Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОТЧЕТ по договору подряда на выполнение экспертной работы на тему:

Подготовка аналитических материалов для принятия решения о целесообразности разработки проекта закона Санкт-Петербурга «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Санкт-Петербурге»

Исполнитель: А.С. Пыхтеев



АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ МНОГОДЕТНЫХ СЕМЕЙ В РАЗВИТЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Организация социальной поддержки семьи является неотъемлемой частью социальной политики современного государства. В большинстве развитых стран социальная защита основана на принципах солидарности и совместного участия граждан в ее финансировании, главным образом через уплату налогов. Она включает систему социальных гарантий, в числе которых семейные пособия и другие виды поддержки семей в таких жизненных ситуациях, как рождение и воспитание детей, потеря работы или трудоспособности главой семьи, отсутствие одного из родителей.

В отличие от других развитых стран, в Соединенных Штатах Америки социальная политика строится на том, что основная ответственность за личное благополучие гражданина лежит на нем самом. Только тот, кто не в состоянии прокормить себя и свою семью, может рассчитывать на поддержку государства, общины или этнической группы. Государство берет на себя помощь лишь отдельным, наиболее уязвимым, категориям населения, оказавшимся в крайней нужде. Такой подход к социальной политике в известной степени обусловлен национальными особенностями страны, в их числе: огромные размеры и федеративное устройство; пестрый этнический и расовый состав; индивидуализм как национальная черта характера.

Для США характерна большая роль, которую в помощи семьям с детьми играют благотворительные организации, частный бизнес и церковь. Они оказывают финансовую поддержку и берут на себя уход за маленькими детьми, а также психологическую поддержку родителям и детям в трудных ситуациях, содействуют в получении образования и т.д. Многочисленные волонтеры оказывают услуги безвозмездно.

В США нет единой системы социальной поддержки семей с детьми. Там существует множество крупных и мелких программ адресной социальной помощи, действующих в масштабах всей страны, штатов и общин. Задача этих программ -- полностью или частично восполнить недостаток средств на удовлетворение минимально необходимых потребностей семей. Условия предоставления помощи: 1) доход ниже определенного уровня; 2) отсутствие или безработица одного из родителей. Помощь оказывается в денежной форме (пособия и налоговые льготы) и натуральной (услуги и товары). Приоритет отдается натуральным видам помощи, чтобы избежать использования пособий не по прямому назначению.

Критерием для определения нуждаемости являются показатели черты бедности для различных категорий населения, которые ежегодно публикует Бюро переписи США. При этом учитывается размер и состав семьи, этническая принадлежность, место проживания, род занятий и источники доходов, образование, жилищные условия и т.д.

Существует также ряд программ, предназначенных для поддержки коренных народностей на территории США.

Нуждающиеся семьи с детьми, и прежде всего семьи с одним работающим родителем, являются основными получателями социальной помощи наряду с пенсионерами и инвалидами. Многие из них включены одновременно в несколько социальных программ, что, однако, не всегда позволяет им вырваться из бедности. Кроме того, остается еще значительная часть нуждающихся семей, не подпадающих под действие этих программ, -- это полные семьи с детьми, в которых родители имеют низкие доходы. Таким образом, несмотря на большое количество программ, различными видами социальной поддержки охвачена лишь часть американских семей.

Краткий исторический обзор социальной помощи в США. Большинство программ социальной помощи появилось в период после Второй мировой войны. Они осуществлялись федеральными ведомствами, администрацией штатов и местными органами управления. Федеральные органы власти определяли правовые нормы деятельности всех программ, утверждали планы и контролировали их выполнение. Из государственного бюджета покрывалось более половины всех расходов. Власти штатов организовывали выполнение программ и участвовали в их финансировании. Некоторые программы социальной помощи находились целиком в ведении федеральных ведомств, которые напрямую осуществляли выплаты, предоставляли налоговые льготы получателям помощи и субсидировали организации, занимавшиеся оказанием помощи. Около половины программ находилось в совместном ведении федеральных властей и администрации штатов. Отдельные программы осуществлялись штатами на собственные средства. Последние, как правило, были связаны не с выплатой пособий, а с оказанием различных услуг. В предоставлении услуг также участвовали некоммерческие организации и волонтеры.

В 1960-1970-х годах отмечался заметный прогресс в области социальной поддержки семей с детьми, охраны материнства и детства. Увеличилось число получателей помощи, что привело к росту социальных расходов государства. Однако проблема бедности не была решена. При этом все громче раздавались голоса о необходимости реформирования социальной помощи в целях повышения эффективности и сокращения государственных расходов.

Такая реформа была осуществлена в середине 1990-хгодов, когда США переживали экономический спад. Закон «О личной ответственности и возможностях трудоустройства», принятый Конгрессом в 1996 г., существенно изменил порядок и условия предоставления помощи. В соответствии с этим законом федеральные программы были переданы в ведение штатов, которые теперь полностью отвечают за их осуществление. Правительство ежегодно выделяет штатам на социальные программы так называемые блоковые гранты, размер которых зафиксирован на одном уровне. Штаты сами распределяют средства и отчитываются за их рациональное использование. Законом 1996 г. ограничена продолжительность предоставления помощи, а обязательным условием ее получения становится «труд в обмен на пособия», т.е. получатели должны отрабатывать свои пособия. Было объявлено, что целью реформы является стимулирование экономической активности и самостоятельности граждан, преодоление иждивенчества, поощрение создания и сохранения полноценных семей. В действительности это означало сокращение финансирования программ, перенесение основного бремени помощи нуждающимся семьям на местные власти, ужесточение условий предоставления помощи.

