Иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Понятие и значение иерархии нормативных правовых актов

2. Иерархия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов

3. Иерархия законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

иерархия нормативный правовой акт

Актуальность темы исследования. Одним из необходимых условий развития правового государства является наличие эффективного законодательства, обеспечивающего согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов. Основным способом достижения эффективного законодательства является наличие строгой иерархической соподчинённости действующих нормативных правовых актов. Сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процессов правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности.

Строгая иерархия нормативных правовых актов, законодательно закреплённая и обеспеченная с помощью юридических механизмов, имеет важное социально-политическое значение. Единство системы источников права означает единство выраженной в законе верховной государственной воли, единство структуры государства. И наоборот: деформация этой системы отражает слабость государственной власти, проявление центробежных тенденций, нарушения законности как элемент политики государства и т.д. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006. С. 344.

Вопросы соподчиненности нормативных правовых актов разного уровня, несомненно, требуют законодательного закрепления. Тем не менее, в российском законодательстве на сегодняшний день отсутствует целостная правовая регламентация иерархического построения федеральных и региональных нормативных правовых актов, что объясняет необходимость всестороннего исследования данной проблемы.

Степень разработанности темы. Несмотря на то, что термин «иерархия» весьма широко используется в юриспруденции, проблеме иерархии нормативных правовых актов уделялось и уделяется недостаточное внимание. В последнее время появились работы, в которых анализируются соответствующие проблемы, однако делается это попутно, в связи с исследованием других вопросов: формы права, источников права, систематизации законодательства и т.д.

Наиболее полное и комплексное изучение проблемы иерархии нормативных правовых актов содержится в работах доктора юридических наук В.А. Толстика. В учебной же литературе освещению вопроса об иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации отводится столь незначительное место, что оно не может дать полного и ясного представления о нем.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования выступают системные начала российского права.

Предметом исследования является иерархическое построение нормативных правовых актов Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является выявление и разрешение проблем связанных с иерархическим построением нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

Раскрыть понятие и значение иерархии нормативных правовых актов;

Выявить и проанализировать факторы, обусловливающие иерархию нормативных правовых актов;

Построить иерархию федерального и регионального законодательства;

Проанализировать иерархическое соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Структура работы. Работа состоит из ведения, четырех параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.



1. Понятие и значение иерархии нормативных правовых актов

Нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. В нём выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные с точки зрения личности, её интересов и потребностей общественные отношения. Другие источники права общерегулятивной значимостью не обладают. Они играют частичную, вспомогательную или дополнительную роль в регулировании общественных отношений Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учебник для высших учебных заведений / Под редакцией профессора В.Г. Стрекозова. М. Издательство «Интерстиль», «Омега-Л», 2006. С. 175..

При применении на практике норм действующего законодательства, наряду с правилами разграничения предписаний нормативных документов по отраслям права, к которым они относятся, следует учитывать, что все нормативные акты действуют в системе определенной иерархической соподчиненности друг другу. Градация соответствующих актов по значимости и статусу и определяет силу действия их предписаний в сравнении с иными нормативными актами.

Для определения соподчиненности и согласованности правовых норм в юриспруденции используется термин «иерархия».

Большая Советская энциклопедия определяет понятие «иерархии» как расположение частей или элементов целого в порядке от высшего к низшему. Термин «иерархия», был введён не ранее 2-й половины 5 в. Дионисием Псевдо-Ареопагитом в трактатах "О небесной иерархии" и "О церковной иерархии" и до 19 в. употреблялся для характеристики организации христианской церкви. В науке понятие иерархии стало разрабатываться со 2-й половины 19 в. Большая советская энциклопедия. Т. 10. М., 1987. С. 123.

С появлением в XX в. общей теории систем понятие иерархии стало применяться для описания любых системных объектов.

Сегодня данный термин широко применяется в различных областях современной науки, в том числе и в юриспруденции. В литературе справедливо обращено внимание на то, что «вертикальные» аспекты получают свое самостоятельное освещение и разработку в юридической науке Тихомиров Ю.Л. Публичное право. М, 1995. С. 45, 212-215..

Как отмечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, вертикальная иерархия призвана дать ответы на вопросы о том, на каком именно уровне должен быть принят соответствующий акт, и к какому именно виду этот акт относится. Горизонтальная иерархия дает ответ на вопрос об относительном приоритете норм, которые находятся на одной и той же ступени вертикальной иерархии Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: "СТАТУТ", 1998, С.28, 37..

Прежде всего, следует обратить внимание на то, что в науке о государстве и праве термин «иерархия» широко используется для изучения организационных принципов построения государственной власти.

