Общегосударственные основы досудебного урегулирования налоговых споров

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

1. Общегосударственные основы досудебного урегулирования налоговых споров

2. Процедура досудебного урегулирования налоговых споров на основе зарубежного опыта

3. Мировые механизмы процедуры досудебного урегулирования налоговых споров

Заключение

Список литературы

налоговый аудит досудебный

Введение

В условиях реализации налоговых реформ по всему миру, особые требования предъявляются к совершенствованию работы налоговых органов, внедрению приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов, формированию эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур.

Взаимоотношения между налоговыми органами, налогоплательщиками и иными обязанными субъектами нередко основываются на началах неравенства участников налоговых правоотношений, их субординационном характере. Однако не следует противопоставлять их интересы, поскольку налоговые органы и государство в целом, с одной стороны, и налогообязанные субъекты - с другой, в конечном итоге заинтересованы в поддержке друг друга. Противопоставление их интересов является прежде всего результатом непроработанности правового механизма их взаимоотношений. В связи с этим очевидно, что действующая налоговая система нуждается в эффективном механизме урегулирования налоговых споров и установлении баланса интересов публичного и частного характера.

Налоговый спор как итог противопоставления таких интересов, по сути, следует рассматривать как нежелательное явление, но если оно имеет место, то государство должно принимать меры по его урегулированию.

Механизмом досудебного урегулирования налоговых споров в настоящее время является налоговый аудит. Он применяется во многих странах мира и является одной из основ досудебного урегулирования данного вида споров.

В финансово-экономической сфере традиционно под налоговым аудитом принято понимать выполнение аудиторской организацией специального аудиторского задания по рассмотрению бухгалтерских и налоговых отчетов экономического субъекта с целью выражения мнения о степени достоверности и соответствия во всех существенных аспектах нормам, установленным законодательством, порядка формирования, отражения в учете и уплаты экономическим субъектом налогов и других платежей в бюджеты различных уровней и внебюджетные фонды.

Существуют также иные формы досудебного урегулирования налоговых споров, но в международной практике они носят более частный характер и привязываются к законодательству конкретной страны в которой происходит процесс досудебного урегулирования налоговых споров.

1. Общегосударственные основы досудебного урегулирования налоговых споров

Досудебное урегулирование налоговых споров - комплекс предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Российской Федерации о рассмотрении обращений граждан и внутриведомственными актами мероприятий, осуществляемых должностными лицами налоговых органов в административном порядке, в целях урегулирования налогового спора. Основой досудебного урегулирования споров во многих странах является налоговый аудит.

Основными задачами подразделений налогового аудита являются:

создание условий для реализации прав налогоплательщиков на рассмотрение их споров с налоговыми органами, заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие налоговых органов государства, а также на акты ненормативного характера налоговых органов конкретной страны, связанные с применением законодательства о налогах и сборах, либо иных актов законодательства, контроль за исполнением которых возложен на налоговые органы;

создание условий для реализации прав налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов) на рассмотрение их возражений (разногласий) по актам осуществленных мероприятий налогового контроля;

информирование налогоплательщиков по результатам рассмотрения их споров с налоговыми органами, заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие налоговых органов конкретного государства (должностных лиц налоговых органов государства), а также на акты ненормативного характера налоговых органов конкретного государства, связанные с применением законодательства о налогах и сборах, либо иных актов законодательства, контроль за исполнением которых, возложен на налоговые органы государства;

анализ причин возникновения налоговых споров и принятие мер по их дальнейшему исключению;

создание условий для укрепления законности в деятельности налоговых органов, путем совершенствования их правоприменительной деятельности.

Основными функциями подразделений налогового аудита являются:

рассмотрение заявлений и жалоб на акты ненормативного характера, действия (бездействие) нижестоящих территориальных налоговых органов, а также их должностных лиц по вопросам применения законодательства государства осуществляющего досудебное разбирательство, о налогах и сборах, либо иных актов законодательства государства, контроль за исполнением которых возложен на налоговые органы.

