Института омбудсмена

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

омбудсмен право свобода полномочие

Введение

1. История создания и развития института омбудсмена в зарубежных странах

1.1 История создания института омбудсмена

1.2 Этапы развития института омбудсмена

2. Конституционно-правовой статус омбудсмена в зарубежных странах: понятие, сущность, компетенция, модели функционирования

2.1 Содержание понятия института омбудсмена в зарубежных странах и сфера его компетенции

2.2 Классификация моделей института омбудсмена в зарубежных странах

Список используемых источников

Введение

Актуальность исследования конституционно-правового статуса института омбудсмена обусловливается его особым местом в системе гарантий прав и свобод человека и гражданина в современных демократических правовых государствах. Специфика конституционно-правового статуса этого института позволяет ему, во-первых, выступать особым элементом механизма защиты прав человека и гражданина, способствующим восстановлению нарушенных индивидуальных прав, во-вторых, служить дополнительным средством парламентского контроля над исполнительной властью. Таким образом, две базовые ценности политической демократической теории, - права человека и ответственность власти - выступают системообразующими факторами деятельности института омбудсмена. По сути, решением этих взаимосвязанных задач обосновывается целесообразность создания рассматриваемого института.

Целю курсовой работы является анализ содержания и особенностей конституционно-правового регулирования института омбудсмена в зарубежных странах, в установлении специфики развития института и основных тенденций его эволюции, а также в выявлении позитивного опыта, который может быть применен в условиях российской действительности.

Исходя из этой цели вытекают следующие задачи:

- рассмотреть историю возникновения института омбудсмена.

- рассмотреть этапы развития института омбудсмена в зарубежных странах.

- определить понятие и сущность института омбудсмена.

- проанализировать сферу компетенции омбудсмена.

- определить особенности функционирование различных моделей института омбудсмена в зарубежных странах.

1. История создания и развития института омбудсмена в зарубежных странах

1.1 История создания института омбудсмена

В мировой практике институт омбудсмена занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. Его содержание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

Впервые институт омбудсмена возник в Швеции в 1809 г. Само слово «омбудсмен» в Швеции имеет несколько значений: представитель, агент, делегат, адвокат, опекун или любое иное лицо, уполномоченное кем-либо действовать от их имени. Это слово имеет немецкое происхождение, оно обозначало в ранний период развития германских племен лицо, избираемое для сбора денежной пени за убийство с преступников от имени пострадавшей стороны.

По другим данным, это слово имеет датские корни и в переводе с датского означает «несущий весть». В государственном устройстве Швеции в XVI--XVII веках омбудсмены осуществляли контрольные функции королевской власти по отношению к провинциальным судебным чиновникам.

Исторически первой вехой в истории института в Швеции (и, соответственно, во всем мире) является возникшая в XVI веке фигура Главного Сенешаля («drotsen»), основная задача которого определена в Конституции 1960 г.: «Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля, деятельностью и отправлением правосудия в королевстве». Право прямого воздействия на судебного чиновника, вплоть до его обвинения в суде, было возложено с 1683 г. на General Richz Schultz. Таким образом, в Швеции контроль судебной власти со стороны власти королевской был достаточно развит.

Следующим шагом в направлении создания интересующего нас института стали действия короля Карла XII по реформированию своей администрации и распространению контрольных функций на структуры своего правительства. Как известно, после разгрома под Полтавой Карл XII в течение ряда лет находился в Стамбуле, сначала как гость и союзник турецкого султана, а затем фактически в положении его пленника. За время длительного отсутствия короля система управления пришла в упадок, и в качестве одной из мер наведения порядка король издает (находясь еще в Стамбуле) Указ от 26 октября 1713 г. об учреждении Konungens Hogsta Ombudsmanen. По замыслу Карла XII это был только первый шаг -- после выделения из существовавшей службы надзора Королевского омбудсмана, который дол жен был руководить местными омбудсманами, должны были быть созданы еще пять структур, руководимых омбудсротами. Однако был создан только пост Королевского омбудсмена юстиции. Этот чинов ник высшего ранга, который с 1719 г. получил звание Justitie-Kansler (канцлера юстиции), к прежним полномочиям по контролю судейского корпуса получил также широкие полномочия по контролю и вмешательству в дела королевской администрации и правосудия.

