Местное самоуправление в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Приступая к изучению содержания и особенностей местного государственного управления и местного самоуправления РК, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление? Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Республики Казахстан отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии Конституции Республики Казахстан государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Новая Конституция представляет собой, по сути, концентрированное выражение формирующегося нового общественного мировоззрения.

Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной законом, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местное самоуправление - деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом законом, иными нормативными правовыми актами.

Актуальность данной темы на сегодняшний день достаточно велика, так как наша республика сейчас переживает очень сложные моменты становления правового, демократического государства в период сложных экономических, политических, социальных перемен сложившихся в нашем обществе. Многие устои нашей жизни совсем не соответствуют нормам этого времени, когда старые жизненные позиции уходят навсегда, а новое только появляется и закрепляется путем принятия новых законов, постановлений, решений, указов и т.д.

1. Конституционные основы местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан

1.1 Понятие местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан

Местное государственное управление в Республике Казахстан состоит из местных представительных органов и местных исполнительных органов. Оно является составной частью государства и руководствуется едиными для республики принципами государственной деятельности. Следовательно, местное государственное управление производно от государственной власти. Это не означает, что местное государственное управление вообще не учитывает местные особенности и не решает местные проблемы. Местное государственное управление Республики Казахстан является особой частью механизма государства и обладает определенной самостоятельностью. Но самостоятельность проявляется своеобразно у местных представительных органов и местных исполнительных органов в организационном и компетенционном отношениях. Местные представительные органы -- маслихаты -- не являются частью системы представительных органов республики. Парламент Республики Казахстан не связан ни в организационном, ни в компетенционном отношениях с местными представительными органами - маслихатами. Только в двух случаях, предусмотренных Конституцией, маслихаты и Парламент взаимосвязаны: маслихаты выбирают сенаторов, а Сенат Парламента может распустить маслихат. Поэтому маслихаты как представительные органы независимы от Парламента республики. Местные исполнительные органы -- акиматы, наоборот, являются составной частью единой системы исполнительных органов, и их организация и деятельность связаны с вышестоящими исполнительными органами, а также с Президентом Республики Казахстан и зависят от них. Это, однако, не исключает определенной самостоятельности местных исполнительных органов. Как указано в Конституции Республики Казахстан, местные исполнительные органы обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Еще одна особенность местных представительных органов состоит в том, что они работают в соответствии с Конституцией и законодательством. А местные исполнительные органы осуществляют свою деятельность не только на основе Конституции и законодательства, но и во исполнение актов Президента, Правительства и вышестоящих исполнительных органов.

Следует отметить и еще одну общую для всех местных органов государственного управления особенность: они не могут сами себе устанавливать компетенцию. Как отмечается в Конституции, компетенция маслихатов и местных исполнительных органов, порядок их организации и деятельности устанавливается законом. Закон «О местном государственном управлении Республики Казахстан» принят 23 января 2001 г.[1]

Рассмотрим вопрос, связанный с соотношением понятий местного государственного управления и местного самоуправления. В практике разных стран существует несколько моделей местного управления. В Республике Казахстан возникла своя модель местного управления, которая основана на различении государственной власти и власти местного самоуправления. До 1993 г. в Казахстане существовала советская модель, которая отрицала принцип разделения власти и основывалась на полновластии представительных органов (советов) на соответствующей территории. Местные Советы являлись частью единой системы Советов СССР. Советы снизу доверху создавали свои исполнительные органы, которые перед Советами отчитывались и отвечали. Исполнительные органы действовали по принципу двойного подчинения: соответствующему совету (районному, городскому, областному, республиканскому, союзному) и вышестоящему органу управления (райисполкому, горисполкому, облисполкому, Правительству республики, союзному Правительству). Хотя Советы народных депутатов считались полновластными государственными органами на местах и в центре, на самом деле они представляли собой бутафорию. Они собирались на свои сессии несколько раз в год, работали по несколько дней, и практически их работа заключалась только в голосовании по тем вопросам, которые были подготовлены исполнительными органами под руководством организаций Коммунистической партии. Партийные организации, начиная от районного уровня, имели такую же структуру, как и исполнительные органы Советов, и постоянно руководили государственными органами. В таких условиях трудно было говорить о самостоятельном функционировании государственных органов.

Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан» внес существенные изменения в название и структуру местных государственных органов.

Во-первых, были отменены названия «Советы народных депутатов» и «исполнительные комитеты» на сельском, поселковом, аульном, районном, городском и областном уровнях. Эти названия ушли в историю, но высшее звено Советов - Верховный Совет - еще оставалось.

Во-вторых, местные представительные органы стали называться маслихатами, а местные исполнительные органы -- местной администрацией во главе с акимом.

В-третьих, маслихаты и администрация объединялись под общим названием «местные органы государственного управления». Это означало отказ от советской теории и практики: в Советском государстве Советы как представительные органы считались органами государственной власти.

В-четвертых, объединение маслихатов и местной администрации под общими названиями «местные органы государственного управления» не означает, что они занимаются одними и теми же местными вопросами государственного управления.

В-пятых, маслихаты и местная администрация в организационном отношении отпачкованы, отделены друг от друга.

В-шестых, маслихаты являются не местными органами самоуправления, а чисто государственными органами, хотя считаются представительными органами. Конституция Республики Казахстан 1995 г. восприняла указанную модель местных органов государства. Раздел Конституции, посвященный этим органам, называется «Местное государственное управление и самоуправление». В этом разделе в общих чертах говорится о местных органах государственного управления. Закон от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» регулирует общественные отношения в области местного государственного управления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов, а также правовое положение депутатов маслихатов. В этом законе впервые в Республике Казахстан дано определение местного государственного управления. Местным государственным управлением является деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной указанным законом и другими законодательными актами, а также ответственными за состояние дел на соответствующей территории. В главе 1 «Общие положения» Закона освещаются вопросы об основных понятиях, используемых в нем, о законодательстве о местном государственном управлении, об экономической и финансовой основе деятельности местного государственного управления. Законодательство о местном государственном управлении, говорится в законе, основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из настоящего закона и иных нормативных правовых актов республики. На самом деле Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» основывается на Конституции и соответствует ей. Вместе с тем данный закон является основным специальным законом о местном государственном управлении. Специальным он является потому, что специально посвящен местному государственному управлению, другого такого закона нет. Но это не означает, что не могут быть приняты другие законы, которые будут изменять, дополнять этот закон. Рано или поздно соответствующие законы будут приняты. Такие законы станут составной частью рассматриваемого закона. Вместе с тем могут быть приняты нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные направления и механизмы обеспечения местного государственного управления в Республике Казахстан. Это могут быть законы и подзаконные акты: указы Президента, постановления Правительства. Для таких нормативных правовых актов положения Закона «О местном государственном управлении» являются основой, т.е. подзаконные нормативные акты принимаются на основе указанного закона и для его конкретизации. Все они в совокупности составляют законодательство о местном государственном управлении. Это законодательство применяется ко всем органам местного государственного управления в Республике Казахстан. Надо отметить, что национальное законодательство (а законодательство о местном государственном управлении -- часть его) может включать нормативные правовые акты, регулирующие другие области общественных отношений и содержащие нормы, относящиеся к местному государственному управлению. Такие правовые нормы являются составной частью законодательства о местном государственном управлении. В этом законодательстве могут быть специальные нормативные правовые акты. К ним, в частности, относятся Законы об особом статусе г. Алматы. Закон «О местном государственном управлении» на территории г. Алматы применяется в части, не противоречащей законодательству Республики Казахстан о его особом статусе.

Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» содержит общие положения, относящиеся как к маслихатам, так и к акиматам. Так, экономическую и финансовую основу деятельности органов местного государственного управления маслихатов и акиматов составляют: местный бюджет; имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами; иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Закон «О местном государственном управлении» устанавливает для маслихатов и акиматов общие основные требования и ограничения. Маслихаты и акиматы:

1. Не должны принимать решения, не соответствующие общегосударственной внутренней и внешней, финансовой и инвестиционной политике; разумеется, решения этих органов не должны противоречить Конституции, законам и другим нормативным правовым актам;

2. Должны соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности; круг вопросов, относящихся к национальной безопасности, определен в специальном законе;

3. В пределах своих компетенции должны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан; хотя это их общая обязанность, законом установлены различные способы ее выполнения для маслихатов и для акиматов;

4. При разработке и принятии планов развития своих территорий должны руководствоваться стратегическими планами развития Республики Казахстан;

5. Им запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах республики. [2][492-497]

1.2 Местные представительные органы - маслихаты

В Законе «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» дано понятие местного представительного органа. Местный представительный орган (маслихат) является выборным органом, избираемым населением области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяющий меры, необходимые для ее реализации, и контролирующий их осуществление. В этом понятии приведен ряд признаков, выделяющих местные представительные органы в особую часть государственного механизма.

Первый признак -- это выборность. Но выборность не является исключительным признаком местных представительных органов. Выбираются и депутаты Мажилиса Парламента. В Конституции предусматривается возможность выборности районных и нижестоящих исполнительных органов.

Второй признак маслихатов - они избираются населением административно-территориальных единиц и поэтому являются их представительными органами.

Третий признак - маслихаты выражают волю населения, проживающего на соответствующей территории административно-территориальной единицы. Если указанные три признака характеризуют процесс формирования местных представительных органов, то четвертый признак относится к сфере их деятельности. Местные представительные органы должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством Республики Казахстан и определять меры, необходимые для реализации воли населения. В этом признаке, отмеченном в Законе «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», имеется не совсем точное воспроизведение положения Конституции, которое происходит от неправильного понимания термина «воля населения». «Воля населения» в законе трактуется так, что как будто население, избрав депутатов маслихатов, дает им наказ претворять в своей деятельности только волю избирателей. Именно так можно понять положение закона о том, что маслихат определяет меры в соответствии с законодательством для реализации только воли населения. В Конституции этот вопрос освещен несколько иначе. В статье 86 Конституции говорится, что «маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации». Указанное положение Конституции означает, что маслихаты:

- выражают волю населения;

- определяют меры, необходимые для реализации воли населения с учетом общегосударственных интересов;

- не являются органами местного самоуправления. В статье 85 Конституции.

Республики Казахстан записано, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Следовательно, маслихаты, хотя и представляют местное население и формируются ими, выражают их волю, являются частью государственного механизма и в силу этого должны учитывать общегосударственные интересы. Это не означает, что в деятельности маслихатов общегосударственные интересы должны быть на втором плане, побочными. В случаях, указанных в Конституции, законодательстве, общегосударственные интересы выходят на первый план в деятельности маслихатов. Нарушение этого принципа есть нарушение Конституции, законов. Так, в соответствии со статьей 91 Конституции Республики Казахстан установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления республики не могут быть изменены. Маслихат не вправе ставить такие вопросы под предлогом выражения воли местного населения, потому что указанные конституционные положения выражают общегосударственные интересы. Этот пример убедительно показывает правильность положения об относительности, односторонности любых определений, понятий. В законе такие непродуманные, односторонние понятия особенно неприемлемы, ибо могут иметь негативные политические последствия.

Порядок образования, деятельности и компетенция маслихатов:

1. Образование маслихатов регламентируется Конституцией Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан о выборах и некоторыми нормами Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Конституция содержит несколько норм, посвященных образованию маслихатов. В них указывается, что маслихаты избираются на территории административно-территориальных единиц -- области, города, района населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Закон «О выборах» более подробно регламентирует выборы в маслихаты. В Законе «О местном государственном управлении» повторяются положения Конституции и Закона «О выборах» и указывается, что выборы депутатов маслихатов регламентируются законодательством республики о выборах. В Законе отмечается, что число депутатов соответствующего маслихата определяется Центральной избирательной комиссией республики в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах г. Астаны и г. Алматы - до пятидесяти; городском маслихате - до тридцати; в районном маслихате -- до двадцати пяти.