В системе ветвей государственной власти принцип иерархического построения наиболее ярко проявляется в подсистеме исполнительных органов. Принцип иерархичности системы управления во все времена являлся одним из организационных принципов государственного управления Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М, 2000. С. 293..

Возможности иерархического построения отнюдь не ограничиваются вопросами внутренней организации государственного аппарата. Рассматриваемый термин весьма широко используется при характеристике широкой палитры иных государственно-правовых явлений.

В юридической литературе справедливо обращено внимание на то, что юридическая (правовая) процедура представляет собой иерархически построенную систему Протасов B.H. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства:
Вопросы и ответы. М., 1999. С. 103.. В этом нетрудно убедиться, если рассмотреть любой из основных юридических процессов: правотворческий, правоприменительный или интерпретационный. Каждая из стадий этих процессов должна осуществляться в определенной очередности, последовательности. Например, в законотворческом процессе, по общему правилу, существует следующая очередность: законодательная инициатива - подготовка проекта закона - рассмотрение проекта закона в Государственной Думе - одобрение закона Советом Федерации - подписание и обнародование Президентом.

В ряде законодательных актов установлена очередность решения тех или иных вопросов, удовлетворения тех или иных требований. Очевидно, что в основу такой очередности также положена иерархия соответствующих ценностей (ч.3 ст. 25 ГК РФ).

Это далеко не исчерпывающий перечень примеров употребления термина «иерархия». Однако, этого достаточно чтобы сделать два принципиальных предварительных вывода.

Во-первых, термин «иерархия» применим исключительно для характеристики системных объектов и явлений. Там, где нет системы, нет и не может быть иерархии.

Во-вторых, иерархия применима не в любой системе, а лишь в той, которая является многоуровневой или, по крайней мере, двухуровневой. Одноуровневые системы не иерархичны Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. - Н.Новгород: Изд-во «Общество Интелсервис», 2002. С. 119..

Сущность иерархической системы состоит в зависимости, подчиненности, неравенстве образующих ее структурных элементов. В такой системе один структурный элемент (субъект, источник и т.п.) находится в определенном подчинении другому структурному элементу. Отсюда иерархия представляет собой подчинение, зависимость элементов, находящихся на нижестоящих уровнях, от элементов, находящихся на вышестоящих уровнях.

Особенностью иерархии нормативных правовых актов является наделение актов того или иного уровня строго определенной юридической силой.

В правоведении юридическая сила понимается в двух смыслах. С одной стороны, как свойство правовых актов реально действовать, фактически порождать юридические последствия. В этом смысле говорят о вступлении в действие, приостановлении действия, прекращении действия нормативного правового акта или его части. С другой стороны, как сопоставительное свойство, выражающее степень подчиненности данного нормативного акта актам вышестоящих органов, а значит, и его место в иерархической структуре законодательстваФарбер И.Е. Вопросы теории советского конституционного права / И.Е. Фарбер, В.А.
Ржевский. - Саратов, 1967. Вып. 1. С. 70..

Категория «иерархия нормативных правовых актов» имеет большое теоретическое и практическое значение. Вместе с тем, в науке обращено внимание на то, что эту категорию нельзя рассматривать как ключевую, основополагающую правовую проблему. Это, скорее, проблема, имеющая инструментальный характер. В то же время вряд ли обоснованно сводить ее исключительно к укреплению принципа единства законности Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М.: Юридическая литература, 1980. С. 37.. Ее инструментальные возможности значительно шире.

Целостная иерархия нормативных правовых актов способствует выявлению пробелов в законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять, а также оказывает влияние на особенности юридической техники при разработке проектов новых нормативных правовых актов. Строгое соблюдение требований иерархии, с одной стороны, способствует предотвращению возникновения иерархических коллизий, с другой - является надежным средством их разрешения.

Без учета требований иерархии немыслима и систематизация законодательства, выступающая как постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы.

Можно утверждать, что детальная регламентация вопросов иерархического построения системы нормативных правовых актов РФ, с одной стороны, выступит в качестве одного из важнейших условий качества действующего нормативного, интерпретационного и правоприменительного массива, с другой - эффективного функционирования всей системы правовых актов.

Среди факторов, определяющим образом влияющих на состояние законности и правопорядка, особое место занимает обеспечение строгой иерархии законодательства. Установление строгих правил соотношения источников права и соблюдение этих правил имеют принципиальное значение для режима законности, являются, по существу, симптоматичным показателем, критерием господства законности Зивс С.Л. Источники права. М.: Издательство "Наука", 1981. С. 34..

