Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Методологические аспекты изучения бюрократии

1.1 Понятие и сущность бюрократии. Теории бюрократии

1.2 Истоки возникновения бюрократии в России

1.3 Проблемы бюрократизма и бюрократии для России

Глава 2.Проблемы бюрократии в системе государственных органов

2.1 Взаимосвязь бюрократии и государственной власти

2.2 Проблемы бюрократии в современной России

2.3 Причины “живучести” и механизмы ограничения бюрократии в России

Глава3. Бюрократия в “Россельхозбанке” и пути ее преодоления

3.1 Организационно-экономическая характеристика “Россельхозбанка”

3.2 Перечень управленческих проблем “Россельхозбанка” и их решение

3.3. Пути преодоления бюрократии

Заключение

Список используемой литературы



Введение

Бюрократию мы все недолюбливаем. В представлении большинства людей ее отличают некомпетентность, безответственность, волокита и забота лишь о собственном благополучии. Не существует практически ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. Бюрократия имеет парадоксальную способность выживать в любых условиях и приспосабливаться к любым формам государственного и организационного управления.

Выбранная мною тема - «Бюрократия» - представляет собой большой интерес для изучения и исследования. Актуальность ее на сегодняшний день не вызывает сомнений, поскольку практически каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Особенно большое значение данная проблема имеет для нашей страны, где исполнительная власть и государство играют ведущую роль в большинстве сфер жизни общества. От того, насколько успешно решают стоящие перед ними задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России. Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что развитие российского общества тормозит бюрократизм и бюрократия.

Целью исследования является изучение проблемы бюрократизма - выявление причин возникновения и сохранения данного явления, рассмотрение возможных путей преодоления его негативных последствий, анализ материалов на данную тему и краткое их изложение в моей работе. Предметом исследования данной работы является бюрократизм, предпосылки к его возникновению и сохранению, объектом - бюрократическая система в России и ее особенности.

Для выполнения поставленных целей необходимо решение следующих задач: объяснить суть термина «бюрократия», его происхождение и происхождение самого явления бюрократии; также в работе будут рассмотрены теории организаций, проведен анализ бюрократии в России, приведены данные о количестве и профессиональных характеристиках людей, занятых на государственной службе на сегодняшний день. При подведении итогов постараюсь дать ответ на вопрос: действительно ли бюрократия - абсолютное зло, с которым необходимо бороться, насколько отрицательна роль бюрократизации учреждений и аппарата управления, или же это понятие воспринимаются нами так негативно только из-за некомпетентности отдельно взятого корыстного человека или группы людей?



Глава 1. Методологические аспекты изучения бюрократии

1.1 Понятие и сущность бюрократии. Теории бюрократии

Слово «бюрократия» в буквальном переводе на русский язык означает господство канцелярии (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, господство), власть аппарата управления.

Считается, что термин «бюрократия» был введен в оборот в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников.

Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. В этом столетии термин “бюрократия” обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Научное описание бюрократии предпринял и Г. Гегель (1770--1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и «гражданским обществом», положив в основу анализа предпосылку «корпораций» (замкнутых организаций).

Однако только у М. Вебера (1854--1920) проблематика бюрократии впервые получила глубокое обоснование. Согласно его точке зрения, бюрократическая организация характеризуется:

- эффективностью, достигаемой за счет строгого разделения функций между членами организации;

- строгой иерархией власти;

- формально установленным и четко зафиксированным кодексом правил, обеспечивающим единообразие управленческой деятельности;

- безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организаций.

К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с именем известного немецкого социолога,упомянутом чуть выше, Макса Вебера (1864-1920 гг.), работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом подходе термином «бюрократия» обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рассматривается как крайне нежелательное общественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии усматривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои нехорошие стороны. При этом пытаются иногда провести различие между «хорошими» и «нехорошими» сторонами данного явления на основе различения слов «бюрократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия - это хорошо, а вот бюрократизм - плохо. В такой, достаточно запутанной ситуации, анализ требует точной расстановки акцентов.