рассмотрение возражений (разногласий) налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов) по актам выездных налоговых проверок;

обобщение, анализ практики рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке в нижестоящих налоговых органах и внесение в центральные налоговые службы государств предложений по ее совершенствованию;

осуществление сбора, систематизации, обработки и анализа информации, образующейся по итогам проведенного внутриведомственного налогового аудита в управлении центральной налоговой службы\центральных налоговых органов государства по соответствующему субъекту\штату или иному территориальному объединению обусловленному законодательством данной страны, нижестоящих налоговых органах. выявление типичных причин возникновения налоговых споров, рассматриваемых в досудебном порядке на уровне управления центральной налоговой службы\центральных налоговых органов государства по соответствующему субъекту\штату или иному территориальному объединению обусловленному законодательством данной страны, и участие в принятии мер по их устранению, в том числе путем:

участия в работе по устранению несоответствий различных ведомственных разъяснений.

2. Процедура досудебного урегулирования налоговых споров на основе зарубежного опыта

В этой ситуации возможно в целях «принципа беспристрастности и справедливого учета прав налогоплательщика» создать в структуре Управления федерального органа исполнительной власти по субъекту\штату или иному территориальному объединению обусловленному законодательством данной страны, уполномоченного в сфере контроля и надзора за соблюдением налогового законодательства, отдел по работе с жалобами налогоплательщиков.

Данный отдел может быть создан либо как самостоятельное структурное подразделение, либо как подразделение в составе юридического отдела.

Именно это подразделение следует наделить полномочиями по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, лишив одновременно таких полномочий руководителей налоговых органов низшего звена (налоговых инспекций).

Из числа полномочий таких отделов следует исключить полномочия по правовой экспертизе документов Управления, правовой помощи структурным подразделениям и нижестоящим налоговым органам.

Действующая управленческая система по разбирательству налоговых споров на досудебной стадии должна быть выведена за рамки налогового органа, т.е. структуры центральной налоговой службы страны.

Данный орган мог бы функционировать как соответствующее отдельное подразделение или служба например в финансовых структурах государств.

Невозможно построить элементарную систему сдержек и противовесов при разбирательстве дел в административном порядке, оставляя все функции в рамках одной структурной единицы исполнительного органа власти.

Ситуация, когда «налоговыми органами принимаются изначально незаконные решения, в том числе под нажимом вышестоящих налоговых органов, насаждающих политизированный пробюджетный подход, в малой степени опирающийся на право, может быть поставлена под контроль независимого органа и пресечена еще на досудебной стадии.

Главный резерв для снижения загрузки судов состоит в сокращении количества обращений налоговых инспекций\органов налогового контроля, а не налогоплательщиков и в том, что статистика рассмотрения жалоб налогоплательщиков в административном порядке, то есть вышестоящими налоговыми органами, убеждает в распространении предвзятого ведомственного подхода, так что обязательный досудебный порядок не сократит количества обращений налогоплательщиков в арбитражные суды, а только продлит сроки разрешения конфликтов, усугубит положение налогоплательщиков из-за проблем с обеспечительными мерами, обвинительного уклона деятельности правоохранительных органов и др.

Безусловно, нельзя не отметить, что вопрос об установлении в законодательстве обязательного или альтернативного порядка обжалования носит принципиальный характер в силу существующей неэффективности действующего порядка на данном отрезке времени.

Однако нельзя не отметить, что налоговый спор не без оснований считают более практичной и удобной стадией для налогоплательщика, поскольку он создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, а также способствует ответственному отношению государственных служащих к применяемым административным решениям, а применительно к сфере налогового контроля преимущества административного порядка разрешения разногласий заключаются в простоте процедуры (что позволяет налогоплательщику самостоятельно защищать свои права) и отсутствии уплаты государственной пошлины.

Наконец, нельзя не согласиться и с тем, что опыт зарубежной практики для РФ был бы наиболее полезным. Как отмечается, неоспоримое преимущество обязательного досудебного порядка, действующего во Франции, заключается в том, что он не связан (по сравнению с судебной процедурой) со значительными финансовыми затратами. Думается, значение последнего фактора играет сегодня не последнюю роль.

Обязательность выстраивания эффективной системы административного обжалования диктуется, прежде всего необходимостью налаживания диалога и состязательности между налогоплательщиками и налоговыми органами.

И если ничего не делать для его совершенствования, то ситуация, когда налогоплательщики и налоговые органы находятся по разные стороны баррикад будет существовать еще долго.

Итак, опыт практической работы со всей очевидностью показывает нам, что необходимо совершенствовать регламентацию досудебного обжалования.

Нужно обеспечить однозначное толкование процессуальных норм путем внесения изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, закрепить на уровне закона процессуальные права и обязанности налогоплательщика и налогового органа в ходе осуществления досудебного производства.