То обстоятельство, что этот Указ был издан во время длительного нахождения Карла XII при дворе турецкого султана, дало основание некоторым исследователям предположить, что при введении поста Королевского омбудсмена был использован и опыт мухтасиба, назначаемого султаном высшего чиновника, следящего за выполнением мусульманами законов шариата. В пользу такой гипотезы свидетельствует и название института омбудсмена в современном Пакистане -- Верховный мухтасиб.

После смерти Карла XII канцлера юстиции назначал король, а отчитывался он о своей деятельности -- перед Рикстагом. Так как Рикстаг собирался нерегулярно, позиции Омбудсмена усиливались, в период между сессиями он осуществлял подлинный парламентский надзор за королем и его чиновниками. Более того, в период 1766-1772 гг. Рикстаг получил и право назначения канцлера юстиции. В 1772 г. Густав III принял новую Конституцию. После убийства Густава III Рикстаг вновь обрел пол ноту власти и провозгласил Конституцию 1809 г.

По Конституции 1809 г. введен институт Justitie Ombudsmanen (Омбудсмена юстиции). Он был отделен от канцлера юстиции, по-прежнему подчиненного королю и являющегося его чиновником. Омбудсмен юстиции назначался шведским парламентом и был ему подотчетен. Он был уполномочен надзирать за судами и административными органами, возбуждать судебное производство против лиц, совершивших незаконные акты при исполнении служебных обязанностей или не выполнявших должным образом своих обязанностей. В соответствии с Конституцией, должность омбудсмена должно занимать лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе, омбудсмен юстиции избирается на четыре года, т. е его срок на один год дольше, чем срок избрания парламента. Действуя полностью самостоятельно, омбудсмен, тем не менее, поддерживает постоянные отношения со специальным комитетом парламента, который находится в курсе его действий. Омбудсмен по закону может быть освобожден раньше своего срока парламентом по ходатайству профильного комитета, однако с 1908 г. не было ни одного случая досрочного его освобождения.

Омбудсмен исходно занимал высокое положение в государственной системе Швеции. Его жалование было равно окладу судьи Верховного суда. Достаточно высок был и его иммунитет -- только Конституционный комитет Рикстага мог принимать решение о его уголовном преследовании. Законодательно закрепленное высокое положение подкреплялось и высоким личным авторитетом человека, занимавшего эту должность. Так, первым омбудсменом Швеции (и соответственно первым парламентским омбудсменом в мире) стал в 1810 г. председатель Конституционного комитета парламента и лидер Конституционной партии Швеции Ларе Август Маннергейм.

Стоит отметить, что первый омбудсмен не был по профессии юристом, однако его опыт общественной и политической жизни дал ему необходимые знания и авторитет для исполнения этой должности. Далее в основном омбудсмены юстиции избирались из числа высококвалифицированных и не причастных к политике юристов, как правило, из числа судей. Только несколько человек, причем все -- в XIX веке, были депутатами парламента. Главными источниками получения информации о нарушении чиновниками своих обязанностей служили жалобы жителей Швеции, а также инспектирование государственных органов власти. В случае при знания жалобы обоснованной Омбудсмен Швеции мог начать расследование, в ходе которого он вправе запрашивать материалы по данному делу и требовать от должностных лиц, чьи действия он проверяет, предоставления всех сведений, которые он сочтет необходимыми. По окончании расследования, в случае подтверждения правоты заявителя, омбудсмен вправе: подать в суд на должностное лицо, чья деятельность проверялась, предупредить его без предъявления обвинения в уголовном порядке, направить ему не предусматривающие никаких санкций рекомендации и предложения по улучшению работы. Обратиться в парламент или правительство с предложениями о совершенствовании законодательства или подзаконных актов.