2. Маслихат считается правомочным при условии избрания не менее трех четвертей от общего числа его депутатов, определенного Центральной избирательной комиссией РК. Может произойти реорганизация административно-территориальных единиц (присоединение, слияние, преобразование, выделение или разделение). В таких случаях депутаты маслихата сохраняют свои полномочия и становятся депутатами реорганизованных маслихатов, в состав новых административно-территориальных единиц которых вошла большая часть избирателей маслихатов. Если же ликвидируется определенная административно-территориальная единица, тогда распускается соответствующий маслихат. Маслихат считается чисто представительным государственным органом, не является юридическим лицом, т.е. не совершает какие-либо хозяйственные акции. Это и понятно. Маслихат не вступает ни в какие хозяйственные отношения с кем бы то ни было. Он является государственным органом, решающим государственные, правовые проблемы, и должен выражать волю всего населения, независимо от социального, экономического, национального и т.д. положения граждан. Маслихат не является постоянно действующим органом государственного управления, работает посессионно. Сессия, т.е. собрание депутатов, является основной формой деятельности маслихата. Полномочия маслихата начинаются с момента открытия первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии маслихата нового созыва.

3. В Законе «О местном государственном самоуправлении» определяется статус депутата маслихата. В законе сказано, что депутат маслихата выражает волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

4. В статье 6 Закона «О местном государственном управлении» излагаются вопросы общей компетенции маслихатов всех уровней: областных, районных и городских. Это не означает, что все маслихаты решают в одинаковом объеме все эти вопросы. Они решаются маслихатами в зависимости от их места в системе местных представительных органов. Эти полномочия можно разделить на две группы: полномочия по рассмотрению и утверждению вопросов, подготовленных исполнительными органами, и исключительные полномочия. К первой группе полномочий относятся:

- утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в т.ч. утверждение сметы расходов на содержание района в городе республиканского значения (столице), поселка, аула (села), аульного (сельского) округа;

- утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране, оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды;

- утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей;

- согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима;

- утверждение программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью;

- утверждение по представлению акима персонального состава консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера.

Эти полномочия маслихатов дают основание сделать определенные выводы. Маслихаты правомочны активно участвовать в решении экономических, финансовых и социальных вопросов соответствующей территории и внести свой вклад в это дело. На них не просто возлагается утверждение планов и программ, но и заслушивание отчетов соответствующих должностных лиц об исполнении планов и программ и принятие решений в отношении этих лиц. На современном этапе и особенно во всех регионах Казахстана чрезвычайно остро стоит вопрос об охране окружающей среды. Маслихаты наделены достаточными полномочиями для того, чтобы содействовать оздоровлению окружающей среды. От их активности, чувства ответственности зависят разработка и реализация программ по охране окружающей среды и природопользованию, особенно в тех местах, где усиленными темпами извлекаются природные богатства, засоряется, загрязняется и портится окружающая среда. Можно уверенно утверждать, что маслихаты в значительной степени эти свои важные полномочия не реализуют, следовательно, не выполняют волю населения и не защищают общегосударственные интересы.

Подобное отношение маслихатов к своим полномочиям не поднимет их престиж.

К исключительным полномочиям маслихатов относятся:

- решение отнесенных к ведению соответствующих маслихатов вопросов местного административно-территориального устройства и определение границ организации местного сообщества;

- рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;

- в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях утверждение правил, за нарушение которых установлена административная ответственность;

- осуществление в соответствии с законодательством полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан;

- осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством;

- содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции, законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов.

Вторая группа полномочий, осуществляемых исключительно самими маслихатами, проявляется в организационных и нормативно-правовых формах. Маслихат вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос об его освобождении от должности перед Президентом, если аким назначается им, либо перед вышестоящим акимом. Закон предусматривает одно основание для выражения недоверия: двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития территории и местного бюджета.