В 2005 г., когда после некоторого оживления вновь замедлились темпы экономического роста и у государства возникли финансовые затруднения, усугублявшиеся расходами на войну в Ираке, администрации Буша удалось провести закон «О сокращении государственного дефицита». Он содержал ряд положений, направленных на ограничение роста государственных затрат на социальную помощь и обусловливающих предоставление помощи трудовой деятельностью ее получателей.

Программы социальной помощи, в которые включены семьи с детьми. В настоящее время основной программой является Временная помощь нуждающимся семьям (ВПНС), которая, по закону 1996 г., заменила собой три программы: Помощь семьям с детьми на иждивении (ПСД), экстренную помощь в чрезвычайных ситуациях и программу профессиональной подготовки получателей ПСД.

Помощь семьям с детьми на иждивении, введенная в 1935 г. в условиях преодоления тяжелых последствий Великой депрессии и действовавшая до 1996 г., была крупнейшей социальной программой в США. Первоначально она предназначалась для одиноких женщин с детьми, лишившихся кормильца по причине смерти, нетрудоспособности или отсутствия отца. К 1990 г. она была распространена на семьи безработных. Кроме того, в дополнение к ПСД стали выплачиваться временные (сроком на 30 дней) пособия семьям, оказавшимся в критической ситуации. В 1988 г. был принят ряд поправок к федеральному законодательству, направленных на привлечение получателей ПСД к производительному труду. Все штаты были обязаны с октября 1990 г. ввести специальные программы по обучению, профессиональной подготовке и трудоустройству получателей ПСД. Женщины, имеющие детей старше 3-х лет, должны были участвовать в одной из этих программ.

Право на ПСД имели следующие категории семей:

Неполные семьи, где нет отца или матери. Пособие получали матери и все живущие в семье дети.

Полные семьи, где отец безработный. Пособие получали мать, отец и все живущие в семье дети.

Полные семьи, где отец нетрудоспособен (болен не менее 3-х месяцев). Условия выплаты те же, что в предыдущем случае.

Семьи, где нет своих детей, но живут дети родственников. Пособия получали только дети.

Категории населения, охваченные ПСД, стали затем получателями ВПНС. Но теперь помощь предоставляется семьям, а не отдельным их членам.

Из программы по-прежнему исключены семьи, имеющие двух работающих родителей, даже если их доходы ниже уровня, установленного для получения пособия. Это ставит в невыгодное положение семьи с низкими доходами и подрывает заинтересованность людей в создании и сохранении нормальной семьи. Молодые женщины отказываются от регистрации брака, чтобы иметь право на пособия, некоторые малоимущие семьи вынуждены разводиться с той же целью. Растет число внебрачных детей.

Главным условием предоставления ВПНС является семейный доход ниже установленного уровня. (Исключение составляют дети, оставшиеся без родителей и живущие в семье других родственников. Они получают пособия независимо от доходов семьи). Администрация штатов сама определяет стандарт нуждаемости, который является базовым и для других социальных программ, а также размер пособий. Он существенно различается по штатам. В одних штатах пособие полностью восполняет разницу между доходом семьи и стандартом нуждаемости, в других -- частично, и там выплачивается определенный процент от этой разницы или фиксированная сумма (так называемый сокращенный стандарт).

На программу ВПНС федеральное правительство ежегодно выделяет штатам блоковые гранты в размере 16,5 млрд. долл. В эту сумму входят расходы на пособия и услуги семьям, а также административные расходы. Программа находится в ведении Управления по делам детей и семей Министерства здравоохранения США, которое контролирует расходование средств.

Закон 1996 г. ограничил продолжительность получения пособий общим сроком в 5 лет на протяжении всей жизни родителей.

Обязательным условием получения ВПНС стала трудовая деятельность. В течение 2-х лет с назначения пособия глава семьи должен поступить на работу или на профессиональное обучение, а администрация штатов должна всячески содействовать этому. В 1997 г. каждый штат был обязан обеспечить занятость 25% всех получателей ВПНС, а в 2002 г. - уже 50%; для полных семей эти показатели составили соответственно 75% и 90%. В 1997 г. одинокие родители должны были работать не менее 20 часов в неделю. В 2000 г. они уже трудились не менее 30 часов, а семьи с двумя родителями -- до 55 часов3. Невыполнение этих условий может привести к сокращению размера или прекращению выплаты пособий. Одинокие родители, имеющие ребенка до года, освобождаются от необходимости работать. Родители с детьми до 6 лет также имеют право не работать, если им не обеспечен уход за ребенком. Несовершеннолетние незамужние матери обязаны учиться или проходить профессиональную подготовку, а также жить под наблюдением взрослых.

Введение ВПНС привело к сокращению числа получателей и размера пособий. Так, в 1996 г. пособия получали 4,4 млн. семей, в 1998 г., когда во всех штатах вступила в действие ВПСД, -- 3 млн. семей, а в 2004 г. -- чуть менее 2 млн. (всего 4,7 млн. человек, из них 3,6 млн. детей). В 1996 г. средний размер пособия составлял 386,68 долл. в месяц на семью, в 1998 - 353,13 долл., а в 2004 - 397,41 долл. Размер выплат сильно различается по штатам: от 148,83 долл. в Миссисипи и 154,80 долл. в Иллинойсе до 626,67 долл. в Калифорнии и 665,58 долл. на Аляске (2004 г.). Если в 1996 г. сумма расходов на пособия (включая ПСД и экстренную помощь) составила 23,3 млрд. долл., то в 1998 г. она сократилась до 12,9 млрд. долл., а в 2004 г. до 9,4 млрд. долл.4

Вместе с сокращением общего финансирования помощи при введении новой программы изменилась и структура расходов. Как видно из приведенной ниже таблицы, доля расходов на пособия значительно уменьшилась, оставаясь при этом преобладающей. Заметно выросли расходы на содействие занятости, обеспечение ухода за детьми работающих получателей ВПНС. Однако объем их финансирования невелик и едва превышает административные расходы. Больше внимания уделяется пропаганде и поощрению создания и сохранения полных семей.