Следует отметить, что после создания института омбудсмена юстиции в 1810 г. должность канцлера юстиции не была упразднена. Назначаемый королем пожизненно, канцлер юстиции Швеции существует и в наши дни. Не неся ответственности перед каким-либо министром, он фактически полностью независим. В первые десятилетия деятельности шведского Омбудсмена число жалоб и обращений к нему было достаточно небольшим -- по 70-100 жалоб в год, и он вполне справлялся с ними. Однако в начале XX века Швеция, как и остальные европейские страны, столкнулась с процессом расширения деятельности администрации и ее вмешательства в различные сферы жизни. Первая мировая война, рост числа военнослужащих и проблем, связанных как с управлением армией, так и с нарушениями прав военнослужащих, привели к появлению в стране второго омбудсмена -- омбудсмена по делам военнослужащих, или военного омбудсмена. Были внесены необходимые изменения в Конституцию и законы, и 19 мая 1915 г. институт военного омбудсмена обрел юридический статус. Таким образом, были реализованы предложения ряда депутатов Рикстага, которые требовали, чтобы институт омбудсмена юстиции был представлен несколькими лицами или даже являлся сложносоставным. Для военного омбудсмена не требовалось обладание знаниями профессионального военного эксперта, и он не имел права вмешиваться в специальные вопросы обороны. Его полномочия были строго невоенными, а цель его института -- укрепление доверия жителей к организации обороны и армии как таковой. Это достигалось, гарантией справедливого рассмотрения жалоб. Первым омбудсменом по делам военнослужащих стал районный судья Аксель Остиргрин. Выбор лица такого уровня был связан с желанием властей предотвратить назначение на этот пост активного политического лидера.

Процедура назначения и характер деятельности нового института в основных чертах были аналогичны омбудсмену юстиции. Швеция стала родиной не только первого парламентского омбудсмена общего профиля, но и первого специального омбудсмена. Институт омбудсмена по делам военнослужащих успешно действо вал вплоть до 1967 г., когда был возрожден принцип органического единства, но при этом были определены три различные сферы деятельности, каждая из которых контролировалась отдельным омбудсменом. Иначе говоря, на одной должности находились три лица, каждое из которых носило звание Омбудсмена юстиции.

На этом процесс трансформации института омбудсмена юстиции не закончился. Количество жалоб и обращений продолжало расти. Так, в 1973 г. было зарегистрировано уже около 3700 жалоб в офис омбудсменов. В 1975 г. вступила в силу новая Конституция Швеции, в соответствии с которой в стране совместно работают уже четыре омбудсмена юстиции. К ним вскоре добавились еще ряд специальных омбудсменов, назначаемых не парламентом, а правительством, а также общественный омбудсмен (Омбудсмен по делам прессы).

В XX веке после второй мировой войны институт омбудсмена стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира. Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года), где он так же, как и в Швеции, сосуществует с канцлером юстиции. С середины ХХ века этот институт приобрел большую популярность и в других странах мира.

Так, в Дании подобный институт был учрежден в 1953 г. в ходе конституционной реформы. Именно датская модель получила наибольшее признание в мире, благодаря тому, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре. «В Норвегии первоначально была введена должность военного омбудсмена (1952 г.), но в дальнейшем - с 1962 г. - соответствующий орган был создан для контроля за деятельностью гражданской администрации. Далее идея омбудсмена из северных (Скандинавских) стран распространилась во многих других государствах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании.

На основе датской модели в 1962 г. этот институт был создан в Новой Зеландии, воспринявшей его первой среди англоязычных стран. Накопленный опыт института омбудсмена был изучен в странах обычного права. Уже в 1967 г. в Великобритании принимается Закон об образовании аналогичного института. Он получил название Парламентского уполномоченного по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration). В том же году, что и Великобритании, омбудсман был учрежден в ряде провинций Канады, а к 1977 г. он существовал уже во всех провинциях (при том, что на федеральном уровне омбудсмена "общей компетенции" нет, однако, созданы два отраслевых омбудсмена - уполномоченный по вопросам государственных языков с 1969 г. и следователь по делам исправительных учреждений с 1973 г.). Постепенно происходило становление этого института в Австралии. Так, в Западной Австралии служба омбудсмена была введена в 1971 г., в Южной - в 1972 г., в Виктории - в 1973 г. Как и в Канаде, идея введения федерального омбудсмена не получила признания и в США, однако там возникли свои омбудсмены различного типа в ряде штатов: Гавайи (1969), Небраска (1971), Айова (1972), Аляска (1975), Нью-Джерси (1974), Аризона (1996) и др. Вместе с тем, в США возник и целый ряд так называемых "псевдоомбудсменов" (или "исполнительых омбудсменов"), которые имели мало общего с первоначальной моделью, поскольку назначались губернатором штата. Также омбудсмены появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания) и др.

В Испании, где по Конституции 1978 г., восстановившей парламентский демократический строй, и принятому в соответствии с ней в 1981 г. Органическому закону, был учрежден институт омбудсмена - Народного защитника (Defensor del Pueblo). Это было одним из наиболее удачных государственно-правовых нововведений на этапе перехода от режима Франко к демократии. Причем, испанцами была избрана "сильная" модель института омбудсмене, приближенная к классическому шведскому образцу с некоторыми дополнительными полномочиями. Именно по испанской модели стал впоследствии создаваться институт омбудсмене (Народного защитника) в государствах Латинской Америки, где этот процесс также был частью процессов демократизации и перехода к свободному рынку. Сегодня этот институт существует в Мексике, Колумбии, Эквадоре, Перу, Боливии, Аргентине, Венесуэле, Чили и др., а также в странах Карибского бассейна.

Различные виды омбудсменов известны Швейцарии, Бельгии, Италии, Франции, ФРГ, Австрии. Институт омбудсмене создан в Нидерландах, Японии, Ирландии, Египте, Австралии, Израиле, Индии, на Кипре, а также во множестве развивающихся стран - Гайана, Маврикий, Острова Фиджи и др. Первым омбудсменом в Восточной Европе был польский Уполномоченный по правам граждан, начавший свою деятельность с 1988 г., а годом позже омбудсмен был учрежден в Венгрии. С 1990 г. аналогичная служба появилась в Хорватии, с 1993 г. - в Румынии, с 1994 г. - в Литве, а также других странах.

1.2 Этапы развития института омбудсмена

Предпосылки возникновения интереса к старому скандинавскому институту омбудсмена и столь широкого его распространения во многом схожи во всех странах, учредивших этот институт. Во всех случаях это была слабость существующих механизмов контроля за деятельностью администрации, различающаяся в разных странах степенью такой слабости, масштабами бесконтрольного произвола чиновников и потребностью и готовностью общества поставить ему заслон. Когда скандинавский институт омбудсмена стал распространяться в странах "классических демократий", в этих государствах уже существовали старые отлаженные механизмы, позволяющие гражданам контролировать деятельность государственной администрации. Эти "три кита" - судебный контроль, парламентский контроль и общественный контроль, в том числе через независимые средства массовой информации. Сюда же можно отнести и внутренний контроль самих административных органов. Однако, при ближайшем рассмотрении, все эти традиционные инструменты оказывались недостаточно эффективны, не позволяли гражданину чувствовать себя в полной мере защищенным от административного произвола. Этому способствовало и начавшееся после Второй мировой войны и постоянно растущее проникновение государства во все сферы жизни общества, расширение административной активности государства, рост государственного регулирования, что приводит к умалению роли законодательной власти и упрочению позиции административного аппарата.

Как следствие этих процессов, гражданин действительно чувствовал себя все более беззащитным перед безличной государственной машиной (этим современным Левиафаном), все менее способным ей противостоять. Гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Незнание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически - пусть и, впадая порой в отчаяние - терпит абсолютно недопустимые административные нарушения.

Невысокой оказывается эффективность парламентского контроля в форме депутатских запросов и парламентских комиссий, а судебная процедура кажется длительной, дорогой и сложной. Таким образом, потребность в институте омбудсмена возникла тогда, когда наступило осознание того, что на данном этапе развития существующие институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении государственной администрации и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Это и вызвало к жизни идею дополнить существующую систему гарантий прав граждан новым элементом, которым и стал институт омбудсмена. С другой стороны, идея введения института омбудсмена в поставторитарных и посттоталитарных государствах возникает в гораздо более неблагоприятных условиях - при практически полном отсутствии или крайне слабом развитии иных контрольных механизмов. Отсутствует независимый суд, значение парламента крайне низко, средства массовой информации находятся под серьезным государственным давлением, государственный аппарат отличается высокой коррумпированностью и закрытостью от какого бы то ни было общественного контроля. В этом случае омбудсмен оказывается в достаточной степени «одиноким» в рамках сложившейся системы, а потому вынужден брать на себя не свойственные ему в нормальной ситуации функции. Рассмотренные выше конкретные факты появления и развития института омбудсмена в странах со стабильным демократическим режимом позволяют выделить две фазы развития этого института. Прежде всего, это его первый этап -- первые 130 лет его развития, когда он существовал только в Швеции, а затем, в виде адаптированной шведской модели -- в Финляндии.