В организационном отношении маслихаты в пределах предоставленных полномочий решают вопросы административно-территориального устройства. Эти полномочия маслихатов конкретизированы в ряде нормативных правовых актов. [2][498-507]

1.3 Образование, компетенция и организация деятельности акимов и акиматов

Создаются следующие звенья акиматов:

1. областные, города республиканского значения, столицы;

2. районные (городов областного значения), районные в городе республиканского значения (столице), городские районного значения, поселковые, аульные (сельские); аульные (сельские) окружные акиматы не образуются.

Областные (г. Алматы, столицы), районные (городов областного значения) акиматы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан. Поскольку районные в городе республиканского значения (столице) акиматы, а также акиматы городов районного значения поселковые, аульные (сельские), окружные акиматы не образуются, они считаются частью соответствующих исполнительных органов. Областные (г. Алматы, столицы), районные (городов областного значения) акиматы имею одну общую задачу -- обеспечивать проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Разумеется, каждое из указанных звеньев акиматов решает эту задачу в рамках своей компетенции.

Рассмотрим отдельно вопросы образования и компетенции акиматов двух уровней. Областной (г. Алматы, столицы) акимат возглавляет аким области (г. Алматы, столицы). Аким области (г. Алматы, столицы) формирует акимат из своих заместителей, руководителя аппарата акима, первых руководителей исполнительных органов. Персональный состав акимата области (г. Алматы, столицы) согласовывается с сессией областного (г. Алматы, столицы) маслихата, которая принимает соответствующее решение. Порядок подготовки и проведения заседания и принятия решения акимата области (г. Алматы, столицы) определяется регламентом, разрабатываемым на основе Типового регламента, утверждаемого Правительством. Областной (г. Алматы, столицы) акимат является коллегиальным органом. Исходя из коллегиального характера, закон определил компетенцию областного (г. Алматы, столицы) акимата.

Компетенция областного (г. Алматы, столицы) акимата имеет следующие направления: организационно-хозяйственное, управленческое, регулятивное, координационное и консультативное.

К организационно-хозяйственному относятся, в частности, следующие полномочия:

разработка планов экономических и социальных программ развития области (г. Алматы, столицы), областного (г. Алматы, столицы) бюджета, создание условий для развития предпринимательской деятельности, инвестиционного климата на территории области (г. Алматы, столицы), организация строительства и эксплуатация водопроводов, очистных сооружений, линий электропередач, других объектов инфраструктуры, организация обеспечения охраны общественного порядка и безопасности на территории области (г. Алматы, столицы) и т.д.

К управленческому можно отнести, в частности, следующие полномочия: обеспечение рационального и эффективного функционирования аграрного сектора, обеспечение рациональной эксплуатации и содержания дорог областного (г. Алматы, столицы) значения, обеспечение и соблюдения государственных стандартов, обеспечение реализации гражданами права на гарантированное медицинское обслуживание, права на бесплатное образование; управление областной (г. Алматы, столицы) коммунальной собственностью, осуществление мер по ее защите, создание государственных предприятий и учреждений. По закону областной (г. Алматы, столицы) акимат не является юридическим лицом. Это, однако, не означает, что акимат не вступает в имущественные, хозяйственные отношения с хозяйствующими субъектами. В подпункте 6 статьи 27 Закона записано, что областной (г. Алматы, столицы) акимат выступает заказчиком по строительству объектов областной (г. Алматы, столицы) коммунальной собственности и объектов социально-культурного назначения. Значит, областной (г. Алматы, столицы) акимат занимается хозяйственными делами, выступает как субъект хозяйственных отношений, т.е. в определенных случаях как юридическое лицо.

К регулятивному относится осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с законодательством: акимат принимает нормативные постановления.

Областной (г. Алматы, столицы) акимат координирует работу районных акиматов по вопросам, входящим в их компетенцию, а также работу по оказанию благотворительной и социальной помощи социально уязвимым слоям населения.