К числу процедурных вопросов, требующих дальнейшего совершенствования, можно отнести решение проблемы легитимности действий по рассмотрению документов, представленных налогоплательщиком с жалобой и ранее налоговым органом не рассмотренных.

В отличие от арбитражно-процессуального законодательства, регулирующего рассмотрение споров в судебном порядке, в соответствующих главах Налогового кодекса отсутствуют важные механизмы и инструменты по реализации процессуальных действий, обеспечивающих объективность и правильность рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке.

Как наиболее актуальные, выведенные на основе мировой практики изменения которые могли бы быть внесены в Налоговый кодекс РФ можно выделить следующие:

- Введение обязательного порядка досудебного решения налогового спора. Обязательный порядок в данном случае заключается в том, что налогоплательщик перед обращением в суд должен обратиться с жалобой в вышестоящий налоговый орган.

Сегодня такой порядок предусмотрен для обжалования решений, принятых налоговым органом по результатам налоговых проверок.

Это предложение обусловлено изучением мирового опыта по урегулированию споров в налоговой сфере. Сегодня в законодательстве многих стран ОЭСР условием возникновения у налогоплательщика права на судебное обжалование является предварительное обжалование актов налоговых властей в административном порядке.

На необходимость активного использования всех способов для урегулирования споров между административными органами и частными сторонами, в том числе и внутренних пересмотров, указывают Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами.

3. Мировые механизмы процедуры досудебного урегулирования налоговых споров

Правовой механизм внесудебного рассмотрения налоговых споров довольно распространен в мировой практике, поэтому при подготовке законопроекта был принят во внимание опыт Франции, Нидерландов, Германии, Польши, в которых существует процедура обязательного досудебного обжалования.

- совершенствование и законодательное оформление стандартов процедуры рассмотрения досудебного урегулирования спора, введение возможности налогоплательщику представлять дополнительные документы и присутствовать при рассмотрении жалобы в определенных ситуациях.

В НК отсутствуют положения об обязательности такого участия. Эту позицию подтвердил в 2011 году Высший арбитражный суд.

Вопрос заключается именно в необходимости участия. Ведь налогоплательщик излагает доводы, по которым считает те или иные акты и действия незаконными, ссылается на документы, и если налоговый орган имеет возможность по имеющимся материалам оценить обоснованность решений и действий налогового органа, он может не приглашать налогоплательщика на рассмотрение жалобы.

Введение такой обязанности налоговых органов может привести к затягиванию сроков досудебного обжалования. Однако в ряде случаев для более качественного рассмотрения жалоб участие налогоплательщиков необходимо.

Анализ зарубежного законодательства показал, что оптимальным в данном случае является не обязательный, а заявительный порядок участия налогоплательщика в процедуре ее рассмотрения.

Данная практика существует во многих государствах ОЭСР.

Центральная налоговая служба государства должна предложила предусмотреть в качестве условия, при котором необходимо приглашать налогоплательщика по его заявлению на рассмотрение жалобы - представление дополнительных документов, в случае когда они не были представлены ранее.

В целях правильной и объективной оценки таких доказательств у налогоплательщика будет возможность участвовать в рассмотрении материалов жалобы как, например в Германии или Франции. Там активно проводится множество мер по совершенствованию процедуры досудебного разбирательства:

- внедрение новых инструментов реализации и процедуры досудебного урегулирования споров, предоставление дополнительных прав сторонам спора, рассмотрение дополнительных доказательств;

- введение согласительной процедуры и возможности заключения административного договора;

- активизация работы по внедрению электронного документооборота, а также предоставление налогоплательщику возможности через сервис сайта Федеральной налоговой службы отследить этапы прохождения жалобы.

Одним из концептуальных изменений, которые Россия позаимствовала из мирового опыта решения налоговых споров, является введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц.

Ведение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров позволит максимальное количество споров урегулировать внутри государственного органа, улучшить качество налогового администрирования, а также значительно разгрузить судебную систему РФ. Именно поэтому такая система используется уже по всей Европе.

Для налогоплательщика это означает экономию времени - более быстрый способ урегулирования конфликтов, ведь срок судебного разбирательства с учетом обжалования в среднем составляет от трех месяцев до года, а иногда и больше.

Процедура досудебного урегулирования спора носит ускоренный характер - всего 15 дней. Такой режим изначально начал использоваться во Франции после чего распространившись по Европе был заимствован Российским законодательством.