Таким образом, иерархия является одним из необходимых условий повышения эффективности правового регулирования. Решение этой проблемы предполагает принятие специального нормативного правового акта, в котором должна быть дана достаточно детальная нормативная регламентация всех аспектов иерархического соотношения источников права. Так, по мнению К.Б. Толкачева, «нужно законодательно закрепить иерархию правовых актов, установить, как соотносятся между собой конституции, уставы, федеральные и региональные законы, указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты»Толкачев К.Б. Виртуальная битва с регионами // Известия. 2000. 31 мая. .

В результате рассмотрения общей характеристики иерархии нормативных правовых актов, можно выделить следующие её признаки:

Иерархия - это свойство системы законодательства.

Иерархия представляет собой подчинение нормативных правовых актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня.

Иерархия обусловлена определенной совокупностью факторов, посредством которых теоретически обосновывается необходимость придания одним актам (их видам) более высокой юридической силы, чем другим.

Иерархия выражается посредством особых правовых форм, благодаря которым теоретически обоснованный приоритет становится нормативно закрепленным.

Таким образом, иерархию нормативных правовых актов можно определить как обусловленное совокупностью факторов, выраженное в правовой форме и проявляющееся во взаимных связях, расположение нормативных правовых актов на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательстваТолстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н.Новгород: Изд-во «Общество Интелсервис», 2002. С. 143. .

Говоря об иерархии нормативных правовых актов необходимо обратить внимание и на те обстоятельства, которыми она обусловлена. Как указывают многие авторы, иерархия источников права любого государства детерминируется не только иерархией государственных органов, но и целым рядом иных факторов, которые в свою очередь оказывают на неё весьма существенное влияние.

2. Иерархия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов

Стремительное и масштабное развитие российского законодательства в последние годы привело к существенному обновлению его системы. Появились новые отрасли, подотрасли, институты. Верховенство закона в правовой системе стало реальным явлением. Вместе с тем между законами возникает немало противоречий, что осложняет процесс правотворчества и правоприменения и требует проведения системного анализа природы и видов приоритетов и коллизий в законодательстве Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2008. №11 (143). С. 12-28. .

"Иерархическую лестницу" нормативных документов выстраивает Конституция Российской Федерации, которая находится на высшем иерархическом уровне системы источников российского права. Верховенство Конституции РФ вытекает из ч. 1 ст. 15, в которой говорится: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации является писаной и, с этой точки зрения, представляет собой единый нормативный правовой акт. Однако этот акт не является моноуровневым. Российская Конституция иерархична. Она включает несколько уровней, находящихся по отношению друг к другу в иерархическом подчинении. В конституционном праве этот факт никем не оспаривается. Вместе с тем, количество и состав иерархических уровней, выделяемых различными исследователями, различны.

По мнению В.А. Толстика иерархическая структура Конституции Российской Федерации состоит из трех иерархических уровней:

1-й уровень - глава 1 «Основы конституционного строя»;

2-й уровень - глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» и глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»;

3-й уровень - глава 3 «Федеративное устройство», глава 4 «Президент Российской Федерации», глава 5 «Федеральное Собрание», глава 6 «Правительство Российской Федерации», глава 7 «Судебная власть» и глава 8 «Местное самоуправление» Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н.Новгород: Изд-во «Общество Интелсервис», 2002. С. 168..

Согласно ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. При этом частью 3 статьи 76 Конституции специально устанавливается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Под федеральными конституционными законами понимают основополагающие законы, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией в форме федеральных конституционных законов. Следовательно, следующую ступеньку иерархической структуры федеральных законов занимают федеральные конституционные законы.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Вопрос о том, является ли данный перечень федеральных конституционных законов, исчерпывающим или Федеральное Собрание Российской Федерации вправе, и по другим вопросам принимать федеральные конституционные законы, в литературе не имеет однозначного решения. Господствующей является первая точка зрения. Ее разделяет подавляющее большинство ученых Топорнин Б.Н. Вступительная статья // Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 21; Там же. С. 452, 558-559; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. С. 455, 586; Конституция. Закон. Подзаконный акт. М., 1994. С. 50; Поленина С.В. Новое в системе законодательства Российской Федерации. С. 29; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М, 1996. С. 43; Колесников Е.В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой системы // Правоведение. 1995. № 4-5. С. 9; Лафитский В. И. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции // Право и экономика. 1995. № 21-22. С. 6.. В подтверждение такой точки зрения обычно приводят положение ч. 1 ст. 108 Конституции, в соответствии с которым «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации».

