Правовое положение и режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации

Следующую, наиболее важную группу прав, свобод и обязанностей иностранных граждан составляют социально - экономические права и свободы. Их важность заключается в том, что особенности их реализации во многом зависят от наличия гражданства Российской Федерации. Эти права и вытекающие из них обязанности призваны обеспечить физические, духовные, материальные и другие социально - значимые потребности личности. (Например, отдых, социальное обеспечение, осуществление трудовой, предпринимательской, образовательной и иной не запрещенной законом деятельности и др.). Поэтому, как справедливо отмечается в юридической литературе, давая общую характеристику социально - экономических прав и обязанностей, следует отметить, что они адресованы каждому человеку, находящемуся на территории Российской Федерации. Однако форма реализации ряда этих прав и обязанностей напрямую зависит от наличия или отсутствия у лица российского гражданства.

Социально-экономические права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, охватывают широкий круг общественных отношений. Среди них - свобода экономической деятельности, право частной собственности, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на безопасный труд и т.д. [80, с. 22].

Не умаляя важности других прав иностранных граждан в социально экономической сфере, особое внимание необходимо обратить на реализацию комплекса прав, связанных с осуществлением иностранцами трудовой деятельности. Это связано с увеличивающимся интересом иностранных граждан к российскому рынку труда, с одной стороны, и интересом российских работодателей к иностранной рабочей силе, с другой, что в свою очередь оказывает непосредственное влияние на состояние обеспечения в России режима пребывания иностранных граждан. Так, например, в Дальневосточном федеральном округе в 2003 году количество разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы, выданных работодателям, заказчикам работ (услуг), по сравнению с аналогичным периодом 2002 года, увеличилось на 70,7%. Кроме того, на 24,2% увеличилось количество разрешений на право трудовой деятельности, выданных иностранным гражданам.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только устанавливает правоспособность, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения лица.

Будучи закрепленными в законах и подзаконных актах, гарантии содержат условия, необходимые для реализации лицами, не являющимися гражданами Российской Федерации принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав, а также средства их защиты. Юридическим гарантиям посвящены работы многих авторов, которыми предлагаются различные подходы к их классификации. Например, гарантии классифицируют с учетом правового статуса личности на универсальные, всеобщие, специальные и индивидуальные; по способам защиты выделяют гарантии конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и процессуальные; по действию в пространстве на внутригосударственные и международные и т.д. Не вступая в спор о приоритетности той или иной классификации юридических гарантий наиболее интересным, с точки зрения оказываемого влияния на административно-правовой статус иностранных граждан, представляется их деление на гарантии реализации и защиты. Как отмечается в юридической литературе, «в основном выделяют гарантии реализации и защиты. Это связано с тем, что данная классификация наиболее приемлема для целей научного исследования и имеет большую практическую направленность» [80, с. 24].

Ценность данной классификации определяется тем, что в ней отражены наиболее важные элементы, которые, с одной стороны, создают условия для реализации прав и обязанностей иностранных граждан, а с другой - обеспечивают их защиту. Уже из названия видно, что гарантии реализации направлены на создание для иностранных граждан оптимальных условий реализации своих прав и обязанностей. К ним относятся правовые средства, при помощи которых определяются (конкретизируются) границы, пределы прав и обязанностей иностранных граждан; юридические факты, с которыми связывается их реализация; меры стимулирования реализации и некоторые другие. В тоже время, в число гарантий защиты входят меры правовой защиты; процессуальные формы охраны прав и обязанностей; меры профилактики и предупреждения правонарушений и некоторые другие.

В настоящее время в юридической литературе стала подниматься проблема, связанная с обеспечением права иностранных граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации, как гарантии их защиты. Отмечается, что, хотя Российская Конституция и не содержит прямого запрета на обращение иностранцев в указанные органы, однако, он вытекает из формулировки статьи, предоставляющей право на обращение, но только гражданам России. Этим устанавливается невозможность иностранным гражданам иметь указанное право данное положение лишено уважения к иностранцам и логики. В связи с чем предлагается изменить формулировку статьи 33 Конституции Российской Федерации и внести дополнения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации в части предоставления иностранным гражданам права на коллективные и индивидуальные обращения в государственные и иные органы, в том числе в суд [1, 19].

Разделяя эту точку зрения в целом, хотелось бы высказать мнение о том, что предложенных мер не достаточно для решения поставленной выше проблемы. Эти меры лишь закрепляют юридическую возможность обращения иностранных граждан в государственные и общественные органы за защитой прав, возникающих вследствие совершения ими позитивных действий. Вместе с тем, они практически не охватывают случаи, когда лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, вынуждены обращаться за защитой своих прав при вступлении в административно-юрисдикционные отношения. В частности, при применении к ним депортации либо административного выдворения за пределы Российской Федерации, так как существующий порядок подачи специальной жалобы на применение данных мер административного принуждения не позволяет в полной мере реализовать право иностранного гражданина на защиту. В правоприменительной практике уже возникают случаи, когда иностранный гражданин высылается за пределы страны еще до того, как по его жалобе будет принято судебное решение, что в условиях правового государства недопустимо [76, с. 67].