Что касается первого подхода, то можно, конечно, словом «бюрократия» пользоваться в том позитивном смысле, который ему придает Макс Вебер, а для социальной аномалии, на которую указывает слово «бюрократия» в его негативном значении, подыскать какой-нибудь другой термин. Однако такая терминологическая операция ничего не дает, поскольку не избавляет общество от этого зла, а нас -- от необходимости его изучать и бороться с ним. Поэтому речь пойдет о бюрократии именно как об определенной социальной аномалии.

Наметим основные черты этого явления.

Во-первых, бюрократия - это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).

Во-вторых, бюрократия, как и демократия, - это явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. Бюрократия и демократия - это два различных, а точнее - противоположных, способа организации власти в социальном коллективе.

В-третьих, бюрократия, как и демократия, может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации (например, в партии). Однако бюрократия, в отличие от демократии, может иметь место только в том случае, когда субъект власти и ее объект разделены, отчуждены друг от друга (что как раз и характерно для государственной власти). В этой разделенности субъекта и объекта власти и состоит объективная основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки. В этой связи отечественный исследователь бюрократии В.П. Макаренко правильно характеризует бюрократизм государства как «материализацию политического отчуждения».

Полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой системы, так и в масштабе общества) можно, только лишив ее названной объективной основы путем перехода на принципиально иной способ управления, а именно - на самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта и объекта власти. Так, человек на социальном уровне зачастую выступает как объект управления, а на уровне физиологическом, как целостный живой организм, он представляет собой самоуправляемую систему, которая не может «обюрократиться»: человек не может стать бюрократом по отношению к самому себе. Не было бюрократии и в догосударственных формах организации власти, которые представляли собой первобытное, естественное самоуправление. Самоуправление - это апофеоз демократии, ее наиболее полное воплощение. Поэтому демократия и бюрократия и выступают как антиподы.

Каким же образом разделение субъекта и объекта власти в общественных (социальных) организациях способствует появлению бюрократии. Дело в том, что субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, организации, обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или общества в целом, в целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (неполное совпадение) их интересов, что потенциально таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы (если она имеет коллективный характер) и ее членов. Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность. В литературе справедливо образно характеризуют бюрократизм в масштабе государстве как «кражу власти у народа» (В.И. Лихачев). Что же касается таких распространенных в общественном мнении признаков бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т. п., то они - лишь внешнее проявление его антиобщественной сути.

Как же все-таки соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?

Проф. Б.П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а «бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и а обществе». Думается все-таки, что бюрократия - это не совокупность бюрократов (так же, как демократия - это не совокупность демократов), а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях. А бюрократизм (так же, как и демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически (а в случае с демократией - демократически) организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм -- это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях. Точно так же, как это имеет место с понятиями «государство» и «государственность», которые указывают на одно и то же явление, но слово «государство» обозначает его как некую самостоятельную целостность, а слово «государственность» позволяет рассмотреть государство под углом зрения его неразрывной связи с обществом - «государственность» определяет принадлежность государства обществу, указывает на государство как на определенное свойство (характеристику) общества.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, то есть во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем, чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократией возможна и необходима.

Итак, бюрократизм можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию, присущую профессиональным (отделенным от объекта управления) властно-управленческим системам (как государственных, так и негосударственных организаций), суть которой в том, что властный субъект начинает постепенно утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения «субъект -- объект», то есть перестает в своей профессиональной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан, и начинает работать на себя, на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к разрушительной экспансии внутри системы, что в конечном счете приводит к гибели самой властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной закономерности, что бесцельное развитие системы (то есть развитие системы, не являющейся элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс самоуничтожения, непременно приводящий систему к внутреннему взрыву (подобно тому, как лопается непомерно раздуваемый шар). Точно так же бессмысленно и невозможно существование властно-управленческой системы, полностью отошедшей от объекта управления, «забывшей» свои функции. Субъект власти, противопоставивший себя объекту управления, просто нежизнеспособен вне социально полезных связей. Тем более, что зачастую объект власти в таких случаях становится субъектом, устраняющим дисфункцию пораженного бюрократизмом властеотношения.

С учетом всего сказанного можно выделить следующие черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти:

1. Это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).

2. Явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть.

3. Бюрократизм, в принципе, может касаться любой власти (как государственной, так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и объекта власти (именно так организована государственная власть).