По данным последнего отчета программы ВПНС, представленного Конгрессу США, в 2002 г. государственные расходы на программу составили 25,4 млрд. долл., в том числе из федерального бюджета -- 14,6 млрд. долл. и из бюджетов штатов -- 10,8 млрд. долл. Эта сумма распределялась следующим образом: на денежные пособия было потрачено 10,4 млрд. долл., на содействие занятости -- 2,7 млрд. долл., на компенсацию транспортных расходов работающих получателей ВПНС-- 584 млн. доли., на обеспечение ухода за детьми -- 3,5 млрд. долл., на административные расходы -- 2,6 млрд. долл., на другие пособия и услуги (устройство детей в приемные семьи, юридическая помощь несовершеннолетним, профилактика внебрачной беременности девочек-подростков и поощрение создания полных семей, краткосрочные пособия и налоговые кредиты и др.) -- 5,5 млрд. долл.55,5 млрд. долл.5

Реформа социальной помощи не привела к улучшению положения бедных семей с детьми и сокращению бедности, вызвав резкую критику со стороны многих специалистов и общественности6. Федеральные власти переложили ответственность за выполнение социальных программ на штаты, сведя свою роль к выделению блоковых грантов. Фиксирование суммы блоковых грантов не учитывает цикличности экономического развития -- в период рецессии число нуждающихся возрастает, требуются дополнительные расходы на помощь. И теперь их должны покрывать штаты из своих средств.

Сокращение срока выплаты пособий увеличило занятость женщин с детьми, но положение их не улучшилось с переходом с пособия на зарплату. Многие из них встречаются с серьезными трудностями при трудоустройстве, особенно в условиях экономического спада. Они, как правило, не имеют профессиональных навыков, позволяющих устроиться на постоянную хорошо оплачиваемую работу, поэтому получают низкую зарплату, которая не обеспечивает минимально необходимого уровня доходов (с учетом того, что при поступлении на работу расходы значительно возрастают -- на одежду, транспорт, обеспечение ухода за детьми). В законе 1996 г. не отражено предложение о создании для получателей ВПНС рабочих мест в государственном секторе, и им приходится работать преимущественно в мелком частном бизнесе и в сфере услуг. Женщины с детьми являются первыми кандидатами на увольнение, однако в большинстве своем они исключены из страхования по безработице. Как показывают результаты исследований, лишь менее 15% бывших получателей ВПНС могут претендовать на пособие по безработице, так как не имеют достаточного размера страховых накоплений из-за низкой зарплаты и маленького страхового стажа. Критики социальной реформы предлагают создание более гибкой системы финансирования социальной помощи с учетом цикличности экономического развития; предоставление более широких возможностей для получения профессионального образования тем, кто перестает получать пособия и возвращается на рынок труда, вместо требования их немедленного трудоустройства на любых условиях; создание для них рабочих мест в государственном секторе; распространение страхования по безработице на бывших получателей ВПНС. Предлагается также дополнить реформу социальной помощи введением универсального медицинского страхования.

Практически все получатели ВПНС автоматически включаются и в другие социальные программы, в том числе программы продовольственной помощи.

Продовольственные талоны предоставляются нуждающимся старикам, инвалидам, бездомным, мигрантам и другим уязвимым категориям населения. Более половины получателей талонов -- семьи с детьми, охваченные ВПНС. Тем, у кого истек срок получения ВПНС, штаты по своему усмотрению могут продлить выдачу талонов еще на 5 месяцев. Программа находится в подчинении Службы продовольствия и питания Министерства сельского хозяйства США и реализуется через местные центры социальной помощи и систему продовольственных банков и рынков. Получателям выдаются талоны, в обмен на которые можно получить определенное количество продуктов. Федеральное правительство покрывает за счет бюджета полную стоимость продовольственных талонов, а административные расходы делит с администрацией штатов. В 2004 г. федеральные расходы на программу составили 27,1 млрд. долл., включая 24,6 млрд. долл. собственно на талоны. Продовольственные талоны получали 23,9 млн. человек7. Средняя стоимость талона составляла 86 долл. в месяц на человека или 506 долл. на семью из 4-х человек.

Не имеющие доходов получают талоны на всю сумму, обеспечивающую адекватную диету. Семьи, имеющие доходы, получают талоны, стоимость которых покрывает часть этой суммы. Минимальная стоимость талона на месяц -- 10 долларов.

Большую роль в продовольственной помощи играют школьные завтраки и обеды, которые предоставляются бесплатно или со скидкой. В 2004 г. школьные завтраки получали 8,9 млн. детей, а обеды -- 29 млн. детей. Федеральные расходы составили соответственно около 1,8 млрд. долл. и 6,7 млрд. долл.8.

Программой специального дополнительного питания для беременных женщин и имеющих маленьких детей до 5 лет охвачено 7,9 млн. человек, а федеральные расходы составили 3,6 млрд. долл.9.

Основной социальной программой медицинской помощи нуждающимся является Медикейд, предоставляющая и оплачивающая медицинские услуги, в том числе уход на дому, а также лекарства. Она была введена в 1965 г. одновременно с программой медицинского страхования престарелых и инвалидов Медикэр и находится в подчинении Министерства здравоохранения. Медицинские услуги по обеим программам предоставляются через центры медицинского обслуживания. Медикейд обслуживает около 50 млн. человек, а Медикэр -- около 42 млн. человек. Более 6 млн. граждан, застрахованных в Медикэр, но имеющих низкие доходы, получают помощь от Медикейд. Каждый штат определяет собственные условия и объем предоставления медицинской помощи в рамках закона. Поэтому те, кто включен в программу Медикейд в одном штате, могут оказаться исключенными из нее в другом. Объем предоставляемых медицинских услуг также сильно различается по штатам.