Особый порядок принятия - неотъемлемый признак этого вида законов, но он не является решающим при определении их юридической силы. Фактически, в аналогичном порядке (более трех четвертей Совета Федерации и более двух третей Государственной Думы) может быть принят любой федеральный закон. Однако от этого он не станет федеральным конституционным законом. Таковым может быть признан только тот закон, принятие которого, причем в виде федерального конституционного закона, прямо предусмотрено Конституцией РФ.

Далее перейдем к рассмотрению иерархии собственно федеральных законов.

Проблема иерархической зависимости между различными федеральными законами не имеет однозначного решения. На сегодняшний день можно констатировать существование двух полярных позиций. С одной стороны, это позиция федерального законодателя, который признает иерархический приоритет одних федеральных законов по отношению к другим. Иную позицию занимает Конституционный Суд Российской Федерации, который такой приоритет отрицает. Представители науки тоже разделились на две группы. Одни поддерживают законодателя, другие - Конституционный Суд Российской Федерации.

Федеральный законодатель признает два вида иерархической зависимости между федеральными законами. Во-первых, это иерархический приоритет кодифицированных федеральных законов по отношению к некодифицированным федеральным законам. Во-вторых, приоритет федеральных законов, принятых на референдуме РФ по отношению ко всем иным федеральным законам, принятым Федеральным Собранием РФ.

Конституционный Суд РФ, напротив, отрицает возможность существования какой-либо иерархической зависимости между любыми федеральными законами. То есть, он полностью игнорирует не только доминирующую в юридической науке точку зрения о приоритете кодифицированных актов над простыми, в тоже время он признаёт п. 2 ст. 3 ГК РФ, в котором прямо говорится, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7,15,107,234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Российская газета. 2004. 7 июля. № 3520. .

Анализ федеральных законов, принятых в последнее время с наименованием «кодекс», позволяет дифференцировать их на две группы. Первая - это те, в которых в той или иной форме предусмотрен их приоритет перед иными некодифицированными федеральными законами. Вторая группа кодексов такого приоритета не предусматривает.

Возникает вопрос, каким образом должен поступать правоприменитель в условиях, когда, с одной стороны, еще не принят закон о нормативных правовых актах и, соответственно, отсутствует общая для всех кодексов (кодифицированных актов) формулировка об их приоритете перед иными актами соответствующего вида. С другой стороны, в самом кодексе (кодифицированном акте) нет указания на его приоритет перед другими актами? Думается, что в данном случае определяющим аргументом является отсутствие необходимого правового обоснования и, следовательно, для разрешения коллизии между противоречащими друг другу положениями нормативных актов должно применяться правило «последующий закон отменяет предыдущий». Исходя из презумпции компетентности законодателя, можно предположить, что он намеренно не придал более высокой юридической силы кодифицированному акту.

Заслуживает внимания иерархия законов Российской Федерации В.А. Толстика:

1-й уровень - глава 1 Конституции Российской Федерации; 2-й уровень - главы 2, 9 Конституции Российской Федерации; 3-й уровень - главы 3,4,5,6,7,8 Конституции Российской Федерации, законы о внесении поправок в Конституцию РФ; 4-й уровень - законы, принятые на референдуме; 5-й уровень - федеральные конституционные законы; 6-й уровень - федеральные кодифицированные законы (кодексы и др.); 7-й уровень - некодифицированные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам; 8-й уровень - федеральные законы, не имеющие приоритета перед другими законами Толстик В.А. Иерархия источников российского права: дис. … докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 357..

Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов призваны подзаконные акты Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учебник для высших учебных заведений / Под редакцией профессора В.Г. Стрекозова. М. Издательство «Интерстиль», «Омега-Л», 2006. С. 382..

В юридической литературе справедливо отмечается, что, подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой «нижерасположенной» государственной инстанции должен не только находиться «под» законом, но и соответствовать нормативным актам всех государственных органов, которые занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 35..

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются не только исполнительными, но и высшими представительными органами государственной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ палаты Федерального Собрания РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) принимают постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению. Из всех постановлений палат Федерального Собрания РФ нормативный характер могут носить лишь постановления Государственной Думы РФ по вопросам объявления амнистии. Все иные постановления и Государственной Думы, и Совета Федерации являются правоприменительными. Таким образом, постановления Государственной Думы ФС РФ об объявлении амнистии занимают самостоятельную нишу в вертикальной структуре законодательства и в силу специфики предмета правового регулирования не должны вступать в иерархические коллизии с актами других органов.