4. Проблема бюрократизма характерна для официально оформленных общественных образований (коллективов, организаций), хотя по существу она является частным проявлением общей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта в условиях их разделенности.

5. Объективной основой бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга, которое таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы, в чем и состоит суть бюрократизма, его сущность.

6. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является смена самого принципа организации власти и управления, а именно - переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В этих случаях должна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта власти и объекта.

7. Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом.

8. Бюрократизм представляет собой явление динамическое: во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Это обстоятельство определяет возможность и необходимость борьбы с бюрократизмом.

9. Различные системы государственных органов подвержены бюрократизму в разной степени: в наибольшей степени к бюрократизации склонен профессиональный аппарат управляющих, государственных служащих, составляющих костяк исполнительной власти, а в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем.

10. «Бюрократия» - это способ организации власти, а «бюрократизм» -- совокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управляющую систему.

11. Бюрократия и демократия выступают как антиподы: они представляют собой противоположные по своей сущности способы организации власти.

Теории бюрократии

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

иерархическое построение организации;

иерархия приказа, построенная на легальной власти;

подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;

специализация и разделение труда по функциям;

четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;

система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;

ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

жесткая ответственность за каждый участок работы:

координация во имя достижения организационных целей;

оптимальное действие безличных правил;

четкая иерархическая зависимость.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом:

в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;

постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение -- основной задачей и результатом организационной деятельности;

все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции;

следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;

итог деятельности такого бюрократа -- замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью. Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой:

клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;

если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;

при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты:

игнорирование человеческой природы;

господство духа отчуждения;

ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления;

подчиненность личных целей работников целям организации;

несовместимость с развитой деятельной личностью;

приспособленчество;

игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии:

представительную, где власть опирается на знание и умение;

авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему?

По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами -- стабильностью, иерархией, разделением труда. Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.

Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

1.2 Истоки возникновения бюрократии в России

Бюрократия в Императорской России:

Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к управлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. В России управленческий аппарат изначально имел ряд особенностей, которые только закреплялись от одного этапа к другому. Это объясняется тем, что процесс государственного строительства, цивилизационного развития перетекал из одной фазы в другую, неся в себе общие черты сверхцентрализации, и процесс этот еще не завершен. Чтобы понять специфику российского чиновничества необходимо обратиться к истории.

Итак, первое, что мы имеем - громадность пространства (где очень мало хорошей земли) с различными соседями, суровыми и разными природными условиями и неизбежным отсюда различием в менталитете конкретного племени. Говорящие на одном языке, имеющие один корень племена постепенно обособлялись

В дальнейшем (особенно в эпоху дворцовых переворотов) чиновничество укрепляет свои позиции. С 15 века территория Российской империи увеличилась неимоверно, что требует огромного бюрократического аппарата.

Местными органами управления были посадники (наместники) в городах и волостели в сельской местности также со своими помощниками. Вместо жалованья за службу они имели право сбора «корма» с населения. Эта система управления называлась системой кормления. Именно этот способ содержания должностных лиц и стал одной из предпосылок возникновения в их среде коррупционных правонарушений, таких как превышение власти, взяточничество и др.

Кормление же объективно вытекало из слабой связи между центром и регионами и элементарным отсутствием средств в казне. Собственное серебро стали добывать только при Петре I, а медные деньги имели незначительную стоимость, да и той не хватало.

За дальностью расстояний от центра судебные функции осуществляли те же самые лица, которые занимались управлением на местах. Поэтому и суду были присущи те же пороки чиновничества - злоупотребления должностным положением и взяточничество. Т.о. первым существенным признаком бюрократии России является сосредоточение различных властных функций, неизбежно порождающих коррупцию и замкнутость.

В дальнейшем эволюция государственного аппарата шла в направлении совершенствования приказной системы сверху донизу, вытесняя разнохарактерные учреждения сословного плана государственными бюрократическими учреждениями.