Это фактически модель парламентского канцлера юстиции, действующего параллельно с традиционным Канцлером юстиции, назначаемым королем (Швеция) или президентом (Финляндия). В основе происхождения этих институтов была концепция необходимости контроля действия судей и всей судебной системы, при чем -- это контроль исходно был контролем королевским, а с 1809 г. -- и парламентским. Функции контроля и структур исполнительной власти первоначально появились в этом институте дополнительно, но затем принимали все большее и большее значение.

Второй этап -- это развитие института в странах с устойчивой демократической системой, начиная с учреждения института омбудсмена в Дании в 1955 г., и далее в англосаксонских странах и странах Европы. Этот этап характеризуется востребованностью института в связи с принятием правительствами этих стран на себя все более обширных социальных функций в процессе развития государств «все общего благосостояния». Для реализации этих функций были необходимы разветвленные системы административных служб, и прежние системы внутриведомственного контроля уже не справлялись с эффективным контролем качества их работы. В качестве вневедомственной системы контроля в большинстве из этих стран служила судебная система, точнее ее часть -- система административного правосудия, через которую можно было обжаловать действия или решения любого чиновника. Так, во Франции эта система была введена Наполеоном еще в его доимператорский период. В условиях же бурного роста административных структур эта система стала давать сбои, и институт омбудсмена как средство выявления случаев явных ошибок чиновников или случаев «ненадлежащего управления» (maladministration) оказался социально востребованным.

В этот период развития института омбудсмена функция контроля судебной власти, исходно присутствующая в оригинальной моде ли, была отвергнута, начиная с датского омбудсмена, как противоречащая концепции разделения властей и принципу независимости судебной власти. Шведский и финский опыт распространения компетенции омбудсмена на судебную власть уже воспринимался как анахронизм и некая аномалия.

В этот период основной целью института омбудсмена было выявление и отчасти предотвращение случаев «ненадлежащего администрирования», а некоторые омбудсмены даже составляли специальные Кодексы надлежащего поведения чиновников. Эта направленность отражалась и в их национальных названиях института -- Уполномоченный по делам администрации, Уполномоченный по расследованиям. Задача защиты прав и свобод человека если и фиксировалась в нормативных актах, то уже на втором месте. То есть тема содействия реализации свобод граждан присутствовала в задачах омбудсмена всегда, но именно как содействие -- содействие парламентской или судейской власти, которые традиционно являются главными инструментами гарантий основных свобод человека.

2. Конституционно-правовой статус омбудсмена в зарубежных странах: понятие, сущность, компетенция, модели функционирования

2.1 Содержание понятия института омбудсмена в зарубежных странах и сфера его компетенции

Как показывает мировая практика, институт Уполномоченного по правам человека занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. В разных странах этот институт называется по-разному: В скандинавских странах, на родине этого института, используется название омбудсмен юстиции, в англоязычных странах - парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации - Великобритания, Северная Ирландия, Шри-Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсмен) - англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник": защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсмен) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсмен" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады.

Основной смысл деятельности омбудсмена заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как "человек администрируемый". Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации.

Этот орган рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав нередко после того, как исчерпаны все законные пути для их разрешения, и, если сочтет необходимым, вновь возбуждает производство в соответствующих государственных органах, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Сам же омбудсмен или иной аналогичный орган разрешить дело обычно не может.

Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой.

Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента.

При всем разнообразии в наименованиях, термин "омбудсмен" является собирательным, представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры, независимо от официально принятого его наименования. Исходным пунктом для понимания смысла института можно назвать то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Он ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль. В большинстве случаев омбудсмен назначается парламентом на определенный срок (процедура и сроки могут различаться). Исключения составляют Франция и ряд других стран. Омбудсмен назначается президентом страны на Кипре, в Ирландии, Мальте, Новой Зеландии (генерал-губернатором), однако и здесь требуется предварительное согласие парламента. В Великобритании омбудсмена формально назначает королева, однако фактически этому предшествует согласие лидеров парламентских партий.