Отличительной особенностью иерархической структуры значительной части федеральных подзаконных нормативных правовых актов является то, что ключевым фактором, оказывающим влияние на ее построение, является иерархия государственных органов. Все иные факторы применительно к данным актам имеют факультативное, вспомогательное значение. Посредством них решаются вопросы иерархического «удвоения» того или иного уровня.

Президент Российской Федерации в иерархии исполнительных органов государственной власти занимает более высокое положение, чем Правительство Российской Федерации. Поэтому принимаемые им акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принимаемыми Правительством РФ.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ «Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения». Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения), а по которым - распоряжения. В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента № 85-рп. В соответствии с ним акты Президента нормативного характера, а также акты о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента. Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений.

В.О. Лучин и А.В. Мазуров считают, что указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот Лучин В.О. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики / В.О. Лучин, А.В. Мазуров. М., 2000. С. 21..

В соответствии с иерархией государственных органов на втором иерархическом уровне подсистемы федеральных подзаконных нормативных правовых актов находятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации.

В части 1 ст. 115 Конституции РФ установлено, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. В Конституции РФ вопрос относительно нормативности этих актов прямо не решён. Однако решение этой проблемы содержится в Федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации», в котором предельно четко определено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.. Распоряжения как акты, не имеющие нормативного характера и не являющиеся источниками права, не относятся к подзаконным нормативным актам.

Теоретическое обоснование иерархического места нормативных постановлений Правительства РФ в подсистеме федеральных подзаконных нормативных правовых актов осуществляется посредством фактора - иерархия государственных органов.

Говоря о правовой форме выражения иерархической зависимости постановлений Правительства РФ, следует отметить, что в Конституции РФ нет прямого указания на то, что они не должны противоречить указам Президента РФ и законам, принимаемым на федеральном уровне. Их подчиненное положение по отношению к указанным актам вытекает из двух иных взаимодополняющих друг друга формулировок Основного Закона. Во-первых, они принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 115). Во-вторых, постановления Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ч. 3 ст. 115). Аналогичное положение содержится и в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23).

В литературе обоснованно отмечено, что из этих конституционных формул прямо вытекает подзаконность и даже «подуказность» постановлений Правительства РФЛучин В.О. Указы Президента РФ / В.О. Лучин, А.В. Мазуров. С. 48. . При этом еще раз следует подчеркнуть, что подзаконность и подуказность актов Правительства РФ нельзя понимать таким образом, что данный орган исполнительной власти может издавать акты только по вопросам, урегулированным законом. Подобное понимание подзаконности на практике приведет к чрезмерному сужению компетенции Правительства РФ, его прав на осуществление общего руководства исполнительной ветвью власти. Осуществление функций Правительства немыслимо без его широкой самостоятельности в области подзаконного правотворчества.

На следующем иерархическом уровне находятся акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти (кроме актов Правительства РФ).

Вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации (ст. 80, 83, 90, ПО, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента Российской Федерации, в частности Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» от 27 января 1999 г. № 2-П // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866..

Правовой статус федеральных органов исполнительной власти устанавливается статутными и тематическими федеральными законами, а также положениями о соответствующих органах. При этом положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ. Соответствующими актами устанавливается и право каждого из федеральных органов исполнительной власти издавать подзаконные нормативные правовые акты. В настоящее время порядок подготовки таких актов регламентируется Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 и соответствующими правилами, принимаемыми в каждом ведомстве.

Формула «на основе и во исполнение» является правовой формой выражения иерархической зависимости актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти от всех вышестоящих актов. Кроме того, в соответствии со ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» «Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов».

Обобщая вышесказанное, можно заключить, что механизм использования юридических приоритетов в федеральном законодательстве служит важным средством предотвращения и устранения коллизий. Нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованны с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с ними. Только единая, лишённая противоречий, система действующих норм права может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.

Таким образом, нами предлагается следующая иерархия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов:

1-й уровень - Конституция РФ;

2-й уровень - Федеральные конституционные законы;

3-й уровень - Федеральные законы. При этом приоритет имеют кодифицированные законы перед некодифицированными. А в случае возникновения противоречий между Кодексом и иными кодифицированными актами, приоритет имеет Кодекс;

4-й уровень - нормативные указы Президента и нормативные постановления Государственной Думы;

5-й уровень - нормативные постановления Правительства;

6-й уровень - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

Особенностью федеративного устройства государства является двухуровневая система законодательства: федеральный и региональный уровни. Это в свою очередь предполагает наличие иерархической структуры законодательства субъектов Российской Федерации, которая также нуждается в научном исследовании.

3. Иерархия законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

В федеративном государстве каждый субъект, наряду с иными атрибутами, имеет и свою собственную систему законодательства. В Российской Федерации 83 субъекта и, следовательно, наряду с федеральной, существуют еще 83 системы законодательства.