Функции российских чиновников постепенно видоизменялись, что выражалось в переносе акцента с простых функций управления и координации хозяйственной деятельности на более сложные функции подавления народов и бюрократического контроля над населением.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920-1930-е особый тип чиновничества - номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Октябрьская революция ликвидировала в России все высшие и средние классы: капиталистическую буржуазию, помещиков, кулаков, торговцев и, наконец, бюрократию. Эти классы исчезли с арены советского общества. Все, кроме бюрократии, ибо на место старой, царской бюрократии стала нарождаться новая бюрократия: партийная, советская, профсоюзная, хозяйственная, министерская. Бюрократия первоначально формировалась в советском обществе из авангарда пролетариата и бедного крестьянства (и отчасти из интеллигенции), т.е. из наиболее активной и враждебно настроенной к капитализму части трудящихся. Она всеми своими корнями была еще связана с трудящимися и не выделялась из них. Ее отделению, отпочкованию от трудящихся и конституированию в самостоятельный класс мешали в первое десятилетие существования советского государства и марксистско-ленинская идеология.

Быстрое оформление бюрократии в класс начинается с посленэповской сталинской экономической политики, политики ускоренной, проводимой принудительными, крепостническими, полицейскими методами, всеобщей, тотальной коллективизации крестьянства; политики губительной для здоровья и жизни трудящихся ускоренной индустриализации СССР; политики преобразования рыночной экономики в сверхцентрализованную

Бюрократия, превратившаяся со времени И.Сталина в господствующий класс, все в большей степени становилась единственным в СССР политически и экономически привилегированным классом. Все те конституционные права, которыми якобы наделены все советские граждане, как и граждане других социалистических стран, принадлежат фактически только одному классу бюрократии.

Советские же трудящиеся, формально равные с бюрократией, фактически лишены всех этих прав, являются бесправными подданными бюрократии.

Бюрократия с И.Сталиным во главе в это же время осуществляет культурную революцию, которая, начавшись ранее как народная социалистическая культурная революция, трансформируется, перерождается в чиновничье-бюрократическую культурную революцию. Марксистско-ленинская концепция извращается, фальсифицируется, ставится с ног на голову, превращается из научной концепции (гипотезы) в идеологию, в систему догм, в атеистическую религию, приспосабливается для сохранения и упрочения господства бюрократии.

После Сталина экономическое положение бюрократии изменилось весьма существенно. Уровень доходов бюрократии рос после Сталина в несколько раз быстрее жизненного уровня трудящихся.

Весьма показательны в характеристике степени могущества бюрократического аппарата замечания Л.Д. Кучмы, бывшего президента Украины: «К 1980-м годам советская экономика пришла закрытой, теневой и предельно - бюрократизированной - и, тогда же значительная часть собственности, которая продолжала называться государственной, по сути, перестала быть таковой: многие из тех, кто сидел в партийных кабинетах и имел доступ к управлению и хозяйствованию, сделали всё, чтобы стать владельцами - пусть не юридическими, но реальными, того, чем они распоряжались. Позднее советское государство уже не могло управлять всей своей собственностью».

Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона, который, проанализировав английскую бюрократию, пришёл к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы.

Сравнение Российской и Западной бюрократии

Как и все отношения между людьми, бюрократические тоже имеют свою национальную окраску.

Бюрократия на Западе тоже имеется, и она еще более сильна и главное, неприступна и безнаказанна, чем в России. Западный бюрократ знает свои права, он никому не подотчетен, кроме своего начальника - такого же бюрократа, он защищен адвокатом, собственным профсоюзом, высоким положением в обществе, он не признает кумов и братьев, не берет взяток, его «не разжалобить рассказами о большой семье». В самом деле, бюрократия есть буквально “власть пишущих”, то есть чиновников, которые строго и неукоснительно выполняют требования инструкций, законов, актов, циркуляров, причем, настолько строго и неукоснительно, что это делает невыносимой жизнь людей, попавших от них в зависимость.

Итак, бюрократия - это характерное свойство именно демократии западного типа, общества, где властвуют бумаги, а не люди, а точнее говоря, люди, которые находятся при бумагах. Демократия буржуазного типа и есть бюрократия в прямом смысле слова, то есть власть пишущих - чиновников, адвокатов, менеджеров, банкиров.

На Западе бюрократия обеспечивает независимое от политической и социальной конъюнктуры функционирование системы, что служит препятствием для резких изменений, в России же, напротив, она все больше отождествляла себя с политической властью. а. Как только высшая власть теряет свой динамизм, свою политическую волю, бюрократия начинает активно вторгаться в политическое пространство высшей власти и обращать свою деятельность при отсутствии высших целей себе во благо. В этом разительное отличие российской бюрократии от западной бюрократии по той роли, которую она играет в историческом развитии стран.

