор в качестве самостоятельного источника российского права (например, Е.Б. Хохлов Хохлов Е.Б. Некоторые актуальные проблемы теории и практики современного российского трудового права // Правоведение. 2006. № 4. С. 50-67.), мы, присоединяясь к мнению признанных теоретиков права о том, что источник права характеризуется нормативностью, имеющей характер всеобщности, исключаем соглашение между работником и работодателем из числа источников права социального обеспечения и, вместе с этим, индивидуальный уровень регулирования из системы социально-обеспечительной помощи.

Тот факт, что в рамках системы социально-обеспечительной помощи закрепляются три группы социально-обеспечительных предоставлений - федеральные, региональные и местные, - дает все основания говорить о ее очевидной трехуровневой структуре.

Тем не менее, многоуровневость системы социально-обеспечительной помощи не может сводиться лишь к трем упомянутым выше уровням. На наш взгляд, в настоящий момент есть все основания говорить об оформлении в России нового уровня системы содействия нуждающемуся населению - межрегиональной социально-обеспечительной помощи.

При выделении в структуре системы социально-обеспечительной помощи межрегионального уровня мы руководствуемся, в первую очередь, наличием в ней сущностных признаков социального обеспечения - особых источников финансирования (средств регионального бюджета как общественного фонда, закрепленного за сообществом граждан, проживающих на определенной территории), нуждаемости субъекта-получателя, направленности усилий на удовлетворение не всех потребностей, а только тех, которые составляют минимальный физиологический уровень существования индивида.

Межрегиональная помощь, рассматриваемая как самостоятельный уровневый элемент социально-обеспечительной поддержки наряду с федеральной, региональной и местной, состоит в предоставлении материальных благ за счет бюджетных средств одного субъекта Российской Федерации нуждающимся гражданам, постоянно проживающим на территории другого региона России. Нормативной предпосылкой оказания социально-обеспечительной помощи на межрегиональном уровне являются положения основных региональных законов (уставов и конституций), которые закрепляют и особую форму такого сотрудничества - заключение соответствующих межрегиональных договоров и соглашений. Таким образом, правовая основа межрегиональной социально-обеспечительной поддержки имеет преимущественно договорную природу и в этой части представляет собой совокупность нормативных обязательств, установленных в договорах надрегионального характера. Несмотря на то, что российская практика заключения межрегиональных договорных документов весьма обширна, их положения в большинстве своем настолько абстрактны и лаконичны, что играют роль скорее общей гарантии осуществления социально-обеспечительных мероприятий.

При рассмотрении уровней системы социально-обеспечительной помощи считаем нужным отметить еще один немаловажный момент. В современных условиях национальная система отношений социально-обеспечительной поддержки перестает составлять предмет исключительно внутригосударственного правового регулирования и приобретает надгосударственный, межнациональный характер. По мере того как движение к социальному прогрессу начинает пересекать национальные границы в связи с тем, что в них определенные государственные меры начинают исчерпывать себя, социально-обеспечительная помощь постепенно и неизбежно становится предметом международно-правового регулирования. Под правовое регулирование на межгосударственном уровне чаще других социально-обеспечительных отношений подпадают пенсионные. Первостепенное внимание к ним со стороны субъектов международной правотворческой деятельности объясняется тем, что пенсии, в отличие от денежных предоставлений по системе социально-обеспечительной помощи, являются для гражданина основным и часто единственным источником средств к существованию. Значительное место в международноправовых актах отведено регулированию и тех социально-обеспечительных предоставлений, целью которых является дополнительная материальная поддержка.

В целом можно сказать, что предмет международно-правового регулирования охватывает все основные виды социально-обеспечительной помощи, предназначенные оградить человека от большинства общепризнанных социальных рисков: болезнь, безработица, старость, трудовое увечье и профессиональное заболевание, потребность в медицинской помощи и т.п.