Все предложения учитывают выявленные пробелы и противоречия в правовом регулировании досудебного разрешения налоговых споров, предусматривают механизмы упрощения порядка рассмотрения налоговых споров, в связи с чем нововведения позволят расширить возможности налогоплательщиков по реализации права на защиту своих интересов.

Сегодня при отсутствии обязательности обжалования спора налогоплательщики не используют возможность урегулировать спор в административном порядке, поскольку могут пропустить трехмесячный срок на подачу иска в суд.

Законопроект исправляет эту ситуацию - три месяца на обращение в суд будут отсчитываться с момента завершения процедуры досудебного разбирательства (с момента получения "последнего" решения налогового органа по жалобе (территориального Управления или ФНС России).

В законопроекте реализованы положения, которые дают возможность урегулировать спор до суда в течение года. При этом после обращения в налоговые органы у налогоплательщиков всегда есть возможность реализовать свое право на судебную защиту.

Более того, предлагается изменить срок на подачу апелляционных жалоб. На сегодняшний день для налогоплательщиков срок подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган на еще не вступившее решение по проверке в законную силу - 10 дней.

Практика показала, что налогоплательщикам данного времени на подачу качественной, мотивированной апелляционной жалобы иногда не хватает. Они часто подают дополнения к ранее поданной формальной жалобе. Предлагается увеличить срок до 1 месяца. Такая мера введена в США где нехватка времени у людей приводит к затягиванию процедуры разбирательства по налоговым спорам, что является не выгодным ни государству ни самому налогоплательщику, так как требует от обоих дополнительных финансовых затрат.

В предлагаемых изменениях предусмотрена также еще возможность дополнительно обжаловать решения по проверкам в Федеральную налоговую службу России.

Это изменение для Российской системы активно используется Нидерландами. Это не только дополнительная возможность пересмотреть решение, которое признано нижестоящими налоговыми органами обоснованными, но и самой службе оперативно реагировать в целом по стране на изменяющуюся правоприменительную практику и быстро принимать превентивные меры для не повторения случаев вынесения необоснованных решений в дальнейшем.

Важно, что этот порядок для налогоплательщиков добровольный. Таким образом, для решений по налоговым проверкам предусматривается двухступенчатая система обжалования - обязательно в вышестоящий налоговый орган (территориальное управление) и в Федеральную налоговую службу России (в добровольном порядке).

В настоящее время обсуждается внедрение механизма альтернативного разрешения налоговых споров с помощью медиации (примирительных процедур).

Интересен опыт других государств в этой части.

Позитивным является опыт Нидерландов, где проводится эксперимент по рассмотрению налоговых споров с помощью медиации.

В США в 2009 г. начал функционировать Институт налоговой медиации. Его целью является формирование принципиально нового типа взаимоотношений с налогоплательщиками на основе сочетания конституционного принципа партнерства с взаимной ответственностью за счет смены приоритетов с тотально-репрессивной на надзорную модель контроля за соблюдением достигнутых договоренностей.

Для применения налоговых медиативных процедур существуют некоторые обязательные условия:

1. Определенная материальная обеспеченность налогоплательщика. В основном это вопрос создания резервов (налоговой подушки безопасности).

2. Готовность налогоплательщика к диалогу и признанию собственных ошибок;

3. Наличие перспектив продолжения деятельности у налогоплательщика (не в предвидении ликвидации или экономического кризиса, не «пустые» компании и т.п.)

4. Исключение причин, способствующих конфликту (настроенность исполнителей и представителей на «спорную» волну - например, адвокаты, проверяющие и т.п.)

5. Необходимость обоюдного стремления сторон выработать единое компромиссное решение проблемы, идя на разумные уступки друг другу в пределах возможностей и закона.

6. Обеспечение особого статуса профессиональных налоговых консультантов-посредников в урегулировании налоговых конфликтов, основанного на опыте и положительной репутации (авторитете) данных лиц.

При использовании медиации для досудебного урегулирования налоговых споров будут достигнуты следующие положительные результаты:

* Позволяет устранять внутриорганизационные ошибки и ошибки учета у налогоплательщиков (в том числе и невыявленные сразу);

* Уменьшаются экономические риски в период длительных судебных процедур (нет риска принятия обеспечительных мер, рисков ожидания возвращаемых сумм из бюджета).