Характеристики идеального западного чиновника	Характеристики российского «приказного» 17 в.	Изменение характеристик российского чиновничества
Чиновник считается слугой общества	Чиновник стоит над обществом и навязывает подданным волю правящей элиты	Чиновники постоянно рассматриваются как стоящие над обществом
Свобода выбора службы	Обязательность службы	С 1762 служба становится личным выбором
Служебная иерархия	Отсутствие единой иерархии государственных служащих	В 1722 создана единая служебная иерархия
Продвижение по службе согласно твердым критериям (прежде всего, в зависимости от квалификации)	Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства	Постоянно сохраняется зависимость служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью
Подлежит единой служебной дисциплине	Отсутствие единых дисциплинарных требований	Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов
Вознаграждается стабильным денежным окладом	Основной доход - поборы с просителей, жалование не фиксировано	К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование

1.3 Проблемы бюрократизма и бюрократии для России

Проклятия в адрес чиновничества - любимый и очень традиционный вид «российской национальной охоты». Не было на Руси царя, генсека или президента, который не бранил бы бюрократов, не списывал бы на них все мыслимые грехи и не поощрял бы на это других своих подданных. «Царь-то у нас добрый, да бояре злые»- извечный российский способ объяснения всех бед. Часто это, увы, бывало, не лишено справедливости, но далеко не всегда. Пресловутые «дьяки» в разные времена были разными и зачастую совсем не такими плохими, как их представляла молва.

Если же вернуться к нашей «родной» бюрократии, то при любом режиме сказать о ней доброе слово было почти неприличным. Неслучайно в классической русской литературе практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Да и само слово «бюрократ» имеет сугубо негативный смысл(кстати, только в русском языке). К тому же стереотип недоверия и неуважения к нашему чиновничеству постоянно находит подкрепление в практике обращения рядовых граждан с государственной машиной. Однако подобно многим другим стереотипам массового и, увы, даже не малой части «просвещённого» сознания, он реальность упрощает, а зачастую - и искажает. К тому же одни стереотипы «народной мудрости» часто противоречат другим. Ведь почти иррациональные ненависть и недоверие к чиновничеству, равно как и неверие в возможности права, странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства. Однако чем сильнее становилось в России государство, тем меньше свободы оставалось у людей.

При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществе существуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможности используют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Другой объективной основой рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев.

С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма.

Во-первых, поскольку первая задача чиновника - обеспечение соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то эти правила превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретает черты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих проблем. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются в задачи канцелярские. Всю сложность реальных общественных дел о стремится втиснуть в рамки неких стандартных ситуаций, но - догнать действительность под свое ограниченное ее понимание. Очень важен для понимания логики бюрократической машины “закон Паркинсона”, согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, и т.п. При этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием.

Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

-в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном - концелярская подмена содержания формой;

-в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумпции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, где социальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом.

Конечная цель правоохранения - обеспечение безопасности важнейших социальных ценностей. Смысл уголовно-правой нормы - под страхом ответственности предостеречь людей от посягательства на ту или иную социальную ценность. Бюрократизм искажает само содержание борьбы с преступностью, деформирует ее цели и приоритеты, мешается результативности.

Итак, бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.



Глава 2. Проблемы бюрократии в системе государственных органов

2.1 Взаимосвязь бюрократии и государственной власти

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения последняя представляет собой крупную социальную группу (слой), занимающую специфическое положение в обществе. Характерной ее чертой является высокий уровень организованности: помимо социальных связей работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в инструкциях, положениях и т.д.

При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. Чем шире полномочия у управляющего органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Именно в такой последовательности выстраиваются факторы (по мере их значимости), которые в наибольшей степени определяют негативные оценки россиянами различных институтов власти и чиновничества. Обратимся к данным социологического исследования.

