Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В связи с социально - экономическим изменениями, произошедшими в нашей стране в последние десятилетия, со сменой общественного строя на демократический, объективно необходимым стало переосмысление деятельности государства. Обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Вполне очевидно, что местное самоуправление - это возможность на местах самостоятельно решать вопросы жизнеобеспечения, ключевые проблемы хозяйствования с полной ответственностью за принимаемые решения. Конституция Российской Федерации впервые закрепила самостоятельность местного самоуправления в качестве основополагающего принципа организации власти и управления на местах. Самостоятельность, в данном понимании, - это способность независимо, под свою ответственность решать вопросы местного значения, подкрепленная необходимыми материальными средствами (средства местного бюджета, муниципальная собственность).

Важнейшая роль местного самоуправления в современном государственном устройстве Российской Федерации определяется тем, что оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проживающих в городских, сельских поселениях, иных муниципальных образованиях. Именно местное самоуправление, как отмечал Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию на 1999 год, является фундаментом российской системы народовластия.

Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, причем не населения вообще, а конкретного населения каждого отдельно взятого города, поселка, села, станицы, аула и т.д. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как интересы, равноправные им.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" начался новый этап реформирования местных органов власти по пути углубления их демократических начал.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создает необходимые правовые условия, позволяющие расширить участие граждан в решении местных дел. Одним из результатов реформирования всех сторон жизни общества явилась возросшая общественная активность граждан.

Для достижения этой цели решаются следующие задачи:

1. Исследуются полномочия местной администрации, её структура.

2. Изучается правовой статус и полномочия главы местной администрации.

3. Изучается роль государственных органов при осуществлении контроля за деятельностью должностных лиц местного самоуправления.

4. Показывается место администрации в системе органов местного самоуправления.

5. Даются предложения по совершенствованию работы местных администраций.

Источниками для исследования является законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, научная литература и статьи по вопросам организации местного самоуправления.

ГЛАВА 1. Система и структура органов местного самоуправления

1.1 Понятие местного самоуправления

Понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное явление. Существуют следующие подходы к его определению.

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны. Российская Конституция признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 12, гл. 8).

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление централизованной системы управления, закрепление иных (чем в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. Признавая это право, государство признает самостоятельность

Местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями, закрепленными Конституцией РФ и федеральным законодательством.

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которое обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это система организации деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Местное самоуправление - это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. Важно отметить, что законодательством субъектов Российской Федерации установлены правила: решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования; проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения.

Предусмотренное законодательством территориальное общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность самоорганизовываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, домов, дворов и т. п.). Кроме того, с учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов т. п.).

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется через различные формы и институты прямого волеизъявления народа. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и российским законодательством местное самоуправление осуществляется гражданами:

- путем референдума, выборов;

- через собрания, сходы;

- через выборные и другие органы местного самоуправления.

Более того, законодательством о местном самоуправлении допускается возможность образования органов территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и др.).

Термин "органы местного самоуправления" относится к числу конституционных. Он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131- ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Данное определение базируется на положениях Конституции РФ: "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления"; "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения"; "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления. Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

1.2 Система органов местного самоуправления

Система местного самоуправления - это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей.

Под системой органов местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Статья 3 Конституции РФ гласит, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия).

Местное самоуправление в России осуществляется в различных организационных формах, что закреплено в ст.130 Конституции РФ. В рамках соответствующих муниципальных образований эти формы в своей совокупности образуют систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения в интересах населения.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что:

а) основывается на демократических принципах организации местного самоуправления;

б) строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных традиций;

в) определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно;

г) все ее организационные формы находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости;

д) разграничением предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления.

В рамках данной системы одни формы являются производными от других или связаны между собой отношениями подотчетности, подконтрольности и ответственности. Между ними существует тесная организационно-правовая связь.

Система органов местного самоуправления основывается на следующих принципах:

а) Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня и самостоятельной формы осуществления народовластия. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

б) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, которое связано:

с федеративным устройством России;

многонациональным составом населения России, что вызывает необходимость учета исторических и иных местных традиций, в том числе, в выборе форм осуществления местного самоуправления;

Размещено на http://www.allbest.ru/

с конституционной возможностью самого населения избирать приемлемую для себя организационную модель местного самоуправления.

вРазмещено на http://www.allbest.ru/

) Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

Законодательство предъявляет единственное требование - коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления.

г) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением.

Она проявляется в использовании населением муниципального образования разнообразных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Основания и виды ответственности устанавливаются в уставе муниципального образования.

В отличие от единой системы государственных органов в пределах всего государства, местное самоуправление образует единую систему только в рамках отдельного конкретного муниципального образования. Системы местного самоуправления различных муниципальных образований независимы между собой и могут иметь существенные организационные различия в пределах обусловленных Конституцией РФ.