* Повышается правовая и экономическая определенность в оценках текущей хозяйственной деятельности;

* Появляется возможность исключения личных контактов представителей и руководителей сторон в фазе обострения конфликта (минимизация субъективных причин и проявлений конфликтности), создается благоприятная атмосфера для принятия разумных решений;

* В короткий срок устраняется правовая неопределенность оценки обязательств в период спора (текущая деятельность продолжается и ошибки налогообложения могут повторяться);

* Появляется возможность предупреждения несостоятельности и прекращения деятельности налогоплательщиков - это тупик для кредиторов, в т.ч. и для налоговых органов;

* Исключаются ситуации взыскания судебных расходов в пользу налоговых органов;

* Появляется возможность избежать ошибок судов, связанных с недостаточностью понимания судами реально существующей предпринимательской практики в той или иной сферах бизнеса, с отсутствием необходимых специальных знаний;

* В отличие от судебного процесса и официального обмена документами высказанные позиции сторон в отношении возможного урегулирования спора, высказывания о возможности уступки, сделанной в ходе примирительного производства с какой-либо стороны, некоторые иные обстоятельства спора не будут иметь правовых последствий;

* У работников налоговых органов не наступает негативных последствий из-за проигранных споров с налогоплательщиками и необоснованных расходов (улучшается статистика и показатели работы).

Таким образом, четко видно, что современные страны в отличие от РФ давно облегчили свою процедуру урегулирования налоговых споров в досудебном порядке и на современном этапе они активно продолжают развивать эту систему. России следует многому научиться для того чтобы стать по-настоящему развитой в плане решения налоговых споров.

Заключение

В заключение следует особо отметить, что данная тема является особо актуальной до сих пор.

Особенно на фоне интеграции России в мировое экономическое пространство.

Учитываю уровень развития налоговых систем других стран, а так же их улучшенную и облегченную процедуру досудебного урегулирования налоговых споров, следует как можно скорее развивать данную процедуру и в России. Иначе ни о какой интеграции речи быть не может.

Cистема досудебного рассмотрения налоговых споров является одним из приоритетных направлений общей государственной политики, направленной на снижение числа споров с участием государственных органов в арбитражных судах, количество которых ранее постоянно возрастало.

Итоги работы налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров с момента создания подразделений досудебного аудита по настоящее время свидетельствуют о достигнутых положительных результатах реализации соответствующих задач.

В идеале нормативно-правовое регулирование досудебного разрешения налоговых споров должно создавать условия целостного, последовательного, рационального и успешного выполнения фискальных задач государства, с одной стороны, и обеспечение охраны прав и законных интересов налогоплательщиков и совершенствование правовых гарантий от должностных злоупотреблений, с другой.

Правовое регулирование досудебного разрешения налоговых споров на сегодняшний день остается малоизученным.

Вместе с тем исследование данного вопроса имеет как теоретическую (с целью выявления путей дальнейшего совершенствования законодательства), так и практическую (для защиты прав налогоплательщиков и интересов государства) необходимость.

Список литературы

1. Абанин М.А. Специальные налоговые режимы как инструмент налогового планирования. // Хозяйство и право, 2010, №10. 109 с.

2. Боброва А.В. Проблемы применения комплексных схем оптимизации налогов. // Финансы и кредит, 2011, 459 с.

3. Брызгалин А.В. Методы налоговой оптимизации. / А.В.Брызгалин, В.Р.Берник, В.В.Брызгалин. - М.: Аналитика-Пресс, 2010. - 452 с.

4. Викуленко А.Е. Налогообложение и экономический рост России. - М.: Прогресс, 2009. - 220с

5. Гусов В.С. Социальные проблемы налогообложения в России и мире. // Налоги, 2010, №1. 98 с.

6. Залесский А.Б. Принципы налогообложения и экономические последствия их применения в мире. // Экономические и математические методы, 2009, 503 с.

7. Карбушев Г.И. совершенствование мировой налоговой системы. // ЭКО, 2010, 427 с.

8. Косолапов А.И. Совершенствование специальных налоговых режимов. // Налоговая политика и практика, 2009, 374 с.

9. Митрофанов Р.А. Перспективы и проблемы налогового планирования и налоговой оптимизации на международной арене // Финансовый менеджмент, 2009, 576 с.

10. Осипова Е.С. Эволюция и сущность налоговых отношений. / Е.С.Осипова. // Власть и управление, 2010, 472 с.

11. Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в РФ. - М.: Книжный мир, 2009. - 245с.

12. Пищик Т.В. Методики и организация учёта и анализа налогов и других обязательных платежей: проблемы и перспективы развития. - Мн.: БГЭУ, 2009, 431 с.

Размещено на Allbest.ru