1. "Оторванность от народа", - фактически отказ государственных структур от заботы о базовых социальных потребностях людей, опора властей не на широкие социальные слои, а на собственную бюрократию, силовые структуры и политическую демагогию. Именно поэтому аппарат управления теряет контроль над ситуацией. 81% опрошенных видит в этом главные причины своего негативного отношения к современной государственной бюрократии и высшему руководству страны. Подобное мнение складывается из следующих убеждений опрошенных:

- аппарат не знает подлинных нужд населения, его трудности, сами живут хорошо, занимаются бумаготворчеством и заседаниями (59%);

- чиновники пользуются льготами, привилегиями, хотя в свое время сами выступали против них (67%);

- руководители заняты не государственными делами, а борьбой за сохранение власти и себя в этой власти (56%);

- никто из "столоначальников" не советуется с народом (61%). Чаще всего высказывают такие суждения рабочие, пенсионеры, крестьяне. Реже - гуманитарная интеллигенция, научные работники; значительно реже -предприниматели, молодые люди в возрасте до 25 лет.

2. "Расхождение между словом и делом", "размывание" в обществе вообще и в управленческих структурах в частности таких норм нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность. Эту причину своей отрицательной оценки руководителей различных уровней назвали 59% опрошенных. Наиболее часто при этом приводились следующие суждения:

- придя к власти, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили, к чему призывали раньше (38%);

- чиновники нередко скрывают правду или просто лгут (47%);

- власти не выполняют обещаний, которые дают народу (56%).

3. Взяточничество и коррупция постоянно поражают "конторы" и "управления", за громкими заявлениями и оценками нередко просматривается личная выгода. Такое мнение прочно утвердилось среди разных социальных слоев населения. Отсюда и истоки того, что в самом обществе наметились быстро развивающийся процесс падения уважения к закону, установившимся порядкам, рост ориентации на силу и даже насилие. Не видят ничего предосудительного в том или ином нарушении законов и норм 42% респондентов. От 18 до 21% опрошенных молодых людей в разных социальных группах допускали возможность различного рода насилия в общественной жизни, вплоть до применения оружия для достижения своих целей.

Бюрократизм - не просто монополизация осуществления власти аппаратом, а как бы вторая власть, разлагающая единую систему власти. Конкретнее бюрократизм - это чрезмерная формализация управления, используемая для фактического (максимально возможного) оттеснения народа и его представителей от власти, для обеспечения собственных интересов в ущерб интересам общества.

Бюрократизм имеет свою национально-государственную специфику, определяемую, прежде всего, общественно-экономическим строем, уровнем развития демократических традиций, культуры, образованности людей, нравственной зрелости общества.

Ахиллесова пята государственной службы - низкая эффективность исполнительной власти, отсутствие надлежащего порядка в деятельности аппарата, хаотичность и недисциплинированность, чрезмерные материальные затраты по каждому государственному решению.

Государственная служба неизбежно оказывается «введенной» в сферу политических отношений и обладает достаточно большим властным потенциалом. Отмеченные тенденции в деятельности государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как относительно самостоятельных субъектов политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая всё возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений. И хотя левые традиционно обвиняют бюрократию в том, что она верно служит интересам господствующего класса, а правые заявляют о ее симпатиях к левым как последовательным сторонникам широкомасштабного государственного интервенционизма и создания новых рабочих мест для чиновников, и те и другие называют государственную службу «четвертой ветвью государственной власти». «Включение» государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. Поэтому повышается значение демократического контроля за деятельностью бюрократии.

Конечно, в нынешнем аппарате управления немало честных работников, делающих полезное дело. Но все же этот аппарат бюрократизирован, так как усвоил особый стиль управления. Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы хорошо известны. Это приверженность к отжившим методам и приемам работы; нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; волокита; безынициативность, нацеленность на указание "сверху"; мелочная опека в отношении подчиненных, постоянное ненужное, а подчас и вредное, вмешательство в их текущие дела; приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности системы государственного управления.

2.2 Проблемы бюрократии в современной системе

Период модернизации, который в России длится вот уже более десяти лет, по мнению ряда ученых, особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии. Так, Т.А. Подшибякина справедливо отмечает, что первый этап в развитии государства в странах неорганического типа модернизации чаще всего является бюрократическим, потому что именно государственная бюрократия берет в свои руки осуществление реформ (становится субъектом модернизации), если нет достаточной социальной базы демократических преобразований, а также при слабости политической власти (или, иными словами, «дефиците политического руководства»).