Правовой основой для формирования таких систем является прежде всего ряд положений Конституции Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статус субъектов Российской Федерации определяет ст. 66 Конституции РФ, а систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации устанавливает ст. 76 Конституции РФ. Однако необходимо обратим внимание на ряд моментов.

Во-первых, федеральная Конституция не устанавливает перечень всех видов и форм (наименований) нормативных правовых актов субъектов Федерации. Установлены лишь виды учредительных актов (в республиках -- конституции; в иных субъектах - уставы) и закреплено право принимать собственные законы. Все остальные виды источников права субъекты вправе устанавливать самостоятельно.

Во-вторых, федеральная Конституция не устанавливает иерархию законодательства субъектов Федерации. Эту задачу они также решают самостоятельно.

В-третьих, федеральная Конституция определяет предметы ведения, по которым субъекты вправе издавать законы и иные нормативные правовые акты. К ним относятся предметы совместного ведения и предметы исключительного ведения субъектов.

Логичным и вполне объяснимым является тот факт, что в целом система законодательства субъектов и их иерархическая структура строятся по образу и подобию вертикальной структуры федерального законодательства. Вместе с тем, иерархия законодательства каждого конкретного субъекта имеет определенную специфику, которая предопределяется совокупностью различных факторов и находит свое проявление в наименованиях актов, их перечне, порядке принятия и внесения изменений, правовых формах выражения иерархической зависимости и других моментах. Подобно тому, как на федеральном уровне основные виды нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации, на уровне субъектов РФ основные виды и существующая между ними подчиненность источников права устанавливается их основными законами. Вместе с тем, в отличие от федерального уровня, в ряде субъектов приняты законы о нормативных правовых актах.

Однако, несмотря на последнее обстоятельство, ни учредительные акты субъектов, ни законы о нормативных правовых актах (там, где они приняты) на сегодняшний день не решают всех проблем иерархического построения законодательства каждого конкретного субъекта Российской Федерации.

В юридической литературе справедливо отмечается, что - система законодательства субъектов Федерации довольно сложна. Однако четкость в определении соотношения юридической силы различных нормативных правовых актов отсутствует Варламова Н.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности / Варламова Н.В., Скурко Е.В. // Государство и право. 2001. №7. С. 100..

Высшую ступень вертикальной структуры законодательства субъектов Российской Федерации занимают конституции (в республиках) и уставы (в иных субъектах).

Правовой формой выражения иерархического приоритета учредительных актов по отношению ко всем иным источникам права субъектов являются формулировки: «не должны противоречить». Так в ч. 3 ст. 1 Устава Нижегородской области установлено: «Устав области имеет прямое действие на ее территории. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу области» Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995..

На следующем иерархическом уровне системы законодательства субъектов Российской Федерации находятся конституционные (уставные) законы (в тех субъектах, в которых предусмотрено их принятие).

Принятие конституционных законов предусмотрено в ряде республик. В части 3 ст. 89 Конституции Республики Мордовии установлено: «Государственное Собрание Республики Мордовии по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики Мордовии, принимает конституционные законы Республики Мордовии» Правотворчество в Республике Мордовии. С. 38..

Теоретическое обоснование более высокой юридической силы конституционных законов по отношению ко всем нижестоящим актам определяется их содержанием (фактор - «важность общественных отношений»). Они посвящены регулированию ключевых государственных (конституционных) институтов республики - народовластие, статус органов власти, атрибуты государственности.

Правовой формой выражения иерархического приоритета конституционных законов является формулировка: «не должны противоречить». Так, в ч. 4 ст. 89 Конституции Республики Мордовии говорится: «Законы Республики Мордовии, постановления Государственного Собрания Республики Мордовии, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Мордовии, не должны противоречить Конституции Республики Мордовии и конституционным законам Республики Мордовии».

На следующем иерархическом уровне располагаются законы субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, могут наделяться различной юридической силой.

Как и на федеральном уровне можно выделить как минимум три иерархических уровня данных законов. 1 уровень - законы, принятые на референдуме; 2 уровень - кодифицированные законы; 3 уровень - иные (некодифицированные) законы.

В ряде субъектов в последнее время весьма активно проводятся кодификационные работы. В Республике Башкортостан приняты 16 кодексов. В Свердловской области действует Кодекс об административной ответственности. В Воронежской области - Избирательный кодекс. В Нижегородской области 16 апреля 2001 г. принят Градостроительный кодекс Нижегородской области См.: Нижегородские новости. 2001. 27 июня, 4 и 11 июля..