Наконец, областной (г. Алматы, столицы) акимат осуществляет консультативную работу, для чего образует консультативно-совещательные органы по вопросам межведомственного характера. Акимат области (г. Алматы, столицы) не является органом маслихата, тем не менее в значительной степени зависит от последнего. Акимат области (г. Алматы, столицы) несет ответственность за реализацию возложенных на него функций перед областным (г. Алматы, столицы) маслихатом. Это положение закона глубоко демократично: ведь коллегиальный исполнительный орган несет ответственность перед представительным органом не только за невыполнение планов, программ, а за всю свою деятельность в соответствии со своей компетенцией. Однако эта положительная норма до конца не раскрыта и не разработана. Как уже отмечалось, закон предусматривает форму ответственности отдельных государственных служащих, а не всего акимата. Поскольку в законе говорится об ответственности акимата в целом, следовало бы определить формы такой ответственности.

Акимы областей (г. Алматы, столицы) в соответствии с Конституцией РК назначаются на должность Президентом по представлению Премьер-Министра.

Аким области (г. Алматы, столицы) наделен полномочиями, которые можно разделить на несколько видов:

1. Представительские полномочия. Аким области (г. Алматы, столицы) представляет интересы области (г. Алматы, столицы) во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами. Аким вступает во взаимоотношения со всеми органами, начиная с Правительства, центральных исполнительных органов до нижестоящих исполнительных органов, кроме Парламента и судебных органов, в процессе осуществления в своей компетенции. Аким представляет интересы области во взаимоотношениях как с государственными, так и с негосударственными организациями.

2. Контрольные полномочия. Территориальные подразделения центральных исполнительных органов находятся в пределах территории акимата. Акимату области не безразлично, как они работают, выполняют свои обязанности, исполняют требования нормативных правовых актов. Поэтому акимам области (г. Алматы, столицы) предоставлено право вносить руководителям центральных исполнительных органов представление о деятельности их территориальных подразделений в части исполнения последними законов, актов Президента и Правительства, актов самих акимов и акиматов области.

3. Кадровые полномочия. Аким области назначает на должность и освобождает от должности следующих должностных лиц: 1) заместителей акима области (г. Алматы, столицы) по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами; предельное число заместителей определяется Правительством; 2) руководителя аппарата акима области (г. Алматы, столицы) и руководителей его структурных подразделений; 3) руководителей исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, за исключением руководителей, которым в установленном законодательством порядке предоставлено правоношения форменного обмундирования и присваивается воинское или иное специальное звание.

4. Дисциплинарные полномочия. Аким области решает вопросы применения к руководителям исполнительных органов, финансируемых из областного (г. Алматы, столицы) бюджета, а также к акимам районов (городов областного значения, района в г. Алматы и столице) мер дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством.

5. Координационные полномочия. Аким области координирует работу районных (городов областного значения) акиматов и акимов. Акимы г. Алматы и г. Астаны координируют работу районных в этих городах акиматов и акимов.

6. Полномочия по связям с органами местного самоуправления. Аким области (г. Алматы, столицы) взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов городов. Это означает, что аким области непосредственно не связан с органами местного самоуправления. Но это не означает, что аким области (г. Алматы, столицы) не может содействовать, поддерживать деятельность органов местного самоуправления. Поскольку закон наделяет акима области определенными полномочиями в отношении органов местного самоуправления, он вправе (наверное, и обязан) их реализовывать.

7. Управленческие (административные) полномочия. Аким области в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства по вопросам всеобщей воинской обязанности и военной службы, гражданской обороны, мобилизационной подготовки и мобилизации; участвует в подписании контрактов, в контроле за их исполнением наравне с уполномоченным государственным органом республики по вопросам приватизации, аренды, продажи предприятий, месторождений и других объектов государственной собственности; осуществляет лицензирование предпринимательской деятельности в случаях, предусмотренных законодательством.