1.3 Структура органов местного самоуправления

Термин "структура" означает, что органы местного самоуправления - не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с органами государственной власти и населением. Следует заметить, что правоприменительная практика столкнулась с трудностями, связанными с толкованием конституционного понятия "структура органов местного самоуправления". В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Возникает вопрос о том, что население вправе определять самостоятельно - только общий набор органов местного самоуправления и их взаимное положение или еще и внутреннюю организацию данных органов? Можно предположить, что Конституция не дает оснований ограничивать понимание структуры органов местного самоуправления первым, узким значением. Думается, что под структурой органов местного самоуправления следует понимать, во-первых, набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, во-вторых, внутреннее их подразделение на отделы, управления, сектора, комитеты, группы, тому подобные единицы и взаимоотношения последних. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в указанную систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацеливаются на выполнение отдельных государственных полномочий. Определение структуры органов местного самоуправления. Обращаясь к формулировке ст. 131 Конституции РФ, можно сделать вывод, что под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на механизм реализации права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Следует учитывать, что исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указанное право может быть ограничено только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. Вместе с тем данное положение не может рассматриваться как указание на невозможность урегулирования данного вопроса в случае отсутствия устава. Право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления относится к правам, гарантированным Конституцией РФ. В отсутствие устава муниципального образования представительный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, вправе своим решением определить структуру органов местного самоуправления. В случае если не осуществлено волеизъявление населения соответствующей территории по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (непосредственно или через представительный орган местного самоуправления), то возможно временное формирование органов местного самоуправления в соответствии с их структурой, предусмотренной ранее принятыми нормативными правовыми актами. При этом необходимо учитывать, что они подлежат применению лишь в части, не противоречащей названному Федеральному закону. При формировании структуры органов местного самоуправления муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан), а также и представительным органом местного самоуправления устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе последнего. Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации. При отсутствии предусмотренной Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. И еще важно отметить, что финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления должно осуществляться исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, надо предполагать ее большое разнообразие. Однако такое разнообразие возможно в определенных пределах, которые обеспечивают действенность местного самоуправления. В Законе от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Кроме этого, в нем закреплено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных традиций. Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования). Известно, что под органом обычно понимается коллегиальная структура. Однако ни из Конституции РФ, ни из приведенного определения такого ограничения не следует. Допустимо существование как коллегиальных, так и единоличных органов местного самоуправления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного Суда РФ, указавшего, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления. Имея ввиду, как выборный, так и невыборный статус органов местного самоуправления, надо учитывать, что они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными органами. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. ч. 5 и 11 ст. 37 Закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ. В свое время достаточно определенно по поводу назначения "сверху" должностных лиц местного самоуправления высказывался Верховный Суд РФ, рассматривая кассационную жалобу на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. Суть спора состояла в том, прав ли вице-губернатор Ярославской области, принимая постановление об освобождении от обязанностей главы администрации г. Углича и назначении на эту должность другого лица. Жители г. Углича обратились в суд с жалобой на этот и другие акты администрации, ссылаясь на то, что на основании Конституции РФ органы местного самоуправления с соответствующими руководителями должны формироваться непосредственно населением того региона, где они образуются, а органы государственной власти субъекта РФ не обладают правом вмешательства в дела местного самоуправления, в том числе и в форме назначения главы местной администрации. Если недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов, то столь же неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих муниципальных образований. Неправомерно указывать сверху, какие органы местного самоуправления (общие, отраслевые, функциональные) надо создавать. Вместе с тем следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления - это лишь разграничение органов по порядку их образования. Такое разграничение не дает полного представления о функциональном назначении органов местного самоуправления. Содержательная классификация данных органов сводится к их делению на представительные, исполнительные и иные. Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть как выборными, так и невыборными. Не менее важно помнить и о том, что не может быть нескольких представительных органов у одного муниципального образования. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако они не могут выполнять по закону те функции, которыми наделены представительные органы. По своему назначению органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции, т.е. на органы, решающие широкий круг вопросов, не ограниченный одной какой-либо сферой, и органы, предназначенные руководить отраслью, специфическим кругом дел. К первым можно отнести представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации. Хотя на уровне местного самоуправления формально не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Согласно закону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления. Здесь мы подходим еще к одному основанию классификации органов местного самоуправления, позволяющему дополнить характеристику этих органов. Речь идет о классификации по способу принятия решений - коллегиальному и единоличному. Ясно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие и характера принимаемых решений - представительный орган, как было указано выше, решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы. Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в сфере исполнительно-распорядительной наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций. Что касается коллегиальных органов местного самоуправления, то их формирование на основе выборности не означает, что их представители должны избираться одновременно и по однотипной процедуре. Избрание членов выборного органа (депутатов, представителей, муниципальных советников и т.д.) может производиться по частям. К примеру, допустим порядок, при котором каждые два года проводятся выборы половины состава членов выборного органа при сроке полномочий каждого из представителей в четыре года. Допустимо и исполнение различных механизмов избрания в один и тот же выборный орган (например, возможно деление территории муниципального образования на избирательные округа с различным числом мандатов). Не противоречит статусу выборного органа и включение в его состав лица, избранного всем населением муниципального образования. Однако это многообразие имеет установленные законами ограничения - гарантии избирательных прав граждан должны быть соответствующим образом оформлены в региональных законах и в уставе, а также иных нормативных актах муниципального образования.