Следует заметить, что иерархический приоритет кодексов по отношению ко всем иным законам будет иметь место только в том случае, когда законодательный орган субъекта РФ выразит его в соответствующей правовой форме (Например, ст. 2 Водного кодекса Республики Башкортостан). Вместе с тем, в целом ряде случаев иерархический приоритет кодексов по отношению к некодифицированным законам не устанавливается.

Теперь перейдем к рассмотрению иерархии подсистемы подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подчиняясь в целом общим закономерностям, она имеет ряд особенностей, которые детерминируются прежде всего особенностями иерархической структуры власти каждого конкретного субъекта.

Практически все законодательные (представительные) органы субъектов наряду с законами принимают и постановления, которые могут быть как нормативными, так и правоприменительными. При этом нормативными постановлениями могут регламентироваться как внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного органа, так и общественные отношения, участниками которых являются иные субъекты права.

В ряде субъектов в структуре высшего представительного органа государственной власти субъектов создаются постоянно действующие советы или президиумы. Они также наделяются правом принимать нормативные правовые акты. Так, Совет Государственного собрания Республики Мордовии принимает указы и постановления.

По мнению В.А. Толстика, противоречия между нормативными постановлениями законодательных органов и нормативными актами - указами (постановлениями) глав исполнительной власти вполне возможны, такие коллизии следует рассматривать как иерархические. В таком случае приоритет следует отдать актам представительного органа. В конечном счете, законодательный орган власти вместо постановления может принять закон и тем самым придать своим нормам более высокую юридическую силу Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н.Новгород: Изд-во «Общество Интелсервис», 2002. С. 182..

Нормативные указы (постановления) руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов в свою очередь имеют более высокую юридическую силу, чем акты, принимаемые любыми иными органами соответствующей ветви власти. Определяющим в данном случае является фактор «иерархия государственных органов».

В тех субъектах, где созданы правительства, именно их нормативные акты должны размещаться на следующем нижестоящем после актов глав субъектов иерархическом уровне.

Правовые акты правительств принимаются в форме постановлений и распоряжений. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. По оперативным, организационным, кадровым и другим текущим вопросам издаются распоряжения. Правовой формой выражения иерархической зависимости рассматриваемых актов от актов глав соответствующих субъектов является право глав субъектов отменять правовые акты правительств. Так, в ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутии) в числе полномочий Президента называется право отменять постановления и распоряжения Правительства республики.

В структуры исполнительных органов власти субъектов входят различные структурные подразделения (министерства, ведомства, департаменты и т. п.), которые тоже вправе принимать нормативные правовые акты. Вместе с тем, в ряде случаев рассматриваемые органы издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан, общественных объединении и организаций, не подчиненных данному ведомству. Правовой формой выражения иерархической подчиненности ведомственных актов по отношению к вышерасположенным так же, как и в предыдущем случае, является право правительства (если оно есть) отменять акты министерств и ведомств (Например, Правительство Республики Мордовии вправе отменять акты министерств, государственных комитетов, ведомств Мордовии) Ст. 21 Конституционного закона Республики Мордовии «О Правительстве Республики Мордовия» // Правотворчество в Республике Мордовия. 2002. № 2. С. 46..

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими органами исполнительной власти субъектов РФ или одним из них по согласованию с другими. И в первом и во втором случае такие акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принятыми министерствами и ведомствами самостоятельно. В законодательстве субъектов, как правило, отсутствуют правовые формы выражения такого приоритета. Правовой формой выражения приоритета актов, принимаемых в рамках надведомственных полномочий, должно являться положение об их обязательности для иных органов соответствующего иерархического уровня. Такие положения устанавливаются в соответствующих статутных актах. Однако если они не установлены, не будет и приоритета.

Таким образом, иерархия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации может быть представлена в следующем виде:

1-й уровень - разделы (главы) конституций (уставов) субъектов РФ; 2-й уровень -- конституционные законы; 3-й уровень -- кодифицированные законы; 4-й уровень - некодифицированные законы; 5-й уровень - нормативные постановления (законодательных) представительных органов; 6-й уровень - нормативные указы высших должностных лиц; 7-й уровень - нормативные постановления правительств (администраций); 8-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти субъектов, принятые совместно или по согласованию; 9-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий.



Заключение

Проведённое исследование позволило сформулировать ряд теоретических положений об иерархическом построении нормативных правовых актов Российской Федерации и предложений по совершенствованию его правового регулирования.

Категория «иерархия нормативных правовых актов» имеет большое теоретическое и практическое значение.