Сначала Медикейд служила дополнением федеральных программ помощи бедным, прежде всего одиноким матерям с детьми, инвалидам и престарелым. Со временем эта программа была распространена на некоторые другие категории населения с низкими доходами, ранее не охваченные программами социальной помощи.

Сейчас в обязательном порядке включению в программу Медикейд подлежат получатели ВПНС, дети до 6 лет и беременные женщины в семьях с доходами до 133% федеральной черты бедности (им предоставляются медицинские услуги, связанные с беременностью, родами и уходом в послеродовой период); все родившиеся после 30 сентября 1983 г. дети до 19 лет в семьях с доходами ниже черты бедности, а также некоторые другие категории.

Штаты по своему усмотрению могут дополнительно включать в Медикейд беременных женщин и младенцев до 1 года в семьях с доходами до 185% черты бедности; детей до 21 года, не охваченных ВПНС; незастрахованных или бедных женщин с онкологическими заболеваниями; граждан, нуждающихся в медицинской помощи, если они имеют доходы выше черты бедности, но из-за больших расходов на лечение могут опуститься ниже ее.

В 1997 г. появилась новая программа государственного медицинского страхования детей (ГМСД), по которой из федерального бюджета штатам выделяются дополнительные средства для предоставления медицинской помощи детям из семей с низкими доходами, не охваченных программой Медикейд.

Федеральные власти определяют список обязательных медицинских услуг, которые должны предоставляться в рамках Медикейд. В него входят: стационарное и амбулаторное лечение, наблюдение беременных женщин в дородовой период, родовспоможение и помощь в послеродовой период, вакцинация детей, консультации врачей, уход за больными на дому, лабораторные обследования, планирование семьи, медицинское обслуживание в сельских клиниках, периодическое обследование и лечение детей до 21 года и др. Штаты могут расширить спектр услуг по своему усмотрению.

Оплата медицинских услуг производится штатами напрямую тем, кто их предоставляет, или через другие организации. Некоторые услуги частично оплачиваются самими больными, однако отдельные категории пациентов, в том числе беременные женщины и дети до 18 лет, освобождены от этого. Государственный бюджет покрывает определенную долю расходов Медикейд, которая ежегодно рассчитывается на основе сравнения среднедушевых доходов штата со среднедушевыми по стране. В штатах с более высокими душевыми доходами он покрывает меньшую долю расходов, и наоборот, в пределах от 50 до 83%. В 2005 г. 12 штатов получили минимальное федеральное финансирование в размере 50%, максимальное в размере 77% было выделено штату Миссисипи, а среднее по стране составило 56,8%.В программе ГМСД доля федерального финансирования в среднем выше, чем в Медикейд -- около 70%. Большинство административных расходов покрываются бюджетом на уровне 50%.

В 2004 г. общие расходы на Медикейд (федеральные и штатов) составили 276,8 млрд. долл., включая 197,6 млрд. долл. на оплату услуг, 51,8 млрд. на различные премии, 12,9 млрд. долл. на дополнительные выплаты больницам и 14,5 млрд. долл. на административные расходы. Программа ГМСД получила 6,6 млрд. долл. 10

Семьи с детьми составляют около половины всех включенных в программу Медикейд, но объем и стоимость предоставляемых им услуг гораздо меньше, чем у других категорий нуждающихся. По данным Управления по делам детей и семей за 2002 г., расходы Медикейд на каждого из 25,5 млн. детей (49% всех получателей медицинской помощи) равнялись в среднем 1470 долл. в год; на одного из 4,8 млн. пожилых (9% получателей) - 11 450 долл. в год; на одного из 8,1 млн. инвалидов (16% получателей) -- около 12 015 долл. в год. В среднем расходы на одного получателя помощи Медикейд составили 4140 долл. в год11.

Стоимость программы Медикейд постоянно возрастает. Основными факторами этого роста являются: увеличение числа получателей медицинской помощи через Медикейд в результате прироста населения и экономических рецессии; расширение перечня предоставляемых медицинских услуг; увеличение числа пожилых и инвалидов, нуждающихся в экстенсивной терапии и длительном уходе; развитие медицины, позволяющее сохранить жизнь большему числу недоношенных детей и других тяжело больных людей, которым необходимо длительное и очень дорогое лечение; быстрый рост стоимости медицинских услуг, препаратов и оборудования.

Медицинская отрасль в США, имеющая прекрасное техническое обеспечение и квалифицированные кадры, предлагает широкий спектр высококачественных медицинских услуг. Но в ней, как и в области медицинского страхования, господствует частный капитал, заинтересованный прежде всего в получении максимальных прибылей. Основной формой медицинского страхования является частное -- групповое и индивидуальное. Многие компании обеспечивают своих работников медицинскими страховками, но далеко не все. Значительная часть наемных работников не имеет медицинских полисов. Те же, кто застрахован на предприятии, теряют страховку в случае увольнения. В середине 1990-х годов более 40 млн. американцев не имели медицинской страховки и не подпадали под действие государственных программ (занятые в сфере услуг и торговле, мелком бизнесе, сельском хозяйстве и др.).