Так, например, 5.06.03 года городским судом города Лесозаводска Приморского края в отношении тринадцати граждан КНР было принято решение об их административном выдворении за пределы Российской Федерации, с взысканием административного штрафа в размере одной тысячи рублей. В адрес ПВУ МВД РФ были направлены представления о недопущении их въезда в Российскую Федерацию, а соответствующая информация внесена в базу «Клиент». 3.07.03 года решение городского суда было опротестовано в Краевом суде, в результате чего прежнее решение суда было отменено и дело направлено на новое рассмотрение. 31.07.03 года в результате нового рассмотрения дела суд ограничился лишь наложением на выдворенных граждан КНР административного штрафа, сами же иностранцы в это время уже были выдворены за пределы страны, вследствие чего, были грубо нарушены их права и законные интересы.

В связи с чем существует острая необходимость в четком, законодательном определении порядка обжалования административного выдворения и депортации. При этом порядок обжалования депортации, должен быть аналогичным порядку обжалования административного выдворения, что вызвано схожестью данных мер административного принуждения.

В этих целях статьи 31 и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [19] необходимо дополнить частями десятой и шестой соответственно, с указанием на то, что решения (постановления) о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства могут быть обжалованы иностранным гражданином или лицом без гражданства в порядке, определяемом главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Вступление в законную силу и исполнение решений (постановлений) о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства осуществляется в порядке, установленном для вступления в законную силу и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, в соответствии с главой 31 и статьей 32.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3].

Кроме того, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо внести соответствующие дополнения, касающиеся уменьшения срока рассмотрения жалоб, поданных иностранными гражданами, подвергающимися административному выдворению или депортации. В связи с чем часть 3 статьи 30.5 КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Жалоба на постановление о назначении административного наказания подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест или содержится в специальном учреждении с целью административного выдворения либо депортации» [3].

Внесение в нормативные правовые акты таких изменений, позволило бы повысить эффективность применения указанных выше мер принуждения и обеспечить право иностранных граждан на подачу жалобы.

Проведенный анализ административно-правового статуса иностранных граждан позволяет сделать ряд выводов:

1. Именно отсутствие гражданства Российской Федерации, а не наличие или отсутствие связи с каким- либо другим государством, определяют объем административно - правового статуса лиц, не являющихся гражданами России, на ее территории.

2. Наиболее приемлемо мнение ученых о тождественности понятий «правовой статус» и «правовое положение». Во-первых, слово «статус» происходит от латинского «status», то есть «состояние, положение кого-либо или чего-либо». Во-вторых, и в российском законодательстве, и в законодательстве СССР термины «правовой статус» и «правовое положение» употребляются как синонимы.

3. Представляется целесообразным включить в структуру административно-правового статуса в качестве элементов только такие правовые категории, как права и обязанности, так как иные категории, хотя и оказывают важное влияние на объем и содержание правового статуса личности, однако его элементами не являются, а служат лишь основаниями и условиями, при наличии которых такие права и обязанности возникают и реализуются.

4. Можно выделить следующие признаки понятия «гражданство»:

- постоянная правовая связь лица с Российской Федерацией;

- юридическое признание правовой связи лица с Российской Федерацией на основании национального законодательства Российской Федерации и международных правовых норм;

- наделение лица в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации;

- совокупность взаимных прав и обязанностей между лицом и Российской Федерацией.

5. Представляется необходимым внести изменение в статью 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62 - ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в части определения понятия «гражданство», и изложить ее в следующей редакции: «гражданство Российской Федерации - постоянная, юридически признанная внутренним законодательством и международными правовыми нормами, правовая связь, лица с Российской Федерацией, наделенного в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации и выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей».

6. Российская Федерация должна способствовать развитию общественных объединений, создаваемых иностранными гражданами или с их участием, а так же стремиться обеспечить их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления. Особенно это важно для приграничных районов, несущих на себе основную нагрузку по приему иностранцев.

7. Не умаляя важности других прав иностранных граждан в социально экономической сфере, особое внимание необходимо обратить на реализацию комплекса прав, связанных с осуществлением иностранцами трудовой деятельности. Это связано с увеличивающимся интересом иностранных граждан к российскому рынку труда, с одной стороны, и интересом российских работодателей к иностранной рабочей силе - с другой.

8. Так как порядок подачи специальной жалобы на применение к иностранцам административного выдворения и депортации не позволяет в полной мере реализовать их право на защиту, представляется необходимым дополнить статьи 31 и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» соответствующими частями, определяющими общий порядок подачи указанной категорией лиц жалоб на решения органов государственной власти о применении в отношении них депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации. Кроме того, необходимо сократить срок рассмотрения жалоб на применение к иностранцам указанных мер административного принуждения, для чего внести соответствующие изменения в статью 30.5 КоАП РФ.