Международно-правовое регулирование отношений по социально-обеспечительной помощи выражается, прежде всего, в разработке международных стандартов в этой области. Данные стандарты получают свое нормативное закрепление в таких актах международно-правового регулирования, как конвенции, пакты, декларации (Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, 10.12.1998. (ст. 25), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. Международный пакт от 16.12.1966 Об экономических, социальных и культурных правах // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, 1994. (ст. 11), конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ) и др.). Помимо выработки нормативов оказания социально-обеспечительной помощи, международно-правовое регулирование направлено на координацию национальных законодательств по вопросам сохранения приобретенных прав на выплаты по системе социально-обеспечительной помощи при переезде гражданина из Российской Федерации в другое государство в процессе трудовой деятельности или сохранения приобретенных прав на конкретный вид пособия или медицинскую помощь в случаях переезда на постоянное место жительство из России в другую страну. Данная цель реализуется посредством заключения и реализации двусторонних соглашений. Так, договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией от 24 января 2006 г. о сотрудничестве в области социального обеспечения призван гармонизировать законодательства двух стран в данной сфере, в том числе в части, касающейся предоставления отдельных разновидностей социально-обеспечительной помощи: пособий по временной нетрудоспособности и материнству, пособий по безработице, пособий в случае трудового увечья и профессионального заболевания, пособий для семей с детьми, пособий на погребение (ст. 3).

Особое значение для России в области социально-обеспечительной помощи имеет международноправовое сотрудничество в рамках Содружества Независимых Государств. В правовом регулировании на уровне СНГ, так же как в регулировании общемировом, приоритет отдается в основном пенсионному обеспечению. Вопросы социально-обеспечительной помощи также получают в рамках Содружества свое закрепление, при этом не только в комплексных социально-обеспечительных соглашениях (Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека // Собрание законодательства РФ, 29.03.1999, № 13, ст. 1489., Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 г. Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6. С. 99-117.), но и в отдельных многосторонних договорах (например, Соглашение о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов от 9 сентября 1994 г.).

Главная специфика регулирования отношений по социально-обеспечительной помощи на межнациональном уровне состоит в том, что в отличие от уровней, образующих национальный пласт регулирования (кроме межрегионального), оно носит договорный характер и основывается на соглашениях, заключаемых Российской Федерацией с другими государствами (одним или несколькими). Поскольку закон закрепляет факт вхождения источников международного права (общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров) в правовую систему России (ч. 4 ст. 15 Конституции, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 25.12.2012) О международных договорах Российской Федерации // Российская газета, № 140, 21.07.1995.), регулирование, опосредованное этими источниками, является составным элементом системы социально-обеспечительной помощи Российской Федерации Волошин А.В. Многоуровневый характер современной российской социально-обеспечительной помощи // Право. - 1 ноября.- 2010..

Таким образом, отечественная система дополнительной материальной поддержки нуждающегося населения включает пять самостоятельных, но взаимодополняющих друг друга уровней: международный, федеральный, региональный, межрегиональный и местный. В настоящее время в части их соотношения наблюдается тенденция к усилению регулятивной роли региональных нормативных правовых актов.

2.3 Специфика юридических фактов и санкций как проявление особенностей метода права социального обеспечения

В предмет отрасли права социального обеспечения наряду с материальными включаются и процедурно-процессуальные отношения. Все социально значимые для социального обеспечения обстоятельства не могут войти в правовое регулирование без их законного процедурно-процессуального оформления.

Процедурные отношения возникают по поводу установления юридических фактов либо реализации права на конкретный вид социального обеспечения на основании волеизъявления гражданина, который вправе требовать, а компетентный орган обязан на основе фактических обстоятельств принять решение в установленные законом сроки о применении нормы права. Процессуальные - возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением гражданина на действия соответствующего государственного органа или должностного лица.

В науке существует несколько классификаций процедурно-процессуальных отношений.

По отношению к материальным отношениям они могут быть предшествующие, сопутствующие и приходящие им на смену. Материальные отношения в праве социального обеспечения требуют особо тщательного соблюдения процедуры, учета многих формально-юридических моментов.