На рубеже тысячелетий остро встал вопрос о реформе системы здравоохранения -- о расширении доступности медицинской помощи, повышении ее эффективности и внедрении противозатратных механизмов. Необходимость реформирования совершенно очевидна, но ее направленность и содержание являются предметом острой борьбы, так как затрагивают интересы политиков, бизнесменов и населения12. Представители Демократической партии неоднократно выступали с предложениями о расширении государственного медицинского страхования. Но их инициативы неизменно встречают противодействие Американской медицинской ассоциации, страховых компаний и частного бизнеса. Республиканцы настаивают на необходимости сокращения программ социальной помощи. Ими был провален внесенный Клинтоном в 1993 г. билль о расширении медицинского обслуживания путем введения новой государственной программы. Тем не менее в 1996 г. демократам удалось провести закон Казенбаума-Кеннеди о групповом медицинском страховании, а в 1997 г. -- закон о программе государственного медицинского страхования детей, не охваченных страховой программой Медикэр и не включенных в родительскую страховку. Администрация Буша делает упор на сдерживание роста государственных расходов, о чем свидетельствует вышеупомянутый закон 2005 г. о сокращении государственного дефицита. Также при утверждении бюджета Буш неоднократно инициировал урезание ассигнований на Медикейд и ГМПД. В проекте бюджета на 2008 фискальный год, который начинается 1 октября 2007 г., открыто признается нарастание кризиса здравоохранения, однако не предполагается проведения серьезных мер по выходу из него. Президент вновь предложил сокращение федеральных расходов на здравоохранение и увеличение обязательств штатов по выполнению программ, перенесение бремени расходов с государства и бизнеса на плечи граждан -- потребителей медицинских услуг, поощрение приватизации в системе Медикэр и Медикейд. В частности, предлагается уменьшить размер компенсаций за лекарства, отменить компенсации за отдельные услуги по реабилитации инвалидов и др. В следующие 5 лет планируется сокращение бюджетных расходов на Медикейд почти на 26 млрд. долл. Следует отметить, что в бюджете 2008 г. все же сделаны некоторые уступки его критикам и учтены отдельные предложения, предусматривающие увеличение федеральных расходов -- продление до 12 месяцев срока временной медицинской помощи тем, кто исчерпал свой срок получения ВПНС и приступает к работе, расширение охвата медицинской помощью беженцев и иммигрантов и др.

Помимо вышеназванных крупных программ социальной помощи существует еще множество мелких, роль которых в масштабах страны весьма незначительна. В их числе программа Хэдстарт, подчиненная Управлению по делам детей и семей Министерства здравоохранения. Цель ее - обеспечить полноценное развитие и подготовку к школе детей из бедных семей. Она предусматривает предоставление ряда медицинских и образовательных услуг детям до 5 лет и их семьям, а также беременным женщинам. Для оказания услуг по программе предоставляются гранты государственным и частным коммерческим и некоммерческим организациям. Помимо бюджетного финансирования привлекаются также средства благотворительных фондов и церкви. Количество детей, охваченных этой программой, составляет всего 907 тыс., при том, что в работе по ней занято 213 тыс. оплачиваемых сотрудников и 1 млн. 360 тыс. волонтеров13.

В США государством гарантируется общедоступное школьное образование, но качество его чрезвычайно низкое. Поэтому дети из бедных семей практически лишены возможности продолжить образование в высших учебных заведениях и стать квалифицированными дипломированными специалистами.

Значительная часть американских семей с детьми не может обеспечить себя жильем. В стране действует несколько жилищных программ, которые предоставляют нуждающимся социальное жилье в специально строящихся для этого домах, а также субсидии на покупку или строительство собственного жилища, на аренду жилья. Но, в отличие от других социальных программ, они не распространяются автоматически на всех получателей ВПНС, а охватывают лишь малую часть нуждающихся в жилье. Строительные программы малоэффективны, так как они требуют огромных затрат, а выделяемых средств хватает только на небольшой объем строительства. Официальных данных о количестве семей, получивших социальное жилье, нет. Известно, что общее число получателей помощи по жилищным программам в 2002 г. в совокупности составило около 4,6 млн. человек. Всего на эти программы было израсходовано 35,6 млрд. долл., в том числе 34,9 млрд. долл. из федерального бюджета и 0,7 млрд. долл. из бюджета штатов14. Министерством здравоохранения выдаются также специальные блоковые гранты на субсидии для оплаты отопления или охлаждения помещений. Многие эксперты считают, что жилищные программы не столько помогают нуждающимся, сколько служат обогащению домовладельцев.

Подводя итог, следует отметить, что несмотря на большое число программ социальной помощи, действенность их невелика. Они не распространяются на всех нуждающихся, оставляя за рамками полные семьи низкооплачиваемых работников. Программы плохо скоординированы и, кроме того, вынуждены конкурировать друг с другом в условиях ограниченного финансирования. Они не только не обеспечивают необходимых условий для нормальной жизни родителей и детей, но и не решают проблему бедности в стране. Программа ВПНС охватывает лишь около 2 млн. семей, но и этим семьям не удается вырваться из нищеты, так как размер пособий значительно ниже черты бедности. В 2003 г. 12,5% всех жителей США официально признавались бедными, но доля бедных среди детей до 18 лет составляла 17,1% (11,7 млн.), а среди детей, живущих в семьях одиноких женщин, -- 38,8% (6,6 млн.)15. Государственными программами медицинской помощи охвачено 25,5 млн. детей. Однако уровень финансирования и качество предоставляемых детям медицинских услуг гораздо ниже, чем у других категорий получателей социальной помощи. Таким образом, семьи с детьми остаются в числе наиболее уязвимых категорий населения.

В последнее время в США государство все больше ограничивает свое участие в поддержке семей с детьми, как и в социальной сфере в целом, передавая ее в руки частного сектора и волонтеров. При этом делаются ссылки на низкое качество государственного социального обслуживания и необходимость экономии государственных ресурсов в условиях экономического спада. Правительство добивается сокращения социальных ассигнований, уменьшения числа получателей социальной помощи и ужесточения условий ее предоставления, что приводит к ослаблению всей системы социальной защиты.