Таким образом, административно-правовой статус иностранного гражданина представляет собой сложное правовое явление, объем и содержание которого, зависят от ряда влияющих на него факторов. Среди них особое место занимает гражданство, отсутствие которого, оказывает непосредственное влияние на полноту прав и обязанностей, предоставляемых лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации.

1.2 Понятие и общая характеристика режима пребывания иностранных граждан в РФ

Пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории государства, гражданами которого они не являются, всегда сопряжено с установлением в отношении них определенных запретов и дозволений, имеющих правовую природу. Система таких запретов и дозволений, а также совокупность организационно-юридических средств, используемых государством для их обеспечения, образуют определенный правовой режим. В рассматриваемом случае им выступает правовой режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации [76, с. 67].

Исследование вопросов, связанных с толкованием и обеспечением правового режима, имеет важное теоретическое и практическое значение. Так как эффективность его обеспечения не только характеризует работу органов внутренних дел в данном направлении, но и оказывает непосредственное влияние на правопорядок. Как справедливо отмечается в юридической литературе, среди вопросов, связанных с изучением деятельности милиции по охране правопорядка в местах пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, важное место занимают те, которые относятся к правовому режиму пребывания этой категории лиц в РФ.

Перед рассмотрением понятия «правовой режим пребывания иностранных граждан в РФ» необходимо провести анализ категорий «режим», «правовой режим» и «административно-правовой режим», которые непосредственно взаимосвязаны. Понятие «режим» имеет очень широкое значение и часто используется как в быту, так и в различных по предмету исследования науках.

С точки зрения юридической науки, интересным представляется определение режима данного в энциклопедическом словаре. Этимология этого слова содержит следующие значения:

1. Государственный строй, метод управления.

2. Установленный распорядок жизни.

3. Совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели [76, с. 68].

Исходя из приведенных значений, можно предположить, что ключевыми элементами понятия «режим» являются «совокупность правил, мероприятий, норм направленных на достижение определенной цели», «система методов», «определенный установленный порядок жизни в определенном государстве». С этой точки зрения, в юридической литературе высказываются различные мнения. Например, Рушайло В.Б. считает, что режим - это установленный порядок жизни и деятельности для достижения каких либо целей. Наташев А.Е. и Стручков Н.А. дают более расширенное толкование «режима», рассматривая его в узком и широком смысле. По их мнению, режим, в узком смысле - это совокупность правил поведения, а в широком - вся система мер, которые используются для достижения поставленных целей. Предпочтительным можно признать последнее определение, так как в нем более полно раскрывается содержание такой категории как режим [76, с. 69].

Изложенные позиции позволяют выделить широкий круг режимов, это режим земли, режим изобретений, политический режим, режим государственной границы, режим пребывания иностранных граждан и т.д. Однако, говоря о таких режимах, необходимо учитывать, что они включают в себя определенные правила поведения, которые в свою очередь приобретают юридическую силу после их юридического оформления. Такое оформление предполагает закрепление определенных правил поведения в юридической норме, вследствие чего они становятся правовыми.

Представляется, что «режим» в данном значении необходимо толковать как «правовой режим», так как только после его закрепления в правовых нормах появляется возможность не только установить общеобязательное правило поведения, но и определить статус субъекта правоотношения, механизм взаимоотношений между государством и другими участниками совместной деятельности, а также средства и способы защиты интересов личности и государства. В связи с чем хотелось бы поддержать мнение В.Б Рушайло, который считает, что широкое толкование более приемлемо для определения правового режима, так как оно охватывает и правовой статус субъектов отношений, и методы, определяемые государством для поддержания нормальных, установленных законом правоотношений…наличие режима обуславливает систему мер его обеспечения, что может осуществлять лишь субъект, облеченный соответствующими полномочиями, владеющий методами и средствами юридической защиты установленного режима [76, с. 69].

Исследованию правового режима посвящены работы многих ученых Алексеева С.С., Бахраха Д.Н., Морозовой Л.А. Матузова Н.И., Малько А.В. и др. Их взгляды в целом схожи. Однако, с учетом целей проводимого исследования наиболее интересной представляется точка зрения Морозовой Л.А., которая рассматривает правовой режим через плоскость отрасли права. По ее мнению, отраслевой правовой режим представляет собой «результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений». Такой подход интересен тем, что каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. Следовательно, ее регулирующее воздействие направлено на определенную группу общественных отношений, при этом она имеет присущий именно ей арсенал юридических средств и методов, используемых в процессе реализации своих функций. Кроме того, учитывая существование широкого круга правовых режимов, рассмотрение их через отрасль права позволяет раскрыть влияние, которое они оказывают на участников соответствующих общественных отношений, ограничивая одни и стимулируя другие стороны их жизнедеятельности. Отсюда следует, что правовой режим - сложное правовое явление, имеющее многофункциональное значение. Его вполне допустимо характеризовать как совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений путем ограничения одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных субъектов права. Среди таких субъектов особое место занимают иностранные граждане, что обусловлено отсутствием у них гражданства Российской Федерации и, как следствие, установление широкого круга ограничений. Значительная часть этих ограничений охватывается правовым режимом их пребывания на территории Российской Федерации [44, с. 487].

Правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации основан на нормах международного права и внутригосударственного законодательства. Так в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г., закреплен ряд принципиальных положений:

- право любого государства устанавливать правовой режим иностранцев и лиц без гражданства, учитывая при этом свои международные обязательства, включая и обязательства в области прав человека;

- иностранцы и лица без гражданства обязаны соблюдать законы государства, в котором они находятся, а за их нарушение несут ответственность наравне с гражданами этого государства;

- в соответствии с национальным законодательством и с учетом обязательств государства по международному праву иностранцы и лица без гражданства пользуются соответствующим объемом прав и свобод;

- недопустимы массовые высылки иностранцев и лиц без гражданства законно находящихся на территории данной страны и т.д. [76, с. 71].

Не останавливаясь на перечислении конкретных нормативных правовых актов Российской Федерации, развивающих указанные выше положения международного права, необходимо отметить, что в обеспечении реализации того или иного правового режима, устанавливаемого в отношении иностранцев и лиц без гражданства, ведущая роль принадлежит, прежде всего, нормам административного права. Это вызвано тем, что значительная часть указанных общественных отношений возникает, развивается и прекращается в сфере государственного управления. Особенностью таких правоотношений является то, что, с одной стороны, в них участвуют органы исполнительной власти, реализующие свои государственно-властные полномочия, а с другой - иностранные граждане и лица без гражданства.

Такая особенность обусловлена предметом административно - правового регулирования. Главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются ее особенности - это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций методов и полномочий, возлагаемых Конституцией РФ и действующим законодательством РФ на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей [76, с. 72].

Таким образом, правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ можно охарактеризовать как административно-правовой режим. В отличие от других административно - правовых режимов, вопрос о режиме пребывания иностранных граждан необходимо рассматривать с учетом особенностей присущего им статуса, который определяет их ограниченная правоспособность.

В юридической литературе выделяют несколько правовых режимов иностранных граждан: взаимности, «открытых дверей», идентичности, национальный, наибольшего благоприятствования, преференциальный и ряд других, что позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода к их классификации. При этом, как правило, в различных сочетаниях привуалируют такие режимы, как национальный, специальный и наибольшего благоприятствования.

Национальный режим предполагает соотношение статуса иностранных граждан с гражданами страны пребывания. Сущность национального режима заключается в аналогии правоотношений, осуществляемых в одинаковом порядке и регулируемых нормами, применяемыми как к российским, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства. Например, ч. 3 ст. 62 Конституции РФ устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Подобные установления содержатся и в конституциях других государств. (Например, ст. 26 Конституции Болгарии; ст. 52 Конституции Словакии и др.). Однако такое соотношение не предполагает абсолютного уравнивания статуса собственных граждан и иностранцев и касается лишь той части прав, которые являются неотъемлемыми для любого человека и гражданина. В связи с чем представляется справедливым мнение Ю.В. Герасименко, который отмечает, что «…действие национального режима в отношении иностранцев и лиц без гражданства не беспредельно. В действительности он применим лишь в отношении определенных прав и обязанностей. Вследствие этого иностранцы и лица без гражданства практически никогда и нигде полностью не уравниваются с собственными гражданами в правах и обязанностях» [95, с. 29].

Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный (преференциальный) режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международным договором.

«Специальный (преференциальный) режим распространяется на области регулирования правовых отношений, которые осуществляются иностранными гражданами иначе, чем гражданами государства пребывания, но не охватываются национальным режимом. Этот режим отличается предоставлением определенных привилегий и ограничений, обычно в отношениях с соседними странами, например, в области приграничной торговли, приграничного общения населения и т.д.». При этом необходимо отметить, что такие привилегии и ограничения могут устанавливаться как в отношении прав, так и в отношении обязанностей иностранцев [29, с. 30].