По степени развитости их делят на три группы. К первой группе относят простейшие процедуры (например, регистрационные производства). В них, как правило, не выделяются этапы, стадии, отсутствует подробная регламентация действий. Вторая группа - процедурно-процессуальные формы средней развитости. К этой группе относят процедуру рассмотрения дел в органах социального обеспечения и др. Для них характерен более высокий уровень нормативной урегулированности. К третьей группе - наиболее развитым процессуальным формам - относят гражданский и уголовный процессы. Их отличает детальная регламентация деятельности участников на всех стадиях процесса.

Субъектами этих отношений являются гражданин, с одной стороны, и специализированный государственный орган (МСЭК, КЭК, территориальный орган пенсионного фонда, органы загса и др.) и судебные органы, с другой стороны.

Т.М. Кузьмина всех участников процедурно-процессуальных отношений в праве социального обеспечения подразделяла на первичные, которые фиксируют первоначальные факты, и вторичные, которые на основании фактических данных принимают решения о назначении пенсии или предоставлении иного блага. В настоящее время процедурно-процессуальные нормы, содержащиеся в законодательстве о социальном обеспечении, на наш взгляд, не обеспечивают в полной мере защиту прав и свобод человека и гражданина на социальное обеспечение.

Установленный порядок деятельности государственных органов, должностных лиц зачастую направлен против граждан.

Организации, для которых оформление юридических фактов является основным видом деятельности, не всегда уделяют достаточное внимание гражданам, небрежно относятся к ним, что существенно осложняет защиту законных прав и свобод граждан. Должностные лица практически не несут за свои действия ответственности, ибо их ошибки и упущения в праве социального обеспечения выявляются зачастую через много лет, когда возможность привлечения к дисциплинарной ответственности уже утрачена. Нередко сами граждане, вступая в те или иные правоотношения, пренебрегают их юридическим оформлением.

Тенденции развития процессуальной формы заключаются в дальнейшем укреплении гарантий законности, расширении сферы судебной защиты.

Ярким примером вышесказанного является обращение в Европейский суд по правам человека 320 работников одного из предприятий, находящихся в г. Электростали Московской области. Условия работы на данном предприятии относились к особо вредным. Граждане, кто работал на вредном производстве, имели льготы: они раньше выходили на пенсию и получали к ней надбавки. Но Федеральный закон N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях", принятый 17 декабря 2001 г. ввел право выбора: хочет пенсионер получать пенсию по льготным основаниям или по общему стажу? Но об этом праве пенсионерам никто не сообщил. Никакого автоматического перерасчета пенсий Пенсионный фонд Российской Федерации не произвел. Пенсионер, которому надбавка была положена, должен был узнать об этом сам и заявить, хочет он перерасчета (т.е. надбавки к пенсии) или нет.

Не всякий гражданин имеет возможность отслеживать законотворческую деятельность и разбираться в содержании одного из сложнейших нормативных актов. Узнав, что они недополучают деньги, с весны 2005 г. граждане стали обращаться в суды, и решения выносились в их пользу. Правда, с момента подачи заявления в Пенсионный фонд России, а не с 1 января 2002 г., когда Федеральный закон РФ N 173-ФЗ вступил в силу. Только в Московской области было более 20 тыс. таких решений.

Правда, решение в пользу одного пенсионера никак не распространялось на других. Каждый должен был идти в суд и бороться за свои права самостоятельно. Пенсионный фонд России, в свою очередь, подавал многочисленные кассационные жалобы против пенсионеров. И суды стали с октября 2007 г. отменять свои же решения, принятые в пользу пенсионеров. Это при том, что сам Закон не менялся, однако содержал пункты, которые противоречили друг другу. По новым делам суды стали принимать решения в пользу Пенсионного фонда с 22 ноября 2006 г.