Сравнение организации социального обеспечения в разных странах показывает, что стремление повысить его эффективность с помощью рыночного подхода и расширения частного сектора подрывает социальную солидарность и в конечном итоге не оправдывает себя16. Об этом же свидетельствуют показатели качества жизни по странам, публикуемые ООН в докладах о развитии человека17. Если взять индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), то видно его увеличение в США с 0,887 в 1980 г. до 0,948 в 2004 г. Однако при сравнении с другими развитыми странами успехи Соединенных Штатов не столь очевидны. Занимая лидирующие позиции по уровню доходов на душу населения, США уступают по ИРЧП странам с более широкой системой социальной поддержки, таким, как Норвегия, Австралия, Швеция, Япония и Канада.

Данные докладов ООН подтверждают, что действенность социальной поддержки не всегда напрямую связана с уровнем среднедушевых доходов в стране и даже с объемом финансирования социальных программ. Здесь определяющую роль играет социальная направленность политики государства, которая позволяет отдельным странам добиваться значительных успехов и при сравнительно ограниченных ресурсах. В этом отношении показательно сопоставление США и соседней с ними Канады. Уступая лишь Швейцарии по уровню среднедушевых доходов в мире, по ИРЧП Соединенные Штаты в 2003 г. занимали только 10-е место в мировом рейтинге и значительно отставали от Канады, которая была на 5-м месте. И хотя в 2004 г. США со среднедушевым доходом в 39676 долл. поднялись до 8-й строчки, а Канада при среднедушевом доходе в 31263 долл. (по ППС долл. США) опустилась на 6-ю, отставание Соединенных Штатов все же сохранилось. Также об эффективности системы государственной социальной поддержки свидетельствует сравнение расходов на здравоохранение и ожидаемой продолжительности жизни, которая является показателем социального благополучия в стране. В США общие расходы на здравоохранение составляют 5711 долл. в год на душу населения и являются самыми высокими в мире, а в Канаде они почти вдвое меньше -- 2989 долл. (по ППС долл. США). При этом уровень государственных расходов в этих странах приблизительно одинаков (6,8% и 6,9% ВВП соответственно), а доля частных расходов в США намного выше и составляет 8,4% ВВП против 3,0% в Канаде. Соединенные Штаты, где в сфере медицинских услуг преобладает частный сектор, отстают от Канады по ожидаемой продолжительности жизни: в 2004 г. в США она была на уровне 77,5 года, а в Канаде -- 80,2 года. То же самое касается охраны материнства и детства. Динамика младенческой смертности свидетельствует о большом прогрессе, достигнутом США в этой области. К 2003 г. этот показатель сократился в США до 7 на 1 тыс. живорождений против 20 в 1970 г.

В Соединенных Штатах, располагающих огромными ресурсами, государство должно играть более существенную роль в социальной поддержке семей с детьми, добиваясь при этом разумного баланса между участием в ней государственного и частного сектора. Для того чтобы повысить эффективность социальной поддержки, обеспечить условия нормального существования семей и воспитания достойных граждан своей страны, необходимо создание целостной и скоординированной системы государственных социальных гарантий, расширение сферы социальной поддержки, повышение качества и доступности социальных услуг. Одной из ключевых задач в области социальной поддержки семей является поддержание социально приемлемого уровня их материального благосостояния. Здесь нельзя ограничиваться лишь выплатой скудных пособий по бедности. В условиях колоссальной дифференциации доходов, характерной для США, необходимо ввести целый ряд мер, направленных на уменьшение пропасти между богатством и бедностью: повышение минимальной оплаты труда и социальных пособий, перераспределение доходов посредством увеличения налогов на имущество и на сверхдоходы богатых. Надо законодательно гарантировать выплату семейных и материнских пособий всем нуждающимся, предоставление оплачиваемых отпусков для ухода за ребенком, сохранение рабочих мест за матерями на период получения ими ВПСД, реальное содействие их профессиональной подготовке по истечении этого срока, расширение системы государственных дошкольных детских учреждений и повышение качества образования в общедоступных школах.

В последнее время тревожная тенденция ухода государства из социальной сферы и сокращения государственных социальных гарантий заметна не только в США. К сожалению, она наблюдается и в других странах, что в перспективе чревато тяжелыми последствиями глобального масштаба.

· В Российской Федерации принята Программа государственной поддержки многодетных семей в Российской Федерации на 2008-2015 годы, которая по своему содержанию не дублирует действующие приоритетные национальные проекты «Здоровье», «Образование» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», а дополняет предусмотренные ими меры и реализует самостоятельное стратегическое направление государственной социальной политики.

Сроки и этапы реализации Программы.

Расчетный период реализации Программы - 2008-2015 гг.

· I этап - 2008-2010 гг. (формирование соответствующей организационной и правовой базы, осуществление предполагаемых мер Программы);

· II этап - 2011-2015 гг. (продолжение осуществления предполагаемых мер с учетом результатов реализации I этапа).

Определение понятия «многодетная семья» в настоящей Программе.

В настоящей Программе под многодетной семьей понимается:

· для субъектов Российской Федерации с отрицательным естественным приростом населения - семья с тремя и более детьми (в том числе усыновленными), включая: детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, до достижения ими 18 лет; детей, обучающихся в учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования дневной формы обучения любых организационно-правовых форм, до окончания обучения, до достижения ими 22 лет;

· для субъектов Российской Федерации с положительным естественным приростом населения - семья с четырьмя и более детьми (включая вышеуказанные категории лиц).