Режим наибольшего благоприятствования характеризуется сравнением правового статуса юридических и физических лиц договаривающихся государств с правовым статусом на их территории таких же лиц третьего государства. Его особенность заключается в предоставлении максимального объема прав и свобод представителям определенных государств. Не редко речь идет об этнически и культурно близких странах. Например, в Испании они получают преимущественное право в сфере трудоустройства по сравнению с другими иностранцами. (Ст. 23 Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.) В Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования предоставляется гражданам Республики Беларусь, так как в рамках сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, всесторонней медицинской помощи, трудоустройства и т.д. Чаще всего, такой режим устанавливается на условиях взаимности между договаривающимися государствами. В связи с чем основанием его установления может выступать только международный договор, что существенно отличает его от национального и специального режимов, которые могут предусматриваться как в международных договорах, так и во внутреннем законодательстве. В то же время, как указывается в юридической литературе, режим наибольшего благоприятствования носит подчиненный характер по отношению к остальным видам правового режима, а, по мнению Герасименко Ю.В., вообще таковым не является. Так он считает, что «наибольшее благоприятствование носит узкоспециальный характер и применяется лишь в определенных сферах отношений. Согласно данному установлению, иностранным юридическим и физическим лицам в торговле, мореплавании и некоторых других областях предоставляется такой же режим, какой предоставляется или будет предоставляться юридическим и физическим лицам третьей страны. Следовательно, наибольшее благоприятствование не обладает отмеченными качествами правового режима и не устанавливает в действительности никаких особенностей реализации основных прав и обязанностей. Это означает, что он, по существу, поглощается национальным или специальным правовыми режимами». Такой подход к классификации правовых режимов иностранных граждан и лиц без гражданства наиболее приемлем, так как вряд ли наибольшее благоприятствование можно отнести к самостоятельному режиму. Закрепляясь в международных договорах, оно само по себе не устанавливает определенных правил, а лишь является предпосылкой для предоставления иностранцам того или иного правового режима и служит для уравнивания прав иностранцев между собой в определенной, достаточно узкой сфере. Например, в сфере общего режима мореплавания, ввоза, вывоза товаров и т.д. В связи с этим можно согласиться с встречающимся в научной литературе мнением, что суть наибольшего благоприятствования применительно к праву иностранцев выражается в уравнивании иностранцев между собой в определенной сфере прав или, другими словами, в запрещении дискриминации [99, с. 125].

Таким образом, в Российской Федерации можно выделить два основных правовых режима иностранных граждан и лиц без гражданства: национальный и специальный (преференциальный) режимы.

В настоящее время национальный режим имеет широкое официальное закрепление в отечественных нормативных правовых актах, которые не связывают его применение в отношении иностранцев и лиц без гражданства с принципом взаимности. Иначе говоря, национальный режим может применяться к лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации, независимо от того, будут ли предоставляться аналогичные права и свободы, а также возлагаться соответствующие обязанности в стране их гражданской принадлежности на российских граждан.

Основное применение национальный режим находит в сфере личных прав иностранных граждан и лиц без гражданства, что обусловлено преимущественным равенством этих прав и связанных с ними обязанностей с аналогичными правами и обязанностями российский граждан. Такое равенство вызвано тем, что они адресованы человеку как члену гражданского общества независимо от наличия у него гражданства. Однако, учитывая, что такое равенство не является идеальным, особенно когда речь идет о свободе въезда-выезда и передвижения по территории Российской Федерации, а также реализации ряда прав и обязанностей социально-экономического и политического характера (например, право на свободный труд, участие в выборах в органы государственной власти, прохождение государственной службы, осуществление предпринимательской деятельности и т.д.), особое значение приобретает установление специального (преференциального) режима, т.к. реализация таких прав часто связана с принципом взаимности, что обусловлено наличием соответствующих международных соглашений. Так, хотя в статье 27 Конституции Российской Федерации и закрепляется право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать и возвращаться в страну, однако в целях обеспечения безопасности государства лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, существенно в нем ограничены [99, с. 126].

Прежде чем перейти к характеристике таких ограничений, необходимо провести анализ еще одной юридической категории, с которой непосредственно связан правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, этой категорией является правопорядок. Выдвигаемый тезис обусловлен тем, что демократические преобразования в Российской Федерации расширили объем прав и обязанностей иностранных граждан в период их пребывания на территории страны и предоставили им возможность вступать в различные по своему характеру общественные отношения, что повлекло за собой ряд позитивных, и негативных последствий. Такие последствия, в свою очередь, не могли не сказаться на состоянии правопорядка.

В юридической литературе, подходы к общему определению понятия правопорядка в целом схожи и отражают его социально-правовую природу. В таком понимании правопорядок включает в себя всю совокупность общественных отношений, подвергающихся регулированию нормами различных отраслей права, в том числе связанных с пребыванием в стране иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако с учетом границ проводимого исследования интерес представляют лишь те общественные отношения, которые урегулированы нормами административного права и связанны с режимом пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Если правовой режим представляет собой комплекс правовых средств и способов регулирования определенной группы общественных отношений, то правопорядок - это само состояние упорядоченности общественных отношений. Именно правопорядок является главной целью правового регулирования общественных отношений, именно для его достижения издаются нормативные акты и принимаются меры, направленные на обеспечение законности [102, с. 59].

В целях выяснения влияния правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации на правопорядок необходимо провести его соотношение с такими социально-правовыми категориями как правопорядок и законность, обеспечение которых является одной из приоритетных задач органов внутренних дел.

В юридической литературе уделяется достаточно большое внимание теоретическому определению правопорядка, причем ее анализ, позволяет предположить об отсутствии единства во взглядах ученых относительно данной категории. Прежде всего, эти разногласия обнаруживаются при толковании отдельных составляющих правопорядок элементов. Так С.С. Алексеев отмечает, что «правопорядок - это состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающих реальное, практическое осуществление требований законности». Не оспаривая взаимосвязь правопорядка и законности, А.Ф. Черданцев подчеркивает приоритет законности, ее первичность по отношению к правопорядку. Кроме того, рассматривая данную правовую категорию, он дополняет ее существенным признаком, указывая на взаимосвязь общественных отношений с процессом соблюдения правовых норм. По его мнению, правопорядок представляет собой «порядок общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения законов и основанных на них других юридических актов. Правопорядок - результат действия законности» Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы В.И. Семенов, В.К. Бабаев, В.В. Борисов и др. [102, с. 60].