Европейский суд по правам человека приступил к ускоренной процедуре рассмотрения жалоб и предложил властям России представить свои предложения по мирному урегулированию спора. Российские власти на мировую не пошли. Однако без огласки ветеранам восстановили льготный размер пенсии и вернули деньги, не выплаченные после судебного "пересмотра". Это произошло не со всеми, кто работал на вредном производстве, а только с теми, кто уже судился, имел положительные судебные решения по своим надбавкам, позже отмененные. Таким образом, власти не признали незаконным "пересмотр", не отменили соответствующие решения судов, не сообщили в Страсбург о восстановлении прав пенсионеров.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 319-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" было закреплено, что те, кто работал на вредном производстве, раньше выходят на пенсию, но размер пенсии всем будут рассчитывать одинаково. А тем, у кого было решение суда о перерасчете пенсий, денежные суммы были выплачены, несмотря на то, что потом были суды с отказными решениями.

В октябре, ноябре и декабре 2009 г. были приняты Постановления Европейского суда по правам человека, которыми усмотрены нарушения прав пенсионеров, отработавших на вредном производстве и претендующих на повышенную пенсию. Наше государство признано виновным в нарушении прав человека и обязано устранить эти нарушения. Европейский суд по правам человека взыскал в пользу пенсионеров с государства компенсацию в размере по 2000 евро на человека. Умножить на 320 жалоб - 640 тыс. евро. А это далеко не все поданные иски.

В вышеприведенном примере налицо нарушение и процедурных, и процессуальных норм в праве социального обеспечения. И это далеко не единичный случай. Отмены решений судов по спорам, вытекающим из законодательства о праве на социальное обеспечение, имеют место достаточно часто. И в первую очередь из-за неправильного применения обширного, сложного, противоречивого законодательства о социальном обеспечении.

Полагаем, что совершенствование процедурно-процессуальных норм в целях защиты прав и свобод человека и гражданина должно вестись по двум основным направлениям:

- совершенствование действующего досудебного порядка, процедуры;

- специализация действующей судебной системы.

На наш взгляд, следует согласиться с учеными, считающими целесообразным создание специализированных судов для рассмотрения споров в области социального обеспечения. Е.Е. Мачульская справедливо подчеркивает, что в экономически развитых странах они существуют и подтвердили свою практическую эффективность Яблокова И.А. Совершенствование процедурно-процессуальных норм в праве социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2011. № 2. С. 2-3..

Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения была исследована В.С. Андреевым Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1971. С. 20.. Он выделил три специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенность метода данной отрасли. При этом все эти три черты он связывал с особенностью самого предмета регулирования. Что же это за черты? Во-первых, все входящие в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов. Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим -- органы государства или по его поручению профсоюзы или органы колхозов. В-третьих, посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение.

В одной из последних своих работ В. С. Андреев отказывается от ранее применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся критике со стороны ученых.

Если отключиться от конкретики, связанной с прежним наименованием органов, осуществляющих социальное обеспечение, и финансовых источников, за счет средств которых предоставлялось ранее социальное обеспечение, а самое главное -- учесть отказ ученого от выделения в качестве специфического признака отношений по социальному обеспечению их алиментарный характер, то нужно признать, что общий подход В. С. Андреева к проблеме метода права социального обеспечения сохраняет актуальность и сегодня.

По мнению М.И. Полупанова, метод данной отрасли -- это метод государственного предоставления, главной отличительной чертой которого является безвозмездное, безэквивалентное предоставление гражданам различного рода материальных благ алиментарного характера из государственных источников и средств кооперативно-колхозных и общественных организаций, а также предоставление им в этой связи определенных прав и гарантий Полупанов М.И. Право социального обеспечения -- самостоятельная отрасль права. // Сов. государство и право. 1971. № 9. С. 59.. По существу, на такой же позиции стоит и Р.И. Иванова, которая, подчеркивая диспозитивные начала в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения граждан, определяет метод отрасли как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, означающий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения, которое (сочетание) обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации.