Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Конституция РФ в ст.3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным террито­риальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст.12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в соответствии со ст.131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

право на судебную защиту;

право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Исторический аспект исследования данного вопроса непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного многопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее обсуждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А.И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствление" институтов самоуправления в смысле их дальнейшего развития на собственной основе до размеров институтов государственного управления".

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей - племени, этнической группы, народности. Возникают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправления, причем в одних случаях - в малых, компактных общинах - управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других - больших по территории и населению общинах - самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы управления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, подчиняясь основным целям и задачам политического властвования.

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обособленным от государства институтом гражданского общества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действующим в рамках государственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп - классовых, сословных, этнических и т.д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти - народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государственная власть - распространяется на всю территорию, другая - муниципальная власть - на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка - одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл.1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Это - демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании - это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т.е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и место местного самоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изменения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении местных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного строительства демонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический характер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического развития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. В другие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в то время как органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и было основой его развития на новом качественном уровне.

Государство - это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.

Местное самоуправление - важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).

Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий прежде всего в социальной сфере - наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным.

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позволяющей прийти к неутешительному, но, увы, аргументированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера - это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека.

Задача местного самоуправления - обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства - о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, когда парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А.И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям". В этих условиях роль местного самоуправления, безусловно, должна возрастать.

Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро­вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназначению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государственной власти.

С нашей точки зрения, принципиально неверно противопоставлять местное самоуправление и государственность. Как показывает исторический опыт самоуправления в России и за рубежом, гарантом становления и развития местного самоуправления выступает государство. Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии - как непосредственной, так и пред­ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном самоуправлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функций самоуправления (собрания, сходы, выборы, референдумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и других правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Заключение