Указанные полномочия акима области не являются исчерпывающими. Законом ему могут быть предоставлены и иные полномочия. Аким области осуществляет свои полномочия сам. Он вправе делегировать (передавать) осуществление отдельных полномочий нижестоящим акимам. Это означает, что аким области вправе передавать нижестоящим акимам не все полномочия, что вполне логично. Но какие полномочия аким области может делегировать нижестоящим акимам, закон не уточняет. Районный (города областного значения) акимат является частью единой системы исполнительных органов Республики Казахстан и должен обеспечивать проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития территории акимата. Районный акимат возглавляет аким района. Городской акимат (городской аким) формирует соответствующий акимат из заместителей, руководителя аппарата акима, первых руководителей соответствующих исполнительных органов. Членами акимата также могут быть первые руководители территориальных подразделений исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета. Персональный состав акимата согласовывается на сессии маслихата района (города областного значения), согласование не должно быть формальным, ибо такой порядок установлен для повышения ответственности не только акима, но и маслихата за правильный подбор состава акимата. Районный (города областного значения) акимат является коллегиальным органом, следовательно, вопросы обсуждаются с участием его членов, решения принимаются коллегиально. Порядок подготовки и проведения заседаний акимата и принятия им решений определяется регламентом акимата, который принимается им на основе типового регламента, утверждаемого Правительством. Компетенцию районного акимата (акимата города областного значения) можно сгруппировать следующим образом:

1) организационно-хозяйственная;

2) регулятивная;

3) социальная;

4) обеспечение законности.

К организационно-хозяйственным можно отнести следующие полномочия: разработка планов, экономических и социальных программ развития района, бюджета района, обеспечения их исполнения, управление районной коммунальной собственностью, осуществление мер по ее защите, создание условий для развития предпринимательской деятельности и инвестиционного климата на территории, обеспечение рационального и эффективного функционирования аграрного сектора, разработка генеральных планов застройки поселков и аулов, организация строительства и эксплуатации водопроводов, очистных сооружений, линий электропередач и др.

К регулятивному полномочию относится регулирование земельных отношений в пределах компетенции.

К социальным относятся распределение жилищного фонда, находящегося в его ведении, участие в реализации программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью, решение вопросов социальной зашиты населения, охраны материнства и детства, оказание адресной помощи социально уязвимым слоям населения, координация оказания им благотворительной помощи и др.

К полномочиям по обеспечению законности относятся содействие исполнению гражданами, организациями норм Конституции, законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов; обеспечение организации мероприятий по воинской приписке и призыва на военную службу и др.

Районный (города областного значения) акимат несет ответственность за реализацию возложенных на него полномочий перед районным маслихатом. Это положение имеет важное значение, направлено на повышение и ответственности, и авторитета маслихата как представительного органа. [2][508-514]

2. Местное самоуправление - проблемы и перспективы

2.1 Понятие местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя Республики Казахстан, определяющей организацию управления на местном уровне наряду с местным государственным управлением, осуществляемым местными представительными и исполнительными органами, является закрепленное в статье 89 Конституции Республики Казахстан признание местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Ситуация вокруг законодательного обеспечения местного самоуправления достаточно сложная. Начиная с 1996 года, Правительством Республики Казахстан вносились ряд законопроектов, однако до сих пор отдельный специальный закон не принят. Главными причинами этому можно назвать концептуальную неопределенность, отсутствие четко выработанной модели местного самоуправления, которая была бы приемлема для реального внедрения в Республике Казахстан.

Для осуществления конструктивного управления становлением и развитием местного самоуправления необходим понятийный аппарат, отвечающий объективной реальности, построение которого невозможно без понимания природы местного самоуправления.

Современная наука установила, что самоорганизация - это объективное явление любой материи. Для социальных систем это свойство проявляется в виде самоорганизующихся, самоуправляемых сообществ. Тогда самоуправляемое сообщество в рамках отдельной территории следует понимать как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации.

Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же, как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.

Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что оно является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества [3].

Основываясь на этой трактовке термина «местное самоуправление», есть основание утверждать, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было выгоднее (эффективнее) решать не всем членам сообщества (племени, рода, общины), а доверить их решение отдельным его членам.

В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать, что государства «вырастали» из самоуправляемых сообществ путем их объединения и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда обоснованный вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государств и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления.

Таким образом, современное местное самоуправление, как форма самоорганизации населения, несет на себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, т.е. имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом. В двойственном характере свойств местного самоуправления находится ключ к пониманию природы местной власти и, одновременно, это является источником непрекращающихся споров по поводу реального статуса местной власти. В зависимости от условий, от угла зрения, местное самоуправление может проявлять себя как государственный институт, осуществляя отдельные государственные полномочия, так и самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения.

Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени, оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись и задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.[4][10-12]

Таким образом, государственное управление имеет ту же природу, что и самоуправление, а где-то даже и производно от него, но в связи с масштабностью и достаточно длительным периодом существования государства (независимо от его формы) со всеми атрибутами (органы, властные полномочия, аппарат принуждения и т.д.) изначальная его сущность несколько абстрагировалась.

С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для местного самоуправления начался длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственном устройстве.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства. С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого - согласование их интересов.

В процессе формирования форм и принципов осуществления местного самоуправления определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом.

На одном этапе своего исторического развития государство подавляло местное самоуправление путем огосударствления местной жизни. В эти периоды государство было достаточно мощным для того, чтобы, потеснив местное самоуправление, взять решение местных дел на себя. В другие периоды, когда местное самоуправление набирало силу, беря на себя решение местных, а также часть государственных вопросов, органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных вопросов. Такое перераспределение полномочий, в целом, укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом качественном уровне.

Таким образом, государство, точнее сказать, государственные институты, при определенной социально-экономической ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к подавлению (сворачиванию) местного самоуправления, либо способствовали (не препятствовали) его развитию.

Эта периодичность находит свое подтверждение на многочисленных примерах отечественного и зарубежного исторического опыта. В настоящем контексте мы не анализируем природу государственных циклов развития (природу государственных кризисов). Очевидно, что их основу составляют многие факторы, но главными, по-видимому, являются периоды смены экономического порядка и государственных режимов.

С нашей точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере. Таким способом государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий «сбрасывает» на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и др. Всегда, когда в государстве системный кризис, выходом из него способствовало именно самоуправление. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень - широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах.

Однако при определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства.

Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к интенсивному развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

Общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всей территории государства, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

Местное самоуправление связывает администрацию с населением. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как своему собственному делу.

Местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики.

В современном европейском понимании, местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении «… органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя».[5]

Но для Казахстана и других молодых республик бывшего СССР местное самоуправление - это не только дань демократии, это форма осуществления публичной власти, форма организации социально-экономических отношений на отдельно взятой территории, где возникают наиболее важные вопросы. Местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. Причем у него должна быть возможность влиять на действия этой власти и чувствовать это влияние. Это власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина - от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И от того, насколько эффективно решаются эти вопросы, судят о дееспособности всего государства в целом.

Отсюда следует, что введение местного самоуправления, основанного на всемирно признанных принципах, выгодно для Казахстана с многих точек зрения, и поэтому центральной задачей государственного строительства должно стать формирование института местного самоуправления и, одновременно, установление такой системы сдержек и противовесов между уровнями власти, при которой были бы обеспечены гарантии местного самоуправления и, прежде всего, гарантии от вмешательства государства в процесс осуществления местного самоуправления, т. е. гарантировалось бы устойчивое развитие местного самоуправления.

Л.А. Велихов, изучая разные течения и школы, связанные и с развитием города, и с проблемами города вообще, сформулировал «бесспорные существенные признаки» местного самоуправления, «отличающие его от центральной правительственной власти». Стоит исключить любой из них, местное самоуправление в своей сущности перестает существовать.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого принципиального различия, указываемого теоретиками государственного права, нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить трудно. Так, государства несуверенные (например, вассальные) не могут быть признаны действующими вполне самостоятельно, а с другой стороны, самостоятельность некоторых местных самоуправлений (например, графств старой Англии) может быть весьма велика.