Серьезные демографические проблемы России, и, прежде всего, проблемы воспроизводства населения обуславливают необходимость особого внимания со стороны общества и государства к положению семей с детьми. Разработка и проведение эффективной демографической и социальной политики, направленной на поддержку семьи, требует анализа их проблем, с учетом региональных особенностей. Многодетная семья должна рассматриваться в общем контексте формирования и реализации государственной социальной политики, поскольку ее проблемы являются частью проблем современного российского общества, а положение многодетных семей - одним из показателей, характеризующих все виды социального неблагополучия.

· Основные характеристики многодетности в Российской Федерации:

доля многодетных семей в России незначительна и составляет 2,6 % от общего числа домохозяйств (включая домохозяйства с одним родителем) и 6,6 % от числа семей с детьми (по данным Всероссийской переписи 2002 г.);

численность многодетных семей сокращалась в последние десятилетия и стабилизировалось на минимально низком уровне;

распространенность многодетных семей в России носит отчетливый региональный характер. В отличие от большинства регионов России, ряд субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, характеризуется традиционно высоким уровнем многодетности;

преобладание многодетных семей с тремя детьми - 75% от общего количества многодетных семей в Российской Федерации; семьи с пятью и более детьми составляют 7,7 % от общего количества многодетных семей.

В настоящее время появление ребенка в семье, как правило, существенно снижает уровень ее жизни, а наличие трех и более детей делает семью в подавляющем числе случаев бедной. Уровень семейной бедности в России в основном определяется вкладом многодетных семей в общую картину. Доля семей с 3 и более детей с уровнем ежемесячного среднедушевого дохода ниже величины прожиточного минимума в общем числе семей, имеющих детей, в четвертом квартале 2005 года (по материалам выборочных исследований бюджетов домашних хозяйств) составляла 65,2%.

При этом многодетные семьи, особенно неполные семьи с тремя и более детьми, отличаются максимальными риском и степенью бедности. В силу более высокой иждивенческой нагрузки и меньшего относительного числа занятых членов семьи они выделяются по сравнению с другими категориями семей по всем социально-экономическим показателям уровня жизни. государственный законодательный правовой пособие

Подавляющее большинство многодетных семей попадает в категорию бедных, имеют неполноценное и несбалансированное питание, обременены существенными жилищными проблемами:

почти 40 % многодетных семей испытывает значительные проблемы с обеспечением детей сезонной одеждой и обувью;

почти половина многодетных семей не могут приобрести назначенные врачом лекарства в полном объеме;

треть многодетных семей вынуждены ограничивать себя в продуктах;

в 25 % многодетных семей дети не могут закончить полную среднюю школу, т.к. нужно зарабатывать.

Особая проблема многодетных семей - жилье. Уровень благоустройства жилищ многодетных семей является крайне низким, не приспособленным для проживания семей с большим количеством детей. Почти половина многодетных семей испытывает значительные проблемы с жильем (не отвечающее установленным нормам жилья, либо аварийное, требующее срочного ремонта). Около 60% многодетных семей проживают в жилье «без удобств», в котором отсутствуют центральное отопление или водопровод, канализация и горячее водоснабжение. В сельской местности доля такого жилья достигает 80%.

Основными причинами бедности многодетных семей являются относительно низкая конкурентоспособность трудоспособных членов таких семей на рынке труда, отчасти обусловленная занятостью в воспитании детей, низкая привлекательность для работодателей принятия на работу граждан с высокой иждивенческой нагрузкой и существенными семейными обязанностями, а также неадекватно низкий уровень социальной помощи, оказываемой государственными и муниципальными органами социальной защиты.

При этом, ошибочно рассматривать многодетные семьи как иждивенцев общества и государства. Среди отцов многодетных семейств ниже уровень безработицы, алкоголизма (в семьях с 1 ребенком расходы на алкоголь составляют 2,1% бюджета, в семьях с 4 и более - 0,6%), они более, чем мужское населении в целом, склонны повышать свой уровень образования, брать ипотечные кредиты, более законопослушны, у них более крепкие семьи.

Таким образом, следует признать государственную поддержку многодетных семей одним из основных приоритетных направлений государственной семейной политики.

В условиях депопуляции для достижения уровня простого воспроизводства населения через 10 лет необходимо увеличение доли семей с пятью и более детьми до 10-15 % в общей семейной структуре российского общества.

Во многих субъектах Российской Федерации приняты специальные законы, направленные на социальную поддержку многодетных семей, повышение их статуса в обществе и улучшение положения в них детей.

При этом в настоящее время в субъектах Российской Федерации существует ряд общих проблем в сфере законодательного и практического обеспечения прав и интересов членов многодетных семей:

отсутствие в большинстве субъектов Российской Федерации специальных правовых документов, определяющих стратегию и приоритеты региональной политики в отношении многодетных семей;

недостатки существующего нормативно-правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации (отсутствие в ряде субъектов нормативных правовых актов, объединяющих основания, условия и порядок предоставления социальной поддержки многодетным семьям; действующие правовые акты не всегда адекватно отражают реальные потребности многодетных семей);

недостаточная открытость и прозрачность системы финансирования мер государственной поддержки многодетных семей на региональном уровне;

недостаточная информированность многодетных семей о существующих мерах государственной поддержки;

недостатки в правовой регламентации и практической организации выявления многодетных семей, нуждающихся в поддержке, влекущие неполный охват многодетных семей, нуждающихся в помощи.

Таким образом, в целом по Российской Федерации эффективность социальной поддержки многодетных семей является недостаточной.

Среди направлений государственной поддержки многодетных семей наименее разработанным и обеспеченным адекватными мерами реализации, является информационное обеспечение государственной демографической политики в части пропаганды семейных ценностей в средствах массовой информации.