В целом, можно согласиться с таким подходом к определению правопорядка, хотя производность правопорядка исключительно от законности носит спорный характер. Представляется интересным мнение А.М. Васильева, который утверждает: «Правопорядок, видимо, можно было бы считать результатом реализации законности, если бы сама законность понималась как совокупность законов. Но авторы справедливо считают законодательство предпосылкой законности, а саму законность рассматривают как принцип, требующий соблюдения законов. Однако правопорядок не может сложиться как следствие одного лишь принципа, даже основополагающего. Поэтому более точно было бы сказать, что правопорядок складывается как результат реализации всех правовых предписаний в соответствии с принципом законности. В связи с чем можно предположить, что предпосылкой правопорядка выступает не сама законность, а правовые нормы, исполнение и соблюдение которых, в свою очередь, обеспечивает реализацию принципа законности и правомерность поведения иностранных граждан в период их пребывания на территории страны. Для обоснования выдвигаемого тезиса необходимо провести анализ понятия законности. Авторы неоднозначно подходят к его пониманию. Еще Александров Н.Г. предлагал рассматривать законность в широком и узком смысле. В широком смысле, речь идет о требовании соблюдения законов всеми субъектами права, а в узком - только должностными лицами, что означает практическое распространение законности только на деятельность государственного аппарата. В современной юридической литературе такое определение законности также находит поддержку. Так Н.В. Витрук считает, что нарушения законов, совершаемые гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений законности, они суть нарушения правопорядка в обществе и поэтому влекут за собой юридическую ответственность. Сказанное означает, что граждане объективно не могут быть субъектами законности, они могут лишь участвовать в выявлении нарушений должностными лицами закона и, следовательно, законности, способствовать ее обеспечению и упрочнению. Похожее мнение высказывают Черданцев А.Ф., Шепелев В.И., Скакун О.Ф. С другой стороны, законность рассматривается в широком смысле, как многогранное и комплексное правовое явление, основанное на точном и неукоснительном соблюдении и исполнении требований нормативных актов всеми субъектами права, а не только государственными органами. Сторонниками такой позиции выступают Нерсесянц В.С., Строгонович М.С., Алексеев С.С., В.И. Семенов и др. Каждая из приведенных точек зрения имеет определенную научную ценность при осуществлении научного толкования правовой категории - законность. Однако для определения понятия правопорядок предпочтительнее рассматривать законность исключительно в широком смысле. Так как правопорядок есть состояние упорядоченности широкого круга общественных отношений, и предполагает соблюдение правовых норм всеми их участниками, в том числе иностранными гражданами и лицами без гражданства. При этом законность выступает показателем, характеризующим состояние самого правопорядка в целом [45, с. 23].

Таким образом, правопорядок охватывает только ту часть общественных отношений, которые носят правовой характер, что в свою очередь делает их правоотношениями. В число таких правоотношений входят и отношения, связанные с обеспечением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Как правило, они имеют административно - правовую природу. Их влияние на правопорядок с одной стороны, опосредовано состоянием правовой урегулированности, с другой - соблюдением правовых норм, как иностранцами, так и должностными лицами органов исполнительной власти.

В целях обеспечения правопорядка и безопасности государства, как уже отмечалось выше, в отношении лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, законодательно устанавливаются различные правовые ограничения, касающиеся как некоторых личных, так и иных, например, социально-экономических и политических прав этих лиц. Что обусловлено отсутствием у них гражданства Российской Федерации.

Установление таких ограничений, и, прежде всего, связанных с въездом, выездом и пребыванием на территории страны иностранцев и лиц без гражданства, имеет глубокие исторические корни. Еще в конце 15 века для всех иноземцев, въезжающих в Россию, устанавливались «проезжие грамоты». В 17 веке иностранцы уже не могли находиться в России и передвигаться по ее территории без особых «жалованных грамот». В более позднее время в России была создана система паспортов и видов на жительство. При этом значительными полномочиями по их выдаче и регистрации наделялись посольства, миссии и консульства, а также губернаторы [64, с. 18].

Так, согласно ст. 219 Устава о паспортах, посольствам, миссиям и консульствам предоставлено право выдавать и свидетельствовать, по их усмотрению и без получения предварительного разрешения, паспорта иностранцам на въезд в пределы Российской Империи, за исключением:

1. членов Иезуитского ордена;

2. лиц, которым поименно запрещен въезд на территорию государства;

3. лиц, которые по сведениям посольств, миссий и консульств являются неблагонадежными;

4. цыган, шарманщиков, разносчиков аптечных материалов и гипсовых фигур, а также всех праздношатающихся;

5. румынских евреев, не имеющих средств к существованию в России.