Целостная иерархия нормативных правовых актов способствует выявлению пробелов в законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять. Строгое соблюдение требований иерархии, с одной стороны, способствует предотвращению возникновения иерархических коллизий, с другой - является надежным средством их разрешения. Без учета требований иерархии немыслима и систематизация законодательства, выступающая как постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы.

Среди факторов, определяющим образом влияющих на состояние законности и правопорядка, особое место занимает обеспечение строгой иерархии законодательства. Иерархия является одним из необходимых условий повышения эффективности правового регулирования.

Категория «иерархия нормативных правовых актов» характеризуется следующими признаками: иерархия - это свойство системы законодательства; иерархия представляет собой подчинение нормативных правовых актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня; иерархия проявляется во взаимных связях, существующих между нормативными правовыми актами, расположенными на различных уровнях; иерархия обусловлена определенной совокупностью факторов, посредством которых теоретически обосновывается необходимость придания одним актам (их видам) более высокой юридической силы, чем другим; иерархия представляет собой размещение (расположение) нормативных правовых актов на различных уровнях вертикальной структуры законодательства.

Под иерархией нормативных правовых актов следует понимать обусловленное совокупностью факторов, выраженное в правовой форме и проявляющееся во взаимных связях, расположение нормативных правовых актов на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательства.

Господствующее в науке представление о том, что иерархия источников права детерминируется прежде всего иерархией государственных органов и их правотворческой компетенцией является неверным, так как существует и ряд других, не менее значимых факторов, совокупное влияние которых в конечном счёте и определяет приоритет одних актов над другими.

Автор выделяет две группы факторов, определяющих иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации: основные и дополнительные. Под основными понимаются факторы, оказывающие первостепенное влияние на построение иерархической структуры законодательства. К их числу относятся: объём властных полномочий субъекта правотворчества (иерархия государственных органов), значимость регулируемых общественных отношений. Дополнительными факторами называются обстоятельства, обусловливающие, иерархию нормативных правовых актов одного вида (например, Федеральных законов), либо принятых одним государственным органом. К таковым следует отнести кодифицированность акта, степень общности норм права, содержащихся в нормативном правовом акте, время принятия акта.

Указанные факторы есть лишь основанное на научном анализе предложение законодателю нормативно закрепить соответствующую иерархию нормативных правовых актов путем принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором в максимально детальной форме отразить все аспекты иерархического соотношения различных источников права.

При построении иерархической структуры федерального законодательства следует учитывать два вида иерархической зависимости между федеральными законами. С одной стороны, это зависимость между конституционными законами и всеми иными (за исключением Конституции РФ) законами. С другой стороны, между кодифицированными федеральными законами и некодифицированными. Иерархическая зависимость федеральных подзаконных нормативных правовых актов обусловлена главным образом иерархией федеральных органов исполнительной власти.

Иерархия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов может быть представлена в следующем виде: 1-й уровень - Конституция РФ; 2-й уровень - Федеральные конституционные законы; 3-й уровень - Федеральные законы. При этом приоритет имеют кодифицированные акты перед некодифицированными; 4-й уровень - нормативные указы Президента и нормативные постановления Государственной Думы; 5-й уровень - нормативные постановления Правительства; 6-й уровень - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий.

В представленной иерархической структуре федерального законодательства до сих пор нерешённым остается вопрос о приоритете кодифицированных актов. В этой связи целесообразно в проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» включить нормы следующего содержания: «Кодифицированные акты должны иметь особые наименования (кодексы, основы законодательства, уставы, положения, регламенты) и обладать иерархическим приоритетом по отношению к актам текущего законодательства. В случае возникновения противоречия между кодексом и иным кодифицированным актом, приоритет имеет кодекс».

В целом система законодательства субъектов РФ и их иерархическая структура строятся по образу и подобию вертикальной структуры федерального законодательства. Вместе с тем, иерархия законодательства каждого конкретного субъекта имеет определенную специфику, которая находит свое проявление в наименованиях актов, их перечне, порядке принятия и внесения изменений и других моментах.

Синтезированная иерархия законодательства субъектов РФ может быть
представлена в следующем виде: 1-й уровень - разделы (главы) конституций (уставов) субъектов РФ; 2-й уровень -- конституционные законы; 3-й уровень -- кодифицированные законы; 4-й уровень - некодифицированные законы; 5-й уровень - нормативные постановления (законодательных) представительных органов; 6-й уровень - нормативные указы высших должностных лиц; 7-й уровень - нормативные постановления правительств (администраций); 8-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти субъектов, принятые совместно или по согласованию; 9-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий.

...