В национальном законодательстве содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена, которые неодинаковы в разных странах, но, как правило, относятся к профессиональным (юридическое образование), личным качествам (высокая репутация, моральные качества), возрасту лица. Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмена с иными публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмена является его компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств Обычно омбудсмен имеет общую юрисдикцию над широким рядом правительственных организаций. В одних случаях этот ряд может быть расширен и включать судей, полицию и армию, в то время как в других странах одна или более из указанных сфер специально исключается. По критерию объема компетенции омбудсменов можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия, которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции. Наконец, компетенция специализированных омбудсменов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция, вооруженные силы, этическое поведение должностных лиц и т.п.).

Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).

Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой "парламентский фильтр" существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмена, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменам. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.

Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.

С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсмен имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмена к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.

Однако широкие надзорные функции омбудсмена за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсмены могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсмены наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсмены могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсмена в Великобритании и Новой Зеландии).

В связи с этим в мировой практике выделяются две модели службы омбудсмена - реактивная (реагирование на жалобы) и агрессивная (проведение расследований по собственной инициативе). Причем последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к "третьему миру".

Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, омбудсмены учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсмен, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать "неразумность" и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п., т.е. призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно.

Роль омбудсмена - защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" - так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмена.

Характерной особенностью деятельности омбудсмена как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридически-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата, лишь действуя методом убеждения.

Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмена властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными. Одной из классических форм реагирования омбудсмена на обнаруженное им нарушение прав и свобод гражданина является представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими решениями или действиями (бездействием) ущемляет права личности. В представлении омбудсмен высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела; он может рекомендовать органу или должностному лицу изменить принятое им решение, предложить справедливое решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину материальный ущерб. В некоторых случаях представления носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже на начальной стадии.

Субъекты, которым направлены представления омбудсмена, которые не имеют обязывающего характера, обязаны проинформировать его о предпринятых действиях либо об их позиции по данной жалобе в определенный законом срок. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсмен может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность. Рекомендации омбудсмена не являются обязательными. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмена - предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена. Так, если омбудсмен не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право придать им публичный характер.

Здесь следует заметить, что по мере распространения института омбудсмена в мире наблюдалась тенденция к сокращению его полномочий. Если в Швеции омбудсмен имеет право на такую меру воздействия, как обвинение и преследование чиновника в судебном порядке (хотя в настоящее время эта мера почти не используется), то в последствии омбудсмену все реже стало предоставляться право применять прямые санкции или требовать их применения к чиновнику, которому вменяются неправомерные административные действия, или возбуждать судебное дело; даже когда это право за ним признается, он редко его применяет. Институт омбудсмена называют "магистратурой убеждения", поскольку он использует "оружие" гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсменов - устранение административного насилия, произвола и бессердечия - не может достигаться принудительными мерами.

Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмена на выявленные нарушения. В этом документе омбудсмен анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности органов управления, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института:

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

2. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.

3. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

4. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.

5. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

6. В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и их должностных лиц и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий.

7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий.

8. Основным в этой форме контроля является ее способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.

2.2 Классификация моделей института омбудсмена в зарубежных странах

Для того чтобы понять достоинства и недостатки различных моделей и получить общее представление о тенденциях развития института омбудсмена в теории конституционного и административного права предпринимались попытки классифицировать множество моделей омбудсмена. Наиболее общая и всеобъемлющая классификация моделей данного института в зависимости от положения омбудсмена в системе власти и его полномочий была предложена Д. Якоби, омбудсменом Квебека (Канада) и выгладит следующим образом:

- модель законодательного (парламентского) омбудсмена,

- модель исполнительного омбудсмена,

- модель омбудсмена второго поколения (гибридная модель).