ГЛАВА 2. Общая характеристика и роль местной администрации в системе органов местного самоуправления

2.1 Понятие местной администрации

Местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в установленном законом порядке.

Местная администрация обладает следующими признаками:

1) с 1991 г. (со времени появления Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР») администрации обособились от Советов, превратились в организационно и функционально автономные органы местного самоуправления. Таковыми они остаются и в настоящее время;

2) администрации являются органами общей компетенции, осуществляющими организационно-распорядительные и исполнительные полномочия по предметам ведения муниципальных образований. Именно это обстоятельство обеспечивает местным администрациям функциональную самостоятельность и организационно-структурное своеобразие;

3) местные администрации приобрели статус обязательных органов в системе муниципальной власти;

4) местные администрации, которые в соответствии с уставами муниципальных образований обладают правами юридических лиц, регистрируются в форме муниципальных учреждений;

5) администрация имеет разветвленную и неоднородную структуру, которая включает в себя руководителей исполнительного органа, аппарат, подразделения администрации.

Основными направлениями работы аппарата являются организационное, юридическое, информационное, материально-техническое обеспечение администрации. Аппарат выполняет также контрольные функции. Структурные звенья аппарата не пользуются правом издания юридических актов.

Функциональные звенья администрации (комитеты по экономике, управлению муниципальным имуществом, финансово-бюджетные управления) выполняют функции, охватывающие все или многие отрасли местного хозяйства.

Статус специализированных отделов и управлений характеризуется несколькими признаками. Во-первых, они являются органами специальной компетенции. Их компетенция определяется либо местной администрацией как органом общей компетенции, решающим вопросы местного значения, либо вышестоящими органами управления. Во-вторых, они функционируют на основе положений о них, утверждаемых главой администрации. В-третьих, окончательное решение о создании того или иного подразделения до настоящего времени принадлежало в основном руководителям администраций, которые утверждали его структуру и штаты.

2.2 Местная администрация как исполнительно - распорядительный орган

Термин "местная администрация" равнозначен термину "исполнительно-распорядительный орган муниципального образования". Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Например, в соответствии с Положением об администрации муниципального образования города Пушкина, утвержденным постановлением Пушкинского городского Совета от 11 мая 2000 г., администрация муниципального образования "город Пушкин" является органом управления муниципальным хозяйством и действует под непосредственным руководством управляющего администрацией. Администрация подотчетна Пушкинскому городскому Совету. В числе основных задач администрации: решение вопросов местного значения, относящихся к ее ведению в соответствии с уставом города и постановлениями Пушкинского городского Совета и его президиума, создание благоприятных условий для инвестирования и эффективного управления программами социально-экономического развития муниципального образования. Деятельность администрации основана на принципах: законности, самостоятельности в пределах полномочий, профессионализма и компетентности должностных лиц, муниципальных служащих и технического персонала, ответственности сотрудников за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и т.д.

Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган. Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения. Для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

Работа местных администраций ведется на плановой основе. Так, деятельность администрации г.Копейска Челябинской области осуществляется на основе текущих и перспективных планов и программ. Администрация планирует проведение своих совещаний, заседаний, правотворческую деятельность и проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением органами местного самоуправления действующего законодательства. Перспективное планирование предусматривает разработку программ, мероприятий и иных видов деятельности на год, текущее - на квартал. Вопросы для внесения в проект плана определяются исходя из полномочий структурного подразделения.

План включает следующие разделы: перечень вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях городского Совета депутатов; календарь рассмотрения вопросов координационными и консультативными органами при главе города и на аппаратных совещаниях при главе города; перечень мероприятий по контролю и проверке исполнения; перечень проектов распорядительных документов, намеченных для рассмотрения и утверждения главой города; календарь текущей работы аппарата администрации, городских служб, проведения городских мероприятий; основные направления работы с кадрами; график выступления руководителей и представителей структурных подразделений и муниципальных учреждений, предприятий в средствах массовой информации и т.д. По каждому вопросу, мероприятию указываются ответственные за подготовку и сроки их исполнения.