Бюрократия осуществляет постановку целей преобразований (что обычно является делом политиков) на основе рационального выбора, выполняя политическую функцию. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования. Если политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом.

Поскольку политики определяют только общие ориентиры реформ, обязанностью бюрократии становится выбор целей среднего уровня и средств их достижения. Бюрократическое целеполагание имеет тот плюс, что цели соотносятся с возможностями и способами их осуществления, так как именно исполнительная вертикаль отвечает за их выполнение, и это придает им реальный характер, в отличие от многих политических целей. Данное обстоятельство может стать также залогом социальной эффективности при условии, если решения, выведенные из-под контроля общества на этапе принятия, не окажутся под влиянием целей организации. Однако, если демократический контроль за деятельностью бюрократии будет слабым, то инструментальные функции аппарата управления трансформируются в целеполагающие, и он превращается в самодовлеющую силу общества.

Государственная бюрократия в условиях модернизации в силу своей активной роли и позиции в осуществлении реформ неизбежно формируется и функционирует как политико-административный институт. При этом политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации государственным аппаратом власти в благоприятных для этого политических условиях. Политизация чиновничества проявляется не только в совмещении государственной службы и участия в деятельности политических организаций, использовании служебного положения в интересах политических партий, но также в способности самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, и во вмешательстве исполнительной власти в дела политических партий, движений, установлении контроля над ними, что способствует встречному процессу бюрократизации партий и политических движений по причине особого способа их формирования под политических лидеров.

Сущность политической функции государственного аппарата в институциональном аспекте заключается в формировании политических отношений в обществе, т.е. отношений по поводу государственной власти.

Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слабости политиков, но и в аполитичности социальных групп. В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, готовности терпеть, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ.

Политизация деятельности государственной бюрократии, хотя она и необходима на определенном этапе развития реформ, имеет особенности, не способствующие эффективности ее результатов. Специфика реализации политики бюрократическими структурами определяется анонимностью и скрытым характером, что открывает простор для многих негативных явлений, имеющих в своей основе личные связи и контакты политической, бюрократической и предпринимательской элит.

Становление российской политико-управленческой элиты протекало, таким образом, в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых - выходцы из прежних элитных слоев, хотя и второго эшелона.

Примечательно, что за годы реформ более всего разрастается исполнительный аппарат власти. Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются -- государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2006 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти -- 315,1 тыс. человек.

За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.

В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления составляли 89 процентов (925,1 тыс. человек), из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти -- 28 процентов

Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов--290,2 тыс. человек.

В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления -- 283,7 тыс. человек.

С 1998 года отмечается незначительное снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2006 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1998 годом на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.

Структура должностей многих государственных органов допускает сегодня соотношение руководителей и исполнителей на уровне 1.1 - 1.8., т.е. на одного руководителя приходится менее двух исполнителей.

Выше-указанные цифры говорят о бюрократизации управления, о воспроизводстве бюрократическим аппаратом самого себя. Задачи реформирования аппарат решает старыми методами, создавая новые структуры под нерешенные проблемы.

Увеличение численности бюрократии свидетельствует о том, что, во-первых, отсутствует продуманная государственная кадровая политика; во-вторых, эффективность организации и функционирования бюрократии оставляет желать лучшего и, в-третьих, о весьма низкой конкурентоспособности государства как работодателя, когда вместо одного «эффективного» работника нанимаются три-пять «неэффективных».

Помимо «внутреннего» разрастания бюрократии усиливается вмешательство государственного аппарата в сферу гражданского общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики. Результатом бюрократической институционализации стало административное воздействие на становление партийной системы в России, наряду с демократическим инициированием партийного строительства.

Таким образом, функционирование российской бюрократии представляет собой наиболее характерный пример того, как организованные отряды высшего чиновничества переходят рамки чисто управленческой деятельности и превращаются в реальную политическую силу со своими корпоративными интересами. Невзирая на глобальные изменения в экономической и социальной сферах, управленческий аппарат сумел сохранить свои стратегические позиции и продолжает диктовать свои правила, являясь, по сути, субъектом модернизации в современной России.

...