В статье 129 устава о паспортах предусматривалось, что каждый иностранец, приехавший в Россию с законным паспортом, должен явиться в первом лежащем на пути следования губернском городе к местному губернатору и представить для регистрации свой паспорт, который предоставлял ему возможность проживать и передвигаться по территории России. При этом устанавливался срок действия паспорта в один год, и предусматривалась возможность его продления. Компетенцией по этим вопросам обладал губернатор [65, с. 321].

В отдельных случаях полномочиями по регистрации паспортов иностранцев наделялись начальники портов. При этом специального разрешения на проживание в России иностранцам не требовалось. Так статья 139 Устава о паспортах предусматривала, что иностранцы, приезжающие в Россию с установленными паспортами, засвидетельствованными российским миссиями и консульствами, в пограничные районы, как морем, так и по сухопутной границе, могут оставаться в этих и других районах страны в течение 6 месяцев по национальным паспортам, без получения дополнительных документов, предусмотренных для проживающих в России иностранцев. Въезжая на территорию России, они были обязаны предъявить свои национальные паспорта «портовому начальству» для постановки в них соответствующей отметки. Определенные ограничения устанавливались и при выезде иностранцев за границу. Статья 192 устанавливала, что иностранец, отправляющийся за границу, если находится в губернском городе или уезде, обязан явиться канцелярию губернатора и предоставить выданный ему либо национальный паспорт, либо свидетельство полиции о том, что он не имеет законного препятствия для выезда за границу.

С распадом Российской Империи, в советский период истории России неоднократно принимались различные нормативные правовые акты, направленные на регулирование порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории страны. Уже в ноябре 1917 года НКВД был издан ряд нормативных актов, регулировавших вопросы въезда в Россию, среди которых, например, Приказ НКВД № 89 «О выезде за границу граждан воюющих с нами стран с места их постоянного жительства». Позже, Декретом СНК РСФСР от 10 мая 1922 года, был установлен порядок выезда за границу иностранцев по специальным разрешениям, выдаваемым губернскими отделами ГПУ. Но первым нормативным правовым актом, регулирующим вопросы въезда и выезда иностранцев в масштабе созданного СССР, явилось Постановление Президиума ЦИК СССР от 5 июня 1925 года, утвердившее «Положение о въезде в СССР и о выезде из СССР», которое просуществовало до 1959 года. В последующие годы, положения, касающиеся въезда и выезда иностранцев из России, неоднократно менялись, что во многом было обусловлено внешней и внутренней политикой СССР [65, с. 324].

В настоящее время основными нормативными правовыми актами России, регламентирующими порядок въезда, выезда, и пребывания на ее территории, являются Федеральный закон от 15 августа 1996 года (в редакции Федерального закона от 10 января 2003 года) «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» и Федеральный закон от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в РФ» [19]. Согласно вышеупомянутым нормативным правовым актам, можно выделить два способа выезда и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, в визовом и безвизовом порядке. При этом в последние годы, с учетом открытости России для международных отношений, использование как одного, так и другого порядка въезда в страну, сопряжено с рядом нарушений иностранцами установленного для них режима, которые приобрели массовый характер.

Наиболее распространенным является визовый порядок въезда в Российскую Федерацию, который предполагает получение иностранцем определенного вида российской визы.

Полномочиями на выдачу визы обладают дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, МИД России, представительства МИД на территории Российской Федерации, в том числе в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, МВД России и его территориальные органы.

Обращаясь в уполномоченный на выдачу визы государственный орган, иностранец предоставляет действительный документ, удостоверяющий его личность и признаваемый в Российской Федерации в качестве такового, визовую анкету, полис медицинского страхования (кроме членов дипломатических представительств и консульских учреждений и иных иностранных граждан, освобождаемых от получения полиса на условиях взаимности), а также сертификат об отсутствии у него ВИЧ - инфекции (в случае если иностранец ходатайствует о визе на срок более 3 месяцев) [30, с. 139].

Основаниями выдачи визы для въезда на территорию Российской Федерации выступают:

- письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;

- приглашение российского физического или юридического лица;

- надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

При этом выдача той или иной визы зависит от ряда обстоятельств, таких как, цель въезда, статус иностранца, необходимость въезда или выезда из страны и т.д. Наиболее предпочтительную классификацию российских виз, для целей проводимого исследования дает А.В. Степанов. Им предлагается классифицировать российские визы на пять групп, с учетом кода визы, цели поездки, статуса въезжающего на территорию страны иностранца и т.д. Таким образом, выделяются визы:

а) дипломатическая;

б) служебная;

в) обыкновенная (деловая, коммерческая, рабочая, учебная, гуманитарная, лечение, туристическая, частная, в целях получения убежища);

г) транзитная;

д) для временного проживания в России [73, с. 104].