Модель законодательного (парламентского) омбудсмена. Данная модель, как известно, возникла в скандинавских странах. Многие зарубежные и отечественные исследователи называют ее «классической». Основная суть ее заключается в том, что омбудсмен является независимым должностным лицом, назначаемым и подотчетным только парламенту. Основной иллюстрацией данной модели является. Парламентский омбудсмен Швеции. Согласно ст. 10 главы 8 Акта о Риксдаге Королевства Швеция в данном государстве существует четыре омбудсмена - один Главный парламентский омбудсмен и три парламентских омбудсмена, которые обязаны осуществлять надзор за надлежащим соблюдением законов и прочих положений и должным исполнением своих обязанностей лицами, выполняющими публичные функции. Шведскому омбудсмену предоставлены достаточно широкие полномочия по расследованию нарушений прав граждан любым лицом исполнительной и судебной властей Королевства Швеция, вплоть до выдвижения обвинения в совершении преступления при исполнении служебных обязанностей против члена Верховного суда или Верховного Административного суда и возбуждения дела в Верховном суде.

Как правило, граждане напрямую обращаются к омбудсмену, процедура подачи жалобы довольно проста. Омбудсмены осуществляют надзор путем рассмотрения обоснованности жалоб, подаваемых гражданами, и с помощью инспекций, а также всяких других расследований, которые сочтут нужным предпринять. Если после проведенного расследования омбудсмена приходит к заключению, что факт нарушения действительно имеет место, он направляет рекомендации соответствующему государственному органу или должностному лицу по исправлению сложившейся ситуации. Омбудсмен всегда имеет право действовать по собственной инициативе. Его запросы и рекомендации обязательны для администрации. Модели института омбудсмена, функционирующие в остальных скандинавских странах: Финляндии, Норвегии и Дании, аналогичны по своей сути шведскому омбудсмену, хотя и не лишены своего национального своеобразия. В этой связи интересна деятельность института омбудсмена Дании. К компетенции датского омбудсмена относится осуществление надзора за деятельностью гражданской и военной государственной администрации и органов местной администрации с тем, чтобы министры, должностные и прочие лица, состоящие на службе у государства, не допускали должностных нарушений или преступлений при исполнении своих обязанностей. Датский омбудсмена не имеет права судебного преследования, но он может инициировать процесс через прокурора. Вне компетенции омбудсмена находится глава государства и судебная власть. О любом расследовании, начатом в связи с действиями любого из служащих, следует известить его вышестоящего начальника, причем проверяемый вправе настоять на внутреннем расследовании силами администрации. Таким образом, сфера полномочий датского омбудсмена несколько уже, чем у его коллег из Швеции и Финляндии.

Модель «посредника» (медиатора), которую еще называют моделью «исполнительного омбудсмене». Ярким примером данной модели является Франция, однако некоторые исследователи считают, что она характерна и для Великобритании. Институт Медиатора Французской Республики был учрежден Законом 1973 г. Медиатор назначается на должность Советом Министров. Он рассматривает жалобы, касающиеся функционирования органов государственной администрации и тех отраслей промышленности, которые национализированы и являются собственностью государства. Но в сферу его контроля не входит исследование вопросов, которые были объектом рассмотрения в суде или в административном трибунале. Закон запрещает медиатору вмешиваться в судебный процесс или ставить под сомнение обоснованность судебной процедуры. Основная задача этого института, в первую очередь, состоит в поиске путей урегулирования разногласий между администрацией и гражданами. Данной модели характерно наличие т.н. «парламентского фильтра», т.е. отсутствие прямого доступа гражданина к омбудсмену. Согласно ст. 6 Закона о Медиаторе Французской Республики личная жалоба физического или юридического лица адресуется Медиатору через депутата Национального Собрания или сенатора, при условии, что те сочтут жалобу относящейся к его компетенции и обосновывающей его (Медиатора) вмешательство. Французский омбудсман наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или, в случае необходимости, подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором. Медиатором. По мнению зарубежных исследователей, одним из отличий данной модели от, скажем, модели датского омбудсмена (помимо способа назначения и формы доступа к омбудсмену) является «стиль работы» данного института. Подобный «стиль работы» прежде всего, предполагает прекращение работа с жалобой, если медиатор приведет стороны своего рода соглашению, руководствуясь скорее не правовыми нормами, а общими принципами справедливости и должного управления.