Контроль за выполнением перспективных и квартальных планов работы администрации осуществляют заместители главы администрации города (в соответствии с распределением обязанностей) и управление делами. В целях оперативного руководства и контроля за деятельностью структурных подразделений, обеспечения своевременного и обоснованного принятия решений по основным направлениям развития городского хозяйства в администрации города проводятся совещания и заседания консультативных и координационных органов, другие организационные мероприятия.

2.3 Структура местной администрации

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.

Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата. Руководство администрацией осуществляется на принципе единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях в структуре многих администраций образованы постоянные органы - коллегии администраций, которые действуют под руководством главы местной администрации. В состав коллегии по должности входят заместители главы, начальники отдельных структурных подразделений: финансового и экономического управлений (отделов), юридического отдела и др. Полномочия коллегии, порядок ее работы определяются положением о коллегии администрации, утвержденным главой местной администрации. Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д. Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб. Например, к основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя главы администрации муниципального района могут быть отнесены: архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных управлений (отделов) за ним могут быть закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Он же может возглавлять комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения и т.д. Возможные основные вопросы ведения заместителя главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из числа бюджетных отделов за ним могут быть закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Он может возглавлять комиссии: жилищную, по делам несовершеннолетних и т.д. Заместитель главы администрации по экономике может заниматься экономической и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно-финансовой деятельностью, денежным обращением. Он может курировать комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле и платным услугам и т.д. На его попечении общественные фонды: медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости населения и т.д. Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя главы администрации по сельскому хозяйству: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов и т.д. Он может курировать отделы и службы управления сельского хозяйства; комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; научно-исследовательские учреждения; станцию защиты растений, ветеринарную станцию, ветбаклабораторию, госплемслужбу и т.д. Заместитель главы администрации - руководитель аппарата координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений. Он может курировать регистрацию актов гражданского состояния, архивное дело, нотариат, возглавлять административную комиссию и т.д. В его ведении общий, архивный, юридический отдел. Он осуществляет организационное взаимодействие с отделами загса, нотариальными учреждениями. Конечно, этот перечень не дает полного представления обо всех структурных подразделениях районной администрации. Кроме того, следует иметь в виду, что районная или городская администрация не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района или города не подчиненные ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении комплексного социально-экономического развития территории. Аппарат администрации не имеет в своем подчинении каких-либо внешних по отношению к администрации органов, организаций, объектов, и руководители структурных подразделений аппарата не пользуются правом распоряжения кредитами.

Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение - руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на финансировании из местного бюджета. Наименования могут быть различными. Однако, как показывает практика, традиционно в аппарате местной администрации образуются организационный отдел или организационно-аналитический отдел, общий отдел, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел (служба), информационная служба или пресс-служба главы местной администрации, отделы (управления) кадровой службы, советники, консультанты и помощники руководства администрации. В составе аппарата имеются секретариат, машбюро и иные подразделения, осуществляющие материальное и техническое обслуживание местной администрации. В качестве примера охарактеризуем цели деятельности и функции некоторых подразделений местной администрации. Юридическая служба (управление, отдел). Правовое управление (юридический отдел) является структурным подразделением аппарата местной администрации. Юридическая служба осуществляет свою деятельность под руководством главы местной администрации и его заместителя - руководителя аппарата местной администрации (если такая должность предусмотрена). Руководит деятельностью юридической службы начальник (заведующий), назначаемый и освобождаемый от должности главой местной администрации. Начальник (заведующий) организует работу службы, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отдел (управление) функций. Положение о юридической службе утверждается главой местной администрации.

В функции юридической службы входит: проверка соответствия правовых актов местной администрации законодательству РФ, т.е. проведение экспертизы документов; ознакомление руководящих и иных работников аппарата местной администрации с поступающими нормативными актами, а также обозрение юридической практики; правовая экспертиза и подготовка заключений на юридические документы; подготовка проектов нормативных правовых актов; представительство интересов администрации в судебных органах и др.

Организационный (организационно-аналитический) отдел. Перед ним стоят задачи организационного обеспечения деятельности местной администрации. Это предполагает разработку проектов планов организационных мероприятий, текущих и перспективных планов работы местной администрации, подготовку совещаний, семинаров; обобщение информационных материалов; осуществление контроля за деятельностью других структурных подразделений администрации; проведение анализа исполнительской дисциплины аппарата, отделов, управлений и иных служб администрации. Важнейшими задачами организационных отделов являются оказание помощи избирательным комиссиям в подготовке и проведении избирательных кампаний, изучение, обобщение и распространение передовых форм и методов работы органов местного самоуправления, подготовка проектов правовых актов главы местной администрации по вопросам, входящим в компетенцию отдела. Организационный отдел участвует в подготовке вопросов, связанных с развитием территориального общественного самоуправления. Он осуществляет проверку по письмам, заявлениям и жалобам граждан, проводит общественно-политические мероприятия и т.д.