Наиболее часто выдаваемыми являются служебная и обыкновенная визы. Причем среди обыкновенных виз наиболее часто используются рабочие и туристические визы. Так, например, из 155783 иностранных граждан, въехавших на территорию Приморского края в 2002 году, 27253 въехало по служебной визе; 13536 - по рабочей визе и 10488 - по туристическим визам, в то время как по частным визам въехало лишь 279 иностранцев, а по учебным - 301. Как видно из приведенных данных, целями въезда иностранцев в Россию выступают, преимущественно, служебная и трудовая деятельность, а так же туризм, причем последняя цель часто прикрывает две первые.

Такая избирательность в выборе виз не случайна, в ее основе в ряде случаев лежит желание иностранцев из приграничных с Россией стран, а также стран так называемого «ближнего зарубежья» осесть на ее территории, с целью занятия трудовой и предпринимательской деятельностью. Причем недостаточная правовая урегулированность этих отношений, отсутствие эффективной системы иммиграционного контроля, ставят эту проблему наиболее остро, особенно для приграничных регионов России, в числе которых и Дальний Восток [85, с. 475].

Следующим способом въезда иностранцев на территорию России, является безвизовый въезд-выезд. Прежде всего, он основан на международном договоре и используется гражданами тех государств, с которыми Россия имеет соответствующие двусторонние соглашения (Босния, Румыния, Венгрия, и т.д.). Одними из таких соглашений является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской народной республики о взаимных поездках граждан, подписанные в г. Москве 29 февраля 2000 года. Не останавливаясь на содержании данных соглашений, необходимо отметить, что они являются международными документами, оказывающими основное влияние на внешнюю миграционную обстановку на Дальнем Востоке, так как именно граждане Китая составляют основную часть иностранцев, въезжающих на территорию России через пограничные переходы, расположенные в Дальневосточном федеральном округе [86, с. 27].

Помимо развития туризма, политических и экономических связей России и КНР безвизовый туристический обмен между двумя странами стал одной из основных проблем, как Дальнего Востока, так и России в целом, что вызвано использованием его со стороны иностранцев, как легальной возможности проникновения на территорию России, с целью занятием трудовой и предпринимательской деятельностью. Это вызывает обоснованное беспокойство, как со стороны органов внутренних дел, так и со стороны других органов исполнительной власти в Дальневосточном федеральном округе. Так, например, еще в 1996 году А. Золотарев отмечал, что «в связи с введением в действие с 29 января 1994 года межправительственного соглашения о визовых поездках граждан России и Китая, одним из основных каналов въезда китайских граждан, занимающихся торговлей стал туристический безвизовый обмен. При этом большое количество китайских граждан, въехавших в составе групп, незаконно оседает на территории Хабаровского края либо выезжает со значительными нарушениями сроков пребывания» [86, с. 28].

В настоящее время, хотя и с определенными изменениями, проблема использования безвизового туристического обмена как основного канала проникновения иностранных граждан в Российскую Федерацию, с целью незаконной трудовой деятельности, остается не менее острой. По оценкам специалистов, безвизовый туристический обмен, наряду с использованием туристических, коммерческих и деловых виз по фиктивным приглашениям, остается основным каналом незаконной трудовой миграции иностранцев.

Еще одной проблемой, связанной с безвизовым въездом иностранцев в Российскую Федерацию, является въезд на ее территорию граждан СНГ. Обладая преимущественно правом безвизового пересечения границы с Россией, они нередко используют его для противоправной деятельности, в т.ч., используя как канал для незаконной миграции. Так, например, в Ростовской области незаконно пребывают 21 - 24 тыс. иностранных граждан, Астраханской области - 20 тыс., в Республике Башкортостан - 15 - 20 тыс., в основном граждане Таджикистана, Узбекистана и Азербайджана. В Пермской области - 15 тыс. человек, в основном граждане Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана, Кыргызстана, Грузии и др. Красноярском крае в весеннее-летний период многократно увеличивается приток незаконных мигрантов из Средней Азии и Казахстана. На середину 2003 года их количество оценивалось в 40 тыс. человек. В Хабаровском крае на одного законного мигранта приходится 3-5 незаконных [86, с. 29].

Неудивительно, что в сложившейся обстановке высказываются предложения о необходимости, с точки зрения обеспечения государственной и общественной безопасности, установления визового режима пересечения государственной границы Российской Федерации для граждан стран, входящих в Содружество Независимых Государств. Однако, такой подход вряд ли можно признать идеальным. Во-первых, потому что с учетом принципа взаимности он повлечет ответные меры для российских граждан, в то время как многими из них поддерживаются родственные и деловые связи в странах СНГ, во-вторых, такой подход не учитывает интересов этнических россиян, проживающих в государствах «ближнего зарубежья», что идет в разрез со статьей 5 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99 - ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», определяющей принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников. Между тем, их численность в настоящее время остается очень высокой и оценивается следующим образом - Украина - 11 млн. чел., Казахстан - 4,5 млн., Узбекистан - 1,8 млн., Беларусь 1,1 млн., Кыргызстан и Молдова - по 650 тыс., Туркменистан и Грузия - по 200 тыс., Азербайджан - 150 тыс., Таджикистан - 60 тыс., Армения 10 тыс. человек.