Модель омбудсмена «второго поколения» или модель «гибридного» омбудсмена. Для того чтобы объяснить сущность данной модели следует определить, что представляет собой «первое поколение» институтов омбудсмене. Институты омбудсмена «первого поколения» создавались в эпоху, когда права человека были всеобщей идеей, а связи между деятельностью государства, «плохим управлением» и нарушением прав человека еще не были четко определены. Именно поэтому модели омбудсмена «первого поколения» зачастую сосуществуют вместе с национальными или региональными комиссиями по правам человека. В такой ситуации нередко оказывается неясной компетенция обоих институтов, что означает лишнюю «головную боль» для граждан-заявителей. В связи с развитием демократического движения, начавшегося в странах Латинской Америки несколько десятилетий назад, большое значение на международном уровне стала приобретать идея важности прав человека и признание того, что «плохое управление» является формой нарушения прав человека. В этой связи не только в Латинской Америке, но и в Центральной и Восточной Европе, возникли институты омбудсмена нового поколения. Эти институты получили название «институты омбудсмена второго поколения» и объединяют в себе функции комиссии по правам человека и омбудсмена. Институты омбудсмена данной модели имеют немало общего, поскольку политические системы стран схожи, их объединяет и постсоциалистическое прошлое, нестабильность политико-правовой системы, отсутствие демократических традиций и наличие у культуры. Соответственно, и задачи институтов данной модели, формы и методы их деятельности, существенно отличаются от институтов омбудсмена государств с развитыми демократическими традициями.

Немного иной подход к классификации можно увидеть у американских исследователей омбудсмена. США воспользовались чрезвычайной мобильностью данного института - в результате заимствования классической модели омбудсмена в данной стране институт омбудсмена постепенно трансформировался и дифференцировался. Появился новый термин - квазиомбудсман, под это понятие, по мнению американских исследователей, попадают все производные от классической модели омбудсмена. Основной особенностью модели омбудсмена в США (а точнее - квазиомбудсмена) является то, что данный институт широко распространился не только в сфере публично-правовых отношений (где на уровне штатов и местном уровне «прижилась» модель исполнительного омбудсмена), но и в сфере частноправового регулирования. Разновидностью квазиомбудсмена, получившей широкое распространение в последнее время, является организационный или корпоративный омбудсмена, который представляет собой внутреннее структурное подразделение учреждения/корпорации, создаваемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности, между работодателем и работником, между управленческим персоналом и подчиненными Подобные службы омбудсмена были созданы в таких корпорациях как IBM, AT&T, Bank of America, Washington Post, а также во многих университетах США (т.н. университетские или студенческие омбудсмены).

Другой способ классификации моделей омбудсмена - исходя из предмета деятельности института и способу осуществления им полномочий.

В этой связи выделяются «реактивная» и «агрессивная» модели. Для «реактивной» модели омбудсмена необходимо наличие жалобы гражданина, либо реакции на жалобу государственных органов и должностных лиц для вмешательства. «Агрессивный» омбудсмен самостоятельно, без поступления сигнала - жалобы гражданина, выявляет конфликтные ситуации, проводит инспекции и инициирует расследования. К примеру, омбудсмен Великобритании считается «реактивным», в Швеции, где модель института долгое время считалась «агрессивной», в настоящее время наблюдается тенденция к переходу к «реактивной» модели, это связано с тем, что проведение инспекций и проверок деятельности того или иного учреждения является довольно дорогостоящим мероприятием.

Учитывая правовой статус, компетенцию, основные направления деятельности, условно выделяют три основных модели функционирования института омбудсмена - скандинавскую (классическую), континентально-европейскую и англо-американскую. К признакам, которые отличают скандинавскую модель института омбудсмена, присущим в равной мере Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании следует отнести: наличие у омбудсменов реальных властных полномочий; функциональное разделение сфер деятельности омбудсменов на гражданские и военные дела; специализация омбудсменов по другим областям деятельности. Именно на основе этой классической модели создавались национальные институты омбудсменов в других странах, осуществлялось вхождение этого института в конституционное право и политико-правовые системы зарубежных стран Европы, Америки, Азии, Австралии и Океании Основные черты континентально-европейской модели функционирования института омбудсмена состоят в отсутствие у омбудсменов реальных властных полномочий при рассмотрении жалоб; наличие одного (Украина) или нескольких (Венгрия, Молдова) парламентских омбудсменов; ограниченность сфер деятельности омбудсмена либо только гражданскими (Польша, Голландия, Португалия, Франция, Испания), либо только военными (Германия) делами; существование института региональных (муниципальных) омбудсменов (Голландия, Франция, Португалия, Италия).