Эффективная государственная поддержка многодетных семей позволяет повысить не только демографический потенциал, но и экономический потенциал Российской Федерации. Обеспечение поддержки многодетных семей в сельской местности в перспективе является одним из условий решения проблем социально-экономического развития аграрных регионов.

Важным направлением государственной демографической политики в Российской Федерации должно стать наряду с предоставлением материальной поддержки оказание моральной поддержки многодетным семьям. Поддержка многодетных семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, требует разработки и реализации комплекса мероприятий по поощрению сознательного и ответственного материнства и отцовства на основе индивидуализированного подхода, учитывающего все факторы неблагополучия многодетных семей.

Реализация настоящей Программы, помимо достижения основных ожидаемых результатов, произведет целый ряд долговременных положительных эффектов на социально-экономическое развитие страны, морально-психологическую обстановку в обществе.

Цель Программы - стимулирование увеличения числа многодетных семей и, вследствие этого, повышения рождаемости в Российской Федерации, защита прав и законных интересов, обеспечение достойного качества жизни и повышение социального престижа многодетных семей в России

Задачи Программы.

обеспечение условий для улучшения материального положения многодетных семей, в том числе адресного увеличения помощи таким семьям с учетом уровня их доходов, уменьшение бедности многодетных семей;

улучшение качества жизни и охраны здоровья многодетных семей;

создание условий социальной комфортности для многодетных семей;

повышение конкурентоспособности трудоспособных членов многодетных семей на рынке труда;

обеспечение работникам, имеющим 3 и более детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей;

усиление помощи многодетным семьям в воспитании детей, повышение доступности образования для детей из многодетных семей;

повышение социальной привлекательности и престижа многодетной семьи

Основные показатели, свидетельствующие о достижении цели и выполнении задач настоящей Программы к 2015 году:

повышение доли многодетных семей в общем числе семей с детьми с 6-7 % до 12-15 %;

снижение к 2010 году до 25 % доли многодетных семей, имеющих ежемесячный среднедушевой доход ниже 1 прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; до 10 % к 2015 году, ниже половины прожиточного минимума - до 5 % к 2010 году, до 1 % к 2012 году.

повышение доли лиц с высшим образованием среди членов многодетных семей до среднероссийского значения;

снижение уровня безработицы среди многодетных матерей до среднероссийских значений, многодетных отцов - до 50 % к 2010 году от среднероссийского уровня, до 20 % к 2015 году;

снижение уровня безработицы среди многодетного родителя, воспитывающего детей без супруга (супруги), активно ищущего работу, до 20 % к 2010 году от среднероссийского уровня, до 5 % к 2015 году.

Социально-экономический эффект от реализации Программы.Главным итогом реализации настоящей Программы станет значительное улучшение демографической обстановки.

Рост доли многодетных семей приведет также к следующим положительным изменениям:

снижение уровня смертности в результате сокращения алкоголизма и наркомании;

сокращение числа разводов и абортов;

снижение преступности;

снижение безработицы;

рост числа выданных ипотечных кредитов и рост строительной отрасли.

Повышение рождаемости, а также все вышеперечисленные положительные социально-экономические последствия приведут к росту ВВП и налоговых поступлений, которые, как показывает опыт развитых стран, осуществляющих активную семейную политику, в долгосрочной перспективе превысят расходы федерального, региональных и муниципальных бюджетов на реализацию Программы.

Принципы государственной поддержки многодетных семей в Российской Федерации.

Принцип учета региональных особенностей при разработке и реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер социальной поддержки.

Принцип приоритета мер по созданию условий для самообеспечения многодетной семьи в системе мер их социальной поддержки.

Принцип целеполагания в осуществлении государственных мер по поддержке многодетных семей, в частности по достижению ими среднестатистических по Российской Федерации показателей уровня обеспечения доступа к получению образования, медицинских услуг, иных гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами социальных прав.

Принцип объединения усилий и координации действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений в реализации мер социальной поддержки многодетным семьям.

Принцип сочетания заявительного порядка оказания социальной поддержки и активной деятельности социальных служб по выявлению многодетных семей, нуждающихся в социальной помощи, по определению их потребностей с целью эффективного оказания им социальной помощи (поддержки).

Принцип адресности мер государственной поддержки и социальной избирательности (объем государственной социальной помощи зависит от уровня доходов семьи и количества в ней детей).

Направления реализации Программы.

Программа реализуется по следующим направлениям:

совершенствование системы учета многодетных семей и правового регулирования их государственной поддержки;

государственная помощь многодетным семьям в решении жилищных проблем;

содействие в трудоустройстве членов многодетных семей, стимулирование экономической активности и самозанятости многодетных семей;

поддержка фермерских (крестьянских) и садово-огороднических хозяйств многодетных семей;

повышение доступности образования для детей из многодетных семей;

формирование и укрепление в общественном сознании нравственных, в том числе семейных, ценностей, представлений о социальной привлекательности и престиже многодетных семей;

совершенствование системы государственных пособий и компенсаций для многодетных семей;

обеспечение доступности медицинского обслуживания и лекарственного обеспечения;

содействие нормальному питанию детей из многодетных семей;

обеспечение совместного досуга и отдыха многодетных семей;

повышение доступности услуг учреждений культуры и спорта для многодетных семей;

создание условий социальной комфортности для многодетных семей;

повышение мобильности многодетных семей;

привлечение институтов гражданского общества к поддержке многодетных семей;

моральное поощрение родителей, ответственно и добросовестно воспитывающих (воспитавших) детей в многодетных семьях.

Источники финансирования.

Выполнение настоящей Программы обеспечивается за счет федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, иных источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Организационно-правовое обеспечение реализации Программы.

Правовое обеспечение реализации Программы.

Правовые основы настоящей Программы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, участником которых является Российская Федерация.

...